Конституционное (государственное) право в правоведении рассматривается в трех аспектах: как отрасль права конкретных государств, как наука и как учебная дисциплина в системе юридического образования. Выбирая один из этих двух терминов, мы должны применять его ко всем трем аспектам, если хотим избежать терминологической путаницы.

Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. Действительно, если, как принято прежде всего в европейской литературе (включая нашу отечественную), считать соответствующую систему правовых норм отраслью права, то круг регулируемых ею общественных отношений в странах, где употребляются тот или другой из указанных терминов, примерно одинаков. Выбор же термина обычно диктуется национальной традицией словоупотребления. Так, англо-саксонская и романская правовые системы традиционно пользуются термином «конституционное право», тогда как для германской системы характерно употребление термина «государственное право». В Швейцарии в ее преобладающей немецкоязычной части используется термин «государственное право», тогда как в остальных, романоязычных частях этой страны – «конституционное право».

При более тщательном рассмотрении вопроса можно, однако, заметить, что различие терминологии отражает (не всегда, но достаточно часто) сущностную разницу между соответствующими понятиями. Так, в Великобритании, США, Франции к началу или в начале XIX века утвердился конституционный строй, минимальными признаками которого являются судебная защита прав человека и разделение властей. В Германии это произошло позднее. Примечательно, что ныне и в Германии стал употребляться термин «конституционное право», хотя и в более узком значении. Впрочем, для обозначения учебной дисциплины в германских юридических вузах часто используются термины «публичное право» или «государственное право в широком смысле», которые охватывают и административное право, и судебное право, и некоторые другие отрасли права. Государственное же право в узком смысле – аналог конституционного права – рассматривается как основополагающая часть публичного права. Например, выдержавший десяток изданий учебник д-ра А. Катца (Германия) так и называется: «Государственное право. Основной курс в публичном праве»*. Другой германский автор – профессор университета в Кельне Клаус Штерн подчеркивает в своем капитальном пятитомном труде, что конституционное право образует центральную сферу государственного права и его можно характеризовать как государственное право в узком смысле**.

* Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. Heidelberg: C.F. Müller Jur. Verl., 1991. См. особенно: S. 8 f. См. также: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. Grundbegriffc und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzpien der Verfassung. München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung 1984, S. 7 ff.

** См.: Stern K. a.a. O., S. 11.

Что касается так называемых социалистических стран, то по советскому примеру (а у нас в стране полноценного конституционного строя и, следовательно, конституционного права никогда не было) у них первоначально использовался термин «государственное право», за исключением разве что Кубы, где в основном сохранилась традиционная романская правовая терминология, включавшая термин «конституционное право» даже при отсутствии конституционного строя. Позднее в качестве одного из формальных признаков действительной или иллюзорной демократизации в Венгрии, Польше, Румынии, Югославии соответствующую отрасль права стали называть конституционным правом. Сейчас в восточноевропейских бывших социалистических странах, а также в Монголии, как и у нас, развертывается процесс создания конституционного строя и действительного конституционного права. То же можно констатировать и применительно к ряду стран бывшей «социалистической ориентации» (Алжир, Бенин, Мозамбик, Никарагуа и др.), где от бывших метрополий была воспринята терминология, присущая романской либо англо-саксонской системам права, хотя там это движение находится еще в самой начальной стадии и возможны разные варианты развития.

В литературе, впрочем, можно встретить и иное понимание различия между конституционным и государственным правом, чем изложенное выше. Так, германский конституционалист Конрад Хессе полагает, что поскольку конституция не ограничивается установлением государственного строя, а охватывает также основы устройства негосударственной жизни (брак, собственность и др.), постольку «»конституционное» право более объемлюще, чем право «государственное», которое по смыслу и содержанию означает лишь право государства. С другой стороны, «конституционное» право ограничено по сравнению с «государственным» в том плане, что «государственное» право включает в себя, например, административное и процессуальное право…»*.

* Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 29. Этот перевод сделан с 11-го немецкого издания книги, вышедшего в свет в 1978 году. Мы в дальнейшем будем пользоваться позднейшим изданием: Hesse K. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991.

В нашей отечественной литературе еще в советские времена высказывалось мнение, в частности В.А. Кикотем, И.П. Ильинским, что конституционное право – это система собственно конституционных норм, которые не образуют отрасли права, будучи его ядром, включающим принципы всех отраслей*. В этой позиции есть немалый резон, однако идея эта, к сожалению, не получила у нас основательной научной разработки, и поэтому в настоящем учебнике вряд ли целесообразно пользоваться такой неустановившейся научной категорией, как «ядро права». Ограничившись сообщением читателю этой идеи, мы продолжим все же характеризовать изучаемую нами систему правовых норм как отрасль права, которая в каждой стране имеет основополагающее значение для других отраслей.

* См.: Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М.: ИГП АН СССР, 1976. С. 180–182, 216–220. Следует отметить, что в советской литературе неоднократно возникали споры о названии данной отрасли права. Последний их всплеск приходится на 60-е годы, когда была предпринята не завершившаяся тогда ничем попытка разработать и принять новую Конституцию СССР (см. работы защитников «государственного права» профессоров С.С. Кравчука, А.И. Лепешкина, и сторонников «конституционного права» профессоров В.Ф. Котока, И.Е. Фарбера). В 1975 году коллектив ленинградских авторов под руководством проф. В.А. Рянжина издал даже учебник под названием «Советское конституционное право», однако традиция именовать отрасль государственным правом тогда устояла и пала лишь в последние годы.

Сегодня лишь сравнительно небольшая группа стран пользуется термином «государственное право», подавляющее же их большинство обозначает основополагающую отрасль своего права термином «конституционное право» независимо от того, существует там в действительности конституционный строй или нет. Поэтому в целях облегчения текста в учебнике в дальнейшем, как правило, рассматриваемую отрасль права мы называем только конституционным правом.

Предмет и метод конституционного права

Самостоятельность конституционного права в правовой системе любой страны обусловливается прежде всего его особым предметом регулирования. Конституционное право регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением публичной, главным образом государственной, власти. Это отношения между человеком, обществом и государством и основополагающие отношения, определяющие устройство государства и его функционирование.

Дополнительным основанием отграничения конституционного права от других отраслей права служит метод правового регулирования, то есть совокупность приемов и способов правового воздействия на общественные отношения. В конституционном праве мы встречаем весь спектр таких методов.

В конституционно-правовом регулировании общественных отношений распространен, в частности, метод обязывания. Именно в такой форме провозглашается большинство норм конституционного права, относящихся, например, к организации и функционированию власти: «Все доходы и расходы государства и местных сообществ по финансированию публичных потребностей должны быть отражены в их бюджете» (часть первая ст. 148 Конституции Республики Словении 1991 г.); «Правительство должно получить доверие палат» (ст. 94 Конституции Итальянской Республики 1947 г.).

Наряду с этим в конституционном праве часто можно встретить запрещающие нормы: «Дискриминация по мотивам расы, цвета кожи, пола, национального происхождения, религиозных вероисповеданий и любым другим, ущемляющим достоинство человека, запрещена и карается законом» (первое предложение ст. 42 Конституции Республики Куба 1976 г. в ред. 1992 г.); «Всякий императивный мандат является недействительным» (ст. 27 Конституции Французской Республики 1958 г.), «Свобода мысли и совести не должна нарушаться» (ст. 19 Конституции Японии 1946 г.)*.

* У нас в литературе Конституция Японии обычно датируется 1947 годом, когда она вступила в силу. Однако общеупотребительна практика датировать нормативные акты временем их принятия, и, следовательно, японскую Конституцию нужно относить к 1946 году, когда она была принята.

Конституционному праву известен и метод дозволения (или правонаделителъный метод), применяемый иногда при определении полномочий государственных органов: «До промульгации Президент может один раз потребовать пересмотра закона Парламентом» (ч. 2 ст. 77 Конституции Румынии 1991 г.). Когда же речь идет о похожих нормах, формулирующих права и свободы человека и гражданина, правильнее говорить о методе провозглашения, подтверждения, конкретизации существующих независимо от данного государства (надпозитивных) норм: «Национальные и этнические меньшинства могут создавать органы местного и всевенгерского самоуправления» (ч. 4 § 68 Конституции Венгерской Республики 1949 г. в ред. 1990 г.); «Тайна переписки и свободной корреспонденции или связи каким-либо иным способом абсолютно неприкосновенна. Закон определяет условия, при которых судебная власть не связана соблюдением этой тайны по соображениям национальной безопасности или в интересах расследования особо серьезных преступлений» (ст. 19 Конституции Греции 1975 г.).

Следует также отметить, что в случаях, когда устанавливается компетенция органов власти, одна и та же норма зачастую сочетает и правонаделительный и обязывающий элементы. Это означает, что орган власти вправе действовать определенным образом и в то же время обязан делать это. Такие нормы формулируются обычно в виде повествовательных утвердительных предложений, как, например: «Конституционный суд разрешает споры о компетенции между центральными органами государственной администрации, если законом не установлено, что эти споры решаются иным государственным органом» (ст. 126 Конституции Словацкой Республики 1992 г.).

В целом конституционно-правовой метод регулирования общественных отношений основывается на властно-императивных началах. Это объясняется природой тех общественных отношений, которые подпадают под воздействие норм конституционного права. Властеотношения определяют содержание значительной части, если не большинства этих норм. В то же время немалая их часть в демократических государствах устанавливает содержание и гарантии прав человека и гражданина, что, напротив, означает соответствующие ограничения для государственной власти. Эти нормы также могут иметь императивный характер, например, когда содержат обращенные к власти запреты. Так, Конституция Португальской Республики 1976 года в ч. 2 ст. 43 устанавливает: «Государство не может присвоить себе право составлять программы обучения и развития культуры в соответствии с какими-либо философскими, эстетическими, политическими, идеологическими или религиозными директивами».

Содержание конституционного права во многом определяется социальными противоречиями, борьбой классов и иных общественных групп за свои интересы. В демократическом государстве конституционное право неизбежно представляет собой выражение социального компромисса. Что же касается формы тех или иных конституционно-правовых институтов, то она зачастую представляет собой плод субъективного выбора правящих в стране сил. Если, например, наличие в парламенте одной или двух палат чаще всего есть результат компромисса между позициями заинтересованных политических сил, прежде всего политических партий, то число депутатов, скажем, в палате общенационального представительства или ее наименование определяются нередко просто предпочтением непосредственных составителей конституционного текста, которое может оказаться никак не связанным с их политико-партийной принадлежностью.

Определение конституционного права зарубежных стран

Выявив предмет и метод конституционного права, раскрыв его существенные качества, можно сформулировать наиболее общее определение данной отрасли права.

Конституционное право – это система правовых норм конкретной страны, регулирующих положение человека в обществе и государстве, основы общественного строя, основы организации и деятельности системы органов публичной власти.

Это наиболее общее определение, охватывающее самые существенные объекты регулирования. Естественно, что оно оставляет без внимания некоторые более частные предметы, как, например, государственные символы.

В литературе часто можно встретить более краткое определение, дававшееся обычно советскому государственному праву. Говорилось, что это отрасль права, которая регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти. Такое определение, в частности, встречается в работах С.С. Кравчука и его учеников. Думается, что это слишком широкий подход к определению, более уместный, пожалуй, для определения публичного права. Ведь административное право также регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти, да и не только оно.

Критики этого определения (В.Ф. Коток, И.Е. Фарбер и др.) также были не правы, когда считали упомянутые отношения властеотношениями (т. е. отношениями власти и подчинения) и указывали, что, например, нормы о правах и свободах не регулируют властеотношений. Действительно, нормы о правах и свободах властеотношений в указанном смысле не регулируют, но пределы государственной власти устанавливают, а следовательно, регулируют отношения, связанные с осуществлением государственной власти.

Кроме того, необходимо учитывать еще одно немаловажное обстоятельство (далее в § 1 гл. V мы на этом еще остановимся). Конституционное право очень многих государств, включая Россию, исходит из того, что государственная власть действует на центральном и иногда также на региональных уровнях управления, тогда как на местах властные функции принадлежат органам местного самоуправления (сочетаясь иногда с функциями местных государственных органов). Осуществляются такие функции и органами иных видов самоуправления, например профессионального, о чем также речь пойдет ниже в § 3 гл. V. Конституционное право призвано гарантировать человека и гражданина от злоупотреблений со стороны органов и должностных лиц не только государства, но также и самоуправления. Поэтому мы и говорим, что конституционное право регулирует отношения, связанные с осуществлением не только государственной, но и любой публичной власти.

Система конституционного права

Конституционное право является сложной системой, включающей множество взаимодействующих частей и элементов, которые характеризуют его внутреннее строение и обособляют его. Основные части и элементы системы конституционного права – это его общие принципы, его институты и нормы.

Общие принципы конституционного права суть его выраженные в содержании данной отрасли права основные начала, в соответствии с которыми оно строится как система правовых норм, а также осуществляется конституционно-правовое регулирование общественных отношений. Общие принципы составляют как бы остов, каркас системы конституционного права и придают ей единую направленность. Они регулируют общественные отношения не непосредственно, а через конкретные конституционно-правовые нормы и воплощаются в этих нормах и в правоприменительной деятельности органов власти.

В конституционном праве можно выявить, во-первых, общие принципы, которые декларируются конституциями: народный суверенитет (ч. 2 ст. 1 Конституции Греции), народное представительство (преамбула Конституции Японии), разделение властей (ст. 20 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г.), равноправие (ст. 1 Конституции Королевства Нидерландов 1983 г.), неотчуждаемые права (ст. 1 Основного закона для ФРГ) и т.п. Эти принципы не формулируют конкретных прав и обязанностей и не всегда обеспечены правовыми санкциями, однако имеют определяющее значение для многих конституционно-правовых норм. Во-вторых, это принципы, которые имеют четкую юридическую форму выражения и непосредственно применимы в государственной деятельности: независимость депутатов от избирателей (ст. 67 Конституции Республики Болгарии 1991 г.), судебная защита конституционных прав (ст. 53 Испанской конституции 1978 г.), неответственность главы государства (ст. 4 Конституции Великого Герцогства Люксембург 1868 г.) и т. п.

В странах, где в конституциях провозглашены социалистические идеи в качестве основы общественного развития, наряду с общепризнанными демократическими принципами (равноправие, народное представительство и др.) подчас конституционно провозглашаются такие новые общие принципы, которыми по существу отрицаются предыдущие: руководящая роль марксистско-ленинской партии, распределение по труду и т. п. (ст. 5 Конституции Кубы, часть вторая ст. 22 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г.). Они нередко представляют собой не что иное, как идеологические мифы, реализовать которые невозможно ни юридическими, ни политическими средствами. Например, распределять по труду вне рыночной системы хозяйства нельзя из-за отсутствия критерия, на основе которого можно было бы количественно сравнить разнородный труд (например, шахтера и врача). Принцип руководящей роли одной партии подрывает принципы народного суверенитета и народного представительства и вообще несовместим ни с каким принципом демократии.

Конституционно-правовые институты представляют собой определенную систему норм конституционного права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу. К числу конституционно-правовых институтов относятся такие, как правовой статус человека и гражданина, основы общественного строя, форма правления, избирательное право (в объективном смысле), народное представительство, конституционный контроль (надзор) и др. Эти крупные институты, в свою очередь, состоят из более частных. Например, институт избирательного права включает такие более частные институты, как избирательное право (в субъективном смысле), избирательный процесс. Последний, в свою очередь, включает ряд стадий (назначение выборов, выдвижение кандидатов и др.), которые представляют собой еще более частные институты конституционного права. В то же время крупнейшие институты конституционного права могут рассматриваться как подотрасли конституционного права (например, парламентское право).

Конституционно-правовые нормы – это общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством в целях охраны и регулирования определенных общественных отношений, которые осуществляются через конкретные права и обязанности и обеспечиваются принудительной силой государства.

Конституционно-правовые нормы имеют внутреннюю структуру: гипотезу, диспозицию и санкцию. Например, в ст. 16 Конституции Франции они выражены в следующей форме: «Когда установления Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено [гипотеза]. Президент Республики принимает меры, которые диктуются обстоятельствами… [диспозиция и санкция]».

Подобное выражение всех структурных элементов нормы права в одной статье закона в конституционном праве встречается редко. В большинстве случаев конституционно-правовая норма полностью содержится в двух или более статьях закона, то есть имеет многостатейную форму выражения. Так, положение ст. 34 Конституции Франции «Законы принимаются Парламентом» приобретает характер целостного нормативного предписания только в совокупности со ст. 39, устанавливающей право законодательной инициативы, ст. 40–47, определяющими процедуру прохождения законопроекта, и ст. 10, предусматривающей право вето Президента Республики. Нередко санкции за нарушение нескольких норм конституционного права содержатся в какой-либо отдельной норме или даже вообще в нормах не конституционного, а уголовного или административного права.

Следует иметь в виду, что некоторые положения конституций не обеспечены санкциями вообще. Таково, например, положение ст. 27 Конституции Японии «Все имеют право на труд», ибо ни в Конституции, ни в других законах не определены ни условия осуществления этого права (отсутствует, как видим, и гипотеза), ни санкции за его нарушение. Подчас нормы конституционного права определяют обязанность государства добиваться определенных целей (нормы-цели), однако санкции здесь едва ли мыслимы. Так, ст. 47 Конституции Индии 1949 года* провозглашает: «Государство считает одной из своих первостепенных обязанностей поднять уровень питания и уровень жизни своего народа, а также улучшить состояние народного здравия…»; ст. 37 этой Конституции прямо установила, что подобные конституционные положения «не должны осуществляться в судебном порядке».

* Так же, как и в случае с японской Конституцией, Конституция Индии у нас в литературе датируется 26 января 1950 г., когда она вступила в силу. Мы все же и здесь стремимся соблюсти единый подход и датируем её по времени принятия – 26 ноября 1949 г.

Нормам конституционного права присущи следующие особенности, которые отграничивают их от норм других отраслей права: указанные нормы регулируют наиболее широкие и существенные общественные отношения, оформляют правовые основы государства; многие из этих норм имеют весьма общий характер, они не являются предоставительно-обязывающими, то есть в них отсутствует связь между конкретными правами и обязанностями. Провозглашается, скажем, право отдельного субъекта, а обязанность корреспондируется государству в целом. Так, в ст. 6 Конституции Италии записано: «Республика соответствующими мерами охраняет языковые меньшинства».

Внешняя форма большинства норм выражается в статьях конституций и других источниках; многие нормы имеют двухэлементную и одноэлементную структуру: чаще всего в них отсутствует санкция, но нередко и гипотеза.

Мы отметили, что в конституциях и других актах конституционного права порой встречаются такие положения, которые определяют экономические, социальные и политические цели, задачи общества и государства. Это особенно относится к социалистическим и иным идеологизированным конституциям. «Корейская Народно-Демократическая Республика борется за полную победу социализма в северной части страны», – говорится, например, в ст. 5 Социалистической конституции КНДР 1972. Это так называемые нормы-цели, нормы-задачи или нормы-символы.

Система конституционного права каждого отдельного государства содержит большое число норм. Их можно классифицировать по следующим основаниям.

По функциональной направленности различаются нормы регулятивные и охранительные. Большая часть норм конституционного права относится к регулятивным. Они непосредственно направлены на регулирование общественных отношений. Охранительные нормы чаще всего представляют собой запреты («Право на ведение государством войны не признается», – гласит, например, ст. 9 Конституции Японии).

По способу воздействия на субъекты права можно разграничить нормы управомочивающие («В заседаниях Правительства также может участвовать Государственный контролер» – предложение второе части первой ст. 95 Конституции Литовской Республики 1992 г.), обязывающие («Федеральный канцлер по просьбе Федерального президента, а федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Федерального президента обязаны продолжать ведение дел до назначения их преемников» – ст. 69 Основного закона для ФРГ), запрещающие («Функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом» – ст. 23 Конституции Франции). Как уже отмечалось, норма может носить характер одновременно управомочивающий и обязывающий («Премьер-министр созывает других министров на заседание Правительства и председательствует на нем» – часть первая §4 гл. 7 Формы правления Швеции 1974 г.).

По характеру регулируемых общественных отношений можно выделить нормы материальные («Все обязаны участвовать в государственных расходах…» – ст. 53 Конституции Италии) и процессуальные («Одно заседание в неделю отводится для обсуждения вопросов, вносимых членами Парламента, и ответов Правительства» – ст. 48 Конституции Франции). Многие специалисты по судебному процессуальному праву полагают, что о конституционно-правовых процессуальных нормах можно говорить применительно лишь к тем, которые регулируют производство в конституционных или приравненных к ним судах*. Производство в других государственных органах регулируется, по их мнению, процедурными нормами. Однако в нашем учебнике разделяется позиция тех авторов, которые не проводят различия между процессуальными и процедурными нормами, полагая, что любая юридическая процедура есть юридический процесс.

* На такой позиции стоят, например, немецкие юристы Э. Бенда и Э. Кляйн – авторы учебника конституционного процессуального права. «Для осуществления возложенных на него задач ФКС (Федеральный конституционный суд. – Авт.) нуждается не только в материальных нормах, на основе которых возможно вынесение решения, – пишут они. – Еще больше надо позаботиться и о том, чтобы решение можно было выносить «упорядоченным юридическим путем». Такое производство есть конституционный процесс (конституционно-судебный, – уточняют они в сноске. – Авт.), и все правовые нормы, регулирующие производство конституционных судов и в конституционных судах, в которых должны разрешаться материальные конституционные вопросы, образуют конституционное процессуальное право». Benda E., Klein E. Lehrbuch des Verfassungsprozessrechts. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991, S. 12.

По действию во времени нормы конституционного права делятся на постоянные, временные и исключительные. Большинство норм – постоянные; у них неопределенный срок действия. Временные нормы содержатся обычно в переходных положениях, которые регулируют переход от состояния до вступления в силу данного нормативного акта к состоянию, предусмотренному этим актом. Исключительные нормы устанавливаются, например, на случай чрезвычайных обстоятельств; такие нормы приостанавливают на это время действие отдельных постоянных норм и предусматривают возможность временного правового регулирования.

Субъекты конституционного права

Субъекты конституционного права подразделяются на две большие группы: физические лица и общественные образования.

К первой группе субъектов относятся граждане, иностранцы, группы граждан, избиратели и депутаты как лица со специальной правоспособностью и их группы (в Италии, например, группы избирателей являются субъектами права законодательной инициативы). Нормы конституционного права определяют наиболее общие стороны правосубъектности индивидов, устанавливая их основные права и обязанности. Причем общая правосубъектность провозглашается равной для всех, а основным правам и свободам придана всеобщая значимость.

Ко второй группе субъектов принадлежат государство в целом, его органы, а иногда и их обособленные части (например, палаты, комиссии, партийные группы в парламентах), территориальные единицы, учреждения и органы самоуправления, а также политические партии и другие общественные объединения.

В общественных отношениях, регулируемых нормами конституционного права, государству принадлежит особая роль. Оно выступает в качестве регулятора общественных отношений, прежде всего как носитель правотворческой власти. Как правило, само государство не становится стороной этих отношений. Оно предписывает, каким должно быть данное отношение между субъектами права, и обеспечивает исполнение прав и обязанностей, составляющих содержание указанного предписания. Иногда государство выступает в качестве участника определенного общественного отношения, то есть находится в тех же условиях, которые предусмотрены нормами конституционного права для других участников правоотношений (например, в отношениях федеративного государства с субъектами федерации). Оно действует либо через государственные органы, либо через референдум.

Органы государства как субъекты конституционного права наделены определенной компетенцией в соответствии с возложенными на них задачами (издание законов, контроль за деятельностью других органов, исполнение законов и т. д.). Они выступают в данных отношениях как носители властных полномочий либо как подчиненные субъекты, а иногда как равноправные участники договорных отношений.

Территориальные общности реализуют свои права либо через свои органы, либо непосредственно путем референдума.

Политические партии стали сравнительно недавно наделяться правосубъектностью (институционализироваться). В некоторых послевоенных конституциях определены основные положения их правового статуса, например: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии» (ст. 4 Конституции Франции). В ряде стран (Германия, Болгария и др.) приняты законы о политических партиях, в других (например, в Мексике) статус партий во многом урегулирован в избирательных законах.

Правосубъектность профсоюзов определяется конституциями (ст. 39 Конституции Италии, ст. 28 Конституции Японии) и/или обычными законами.

В некоторых государствах субъектом конституционного права выступает церковь. Так, в Великобритании главой англиканской и шотландской пресвитерианской церквей является глава государства (монарх), в Палате лордов заседают назначаемые им духовные лорды, церковь обладает правом законодательной инициативы по вопросам, касающимся ее деятельности.

Конституционно-правовое регулирование

Оно представляет собой нормативно-организационное воздействие на определенные общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития, имеет целенаправленный характер и осуществляется с помощью определенной системы правовых средств (конституционно-правовых норм, правоотношений и др.), специфического метода правового регулирования, которые обеспечивают достижение желаемых результатов.

Чаще всего конституционно-правовое регулирование осуществляется с помощью субординации, то есть юридического воздействия на основе властно-императивных начал: обязывания и запрещения.

Метод координации в конституционном праве встречается реже. Он заключается в том, что субъектам предоставляются права на собственные активные действия, обусловленные необходимостью согласования воль, например: «Президент Республики может до промульгации закона мотивированным посланием палатам потребовать нового обсуждения» (ст. 74 Конституции Италии). Данный пример говорит о способе разрешения конфликта между Президентом и Парламентом по поводу содержания закона.

Главные средства воздействия конституционного права на общественные отношения – установление правоспособности, определение правового статуса и реализация прав и обязанностей через правоотношения.

Конституционное право предоставляет физическим лицам и общественным образованиям общие права, то есть устанавливает их правоспособность и дееспособность, которые в данной отрасли права часто совпадают. Содержание правоспособности включает общие права, определяющие положение субъектов данного права в обществе. При этом государство выступает не как субъект правоотношений, а как властный институт.

Конституционно-правовая правоспособность физических лиц определяется нормами конституций. Ее элементами являются конституционные права и свободы – право избирать и избираться, свобода слова и др.

Конституционное право устанавливает правоспособность, то есть задачи и функции, государственных органов. Так, Конституция Франции следующим образом определяет правоспособность главы государства: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости…» (ст. 5); «Президент Республики является главой вооруженных сил» (ст. 15); «Президент Республики является гарантом независимости судебной власти» (ст. 64). Правоспособность государственных органов и организаций является специальной для каждого их вида, то есть определяется целями и задачами, для достижения которых эти органы или организации созданы.

Правовой статус субъектов конституционного права – это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, не отделимых от лиц, органов и организаций. Конституционное право распространяет основные права и обязанности на всех индивидов независимо от обстоятельств, включая личные способности и социальное положение, хотя в жизни для реализации прав и обязанностей эти и иные обстоятельства могут иметь существенное значение.

Права и обязанности (т. е. полномочия) государственных органов как часть их правового статуса определяются конституциями и законами. Так, в дополнение к приведенным выше положениям ст. 5, 15, 64 Конституции Франции, определяющим правоспособность Президента Республики, Конституция Франции устанавливает такие его полномочия, как назначение Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства, промульгация законов и возвращение их в Парламент (право вето), роспуск Национального собрания, объявление чрезвычайного положения и др.

Таким образом, конституционное право устанавливает специфическое правовое состояние – правосубъектность участников определенных общественных отношений и тем самым активно воздействует на них.

Определенный вид общественных отношений представляют собой конституционно-правовые отношения. Это общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права или возникшие на их основе, индивидуализированные общественные связи между субъектами конституционного права. Содержанием этих отношений является социальное поведение (деятельность) субъектов конституционного права, обеспечиваемое и направляемое государством путем определения их конкретных прав и обязанностей.

Специфика конституционно-правовых отношений состоит в том, что большинство из них не содержит поименной индивидуализации субъектов права, что индивидуализация связи между субъектами права выражается в определенной всеобщности прав и обязанностей, то есть субъектами данных отношений провозглашаются все субъекты конституционного права или вся определенная их группа.

«Все граждане имеют право свободно объединяться в партии..,» – гласит ст. 49 Конституции Италии. В конституционно-правовых отношениях, которые возникают на основе этой нормы, общему дозволению корреспондирует обязанность государственных органов и других субъектов права не препятствовать дозволенному поведению. Общему праву в конституционно-правовом отношении всегда корреспондируют определенные юридические обязанности.

«Все обязаны участвовать в государственных расходах..,» – гласит ст. 53 Конституции Италии. В конституционно-правовых отношениях, которые возникают на основе данной нормы, общей обязанности граждан корреспондирует право компетентных органов требовать уплаты налогов. Общей обязанности в конституционно-правовом отношении всегда корреспондируют субъективные права.

Наличие общих правоотношений – одна из характерных особенностей всей совокупности общественных отношений, регулируемых конституционным правом.

Эта их специфика позволяет понять ведущую роль конституционного права в правовой системе государства. Они образуют ту социально-правовую основу, на которой складываются конкретные правовые отношения.

Конституционно-правовые отношения представляют собой специфическую форму многих политических отношений. Объектами конституционно-правовых отношений выступают социально-экономические и социально-политические ценности, основы личных свобод и благ, отношения собственности, национальные и расовые отношения, основные права и свободы человека и др.

Природа конституционно-правовых отношений раскрывается в содержании субъективных прав и юридических обязанностей. Субъективное право управомочивает субъект действовать в границах, определенных нормой конституционного права, по своему усмотрению, но в установленном направлении для удовлетворения своих интересов и в необходимых случаях требовать соответствующего поведения от других, включая государственные органы. Интересы органически слиты с субъективными правами. Субъективные юридические обязанности в конституционно-правовых отношениях властно предписывают субъекту права должное поведение. Между субъективными правами и юридическими обязанностями существует неразрывная связь.

Что касается государственных органов, организаций, должностных лиц, то в отношении одних и тех же объектов они нередко имеют как права, так и обязанности. Например, согласно ст. 73 части первой итальянской Конституции, «законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения». Отсюда следует, что Президент обязан промульгировать закон не позднее указанного срока, но имеет право сделать это ранее. Поэтому применительно к таким субъектам конституционно-правовых отношений речь обычно идет не о правах и обязанностях, а о полномочиях, которые эти субъекты вправе и обязаны осуществлять. Разумеется, есть полномочия, представляющие собой только право или только обязанность. Примером может служить ст. 74 Конституции Италии, также регулирующая проблему промульгации законов:

«Президент Республики может до промульгации закона мотивированным посланием Палатам потребовать нового обсуждения.

Если Палаты вновь одобряют закон, он должен быть промульгирован» (курсив наш. – Авт.).

Конституционно-правовые отношения образуют основу правового регулирования в сфере политико-государственного властвования в обществе. Именно на уровне правового регулирования конституционно-правовые нормы воплощаются в общественную практику, происходит формирование целенаправленности общественных отношений.

Конституционно-правовое регулирование завершается актами реализации права. На стадии реализации субъективных прав и юридических обязанностей происходит «перевод» предписаний конституционного права в фактическое, действительное поведение участников общественных отношений.

Важным компонентом конституционно-правового регулирования являются акты применения конституционного права. Под ними понимается властная деятельность органов государства, выражающаяся в издании в пределах их компетенции актов индивидуального значения (например, глава государства издает акт о предоставлении лицу гражданства). Применение права конкретизирует властные предписания отдельных норм конституционного права: властность конституционно-правовых норм дополняется властностью их применения органами государства. Эти акты носят императивный характер. Следует, однако, иметь в виду, что реализация конституционного права выражается не только в актах его применения, но и также в его соблюдении, исполнении, использовании, которые могут не иметь властного характера.

Механизм конституционно-правового регулирования действует в государстве в совокупности с другими элементами правового регулирования: правосознанием, правовой психологией, правовой культурой.

Источники конституционного права

Объективные причины (источники) возникновения и существования конституционного права коренятся в материальных условиях жизни общества. Правовой же наукой выработано понятие юридических источников права.

Под источником права в юридическом смысле понимаются те формы, в которых находят свое выражение правовые нормы.

Основными видами источников конституционного права являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты и правовые обычаи, а также международные и внутригосударственные договоры. Нормативно-правовые акты конституционного права обычно подразделяются на законы, нормативные акты исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты местного самоуправления.

Законы принимаются обычно законодательными собраниями, иногда другими высшими органами власти – монархами в абсолютных монархиях, узкими постоянно действующими коллегиальными органами в некоторых социалистических странах (например, Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей), народом на референдумах и т. д.

По степени важности и характеру регулируемых общественных отношений законы подразделяются на конституционные, органические и обычные.

Конституционные законы обладают высшей юридической силой. Среди них следует прежде всего выделить такие, которые именуются конституциями и провозглашают основные права и свободы человека и гражданина, регулируют основы общественного строя, форму государства, устанавливают принципы организации и деятельности государственных органов. В отдельных странах они регулируют не все отмеченные общественные отношения. Иногда их называют основными законами, однако в некоторых странах понятие основного закона не совпадает или не вполне совпадает с понятием конституции. Но к этому мы еще вернемся в следующей главе.

Конституционные законы как источники права имеют различное значение в разных странах. В Чехословакии, например, было принято, что конституционные законы дополняют Конституцию, которая и сама считалась одним из конституционных законов. Подчас конституционные законы содержат не нормы, а однократные распоряжения (например, об однократном изменении – продлении или сокращении – срока полномочий представительных органов, если в конституции такая возможность прямо не предусмотрена). В Италии конституционные законы издаются по отдельным указанным в Конституции наиболее важным вопросам и имеют более высокую юридическую силу, чем обычные законы, но меньшую, чем Конституция; это аналог рассматриваемых ниже органических законов. В Югославии принято издавать конституционные законы одновременно с принятием новой Конституции или группы поправок к ней; в конституционных законах содержатся переходные положения (в период действия Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 г. конституционными законами именовались высшие законы автономных краев).

Органические законы в ряде стран (обычно романской системы права) определяют статус органов государства и процедуры народного голосования на основе бланкетных статей конституций. Например, Конституция Франции предусматривает урегулирование органическими законами статуса таких государственных органов, как Конституционный совет (ст. 63), Высокий суд правосудия (ст. 67), Суд правосудия Республики (ст. 68-2), Экономический и социальный совет (ст. 71), Высший совет магистратуры (ст. 65), порядка выборов палат Парламента (ст. 25) и др. Наряду с отсылками к органическим законам во французской Конституции содержатся отсылки и к обычным законам (например, в ст. 72 по вопросу об организации местного самоуправления). В литературе иногда органическими называют все законы, к которым отсылает конституция, однако к Франции, как видим, это неприменимо. В Бразилии подобного рода законы именуются дополнительными (дополняют Конституцию).

Обычные законы в тех странах, где имеются также конституционные, органические и им подобные законы с повышенной юридической силой, регулируют менее важные общественные отношения, образующие предмет конституционного права.

Конституции, конституционные, органические и им подобные законы всегда в полном объеме являются источниками конституционного права, обычные же законы – либо в полном объеме, либо частично в зависимости от места, которое в них занимают конституционно-правовые нормы.

Ту же юридическую силу, что и законы, имеют в некоторых странах нормативные акты, издаваемые в порядке замещения парламентов (декреты-законы Государственного совета на Кубе, значительная часть указов Государственного совета во Вьетнаме, законодательные декреты и декреты-законы Правительства в Испании и т. п.). Они зачастую подлежат последующему утверждению парламентом и являются источниками конституционного права, если содержат соответствующие нормы.

К нормативно-правовым актам исполнительной власти относятся нормативные акты глав государств (указы, декреты, приказы и т.п.) и нормативные акты правительств, а иногда и ведомств (ордонансы, декреты, постановления и т.п.). Указанные акты служат источниками конституционного права лишь в той части, в какой содержат его нормы. Между ними существует определенная субординация: нормативные акты нижестоящих государственных органов не должны противоречить актам вышестоящих. Нормативные акты глав государств и правительств имеют наиболее широкую сферу действия.

К нормативно-правовым актам органов конституционного контроля (надзора) относятся решения Конституционного совета во Франции, конституционных .судов в Италии, Германии, Болгарии, Венгрии, конституционных трибуналов в Польше, Испании, верховных судов в США, Японии, Индии и т.п. Нормативно-правовой характер имеют такие решения этих органов, которые содержат конституционно-правовые нормы – о конституционности законов и других нормативных актов, о компетенции государственных органов, о толковании конституции и т.п. Во Франции, например, подобное значение имеют и некоторые решения Государственного совета – высшего органа административной юстиции. Фактически многие акты органов конституционного контроля (надзора) имеют ту же юридическую силу, что и конституционные нормы.

Регламенты палат парламентов как источники конституционного права содержат нормы, определяющие порядок деятельности палат и их внутренних структур. Иногда такое же значение имеют парламентские прецеденты – поведение в конкретных ситуациях, которое считается обязательным в случае повторения таких ситуаций. Конституционно-правовые нормы могут содержаться и в регламентах иных органов власти (правительств, конституционных судов и др.).

Решения органов местного самоуправления (например, местные уставы, статуты) являются источниками конституционного права, когда регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением публичной власти.

В некоторых странах источником конституционного права выступает судебный прецедент, то есть решение суда по конкретному делу, которое признается обязательным при рассмотрении в последующем аналогичных дел. Особенно широко он применяется в Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англосаксонскую систему права. В этих странах судьями создана целая система норм, которая именуется общим правом в отличие от статутного права, то есть законов, принятых парламентами. Нормы прецедентного конституционного права очень многочисленны и разнообразны. Они в значительной степени определяют правовое положение граждан и общественных объединений, а также взаимоотношения между органами государства. Так, в Великобритании именно судебный прецедент обосновал неответственность монарха («Король не может быть неправ»), санкционировал институт контрасигнатуры («Король не может действовать один»).

Признание судебного прецедента источником конституционного права означает, что судебные органы осуществляют не только юрисдикционную функцию (разрешение конфликтов на основе права), но и правотворческую. Обилие прецедентов, накопившихся за сотни лет и, естественно, не всегда между собой согласующихся, требует очень высокой квалификации участвующих в процессах адвокатов и дает судьям значительную свободу выбора при постановлении решения*.

* См.: Барак А. Судейское усмотрение. М.: Норма, 1999.

Практически в каждой стране существуют конституционно-правовые обычаи, однако лишь в отдельных странах они считаются официальными источниками конституционного права. Это правила поведения, нигде в официальных изданиях не записанные в качестве таковых, однако в течение длительного времени применяемые и молчаливо санкционированные государством. Впрочем, судом они в любом случае не защищаются.

Широкое распространение обычай получил в конституционном праве Великобритании (конституционные соглашения). Многие положения британской конституции существуют ныне именно в этой форме: «Король должен согласиться с биллем (законопроектом), прошедшим через обе палаты Парламента»; «лидер партии большинства – Премьер-министр»; «министры выходят в отставку, если перестают пользоваться доверием Палаты общин»; «Палате лордов не принадлежит инициатива финансовых биллей» и др.

Международные договоры служат источниками конституционного права в случаях, когда регулируют конституционные проблемы и предусмотрено их непосредственное применение. В современных конституциях многих государств содержатся положения о примате международного права перед внутригосударственным. Это порождено процессом дальнейшей интернационализации экономики и других сторон общественной жизни. В Западной Европе формируется единое правовое пространство, охватывающее страны Европейского союза, где непосредственно действуют акты, издаваемые не только национальными органами власти, но также и органами Союза*. Такие тенденции обозначились и в некоторых других регионах мира. Впрочем, надо иметь в виду, что имеющие прямое действие в странах Европейского союза акты органов Союза являются не международными договорами, а актами наднационального характера.

* До 1994 года, когда на месте нынешнего Европейского союза существовал его предшественник – Европейское сообщество, нормативные акты органов Сообщества составляли так называемое коммунитарюе право (от фр. Communauté – Сообщество).

Внутригосударственные договоры служат источниками конституционного права, если регулируют конституционные проблемы в случае, когда заключившие их субъекты на это управомочены. В качестве примера можно указать на договоры, заключаемые территориальными общностями между собой или с центральной властью. Например, согласно ч. 2 ст. 145 Конституции Испании статуты автономных сообществ могут предусмотреть случаи, условия и цели, в которых автономные сообщества могут заключать между собой соглашения для управления и взаимного оказания услуг, а также характер и последствия уведомления об этом Генеральных кортесов (парламента страны). В прочих случаях соглашения автономных сообществ о сотрудничестве нуждаются в утверждении Генеральных кортесов.

В западной правовой литературе нередко высказываются утверждения, что источниками конституционного права являются также доктрины известных ученых-юристов (У. Блэкстона, А. Дайси и др.). Так, известный французский правовед Рене Давид писал сравнительно недавно: «…Доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права»*. В древние и средние века трактаты выдающихся юристов, толковавших нормы права, фигурировали в судах как источники права. В настоящее время в решениях, например, британских судов можно встретить ссылки на труды ученых-юристов, однако они рассматриваются уже не как источники права, а как средство обоснования, дополнительной аргументации судебного решения. Аналогичную роль выполняют так называемые частные кодификации права, проводимые отдельными юристами.

* Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1996. С. 106.

Специфическим источником права, в том числе конституционного, в отдельных странах выступают своды религиозных правил, причем юридическая сила их порой превосходит даже силу конституционных норм. Например, в Исламской Республике Иран высшим источником права является шариат – свод норм мусульманского права.

Место и роль конституционного права в правовых системах

Современный этап развития права характеризуется гигантским ростом «правового производства». Британский Парламент принимает до 100 законов в год. Конгресс США в 1988 году одобрил 280 законов. Широкая юридизация общественных отношений свидетельствует о стремлении государств более активно воздействовать с помощью правовых средств на экономические и социальные процессы.

Известно, что система права каждого государства состоит из множества отраслей, среди которых конституционное право занимает ведущее место. Оно обусловлено значимостью общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, а также тем, что конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей права. В конституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами, основами других отраслей права.

Конституционное право определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности, общую компетенцию органов государственной администрации, отношения с нею человека и гражданина и тем самым устанавливает исходные позиции административного права. Конституции все чаше регулируют основы экономических отношений, и тем самым конституционное право определяет основы гражданского и коммерческого (торгового) права. Подобным образом конституционное право устанавливает исходные принципы финансового, трудового, уголовного, процессуального и других отраслей права соответствующей страны.

Центральное место конституционного права в правовых системах государств не следует понимать в том смысле, что оно включает, объединяет все отрасли права. Оно устанавливает лишь их важнейшие принципы, с которыми и согласуются многочисленные нормы, составляющие ту или иную отрасль права. Конституционное право определяет также порядок принятия и изменения отраслевых правовых норм.

Значение конституционного права характеризуется и тем, что в нем выражаются институты демократии (равноправие, всеобщее избирательное право, многопартийность, профсоюзные права и т. д.). С помощью конституционного права демократия становится официальным, всеобщим принципом общества и государства. Разумеется, это относится к подлинно конституционному праву, но не всегда к государственному праву.

Основные тенденции в развитии конституционного права

Если окинуть мысленным взором всю мировую конституционную историю, начавшуюся в конце XVIII века, то нетрудно заметить несколько четко выявившихся тенденций, которые характеризуют развитие конституционно-правового регулирования общественных отношений. Эти тенденции относятся прежде всего к содержанию юридических конституций – основных законов, официально признаваемых таковыми, но также и к содержанию остальных источников конституционного права, конкретизирующих, развивающих и дополняющих конституции либо заменяющих их. Тенденции эти взаимосвязаны, в определенной мере взаимообусловлены (во всяком случае, порождены объективными условиями развития общества), но в то же время обладают достаточной степенью обособленности, что позволяет анализировать их по отдельности.

Чтобы выявить тенденции, надо обратиться к исходной точке развития, которой служат конституционные акты XVIII века, и провести сопоставление с современным периодом, с конституциями, принимаемыми в наши дни, пытаясь в то же время установить, когда возникли существенные различия между обеими точками развития.

Первое, что при этом бросается в глаза, – это тенденция социализации конституций и конституционного права вообще.

На заре конституционного строя конституционно-правовые отношения между человеком, обществом и государством ограничивались, как правило, политической сферой. Конституции декларировали гражданские (т.е. личные) и политические (публичные) права и свободы человека и гражданина, а из социально-экономических – обычно только право собственности. Естественно, что в конституционном порядке устанавливались устройство государственной власти, ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную, определялись взаимоотношения между этими ветвями власти. В федеративных государствах конституции с необходимостью регулировали отношения между федерацией в целом и ее субъектами, определяли статус этих субъектов. Вот, пожалуй, и все тогдашние объекты регулирования конституционным правом. Есть, правда, некоторые исключения из этого правила (например, первая французская Конституция, принятая в 1791 году, определяла отдельные задачи государственной социальной политики), однако на протяжении XIX века подобные исключения заметного распространения не получили.

Усиление социально-классовых конфликтов в XX веке привело к тому, что конституции стали в той или иной форме регулировать основы всего общественного строя, включая его политическую, экономическую, социальную и духовно-культурную подсистемы, обязывая государство проводить в этих сферах политику, способствующую созданию и укреплению общественно приемлемого баланса социальных интересов. Каталог конституционных прав и свобод пополняется социально-экономическими и социально-культурными правами и свободами (то же относится и к обязанностям), субъектами которых преимущественно становятся «трудящиеся», а точнее говоря, работники наемного труда. Появляются и конституционные права и свободы предпринимателей, работодателей.

Пожалуй, первой конституцией, в которой тенденция социализации получила весьма заметное выражение, стала Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 5 февраля 1917 г., принятая как итог победы в этой стране длившейся несколько лет демократической революции. Эта Конституция, действующая с сотнями изменений до настоящего времени, содержит, например, специальный раздел о труде и социальном обеспечении, подробно регулирующий отношения между трудом и капиталом и содержащий ряд гарантий для лиц, принадлежащих к той и другой стороне. Глава «О гарантиях прав человека» содержит наряду с нормами, провозглашающими права человека и их гарантии, также подробное регулирование отношений собственности, включая земельную.

Упрочению в мировой конституционной практике рассматриваемой тенденции немало способствовали социалистические конституции, в первую очередь советские. Именно в этих конституциях вопросы общественного строя стали регулироваться более или менее целостным образом (хотя во многом соответствующие положения были демагогическими, фиктивными), и именно эти конституции, начиная со сталинской Конституции СССР 1936 года, в перечне конституционных прав и свобод главный упор делали на социально-экономических правах, хотя основное из них – право на труд как право на получение гарантированной работы с оплатой труда по его количеству и качеству – юридического механизма реализации иметь просто не может.

Тем не менее учредительная власть в демократических странах уже не могла, как прежде, игнорировать социально-классовые отношения. Само существование социалистических и национал-социалистских, фашистских тоталитарных режимов, возникших на почве обоснованного социального протеста трудящихся, показало миру ту грозную опасность, которой чреваты ограничение демократического государства ролью «ночного сторожа», упование на стихийное рыночное саморегулирование общественных отношений, включая отношения межклассовые. Потребовались конституционные способы перераспределения общественного богатства с целью недопущения кричащей социальной несправедливости, порождаемой стихийным действием рынка.

Конституции, принятые вскоре после Второй мировой войны и позднее в странах, вступивших или вернувшихся на путь демократического развития, уже уделяют значительное место регулированию социальных отношений в широком и узком смысле*. Например, часть I Конституции Итальянской Республики содержит главы, посвященные соответственно гражданским отношениям (личные и политические права, свободы и гарантии), этико-социальным отношениям, экономическим отношениям (права, свободы и гарантии трудящихся, отношения собственности), политическим отношениям (политические права, свободы и гарантии).

* Термин «социальные отношения» употребляется в двух смыслах. В широком смысле это всякие общественные отношения, а в узком смысле – отношения между социальными общностями (классами, демографическими группами и т. п.).

В связи с рассматриваемой тенденцией следует отметить, кроме того, институционализацию политических партий, а также в ряде случаев иных общественных объединений. В прошлом веке существование политических партий в конституциях никакого отражения обычно не находило. Теперь же определение их политической роли становится неотъемлемой частью любой демократической конституции, появляются специальные законы, регулирующие их статус. Устанавливаются конституционные гарантии деятельности профсоюзов, кооперативов, организаций предпринимателей и др., она получает новое законодательное регулирование на конституционной основе. Институционализация политических партий и иных общественных объединений имеет место и в социалистических странах, но в весьма своеобразной форме: «марксистско-ленинские партии рабочего класса» или «всего народа» получают конституционное «право» осуществлять в обществе и государстве «руководящую и направляющую» роль, а остальные общественные объединения предназначаются быть, по выражению В.И. Ленина, «приводными ремнями» от партии к массам.

Другая тенденция развития конституционного права – его демократизация. Эта тенденция вполне проявилась уже в XIX веке. Наиболее яркое свое выражение она получила в постепенном переходе от цензового избирательного права к всеобщему и равному, что завершилось уже в середине XX века. Разумеется, это результат политической, прежде всего классовой, борьбы, в ходе которой правящие силы осознавали необходимость демократических реформ, позволивших во многих случаях избежать гражданских войн. Но с другой стороны, социально-экономическое и культурное развитие общества (сокращение рабочего времени трудящихся, повышение образовательного уровня, рост заработной платы и т. п.) создало для этого необходимые социальные предпосылки.

Наряду с расширением каталога конституционно провозглашаемых прав и свобод человека и гражданина, совершенствованием их гарантий возникают и развиваются новые демократические институты. В качестве примера можно назвать административную и конституционную юстицию, омбудсманов (парламентских уполномоченных по гражданским правам), замену административной опеки над местным самоуправлением административным надзором и т.д.

Эра информатизации, в которую вступает общество в наиболее развитых странах, несет с собой новые возможности развития непосредственной демократии: компьютер в каждой семье, обусловливая все более высокий уровень образования и получение всей необходимой информации, откроет каждому человеку возможность более или менее компетентно участвовать в принятии все более важных государственных и иных управленческих решений, не покидая своего жилища.

Несколько особняком по отношению к рассмотренным тенденциям стоит тенденция интернационализации конституционного права. Она проявляется прежде всего в сближении национального конституционного права каждой демократической страны с международным публичным правом, вследствие чего между ними подчас пропадает четкая граница. Достижения конституционного права отдельных стран обобщаются на международном уровне и включаются в акты международного права – пакты, конвенции и т.п., которые обязывают государства-участники внести в свое национальное законодательство те или иные демократические конституционно-правовые институты (например, определенные права человека). Во многих конституциях ныне прямо записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права составляют часть национального права (в том числе и конституционного), а в случае расхождений с нормами национального законодательства имеют перед ними приоритет. Так, согласно ст. 25 германского Основного закона «всеобщие правила международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».

Региональное политическое сближение государств и создание наднациональных органов, управомоченных на издание актов, которые непосредственно действуют на территориях соответствующих государств, как это, например, имеют место в Европейском союзе, создают уже сложность в определении юридической природы этих актов. Например, что представляет собой акт, регулирующий прямые выборы в Европейский парламент, – источник международного права или конституционного права государств-участников? Скорее всего, и то и другое.

Существование отмеченных тенденций не означает, что конституционно-правовое развитие каждой страны осуществляется в точном соответствии с ними. В отдельных странах встречаются перерывы в их действии и даже попятное движение. Так, вряд ли можно утверждать, что действующая Конституция Франции демократичнее ее предшественницы, принятой в 1946 году; скорее, напротив. Однако обзор именно генеральной совокупности конституций стран мира позволяет сделать вывод о неодолимости указанных тенденций, ибо они обусловлены социальным прогрессом – таким имманентным развитием общественного строя, которое открывает человеку все большие и все лучшие возможности для самореализации.

2. Конституционное право какнаукаи учебная дисциплина

Предмет науки конституционного права

Наука конституционного права изучает конституционно-правовые нормы, принципы и институты, а также общественные отношения, которые регулируются или могут либо должны регулироваться ими. Изучает наука также практику реализации конституционно-правовых норм и институтов, стремясь постичь закономерности их развития и дать обоснованные рекомендации законодателю и правоприменителю по совершенствованию и применению соответствующих правоположений, а. отдельным лицам – рекомендации по их использованию. С этой целью изучаются также теории и взгляды, разрабатываемые исследователями конституционного права, условия, влияющие на их эволюцию, то есть наука изучает и сама себя.

Наука зарубежного конституционного права есть часть общей науки конституционного права соответствующей страны, обращенная к изучению опыта других стран с целью как выявить общие тенденции и закономерности развития конституционного права в современном мире, так и соответствующим образом использовать удачные конституционно-правовые решения, найденные в этих странах, либо избежать допущенных там ошибок.

Методологический инструментарий, находящийся в распоряжении исследователей-конституционалистов, довольно значителен. Конечно, как и в других юридических науках, в конституционном правоведении применяется метод формально-логического анализа, необходимый для уяснения содержания исследуемого нормативного материала. Этому способствует и исторический подход, предполагающий выявление исторических обстоятельств, обусловивших изучаемые конституционно-правовые явления. Установление социальной эффективности конституционно-правовых решений немыслимо без основательных социологических исследований, изучения судебной практики, статистики и т.п. Адекватная постановка исследовательских задач и выбор пути их решения требуют применения системного анализа и системного подхода.

Особое значение в данной науке имеет сравнительный (компаративный) метод исследования. Понятно, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений – такой объект изучения, применительно к которому сфера возможного использования эксперимента чрезвычайно узка. Другие же страны вполне могут рассматриваться как лаборатории опыта, и сравнение опыта разных стран при решении сходных проблем существенно облегчает выбор оптимального варианта. Специалисты по сравнительному методу называются компаративистами.

Исследователю конституционного права вообще и зарубежного в особенности необходимо иметь в своем арсенале достижения смежных наук, притом не только юридических. Прежде всего это относится к политологии как блоку теоретических и прикладных наук о политике, а также к социальной психологии. Без этого нельзя понять, почему случается, что одинаково звучащие нормы конституционного права в разных странах воспринимаются и реализуются совершенно различно.

Наука конституционного права за рубежом

Конституционно-правовая наука сравнительно молода. Ее отпочкование от философии, социологии и других наук произошло лишь в первой половине XIX века, то есть значительно позднее других юридических наук (гражданского, уголовного, процессуального права).

В период борьбы против феодализма идеологи демократии Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо и другие выдвинули и обосновали важнейшие концепции конституционного права: конституционализм, народный суверенитет, народное представительство, разделение властей, естественные неотчуждаемые права человека. Эти теории служили идеологическим обоснованием ликвидации феодализма как общественного строя, основанного на деспотизме и произволе, способствовали достижению организационного единства антифеодальных политических сил. В период антифеодальных революций начали формироваться и конституционный строй, и оформляющее его конституционное право, придававшее юридическую форму выработанным теоретиками демократическим идеям. В дальнейшем ученые-юристы уделили большое внимание комментированию новых конституционно-правовых норм и институтов. Примером могут служить труды известного английского юриста У. Блэкстона, жившего в XVIII–XIX веках, издавшего «Комментарии к английским законам» в четырех томах. В этот период и зарождается фактически наука конституционного права.

В XIX веке появляются многочисленные труды правоведов-конституционалистов. У. Бэджгот, Т. Мэй, А. Дайси, Д. Милль в Великобритании, А. Эсмен, А. де Токвиль во Франции, У. Уиллоуби в США, В. Лабанд, Р. Гнейст в Германии в своих фундаментальных работах создали классические теории конституционного права, включая такие конституционно-правовые доктрины, как парламентаризм, правовое, социальное и демократическое государство.

На рубеже и в начале XX века серьезный вклад в развитие теории конституционного права внесли Л. Дюги, М. Ориу (Франция), В. Орландо (Италия), Д. Брайс, С. Лоу (Великобритания), Г. Еллинек (Германия). В их правовых взглядах наряду с идеями внеклассовой демократии, солидарности появляются суждения о необходимости ограничить роль парламентов, усилить участие правительств в законодательстве, идеи «сильной власти» и т.п.

Крупнейшими представителями современной западной науки конституционного права являются Ж. Бюрдо, М. Дюверже, М. Прело, Ж. Ведель, М. Лесаж во Франции, А. Дженнингс, X. Филлипс, Д. Маккинтош, Д. Маршалл, П. Бромхед в Великобритании, Р. Паунд, Э. Корвин, Г. Кельзен, К. Левенштейн, Л. Трайб в США, Т. Маунц, Г. Навяски, К. Хессе, К. фон Байме, К. Штерн в Германии. В их трудах разрабатываются доктрины, обусловленные современным этапом развития общества, в частности воздействием на общественную жизнь достижений научно-технического прогресса. Можно в этой связи назвать теории плюралистической демократии, правящей элиты, технократии и др.

Названными фамилиями, разумеется, не исчерпывается даже в указанных странах круг авторов, разрабатывающих проблемы конституционного права. Западная наука конституционного права характеризуется множественностью школ, подшкол, что обусловлено влиянием различных философских течений, а также национальными и историческими особенностями развития отдельных стран. Подчас наука конституционного права сращивается с политологией, что вполне естественно, если учесть, что предметом политологии являются политические отношения в обществе, которые, как отмечалось, представляют собой действительный или возможный предмет регулирования конституционным правом.

Что касается зарубежных социалистических стран, то установление в этих странах диктатуры коммунистических партий и тоталитарных политических режимов устранило всякую возможность легального развития подлинной конституционно-правовой науки. Для нее, как и для других наук об обществе, стали обязательными признаваемые в той или иной стране догмы марксизма-ленинизма (в Китае также идеи Мао Цзэдуна, в КНДР идеи чучхе – корейского варианта марксизма-ленинизма и т.п.). Лишь на базе этих догм допускалось развитие каких-то теоретических взглядов. Как и в нашей стране, о чем речь идет ниже, в этих странах применительно к данному периоду нельзя говорить о существовании науки конституционного права, ибо наука в таких условиях существовать не может. Речь может идти лишь о литературе, содержащей информацию, которая подчас представляет интерес для науки.

Только теперь, когда в большинстве этих стран одержали верх антитоталитарные революции, открылись и используются возможности для восстановления и развития подлинных наук об обществе, включая и науку конституционного права. В числе современных исследователей-конституционалистов в восточноевропейских странах (не претендуя, разумеется, на полноту перечня) можно назвать Войчеха Соколевича, Януша Тщиньского, Здзислава Яроша, Марту Крук, Адама Лопатку в Польше, Антала Адама, Андраша Брадьову, Марту Деже в Венгрии, Иржи Гроспича, Карела Свободу, Карела Климу в Чехии, Павле Николича, Ратко Марковича в Югославии.

Советская литература в области зарубежного конституционного (государственного) права

В дореволюционной России существовала плеяда ученых-конституционалистов, которые развивали данную науку даже в условиях самодержавия. В частности, они знакомили студентов с достижениями демократии на Западе и вместе с тем вносили свой вклад в развитие теоретических представлений о ней и соответствующих конституционно-правовых институтах. Это И.Е. Андриевский, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, В.И. Сергеевич, Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, В.В. Ивановский, В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский и др. Однако развитие русской науки конституционного права оказалось прервано большевистским переворотом 1917 года. Эмигрировавшие русские ученые продолжили свою исследовательскую и педагогическую деятельность за границей, где создали ряд значительных трудов, с частью которых мы получаем возможность знакомиться только теперь.

В нашей стране после 1917 года любая область обществоведения {впрочем, не только) обязана была опираться на труды «классиков марксизма-ленинизма». К. Маркс, Ф. Энгельс и их последователи, критически анализируя современный им капиталистический общественный строй, в том числе многие институты тогдашнего конституционного права, обосновывали необходимость установления диктатуры пролетариата, составлявшего в развитых по тому времени странах большинство общества и подвергавшегося зачастую суровой эксплуатации. Нельзя не отметить, что критика, как правило, была справедлива: демократические институты там, где они существовали (а существовали далеко не везде), характеризовались более или менее выраженной ограниченностью и использовались главным образом имущими классами и слоями общества. В то же время, правильно констатируя, что право не может быть выше экономических условий, в которых живет общество, основоположники и адепты марксизма в своей критике и политике не всегда в достаточной мере учитывали это обстоятельство, а обоснованные предупреждения оппонентов идеи диктатуры пролетариата либо игнорировали, либо высмеивали. К сожалению, спустя десятилетия эти предупреждения полностью оправдались.

После Октябрьской революции 1917 года в нашей стране появились работы, в которых на основе произведений К. Маркса, Ф. Энгельса, а особенно В.И. Ленина и затем И.В. Сталина «доказывались» историческая обреченность буржуазного строя и его права, неизбежность установления во всем мире социалистической советской власти. Причем на эти позиции оказались вынуждены перейти ряд дореволюционных ученых, которые не захотели или не смогли вовремя эмигрировать. Работы П.И. Стучки, Е.Б. Пашуканиса, Н.В. Крыленко, Д.И. Курского и других с революционных позиций диктатуры пролетариата (в понимании этих авторов) «разоблачали классовую сущность» буржуазного государства и права, утверждая, что общественный строй (и право), формировавшийся большевиками в нашей стране, – самый передовой и демократический. Впрочем, под самой передовой демократией понималась «пролетарская демократия», исключавшая, в частности, из политической жизни наиболее образованную часть общества.

В 20-х годах издаются первые работы советских авторов, специально посвященные конституционному праву зарубежных стран. Так, в 1925 году В.Н. Дурденевский выпустил книгу «Иностранное конституционное право». В 1927–1929 годах Г.С. Гурвич опубликовал три работы о политическом строе соответственно Великобритании, США и Франции, в которых на основе теории «марксизма-ленинизма» критиковались (точнее, охаивались) основные институты конституционного права западных демократий. Разоблачению антигуманной сущности механизма фашистских государств посвящены работы И.П. Трайнина, изданные в предвоенные и военные годы. Следует также отметить изданную в 1934 году обстоятельную монографию И.Д. Левина о национально-государственных проблемах в Европе после Первой мировой войны.

Характеризуя межвоенный период, нельзя не упомянуть издание в русском переводе конституций зарубежных стран, что давало возможность приобщиться к нормативным первоисточникам широкому кругу исследователей. Ряд сборников конституций, включая конституции стран Востока, были изданы еще в 20-е годы, а в 1935– 1937 годах осуществлено фундаментальное 4-томное издание «Конституции буржуазных стран», охватившее практически все существовавшие тогда государства зарубежного мира.

Однако в условиях диктатуры Сталина, насаждавшей, в частности, безудержную ксенофобию, вести научную разработку проблем зарубежного конституционного права (равно, впрочем, как и отечественного государственного права) было просто опасно для их авторов. Поэтому публикации по вопросам конституционного права демократических стран представляли собой лишь ругань. Сколько-нибудь серьезный, хотя бы и критический, анализ не имел бы шансов увидеть свет и был бы чреват обвинением автора по меньшей мере в «буржуазном объективизме», если не в «космополитизме» и «преклонении перед иностранщиной», а это могло повлечь прямые репрессии вплоть до физического уничтожения. Значительная часть зарубежной научной литературы была упрятана в так называемые спецхраны (фонды специального хранения) библиотек и выдавалась строго ограниченному кругу читателей; эта ситуация лишь несколько либерализировалась позднее, но в основном сохранилась до второй половины 80-х годов.

К тому же один из результатов «культурной революции», осуществленной большевиками, заключался в том, что и до настоящего времени подавляющая часть специалистов высшей квалификации не владеет иностранными языками и не может читать даже доступную иностранную литературу по специальности. В переводе на русский язык книги зарубежных авторов по конституционному праву появлялись весьма редко, и среди них большинство принадлежало перу исследователей-марксистов ленинского толка (до середины 50-х годов – сталинского). Для узкого круга партийных функционеров и идеологов издавались переводы наиболее значительных произведений зарубежных авторов, однако сколько-нибудь широким кругам даже специалистов они были недоступны.

Что касается возникших после второй мировой войны так называемых стран народной демократии, то с 1949 года их государственное право стало предметом особого направления в советской специальной литературе. Начало ему положил проф. Н.П. Фарберов, издавший в этом году учебник «Государственное право стран народной демократии». Опыт этих стран трактовался как закономерное повторение в основных чертах советского опыта. Он обобщенно (и упрощенно) характеризовался термином «народная демократия», которая считалась второй (наряду с советской) формой «диктатуры пролетариата». Следует, однако, отметить, что указанный учебник, а также изданные на рубеже 50-х годов другие работы об этих странах (Д.Л. Златопольского, В.Ф. Котока, В.Е. Чиркина и др.) содержали позитивно-правовую информацию, дававшую возможность судить о процессах и тенденциях развития государственного права указанной группы стран. В этот же период осуществлено издание в русском переводе конституций и другого законодательства «народно-демократических» государств. В юридических вузах и на юридических факультетах началось преподавание особой учебной дисциплины – государственного права стран народной демократии отдельно от государственного права «буржуазных» стран.

В период послесталинской «оттепели» в советской литературе наметился определенный поворот в сторону более объективного анализа и изложения конституционно-правовой информации, относившейся к зарубежным странам. Разумеется, в полной мере сохранялись «классовый подход» и обусловленная им критика «буржуазных» институтов, однако некоторые их черты стали отмечаться как положительные, объяснявшиеся результатами борьбы «прогрессивных сил, прежде всего рабочего класса и идущих в его авангарде коммунистических партий».

Такова же в основном была тенденция в государственно-правовой литературе «зарубежных социалистических стран» (эта формула в 60-е годы вытеснила маловразумительный и тавтологичный термин «страны народной демократии»), а также в коммунистической и близкой к ней литературе в «буржуазных» странах.

Кроме того, в это время особенно усилилась сопряженность характера публикаций, освещающих проблематику той или иной зарубежной страны, включая и ее конституционное (государственное) право, с политикой КПСС и Советского государства в отношении данной страны. Хорошие отношения СССР с конкретной «империалистической» страной исключали или существенно снижали остроту «классовой» критики в адрес ее конституционно-правовых институтов и наоборот.

Распад колониальной системы в начале 60-х годов привел к появлению в советской литературе по конституционному праву зарубежных стран нового направления, характеризуемого как государственное право стран, освободившихся от колониальной зависимости (позднее – государственное право развивающихся стран). У истоков этого направления стояли Ю.А. Юдин, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин.

Во второй половине 50-х – первой половине 60-х годов был издан целый ряд сборников, содержавших русские переводы конституций практически всех государств зарубежного мира, в том числе только что освободившихся от колониальной зависимости. Это был поистине бесценный материал для исследователей, однако востребован он оказался в сравнительно небольшой мере. То же можно сказать об изданных в 70-х–80-х годах сборниках переводов законодательства ряда зарубежных стран.

Надо признать, что число работ, публиковавшихся начиная с 60-х годов и до самого последнего времени по вопросам конституционного права так называемых буржуазных и развивающихся стран, очень невелико. Среди них следует в первую очередь отметить серию монографий «Современное империалистическое государство», подготовленную коллективом авторов под руководством проф. В.А. Туманова в 60-е–70-е годы. Под его же руководством в 1987 году издан двухтомник «Современное буржуазное государственное право. Критические очерки», само название которого свидетельствует, что первые годы перестройки не привели еще к осознанию нашими научными работниками односторонности и ошибочности «марксистско-ленинского» (в частности, в его советском варианте) понимания современных проблем государственности.

Многие советские авторы специализировались на изучении конституционного права отдельных «буржуазных» стран, и результатом их исследований явился ряд монографий, брошюр и статей. Так, по конституционному праву США издали крупные работы А.А. Мишин, В.А. Власихин, В.А. Савельев, Франции – М.А. Крутоголов, В.П. Серебреников, Германии – Н.А. Сидоров, Ю.П. Урьяс, Великобритании – Н.С. Крылова. Этот перечень, разумеется, не исчерпывающий.

Отдельные институты конституционного права развитых стран в сравнительном плане исследованы в работах Б.С. Крылова, В.В. Маклакова и др.*

* Справедливость требует упомянуть в числе этих исследователей автора настоящей главы доц. В.А. Рыжова. – Прим. ред.

То же можно сказать и о серии монографий по конституционному праву развивающихся стран, подготовленной коллективом авторов под руководством проф. В.Е. Чиркина и изданной на рубеже 90-х годов. В отношении этих стран в нашей литературе господствовала концепция, делившая их на две группы – «социалистической ориентации» (ранее – «некапиталистического пути развития») и «капиталистической ориентации». Первая группа всячески восхвалялась, несмотря на то что охватывала подчас страны с совершенно одиозными режимами; в отношении второй преобладал в целом доброжелательный подход с учетом их «антиимпериалистической» позиции на международной арене, однако все же более сдержанный, с элементами критики государственно-правовых институтов. И здесь первые годы перестройки существенных изменений в позиции советских авторов не повлекли, пока в 1990 году так называемая социалистическая ориентация не оказалась отброшенной, ибо выяснилось, что ориентироваться не на что.

Все же, несмотря на ошибочность концепции и тенденциозный подход, работы о конституционном праве указанных двух групп стран содержат интересный, весьма значительный по своему объему позитивно-правовой и фактический материал и с этой точки зрения весьма полезны для любого исследователя указанных проблем. Надо сказать, что и содержавшаяся в этих работах критика конституционно-правовой практики демократических стран (не говоря уже о странах с авторитарными и тоталитарными режимами) была нередко не лишена оснований. Другое дело, что положительные стороны замалчивались, и оценки оказывались односторонне-тенденциозными.

То же можно сказать и о литературе по государственному праву зарубежных социалистических стран, к исследованию которого во второй половине 50-х – в начале 60-х годов подключились А.Х. Махненко, И.П. Ильинский, Б.Н. Топорнин, Б.А. Страшун, позднее Н.А. Михалева, Е.И. Колюшин, М.И. Кукушкин и др. Государственное право данной группы стран со второй половины 50-х годов стало все более дифференцироваться. Советская литература анализировала этот процесс, определяя его как выражение многообразия проявлений общих закономерностей, характерных для государственного права «социалистического типа».

В 60-е годы и позднее развивалось международное сотрудничество советских специалистов со специалистами других социалистических стран, в результате чего возрастало число совместных произведений, большинство из которых составляли механически соединенные сборники работ авторов из разных стран. Этот процесс увенчался начатым на рубеже 80-х годов выпуском серии совместных монографий «Социалистическое конституционное право» под руководством проф. Б.Н. Топорнина, который был прерван в результате краха «мировой социалистической системы» в 1989 году.

Более или менее выраженная апологетичность работ по социалистическому государственному праву может создать впечатление полной их научной бесполезности. Однако внимательный исследователь во многих из этих работ найдет материал, представляющий немалый интерес для изучения того, к чему ведет игнорирование естественных, закономерных путей общественного развития, в частности и в сфере государственной организации общества. В работах польских, венгерских, югославских, отчасти болгарских, а также и отдельных советских специалистов еще тогда, когда социализм казался нерушимой твердыней, обосновывались идеи развития конституционных институтов общедемократического характера (конституционной и административной юстиции, парламентского контроля, местного самоуправления и др.). Больше объективности можно видеть в ряде работ по «буржуазному» конституционному праву.

Современное состояние российской науки зарубежного конституционного права

Падение в России коммунистического режима в 1991 году привело к освобождению обществоведения от навязанных идеологических пут, и перед развитием данной области конституционно-правовой науки также открылись новые горизонты. Становление или, точнее, восстановление науки началось немедленно. Этому способствовало и то обстоятельство, что переход к созданию рыночной экономики и демократического политического строя потребовал уж не только от теоретиков, но и от практических политиков изучить зарубежный опыт, прежде всего опыт наиболее развитых государств, чтобы не изобретать велосипед, а использовать с учетом наших условий наработанные веками правовые конструкции. Правда, времени для серьезного изучения практически не оказалось, а к тому же многие политики, да нередко и профессора права проблему недооценили, решив, что их поверхностных представлений достаточно для создания новой конституционно-правовой базы политической жизни в нашей стране. К тому же далеко не все смогли быстро отрешиться от советских стереотипов, а отдельные «теоретики» держатся их доныне.

Во всяком случае, сегодня мы можем видеть, что российская наука конституционного права, в том числе конституционного права зарубежных стран, создается и развивается. И если в первом и даже втором изданиях Общей части настоящего учебника мы сетовали на отсутствие новой литературы, то сейчас можем с удовлетворением констатировать, что объем издаваемых трудов скоро превысит все, что было издано по данной проблематике за 75 лет так называемой советской власти.

Правда, количество не всегда положительно сказывается на качестве издаваемых книг. Коммерциализация редакционно-издательского и печатного дела, благодаря которой наряду с отпадением всякого рода цензуры стал возможен резкий рост выпуска книг, оставила крайне узкие возможности выпуска монографической литературы. Лишь немногие издатели жертвуют на это часть своих прибылей. Меценатство же (по-нынешнему, спонсорство) пока что не получило сколько-нибудь значительного распространения среди нашего высшего и среднего класса. К сожалению, современные издания нередко выполнены кустарно, издательская культура зачастую не на высоте (многочисленные опечатки, пропуски и т.п.).

К великому сожалению, в последние годы безвременно ушли из жизни многие исследователи зарубежного конституционного права, научный потенциал которых далеко не был исчерпан и которым порой еще нет достойной замены. Это А.А. Мишин, М.А. Крутоголов, И.П. Ильинский, С.А. Егоров, А.Е. Козлов, Ф.М. Решетников, Ю.П. Урьяс. Жизнь, однако, продолжается, и, несмотря на явно недостаточную государственную оценку труда исследователей и преподавателей, новые поколения все же вступают в науку. Среди авторов новой литературы мы видим представителей всех живущих сегодня поколений научных работников и преподавателей права.

Из вышедшей в последние годы литературы по зарубежному конституционному праву значительное место занимают учебники и учебные пособия. Следует отметить, что в ряде из них отдельные проблемы рассматриваются на монографическом уровне, а некоторые такие издания просто представляют собой замаскированные монографии, как, например, «Публичное право» проф. Ю.А. Тихомирова.

Без ложной скромности мы можем отметить, что настоящий учебник был первым, который отказался от чисто идеологического характера данной области конституционно-правовой науки и обратился к действительно правовым проблемам. Он существенно облегчил преподавателям и студентам переход к новой концепции соответствующей учебной дисциплины. Ему предшествовали два учебных пособия в виде сборников статей, изданные нашей кафедрой уже в 1991 году. В связи с задержкой подготовки томов особенной части учебника в 1996 году кафедра издала в качестве учебного пособия сборник «Иностранное конституционное право» под редакцией проф. В. В. Маклакова.

За нашим учебником последовал учебник «Конституционное право» под редакцией проф. А.Е. Козлова (после его кончины учебник переиздается под редакцией проф. В.В. Лазарева). Этот учебник, воспринявший ряд наших наработок (нам это весьма лестно), содержит только общую часть, включает в большой мере российский материал и рассчитан на учебные заведения системы МВД.

Вскоре вышел в свет однотомный и сравнительно компактный по объему учебник проф. В.Е. Чиркина, включающий и общую и особенную части. Несколько ранее было издано еще более краткое учебное пособие того же автора «Основы конституционного права», содержавшее только общую часть. Естественно, что интересы краткости побудили автора опустить ряд вопросов. Особенная часть учебника включает главы, посвященные основам конституционного права 10 стран – США, Великобритании, Франции, Германии, Украины, Китая, Японии, Индии, Египта, Бразилии. Как видим, во многом перечень стран совпадает с перечнем нашего учебника, но здесь включена одна из зарубежных стран СНГ, а также одна из африканских стран. Изданию этого учебника предшествовал выход в свет обширной монографии «Сравнительное конституционное право» (ответственный редактор проф. В.Е. Чиркин), подготовленной коллективом авторов Института государства и права РАН.

Следует упомянуть также учебник (на обложке он назван почему-то учебным пособием) дальневосточного автора К. В. Арановского «Государственное право зарубежных стран». Это издание, содержащее только общую часть, в ущерб чисто правовой материи перегружено сведениями из смежных дисциплин – политологии, социологии, экономики.

В настоящее время в продаже имеется также довольно оригинальное учебное издание на русском языке – курс лекций «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», подготовленный белорусским автором доц. М.Ф. Чудаковым. Это издание, содержащее также только общую часть, отличается неудобным крупным форматом, оригинальной версткой, имеющей, впрочем, определенные преимущества и наличием нередко интересных изобразительных и текстовых иллюстраций. Складывается впечатление, что автором также использованы с определенной корректировкой наработки настоящего учебника.

Совсем недавно вышел в свет долгое время готовившийся учебник «Конституционное право зарубежных стран» под редакцией члена-корреспондента РАН М.В. Баглая и профессоров Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина, написанный в основном коллективом авторов МГИМО. Этот однотомник содержит и общую, и особенную части, причем последняя включает 9 глав об основах конституционного права отдельных стран (США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Японии, Испании, КНР, Индии) и три главы, посвященные регионам: странам СНГ, странам Латинской Америки, арабским странам и Израилю.

Наконец, нельзя не сказать об учебнике проф. Н.А. Михалевой «Конституционное право зарубежных стран СНГ», включающем только общую часть. Это первая в нашей литературе серьезная попытка обобщить опыт конституционного строительства на зарубежном постсоветском пространстве.

Необходимо, однако, предостеречь студентов и других читателей от «учебных» изданий, которые иначе, как халтурными, не назовешь. Увидев, в частности, подзаголовок «в вопросах и ответах», лучше сэкономить деньги и оставить книгу на прилавке.

Появились в последние годы и другие монографические издания помимо уже упомянутых. Издательство «Юридическая литература» выпустило несколько небольших сравнительно-правовых исследований, посвященных проблемам федерализма, разделения властей, президентской власти и др. Профессор В. В. Маклаков опубликовал в ИНИОН РАН три сравнительно-правовых исследования институтов конституционного права стран – членов Европейского союза. Сравнительно-правовому исследованию конституционного контроля и конституционной юстиции посвящены труды профессоров Ж. И. Овсепян и С.В. Боботова. Отметить следует монографию проф. Ю.А. Юдина о правовом регулировании статуса политических партий, коллективную монографию Института государства и права РАН о судебных системах государств Запада и монографию проф. Л. В. Бойцовой об уголовной юстиции, а также монографию проф. В.В. Бойцовой об институте омбудсмана. Нельзя, наконец, не упомянуть, несмотря на ее преимущественно политологический характер, монографию А.Б. Зубова о парламентской демократии в странах Востока.

Продолжаются исследования конституционно-правовых институтов отдельных зарубежных государств. Об отдельных проблемах британского права издали свои книги И.Ю. Богдановская, В.А. Баранчиков, украинский автор В.Н. Шаповал (на русском языке), о проблемах конституционного права США – В.И. Лафитский, Н.Э. Шишкина, Китая – Л.М. Гудошников, К.А. Егоров, Франции – А.Д. Керимов. Интересные книги о праве и правовой культуре Нидерландов издали В. В. и Л.В. Бойцовы.

Обращает на себя внимание усиливающаяся тенденция к исследованиям, основанным на сравнении российского конституционного права с зарубежным. Речь при этом идет уже главным образом о сопоставлении институтов, а не об их противопоставлении, как раньше. В последнее время опубликовали такого рода работы А. И. Ковлер, Г.А. Гаджиев, Н.В. Витрук, Б.С. Эбзеев, Н.С. Бондарь, Г.А. Тосунян, М.С. Саликов и др.

Необходимо обратить внимание студентов и других читателей на полезные справочные издания, прежде всего энциклопедии и словари. Качество их, правда, неодинаково, но среди лучших следует отметить вышедшую в 1998 году «Малую энциклопедию конституционного права», написанную М.В. Баглаем и В.А. Тумановым.

Увеличивается и переводная литература. В 90-х годах опубликованы переводы американских авторов Л. Фридмэна, Дж. Уилсона, В. Острома, М.Э. Харрел и Б. Андерсена, французских – Ф. Ардана, Ф. Люшера. Произведения зарубежных авторов издаются на русском языке и в их странах; правда, носят они преимущественно информативно-описательный характер.

В связи с данной проблематикой необходимо упомянуть несколько работ, посвященных сравнительному методу в правоведении. Это труды Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, а также вышедшая в Москве книга узбекского автора А.Х. Саидова.

Рамки настоящего обзора не позволяют упомянуть авторов и тематику довольно многочисленных статей в юридических и смежных журналах, число которых также существенно выросло по сравнению с советскими временами. Хотелось бы, однако, особо отметить чрезвычайно информативный журнал «Конституционное право. Восточноевропейское обозрение», издаваемый на английском и русском языках Центром конституционных исследований при Московском общественном научном фонде.

Последние годы характеризуются и тем, что возобновилось издание переводов конституций, а также некоторых иных источников конституционного права зарубежных стран. Заслуживает одобрения инициатива журнала «Право и жизнь», начавшего с 1991 года публикацию переводов новых и неновых, но не публиковавшихся на русском языке конституций зарубежных стран; правда, в этих текстах много ошибок, возникших вследствие нарушения технологии. Наряду с российскими издательствами русские переводы конституций выпускает и армянское издательство «Мхитар Гош», однако культура его изданий чрезвычайно низка: нельзя узнать, кем и с какого языка осуществлены переводы, из какого источника взяты тексты, на какую дату они актуализированы. К сожалению, даже солидные российские издательства публикуют подчас переводы конституций не с оригинального, а с английского языка. Перевод с перевода чреват значительно большей опасностью смысловых ошибок.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран как учебная дисциплина

Конституционное право зарубежных стран в той или иной форме преподается во всех юридических вузах и на факультетах. Объем и содержание этой учебной дисциплины определяются учебными программами, которые теперь разрабатываются кафедрами и утверждаются советами вузов и факультетов.

До 1990 года в учебных планах значились обычно две учебные дисциплины, изучавшие зарубежные страны: «Государственное право буржуазных и развивающихся стран» и «Государственное право зарубежных социалистических стран». В некоторых учебных заведениях преподавался интегральный курс государственного права СССР и зарубежных стран либо с советским государственным правом объединялось государственное право зарубежных социалистических стран.

События 1989 года показали, что учебная дисциплина «Государственное право зарубежных социалистических стран» практически утратила свой предмет. Утопический характер идеи социализма был окончательно разоблачен. Бессмысленным оказалось деление стран на «буржуазные» и «социалистические». А следовательно, оказалось возможным создать единый учебный курс «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».

Конституционное право как учебная дисциплина имеет значительно более узкое содержание, чем одноименная наука. Программа учебного курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» Московской государственной юридической академии (МГЮА) и некоторых других юридических вузов предусматривает, что учебный материал состоит из двух частей: общей, в которой концептуально изучаются понятие и основные институты конституционного права, и особенной, где излагаются основы конституционного права отдельных стран. В МГЮА это следующие 15 стран: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Швейцария, Польша, Венгрия, Болгария, Китай, Япония, Индия, Индонезия, Бразилия. В этот перечень входят крупнейшие страны мира, и он наглядно иллюстрирует богатство и многообразие конституционно-правовых систем современности.

Нельзя не согласиться с доц. Н.А. Богдановой в том, что общая часть должна быть единой для всех конституционно-правовых дисциплин, включая учебные дисциплины «Российское конституционное право» и «Конституционное право зарубежных стран Содружества независимых государств». Действительно, логичнее, чтобы студенты изучили сначала общую теорию конституционного права, а затем конкретику – конституционное право России и других стран.

Систему изучения обшей части конституционного права зарубежных стран каждая кафедра выстраивает, разумеется, самостоятельно. Однако ознакомление с программами различных вузов показывает, что в этих программах много общего, а структурные различия невелики. В этом легко убедиться, если сравнить структуру упомянутых новых учебников. Несколько больше специфики в структуре учебников М.Ф. Чудакова и К.В. Арановского.

Что касается зарубежных учебников конституционного права, то в них излагается конституционное право соответствующей страны, а общетеоретические положения сообщаются либо в кратком или подчас достаточно развернутом введении к каждой главе или параграфу*, либо в первых частях, где идет речь о конституции и конституционном праве вообще**. Надо сказать, что по кругу проблем и подходу к ним учебники конституционного права в европейских странах, серьезно различаясь между собой, весьма отличаются от наших учебников. Но притом во всех них, разумеется, есть и общее. Наряду с теорией конституции это прежде всего проблематика прав человека и гражданина и проблематика организации публичной власти.

* См., например: Witkowski Z. (red.), Galster J., Gronowska В., Bień-Kacala A., Szszkowski W. Prawo konstitucyjne. Toruń: TNOiK 1998; Hesse K. Op. cit.; Á lvares Conde E. Curso de Derecho Constitucional, vol. I, II. Madrid: Tecnos 1992; Moraes A. de. Direito constitucional. 5a_ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 1999.

** См., например: Николиħ П. Уставно право. Tpeħe, измењено издање. Београд: Новинско-издавачка установа Службени лист CPJ 1994; Марковиħ Р. Уставно право и политичке институциjе. Београд: «Службени гласник» СА П.О. 1995; Klíma К. Ústavní právo. Praha: Bohemia Iuris Kapitál 1997.

Американские же учебники отличаются от европейских, включая российские, особенно резко. Чтобы дать об этом представление, приведем перечень глав одного из американских учебников: 1) суды и судебная проверка (эта глава начинается, между прочим, все же с понятия конституции); 2) федеративная система; 3) власть Конгресса; 4) оговорка о торговле (имеется в виду практика Верховного суда, который широко толкует федеральное полномочие регулирования торговли между штатами для расширения федеральной компетенции); 5) исполнительная власть; 6) права собственности; 7) уголовный процесс; 8) первая поправка к Конституции о свободах и частной жизни; 9) равная защита*. Содержание этих учебников опирается не столько на нормы Конституции, сколько на решения Верховного суда и даже особые мнения его судей.

* См.: Schwartz В. Constitutional Law. A Textbook. Second edition. N.Y. – L.: Macmillan Publishing Co. Inc. – Collier Macmillan Publishers 1979.

Расширяющаяся практика конституционной юстиции привела к появлению подобного подхода и в европейской учебной литературе. В качестве примера можно привести составленную немецкими профессорами Инго Рихтером и Гуннаром Фольке Шуппертом «Книгу судебных дел по конституционному праву», в названии которой первые три слова даны на английском языке (по-английски это, правда, одно слово)*.

* Richter I., Schuppert G.F. unter Mitarbeit von Bumke Ch., Harms K., Loebel H.Ch. Casebook Verfassungsrecht. 3., völlig neubearb. Aufl. München: Beck 1996.

Изучение конституционного права зарубежных стран имеет большое познавательное значение. Многие конституционно-правовые институты, действующие или возникающие в нашей стране, появились первоначально в конституционном праве зарубежных стран (конституции, права и свободы человека и гражданина, федерализм, парламентаризм, разделение властей и др.). Их изучение позволит познать закономерности развития данной отрасли права, социальную ценность политических институтов и конституционно-правовых отношений в любой стране. Оно способствует формированию демократических взглядов, современного правосознания.

Ознакомление студентов с национальными особенностями конституционного права отдельных зарубежных стран – исторически сложившаяся особенность преподавания зарубежного конституционного права в нашей стране, хотя некоторые преподаватели и не разделяют этого подхода. Она способствует пониманию специфики развития конституционного права в том или ином государстве, воспитывает уважение к праву каждого народа на выбор своей судьбы, на устройство своего государства и своей жизни вообще. Для выезжающих за границу изучение данной учебной дисциплины имеет и практическое значение: любой культурный человек, тем более юрист, должен понимать конституционный строй страны, в которую приезжает. Мы считаем, что образованный юрист должен иметь представление о конституционном праве наиболее значительных для нас зарубежных стран.

Изучение конституционного права зарубежных стран предполагает, что студентам уже известны основы теории государства и права, история государства и права, логика и ряд других дисциплин. Знание данной дисциплины служит фундаментом для усвоения ряда новых, в частности международного публичного права. Конечно, оно требует постоянного сравнения с отечественным конституционным правом, которое, будем надеяться, все же станет на деле в полной мере таковым. Усвоение конституционного права зарубежных стран позволит, кроме того, ориентироваться в основах любой отрасли права этих стран, поскольку такие основы составляют важный элемент конституционного права.

Словом, овладение данной учебной дисциплиной совершенно необходимо для приобретения широкого профессионального кругозора, без которого нет полноценного специалиста и вообще интеллигента. Профессиональная эрудиция, профессиональные навыки – это тот товар, с которым работник умственного труда выходит на рынок. От его качества и от умения его постоянно совершенствовать напрямую зависит жизненный успех. Поэтому лишних знаний здесь быть не может, и данная учебная дисциплина – такой же кирпичик в фундаменте профессиональной квалификации юриста, как и любая другая. Выньте кирпичик, и фундамент может развалиться. Какую бы юридическую проблему ни пришлось решать в будущем, знание мирового опыта всегда принесет пользу.

Контрольные вопросы

Какие значения имеет термин «конституционное (государственное) право»?

Чем конституционное право отличается по своему предмету и методу от других отраслей права?

Как строится система конституционного права?

Каковы характер и особенности конституционно-правовых отношений?

В чем специфика источников конституционного права?

Чем обусловлена и в чем проявляется ведущая роль конституционного права в правовой системе?

Каковы основные тенденции в развитии конституционного права и в чем они проявляются?

Чем занимается наука конституционного права?

Почему применительно к советскому периоду в истории нашей страны мы говорим не о науке, а о литературе в области конституционного права?

Что представляет собой учебная дисциплина «Конституционное (государственное) право зарубежных стран»? Чем она отличается от науки?

Литература

Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. Изд. 3-е, доп. и перераб. М.: Форум–Инфра-М, 1998.

Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Изд-во БЕК, 1998.

Конституционное право: Учебник для студентов юрид. вузов и факультетов/ Отв. ред. проф. В.В. Лазарев. М.: Изд-во БЕК, 1998.

Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. чл.-кор. РАН М.В. Баглая, проф. Ю.И. Лейбо, проф. Л.М. Энтина. М.: Норма, 1999.

Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебник. М.: Юристъ, 1999.

Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М.:ИГП РАН, 1993.

Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995.

Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Юристъ, 1999.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Практикум. М.: Юристъ, 1999.

Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения: Учебный курс. М.: Артикул, 1997.

Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Курс лекций. Мн.: Харвест, 1998.

Глава II. Основы теории конституции

1. Понятие конституции

Определение конституции

Если определять конституцию как правовую категорию самым общим образом, то можно сказать, что это система правовых норм, имеющих, как правило, высшую юридическую силу и регулирующих основы отношений между человеком и обществом, с одной стороны, и государством – с другой, а также основы организации и деятельности самого государства. Определение предмета регулирования, как видим, здесь такое же, как и предмета регулирования конституционного права, но отличие заключается в наивысшей юридической силе конституционных норм, признаваемой в подавляющем большинстве государств. Эти правовые нормы могут быть сосредоточены в одном или нескольких нормативных актах, иногда называемых основными законами, а могут содержаться в неопределенном множестве обычных законов и, кроме того, в судебных прецедентах и конституционных обычаях. В тех странах, где формально-юридическая конституция (см. ниже) отсутствует, различие между конституцией и конституционным правом провести невозможно.

Конституция в так называемом материальном смысле (значении) представляет собой писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев, которые прежде всего провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, а равно определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу.

Однако в материальном смысле термин «конституция» употребляется редко. Гораздо чаще мы говорим о конституции в формальном смысле (значении), то есть о законе или группе законов, обладающих высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам и другим актам. Конституция в данном смысле – это в своем роде закон для законов. Она не может быть изменена путем издания обычного закона, и, наоборот, внесение поправок в конституцию требует соответствующего изменения тех законов и подзаконных актов, которые были ранее изданы на основании или в развитие действовавших тогда ее положений, но перестали теперь ей соответствовать.

Материальное и формальное понимание конституции находятся в определенном соотношении. Вероятно, оправданно, чтобы специальная форма выражения соответствовала предмету регулирования – ведь в конституции определяются основы общественного и государственного строя страны. Кроме того, это соотношение проявляется в следующем: все государства обладают конституцией в материальном смысле, но не у всех у них есть конституция в смысле формальном. Британская конституция существует в первом смысле, но не во втором: ее нормы могут быть изменены в том же порядке и теми же органами, которые создали действующие нормы. К конституции в материальном смысле относятся лишь те правовые нормы, которые регулируют указанные выше общественные отношения.

Напротив, конституции в формальном смысле могут содержать такие нормы, которые, казалось бы, регулируют отношения, не имеющие конституционного характера. Однако сам факт включения тех или иных норм в формальную конституцию свидетельствует, что законодатель преследовал этим важные политические цели, и поэтому такие нормы не стоило бы рассматривать как нетипичную случайность. Нормы, не входящие в собственную область конституционного регулирования, можно назвать конституционными второго порядка. Они входят в состав высшего закона, но регулируют иные отношения, чем указанные выше.

Такие нормы характерны для зарубежных конституций, главным образом принятых после Второй мировой войны. Они обычно отсутствовали в актах первого периода конституционного развития, то есть до Первой мировой войны. В них никогда не было что-либо лишнего, выходящего за пределы собственно конституционного регулирования. Ярким примером такого акта является Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 года, дожившая до наших дней. Правовые положения второго порядка встречаются теперь и в странах, обладающих длительными конституционными традициями (примером могут служить положения о финансах в ст. 105–115 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г.). Конституция Греции 1975 года также содержит развернутые нормы о налогообложении (ст. 78–80), а новая Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 года, следуя устоявшейся традиции включать названные нормы второго порядка, таковых содержит достаточное число. В новом акте остались нормы, правда, в сокращенном виде по сравнению с Конституцией 1874 года, которые с точки зрения представлений о содержании этих актов не должны находиться в тексте. Например, имеется огромное число норм, регулирующих налоги (ст. 76, 82, 85, 86, 100, 111,112, 127–134, переходные положения 3, 13–16). В совокупности эти положения составляют своего рода налоговый миникодекс. В Конституции остались нормы о болотах и заболоченных местах особой красоты (ст. 78), об азартных играх и игорных домах (ст. 106) и некоторые другие.

В то же время некоторые новые конституционные акты ограничиваются классическим перечнем норм, не включая чего-либо выходящего за пределы традиционного конституционного регулирования. Примером может служить Основной закон для Королевства Нидерландов 1815 года после его полного пересмотра в 1983 году.

Различаются также понятия юридической и фактической конституции. Юридическая конституция в материальном или формальном смысле – это всегда определенная система правовых норм, регулирующих указанный выше круг общественных отношений. Фактическая же конституция – это сами такие отношения, то есть то, что реально существует. Она, следовательно, не охватывается данным выше определением конституции. Например, Конституционный закон о Чехословацкой Федерации № 143 1968 года предусмотрел создание системы конституционных судов, однако на практике до победы антибюрократической революции 1989 года эти суды так и не были созданы. Следовательно, согласно юридической конституции они существовали, а согласно фактической – отсутствовали. До сих пор в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года продолжает значиться давно ставшая мертвой буквой норма разд. 8 ст. I о праве Конгресса выдавать каперские свидетельства (Letters of Marque), управомочивавшие торговые корабли на ведение во время войны боевых действий против кораблей неприятельского государства, а также против кораблей нейтральных государств, если они перевозили грузы для неприятельского государства. В XIX веке каперство было запрещено международным правом, однако указанная конституционная норма осталась без изменения, хотя и не применяется.

Расхождение между фактической и юридической конституцией– обычно результат изменения в соотношении политических сил, происшедшего после принятия юридической конституции, особенно когда речь идет о формальной юридической конституции, принятие которой имеет одномоментный характер. Расхождение между фактической и юридической конституцией свидетельствует, что часть норм юридической конституции стала или изначально была и остается фиктивной. Возникает необходимость либо юридическую конституцию привести в соответствие с фактическими общественными отношениями, либо, наоборот, эти отношения преобразовать в соответствии с предписаниями юридической конституции. В последние десятилетия в преодолении расхождений между фактической и юридической конституцией все большую роль играет конституционная юстиция.

Фиктивность конституций обычно характерна для стран с авторитарными и особенно тоталитарными политическими режимами. Юридические конституции в таких странах нередко содержат демократические положения, которые не получают реализации на практике, ибо включаются только для того, чтобы скрыть антидемократическую сущность режима. Характерный пример давала практика Советского Союза и других социалистических стран, где конституционно провозглашалась власть народа, осуществляемая через представительные органы, а на практике власть принадлежала аппарату коммунистических партий, которые по существу и партиями только назывались, не будучи таковыми на деле. Не случайно в этих странах, как правило, не существовало ни конституционной, ни административной юстиции, а общая юстиция конституцию непосредственно не применяла, ибо власть не была заинтересована в последовательной реализации демократических конституционных норм. В результате конституция как бы повисала в воздухе: текущее законодательство, акты исполнительной и судебной власти не сопрягались с основным законом, который таким образом оставался актом политическим и идеологическим, но во многом не выполнял своего главного предназначения – не регулировал общественных отношений.

Иногда в литературе можно встретить несколько иное понимание фактической конституции, а именно совпадающее с рассмотренным выше понятием конституции в материальном смысле.

В дальнейшем понятие «конституция» мы будем употреблять преимущественно в наиболее распространенном его значении – формально-юридическом. Другими словами, речь будет идти о законе или законах, обладающих высшей юридической силой.

Высшая юридическая сила конституции в формальном смысле проявляется в том, что, во-первых, ее нормы всегда имеют перевес над положениями иных законов, а тем более нормативных актов исполнительной власти. Во-вторых, законы или подзаконные акты должны приниматься предусмотренными в конституции органами и по установленной ею процедуре. Высшая юридическая сила конституции в материальном смысле состоит в том, что нижестоящие по уровню правовые нормы должны соответствовать по существу (во всяком случае, не противоречить) нормам основного закона. Любой акт, противоречащий конституции либо по существу, либо по форме, должен быть признан недействительным.

Верховенство конституции иногда обеспечивается ее собственными нормами. Так, в § 4 ст. 15 Конституции Ирландии 1937 года говорится:

«1. Никакой закон, противоречащий в чем-либо настоящей Конституции или какому-либо ее предписанию, не может быть принят Парламентом.

Любой закон, противоречащий в чем-либо настоящей Конституции или какому-либо ее предписанию, будет недействителен, но лишь в той мере, в какой он им противоречит».

В ст. 98 Конституции Японии 1946 года указывается, что она является «верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты или другие государственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы».

Социально-политическая сущность конституции

Любая конституция наряду со своей юридической сущностью как основного закона, обладающего высшей юридической силой, имеет также сущность социально-политическую. Она заключается в том, что конституция представляет собой как бы запись соотношения политических сил, существовавшего на момент ее принятия в учредительном собрании, парламенте или избирательном корпусе*. Это, можно сказать, общественный договор (разумеется, договор не в юридическом смысле), в котором согласованы политические интересы различных частей общества. Каждая такая часть – общественный класс, социальный слой, территориальная, национальная или иная общность – защищает в политической борьбе свои социальные интересы, и степень, в которой их удается согласовать, получает отражение в конституции. Без такого согласования в обществе не мог бы существовать никакой правопорядок.

* В любом советском учебнике государственного права можно было найти в связи с этим ленинскую цитату: «Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе» (Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 17. С. 345). В действительности же данная идея была сформулирована в 1862 году германским социалистом Ф. Лассалем (1825–1864), притом более точно, чем это выражено у В.И. Ленина, сводившего всю сложную палитру политических отношений к классовой борьбе. Ср., в частности, текст Ф. Лассаля: «…Действительная конституция страны, это фактические соотношения сил, существующих в стране; писанная конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений общественных сил» (Лассаль Ф. Сущность конституции. – Что же дальше? СПб.: Молот, 1905. С. 33–34). В этой же речи Ф. Лассаль рассмотрел вопрос о реальности и фиктивности конституции, который у нас также обычно излагался со ссылками на цитированную статью В.И. Ленина, опубликованную лишь в 1909 году.

В то же время уместно поставить вопрос: как можно считать конституцию продуктом согласования интересов, когда многие, если даже не все, ее положения принимаются большинством голосов? Меньшинство-то, следовательно, остается ущемленным.

Ответ может быть различен в зависимости от ситуации в конкретной стране в конкретный момент принятия конституции. Во-первых, не по всем ее положениям одни и те же голосующие лица входят соответственно в большинство и меньшинство. По одним вопросам большинство имеет один состав, а по другим он может оказаться и часто оказывается иным. Есть положения, которые вообще принимаются единогласно или консенсусом. Во-вторых, для общества, за исключением разве что маргиналов, лучше плохая конституция, чем никакая, чем отсутствие хоть какого-то правопорядка. Ведь плохую конституцию можно исправить, можно применять, как говорится, с умом, смягчая ее отрицательные стороны. Поэтому и для недовольного меньшинства выбор между бесправием и оставляющей желать лучшего конституцией, даже если она навязана большинством, очевиден. В этом смысле и лишь в этом смысле в большинстве случаев можно говорить о конституции как общественном договоре.

К тому же обычно, когда конституция разрабатывается учредительным собранием или парламентом, для ее одобрения требуется квалифицированное большинство, то есть численное преобладание большинства над меньшинством должно быть значительным. И наконец, в обществе с высокой политической и правовой культурой большинство стремится не навязывать конституцию меньшинству, а максимально учесть в ней интересы меньшинства. Например, в Венгрии с самого начала к разработке новой конституции после падения коммунистического режима была привлечена оппозиция (правда, Венгрия осталась единственной постсоциалистической страной, где новая конституция так до сих пор и не принята).

Конечно, вряд ли можно создать конституцию, которая учитывала бы все социальные интересы в равной мере. Разумеется, часть общества, более влиятельная по тем или иным причинам (не в последнюю очередь по причинам экономическим), обычно оказывает более сильное, а подчас определяющее влияние на содержание конституции. Однако было бы неправильно утверждать, как это делается авторами, которые считают себя марксистами-ленинцами, что конституция выражает волю экономически господствующего класса. Если бы она выражала волю только, например, крупного капитала, вряд ли она смогла бы выполнить свое предназначение – служить инструментом гражданского мира, формулировать такие «правила игры» на политической сцене, определять такое устройство общества и власти, которые значительным большинством народа признаются справедливыми. Это запись, отражение приемлемого для общества баланса социальных интересов.

Весьма ярко это показывает британская конституция, отразившая во времена Английской революции XVII века компромисс между землевладельческой аристократией и народившейся промышленной буржуазией, который, в частности, выразился в сочетании наследственного принципа формирования Палаты лордов Парламента и выборности Палаты общин. Дальнейшее постепенное ослабление полномочий Палаты лордов свидетельствовало об изменении соотношения сил между обоими общественными классами. Впрочем, по мере роста самосознания рабочих и других групп трудящихся и демократизации в связи с этим избирательного права социальный состав Палаты общин, точнее ее политический состав, все более демократизировался, что, в частности, нашло свое выражение в изменении характера двухпартийной системы в первой половине XX века: место партии либералов, опиравшейся преимущественно на определенные круги предпринимателей, заняли в этой системе лейбористы, опирающиеся на профсоюзы.

Правда, причиной изменений конституций, особенно давно действующих, подчас служит и потребность в их приспособлении к значительно изменившимся историческим обстоятельствам. Эту потребность могут осознавать все влиятельные политические силы страны, но борьба между ними может иметь место и в этом случае, если они по-разному видят способ удовлетворения данной потребности. Целью таких изменений не является коренная ломка существовавшего правопорядка, а скорее приспособление конституционного акта к потребностям текущего момента.

В качестве примера такого изменения можно указать на упомянутый нидерландский Основной закон 1815 года, который, несмотря на многочисленные события в последующей истории страны (включая отделение Бельгии в результате революции в 1830 г., образование Республики Индонезии и др.), с формально-юридической точки зрения продолжал действовать до недавнего времени. В него были внесены многочисленные изменения: с 1815 по 1983 год этот конституционный акт изменялся 14 раз, причем последний из пересмотров был полным, в результате чего Конституция приобрела достаточно современный вид и в структурном отношении стала вполне похожей на аналогичные акты других стран Западной Европы. Последующие изменения были менее существенными.

Редакция Конституции до полного пересмотра была совершенно иной: сначала следовали положения о государстве и его населении; затем 72 статьи посвящались Королю и его власти, регентству и другим вопросам, связанным с монархией; чуть более 50 статей относились к Генеральным штатам (парламенту) и законодательной власти и т. д. В пересмотренном тексте значительно были сокращены положения о Короле: из текста удалены такие малоактуальные нормы, как запрещение нидерландскому Королю занимать монарший пост в иностранном государстве, принимать иностранные награды и т.п. Весьма важно упразднение нормы прежней ст. 56: «Исполнительная власть принадлежит Королю». Новая формулировка стала просто-напросто отражать реальное осуществление исполнительной власти в стране. Теперь проводится различие между понятиями Правительства и Совета министров. Первое включает Короля и министров (ч. 1 ст. 42); второе – только министров во главе с Министром-президентом (ч. 1 и 2 ст. 45). Некоторая «косметика» была проведена и в отношении Генеральных штатов.

В то же время многие положения перекочевали из ранее действовавшей редакции в новую. Это относится, например, к нормам о водном хозяйстве. Территория Нидерландов в значительной своей части находится на земле, отвоеванной у моря. Статья 133, регулирующая эти отношения, повторяет соответствующие положения прежних ст. 204–207. Остались неизменными нормы о форме правления, территориальном устройстве и других важных компонентах нидерландского государства.

Социальные функции конституции

Из сказанного можно многое заключить о социальных функциях конституции, то есть о ее общественном предназначении и способах его реализации.

Первая функция конституции – и это совершенно очевидно – юридическая. Как отмечалось, конституция – это закон, притом основной, высший закон, закон для законов. Она – главный источник права страны, лежащий в основе всей системы правового регулирования общественных отношений. Все остальные законы и подзаконные акты должны соответствовать или во всяком случае не противоречить конституции. Характеристика конституции как высшего закона представляется более предпочтительной, чем как основного закона, так как термин «основной закон» в ряде стран имеет иное значение и обозначает определенную категорию законов, находящихся в иерархии источников права ниже конституции. Конституция есть основа всего правопорядка в государстве.

Вторая функция – политическая. Конституция определяет устройство государства, его отношения с отдельными людьми и их группами, с обществом в целом, служит правовой основой политической системы общества. Все политические силы – партии, движения и др. – взаимодействуют между собой, конкурируют, борются, используют государственную власть на основе правил, определенных в конституции. Конечно, в конституцию эти правила заносятся нередко уже после того, как сложились в реальной жизни, но бывает и так, что первоначально устанавливаются конституцией, а затем уже проводятся в жизнь. В качестве примера можно привести случаи, когда конституционная реформа изменяет избирательную систему. Реализация политической функции конституции обеспечивает политическое единство государства, точнее государственно организованного общества. Таким образом, политическая функция конституции обеспечивает ее интегративную роль.

Третья функция – идеологическая. Конституция как наиболее авторитетный закон обращается к признанным в обществе ценностям (права человека, собственность, демократия, семья, иногда вера в Бога и др.). Эти ценности подтверждаются в текущем законодательстве, в судебной практике, в деятельности органов конституционного контроля. Если посмотреть на идеологические установки, закрепляемые в зарубежных конституциях, то очень заметна в процессе их развития все возрастающая идеологическая насыщенность, которая проявляется и в характере, и в увеличивающемся числе закрепляемых норм. Эти идеологические установки чаще всего получают закрепление в преамбулах конституций, а также в разделах о правах и свободах. Приведем в качестве примера некоторые весьма характерные положения Конституции Ирландии.

«Государство признает Семью как естественный первоисточник и объединяющую основу общества, а также как нравственный институт, обладающий неотъемлемыми и неотчуждаемыми правами, предшествующими всякому позитивному праву и высшими по отношению к нему» (п. 1 ч. 1 ст. 41).

«Государство признает, что человек в силу того, что он разумное существо, имеет естественное, предшествующее позитивному праву, право частной собственности на внешние блага» (п. 1 ч. 1 ст. 43).

Не случайно во многих демократических странах знакомство граждан с конституцией начинается уже в школе, которая прививает ученикам уважение к конституции и к гарантируемым ею социальным ценностям.

Объекты конституционного регулирования

Это один из важнейших элементов содержания конституций, которое на протяжении последних столетий претерпевало множество изменений. Первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений.

Первый блок – это права и свободы человека и гражданина. По существу данный блок представлял собой, как уже отмечалось, главный смысл создания конституций как основных законов. Ведь конституции учреждались прежде всего для того, чтобы гарантировать человека от произвола государства. Их высшая юридическая сила призвана была защитить провозглашенные права и свободы от возможного ущемления путем издания обычных законов и иных правовых актов.

Второй блок – организация публичной власти. Эта организация, основанная на принципе народного суверенитета, призвана реализовать вытекающие из него принципы представительного правления и разделения властей. Принцип представительного правления означает, что власть, по крайней мере законодательная, избирается народом, выражает и формирует его волю. Принцип разделения властей предполагает, что законодательная, исполнительная и судебная власть будет осуществляться различными государственными органами, уравновешивающими друг друга, чтобы тем самым избежать произвола любого из них. Конституции с самого начала устанавливали основные принципы формирования властей государства, их компетенцию и взаимоотношения между ними.

Этот блок охватывает и политико-территориальное устройство: виды территориальных структур, их отношения с центральной властью и между собой. Такие нормы обязательно включались в конституции федеративных государств, но нередко и унитарных. После Второй мировой войны в конституциях все больше места уделяется местному самоуправлению.

В дальнейшем круг объектов конституционного регулирования постоянно расширяется. Самой общей причиной этого являются изменения в экономической, социальной и политической жизни общества. Новые явления, отмирание прежних отношений находят свое отражение в трансформации конституционного законодательства. Эта причина, имеющая материальный характер, дополняется рядом других, более конкретных. Возникающие проблемы регулируются с учетом колебаний в соотношениях политических сил, каждая из которых обычно каждый раз предлагает свои способы и подходы к разрешению возникающих экономических, социальных и иных проблем, нуждающихся в конституционном регулировании.

Среди факторов, воздействующих на мировое конституционное развитие, важное место принадлежит научно-техническому прогрессу, проявления которого достаточно часто требуют не только вообще правового, но и именно конституционного регулирования. Так, право на перемену пола стало возможным только благодаря успехам медицинской науки. С другой стороны, порой конституционное законодательство вынуждено вводить запрещающие нормы, оберегающие человека как биологическое существо от исчезновения. Пожалуй, одними из первых норм такого рода стали нормы ч. 2 ст. 119 новой Конституции Швейцарии, регулирующие зачатие с медицинской помощью и генную инженерию в отношении человека. «Конфедерация*… следит за тем, чтобы обеспечивалась защита человеческого достоинства, личности и семьи, и сообразуется, в частности, со следующими принципами:

* Согласно ст. 4 швейцарской Конституции языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский. В немецком тексте Конституции государство в целом обозначается термином Bund (Союз), а во французском – Confédération (Конфедерация). У нас в цитатах из этой Конституции или в изложении ее норм можно встретить оба термина, что зависит от того, какой из авторов каким языковым вариантом конституционного текста пользовался. – Ред.

a) любая форма клонирования и любое вмешательство в генотипы человеческих гамет и эмбрионов недопустимы;

b) зародыши и генотипы, не принадлежащие человеку, не могут переноситься в человеческий зародыш или соединяться с ним;

…

d) дарение эмбрионов и все формы материнства по найму недопустимы;

e) не могут быть предметом торговли человеческие зародыши и производные от эмбрионов».

В области прав и свобод происходит прежде всего расширение их круга путем включения в конституции новых прав и свобод. Так, во многие конституции включены права на охрану окружающей среды, на получение информации, на употребление языков меньшинств, на участие в развитии науки и культуры, на охрану материнства и др. Развитие прав и свобод идет также по пути их детализации, уточнения, более подробного регулирования ранее известных прав и свобод и, наконец, по пути своего рода их унификации. Появление какой-либо конституционной свободы в одной стране рано или поздно влечет появление такой же или подобной в другой стране. «Старые» конституции, действующие с прошлого или начала текущего столетия, обычно не являются исключением из общего правила; они подравниваются под новые и новейшие основные законы. В то же время некоторые права и свободы, известные на заре конституционализма (право на восстание, на сопротивление угнетению и т.п.), мало где можно теперь встретить.

Следует, однако, иметь в виду, что новая эпоха, в которую вступает общество наиболее развитых стран уже примерно с 70-х годов,– эпоха информатизации – повлечет, вероятно, да и уже влечет, изменения в общественной роли государства, как и окажет влияние на развитие прав и свобод. Так, предоставляемые новые технические возможности расширяют возможности государства в фиксации, накоплении и сохранении сведений из личной и деловой жизни граждан. Такая угроза уже учитывается как во внутригосударственном законодательстве, так и в международно-правовых актах. В частности, Советом Европы была принята 21 января 1981 года Конвенция о защите лиц в отношении автоматической обработки сведений личного характера. С другой стороны, информационные возможности, находящиеся в руках частных лиц, окажут воздействие на роль государства, усилят его оперативность в регулировании возникающих отношений.

Эволюция во взаимоотношениях высших государственных органов характеризуется тенденцией к усилению исполнительной власти. В конституциях, однако, этот процесс прямолинейно не прослеживается. Он весьма противоречив. Наряду с усилением полномочий правительства конституции стали более четко и определенно регулировать отношения законодательной и исполнительной властей. Устанавливаются детализированные положения об ответственности правительства в условиях парламентарных форм правления, наблюдаются возникновение новых и развитие известных форм этой ответственности. В послевоенных конституциях получают широкое развитие нормы о делегированном законодательстве, о чрезвычайном положении (конституции Франции 1946 и 1958 гг., Италии 1947 г., Германии 1949 г., Испании 1978 г., Португалии 1976 г. и др.).

Появляются нормы, направленные на обеспечение устойчивости правительств. Так, по довоенным конституциям, чтобы заставить правительство уйти в отставку, обычно достаточно было в парламенте (чаще всего в нижней палате) получить негативное голосование большинства членов (присутствующих или избранных – в различных странах по-разному) без выдвижения новой кандидатуры на должность главы правительства, то есть так называемый деструктивный вотум недоверия. А вот Основной закон для Федеративной Республики Германии 1949 года предусмотрел конструктивный вотум: Федеральный канцлер (глава правительства) может быть смещен только путем избрания Бундестагом нового Федерального канцлера (ст. 67). Это существенно ограничивает право парламента смещать главу правительства. Во Франции и в Испании по действующим конституциям устойчивость правительств обеспечивается иначе: требования к большинству голосов членов нижних палат парламентов, необходимому для выражения недоверия правительству, более жесткие, когда инициатива вотума исходит не от самого правительства, а от парламентариев, да и процедура в этом случае более сложная, чем когда правительство само ставит вопрос о доверии к себе.

В конституциях XX века, особенно в послевоенных, стали в большей мере, чем раньше, встречаться нормы, регулирующие статус экономических и социальных органов государства, его экономическую и социальную деятельность. Это отражает усиление регулирующей роли государства в общественной жизни, обусловленное отрицательными последствиями стихийного развития на данном этапе, необходимостью борьбы против разрушительных экономических кризисов, чреватых тяжелыми социальными потрясениями. В конституции включаются обязательства государства перед обществом в экономической и социальной сферах, чему должны служить специальные государственные органы и учреждения, в том числе те, которые предназначены для урегулирования возможных социальных конфликтов. Так, Конституция Французской Республики 1946 года содержала специальную главу об Экономическом совете; Конституция 1958 года имеет раздел Х «Об Экономическом и социальном совете», а также предусматривает полномочие Парламента принимать программные законы, определяющие цели экономической и социальной деятельности государства. Конституция Итальянской Республики 1947 года содержит нормы о Национальном совете экономики и труда (ст. 99), а Основной закон для Германии – положения об участии Федерации в осуществлении общих интересов (ст. 91-а), в частности и в экономической и социальной сферах. В Испанскую конституцию 1978 года включена целая глава об основных принципах социальной и экономической политики.

Определенный вклад в этом отношении внесли конституции социалистических стран. Содержавшееся в них регулирование (оно и ныне таково в странах, продолжающих именовать себя социалистическими) призвано было гарантировать под видом обеспечения интересов трудящихся экономическую основу тоталитарной политической власти, а также замаскировать действительную социальную структуру общества – создать видимость того, что социалистическое общество состоит из таких классов и социальных слоев, между которыми нет и не может быть сколько-нибудь существенных противоречий. Тем не менее некоторые идеи социалистических конституций оказались восприняты в странах, стремящихся придать государству социальный характер (см. ниже п. 2§ 1 гл. V). В качестве примера можно указать на планирование экономического и социального развития, которое, правда, в демократических странах не носит директивного характера.

Тенденция усиления исполнительной власти влечет подчас искажение принципа разделения властей, по-прежнему, а порой в большей мере, чем прежде, демонстрируемого в конституционном законодательстве. Это выражается в ограничении полномочий парламента в пользу исполнительной власти. В наибольшей степени названная тенденция нашла отражение в нынешней французской Конституции 1958 года, где точно определен круг вопросов, по которым только и может законодательствовать Парламент (ст. 34). Французскому примеру последовал ряд развивающихся стран, бывших ранее колониями Франции и воспринявших ее конституционную модель. Так, Конституция Марокко 1972 года (ст. 45), перечислив подобно французской Конституции области законодательного регулирования, оставила все остальные на усмотрение регламентарной власти, осуществляемой Королем и Правительством. Подобным же образом определила объем законодательной власти и Конституция Республики Сенегал 1963 года, предусмотревшая в качестве главы государства не короля, а Президента (ст.56).

Эволюция структуры парламентов обнаружила тенденцию к отказу от двухпалатности (бикамерализма): в парламентах ряда стран упразднены верхние палаты. Так, в декабре 1950 года упразднен Законодательный совет в Парламенте Новой Зеландии, Конституция Государства Дании 1953 года учредила однопалатный Фолькетинг, в 1971 году ликвидирована верхняя палата шведского парламента, Конституция Португальской Республики 1976 года предусмотрела однопалатное Собрание Республики, то же предусмотрено Конституцией Королевства Греции 1952 года и ныне действующей республиканской Конституцией Греции 1975 года. Однопалатные парламенты учреждены во многих государствах Азии и Африки. Они были характерны и для унитарных социалистических государств. Впрочем, в настоящее время в Польше, Румынии, Чехии восстановлены (учреждены) верхние палаты.

Там же, где верхние палаты продолжают существовать, наблюдается относительное уменьшение их полномочий. Слабые верхние палаты учреждены действующими конституциями в Германии, Франции, Испании, Польше и др. Нижние палаты в этих странах могут преодолевать при установленных условиях возражения верхних палат против законопроектов и иных решений.

Новая тенденция, проявившаяся в конституционном законодательстве относительно недавно, указывает на откровенное подчинение верхних палат интересам правительства. Так, во французском Парламенте обе палаты равноправны в законодательной области. В случае расхождения в позициях палат многократное движение законопроекта между ними («челнок») продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию или пока его не остановит Правительство, которое вправе после проведенной по его инициативе согласительной процедуры потребовать, чтобы нижняя палата – Национальное собрание – приняла по законопроекту окончательное решение. Таким образом, верхняя палата – Сенат – нужна Правительству, ибо она может тормозить принятие нежелательных законопроектов и тем самым служить орудием правительственной политики в Парламенте (разумеется, в случае, если партийное большинство в Сенате совпадает с партийным составом Правительства). В Германии Федеральное правительство с помощью верхней палаты – Бундесрата – может обеспечивать в некоторых ситуациях принятие законов минуя нижнюю палату – Бундестаг.

В конституциях демократических стран, особенно в послевоенное время, получает широкое распространение институт конституционного контроля (надзора). В европейских странах выработана собственная модель этого института, отличающаяся от традиционной американской, при которой надзор осуществляется обычными судами при соблюдении обычных правил судопроизводства. В Европе стало нормой создание специального органа конституционного контроля, отделенного от органов общей и административной юстиции. Причем орган конституционного контроля, как правило, в государственной иерархии стоит выше других судебных органов, будучи единственным в стране (соответственно в субъекте федерации). Этот институт получил конституционное оформление во Франции в 1946 и 1958 годах, в Италии в 1947 году, в Германии в 1949 году, в Португалии в 1976 году, в Испании в 1978 году, в Польше в 1982 году, в Венгрии в 1989 году, в Болгарии и Румынии в 1991 году и т. д. Его распространение в указанный период объясняется необходимостью обеспечения конституционной законности в условиях весьма широкой правовой урегулированности общественной жизни, что делает систему законодательства, а особенно правительственного правотворчества, труднообозримой, порождая сложные проблемы толкования и применения конституционных принципов и норм.

Получают заметное развитие как по кругу регулируемых вопросов, так и отчасти по объему конституционные нормы, связанные с международными отношениями. Уже с середины прошлого века весьма заметное место в конституциях стали занимать нормы, регулирующие внешнеполитические функции государств, их международно-правовую позицию. Можно выделить несколько крупных проблем, отражаемых в большинстве конституций. К ним относятся: установление принципов внешнеполитической деятельности государства; регулирование вопросов, связанных с объявлением войны и заключением мира; регулирование соотношения международных и внутригосударственных законоположений; определение полномочий органов государства по заключению, ратификации и денонсации международных договоров; наконец, установление правил, определяющих сотрудничество в области защиты прав человека – гражданства, прав, свобод и обязанностей, экстрадиции и права убежища и др.

В конституциях, принятых после Второй мировой войны, нередки положения, декларирующие миролюбивый внешнеполитический курс государства. Наиболее заметны в этом отношении сохранившая свое действие преамбула французской Конституции 1946 года, согласно которой «Французская Республика… не предпримет никакой войны с целью завоевания и никогда не употребит своих сил против свободы какого-либо народа», а также ст. 11 итальянской Конституции и ст. 9 японской, где обе страны, потерпевшие во Второй мировой войне поражение, отказались от войны как средства политики.

Эта тенденция распространилась и на продолжающие действовать «старые» конституции. В Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в редакции 1929 года наряду с уже существовавшим положением ч. 1 ст. 9 («Общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной части федерального права») был инкорпорирован в качестве составной части Государственный договор 1955 года о нейтралитете страны. Сходную формулу объявления принципов своей внешней политики избрала и Республика Мальта, провозгласившая свой нейтралитет в Декларации 1981 года.

Республика Индия в руководящих принципах политики дала развернутую характеристику своего миролюбивого поведения на международной арене (ст. 51 Конституции Индии 1949 г.). Подобные внешнеполитические принципы декларируют хотя и в разной форме, действующие конституции Греции, Португалии, Испании, Болгарии и др. Следует отметить, что социалистические конституции послевоенного периода также провозглашали приверженность к миру и международному сотрудничеству, однако при этом зачастую предписывали различное отношение государства к другим государствам в зависимости от того, к какой системе те принадлежат.

Миролюбивая тенденция в современных конституциях есть несомненный результат прогрессивных сдвигов в общественном сознании, наступивших в XX веке не в последнюю очередь вследствие создания таких средств войны, которые способны обесценить смысл любой военной победы: потери обязательно будут столь велики, что одоление противника не приведет практически к их существенной компенсации, не говоря уже о том, что применение оружия массового уничтожения грозит гибелью всему человечеству.

Развитие сотрудничества между государствами и, как следствие этого, резкое увеличение числа международных договоров и международных организаций привели к тому, что конституционное право вынуждено реагировать на этот процесс. В конституциях все чаще появляются нормы о соотношении международно-правовых положений и норм внутреннего права. Общая тенденция состоит в признании примата международного права по отношению к внутреннему.

После второй мировой войны обозначилась еще одна тенденция в конституциях стран, участвующих в региональных интеграционных процессах. Так, в конституциях стран Европейского союза и некоторых других предусмотрены возможности передачи национальными органами власти определенных полномочий в пользу наднациональных организаций. Об этом говорят конституции Франции 1946 года (преамбула), Германии (ст. 24–25), Италии (ст. 10–11), Дании (§ 20), Греции (ст. 28), Испании (ст. 93) и др.; эти нормы иногда разрешают ограничивать на добровольной основе суверенитет государства в пользу таких организаций. Вхождение с начала 1995 года в состав Европейского Союза Австрии, Швеции и Финляндии также повлекло соответствующие изменения в их основных законах: в § 69 Акта об Эдускунте Финляндии 1928 года, в § 5 гл. 10 Формы правления Швеции 1974 года, в разделах первом и восьмом Федерального конституционного закона Австрии.

Ратификация Маастрихтских соглашений от 7 февраля 1992 г. также потребовала проведения в странах Европейского Союза конституционных реформ. В частности, в ряд основных законов были включены целые разделы (например, во Франции) или весьма обширные специальные статьи (ФРГ). Португалии же пришлось прибегнуть к третьему конституционному пересмотру 25 ноября 1992 г. (после первых двух в 1982 и 1989 гг.), с тем чтобы обеспечить правовые основы присоединения к ЕС. Другие конституции членов ЕС, будучи изначально достаточно «продвинутыми» в направлении интеграции, включили небольшие поправки. Все государства согласились предоставить избирательное право в своих странах иностранцам, состоящим в гражданстве других государств – членов ЕС, на выборах в местные органы публичной власти.

Действие конституции

Оно рассматривается в нескольких аспектах.

Прежде всего имеется в виду действие во времени. Обычно конституция вступает в действие (в силу) с момента, который указан в ее заключительных положениях или, реже, в сопровождающем ее принятие особом законе. Переходные положения конституции могут предусматривать, что отдельные ее нормы начинают применяться позднее – обычно по наступлении какого-либо события (выборов и т.п.). Если конституция временная, то она действует до заранее установленного, иногда в ее же тексте, времени или события (например, до вступления в силу постоянной конституции).

Как правило, конституция вступает в действие на всей территории государства. В случае последующего присоединения к данному государству каких-либо новых его частей с этого или с иного установленного особым актом момента конституция начинает действовать и на их территориях. Например, Основной закон для ФРГ, принятый в 1949 году, в соответствии с его ст. 23 действовал первоначально на территориях тогдашних западногерманских земель и должен был вступить в силу в остальных частях Германии после их вхождения в состав Федеративной Республики; в 1990 году после того как бывшая ГДР вошла в состав ФРГ, указанная статья, полностью реализованная, была отменена.

Другой аспект действия конституции – по кругу лиц. Конституция имеет обязательную силу для всех государственных органов. Она обязательна и для всех лиц, учреждений и организаций на территории данного государства, а также для его граждан, юридических лиц, учреждений и организаций за границей. Иностранные государства и международные правительственные организации должны уважать конституцию, за исключением положений, противоречащих общепризнанным принципам и нормам международного права (разрешающих вести агрессивные войны, нарушающих права человека и т. п.).

Очень важное значение имеет вопрос о непосредственном действии конституционных норм. Целый ряд конституций предусматривает такое действие. Например, ч. 2 ст. 5 Конституции Республики Болгарии 1991 года гласит: «Положения Конституции имеют непосредственное действие». В социалистических странах конституция зачастую рассматривается как политико-правовой документ, то есть практически как декларация принципов, непосредственно государственные органы и должностных лиц не обязывающих. Не случайно в нашей стране было бессмысленно обращаться в суд, ссылаясь только на Конституцию: если нет какого-либо закона, указа или, еще лучше, приказа министерства по данному вопросу, суд дело не принимал, да и в судебных решениях ссылок на Конституцию не бывало. Демократический же режим предполагает судебную защиту конституционных прав, и поэтому в каждом случае важно выяснить, можно ли конституционную норму применить непосредственно.

Есть самоисполнимые конституционные нормы, в отношении которых сомнений в их непосредственной применимости не возникает. Возьмем, например, ст. 23 японской Конституции, которая устанавливает: «Гарантируется свобода научной деятельности». В случае любого преследования научного работника за избранное им направление исследований или за опубликование их результатов научный работник может обратиться за защитой в суд, ссылаясь на свою конституционную свободу. Или другой пример из той же Конституции. Согласно ее ст. 6, части второй, «Император назначает Главного судью Верховного суда по представлению Кабинета». Эта норма для своей реализации не нуждается ни в какой конкретизации и может быть применена непосредственно.

Но вот согласно ст. 47 той же Конституции «избирательные округа, способ голосования и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат, определяются законом». Эта норма имеет чисто отсылочный характер, и очевидно, что без соответствующего закона определить, в каком порядке избираются члены Парламента, невозможно. Невозможны, следовательно, и выборы. Действует ли данная конституционная норма непосредственно? Если иметь в виду, например, регулирование отношений между избирателями и кандидатами в члены Парламента, то безусловно нет. Если же учесть, что она обязывает законодателя издать соответствующий закон, то безусловно да (тем более, что в части второй ст. 100 устанавливается срок для выполнения этой обязанности).

Встречаются, однако, более сложные случаи. Например, часть вторая ст. 19 Испанской конституции устанавливает, что испанцы «имеют право въезжать в Испанию и свободно покидать ее на установленных законом условиях». Возникает вопрос: до принятия закона, о котором идет речь, возможно ли осуществление испанскими гражданами указанного конституционного права? Вопрос спорный. Представляется, однако, что опоздание законодателя с изданием закона и вообще отсутствие процедуры реализации права не может служить основанием для отрицания за любым гражданином возможности осуществлять право, поскольку оно гарантировано Конституцией*. С этой точки зрения примечательно положение ч. 3 ст. 1 Основного закона для Германии, согласно которому «нижеследующие основные права обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право». А ч. 1 и 2 ст. 19 устанавливают, что предусмотренный Основным законом и ограничивающий эти права закон должен носить общий характер и не может затрагивать существенное содержание основного права.

* Можно в этой связи вспомнить, что ст. 58 Конституции СССР 1977 года, предусмотревшая судебный контроль законности административных актов, в течение 10 лет не реализовывалась из-за отсутствия соответствующего процессуального закона. Такая практика типична именно для авторитарного режима, презирающего закон, и не может быть свойственна режиму демократическому.

2. Форма и структура конституций

Форма конституций

Это способ организации и выражения конституционных норм. Такое определение представляется наиболее простым и доступным для понимания. В литературе же можно встретить более сложные определения, включающие, в частности, разделение формы на внутреннюю и внешнюю*. Для учебных целей достаточно ограничиться ознакомлением с внешней формой конституции.

* См., например: Михалева Н.А. Социалистическая конституция (проблемы теории). М.: ЮЛ, 1981. С. 121.

Прежде всего форма конституции определяется тем, что конституция, как отмечалось, может состоять из одного или нескольких нормативных актов. В последнем случае общим для актов, составляющих конституцию, является то, что все они в равной мере обладают высшей юридической силой.

Единым и единственным конституционным актом являются в соответствующей стране, например, Конституция Испании, Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года. Применительно к Мексике надо при этом иметь в виду, что в силу ее федеративного устройства конституции там имеются также у субъектов федерации – штатов, но на федеральном уровне указанный выше конституционный акт – единый и единственный.

Напротив, конституция Швеции состоит из четырех нормативных актов – Формы правления 1974 года, в которой урегулированы основы государственного строя, основные свободы и права и система государственных органов, Акта о престолонаследии 1810 года, Акта о свободе печати 1974 года и Основного закона о свободе высказываний 1991 года. Содержание последних трех актов ясно из их названий; нельзя не отметить в данной связи того значения, которое законодатель придал свободе печати и свободе слова, подняв регулирующие эти свободы административно- и процессуально-правовые нормы на конституционный уровень. Конституция Израиля включает 11 основных законов: Основной закон: Кнессет 1958 года; Основной закон: земли Израиля 1960 года; Основной закон: Президент Государства 1964 года; Основной закон: государственная экономика 1975 года; Основной закон: армия 1976 года; Основной закон: Иерусалим – столица Израиля 1980 года; Основной закон: судоустройство 1984 года; Основной закон: Государственный контролер 1988 года; Основной закон: Правительство 1992 года, заменивший прежний такой основной закон 1968 года; Основной закон: свобода выбора профессии 1992 года; Основной закон: достоинство и свобода человека 1992 года. Кроме того, в Израиле действуют акты, имеющие конституционное значение, в частности, Декларация независимости 1948 года, Закон: члены Кнессета (иммунитет, права и обязанности) 1951 года, Закон о равноправии женщин 1951 года и др.

В бывшей Чехословакии конституция состояла из множества имевших одинаковую юридическую силу конституционных законов, из которых один назывался Конституцией. В некоторых других странах конституционные законы, как отмечалось, уступают по своей юридической силе собственно конституции и частью ее не являются (например, в той же Швеции).

Если конституция есть единый писаный акт, регулирующий все основные вопросы конституционного характера, то ее можно определить как кодифицированную. Если те же вопросы регулируются несколькими писаными актами, то мы имеем дело с некодифицированной конституцией. Кодифицированные конституции в зависимости от степени кодификации можно подразделить на развернутые и неразвернутые, хотя надо признать, что границы такого деления весьма расплывчаты. Примеры развернутых конституций дают греческая, португальская, неразвернутых – действующая французская, не говоря уже об американской. Кодифицированные конституции нередко содержат нормы, которые в других странах включены в текущее или органическое законодательство. В настоящее время нередки акты, в которых число положений, не свойственных конституциям, весьма и весьма значительно. Например, ст. 27 о собственности и ст. 107 о судебной процедуре в Конституции Мексики могли бы составить отдельные законодательные акты. Также и шестое приложение к Конституции Индии, регулирующее управление территориями расселения племен в штатах Ассам, Мегхалайя и Трипура и союзной территории Мизорам, вполне могло бы составить отдельный закон. Конституции Мексики, Индии, Малайзии разительно контрастируют в этом отношении с основными законами США, Японии, в которых – создается такое впечатление – нет ничего лишнего с конституционной точки зрения.

Встречаются конституции смешанного типа. Частично они писаные и включают парламентские законы и судебные решения, являющиеся обязательными прецедентами. Частично же состоят из обычаев и доктринальных толкований. Например, конституция Великобритании включает законы (статуты), как, например, Акт о Парламенте 1911 года, Акт о Палате общин (управление делами) 1978 года, далее судебные прецеденты (так называемое общее право), но также обычаи, именуемые конституционными соглашениями, в которых содержатся конвенционные нормы. Британская конституция эволюционирует в направлении постепенной замены обычаев и судебных прецедентов законами, принимаемыми Парламентом.

В странах, где действует конституционная юстиция в любой форме, даже если там есть конституция в виде единого акта, решения конституционных судов (советов), включая содержащиеся в них правовые позиции, практически имеют обычно ту же юридическую силу, что и конституции, на основе которых эти решения вынесены. Американский профессор Бернард Суорц (Bernard Schwartz) пишет в связи с этим: «…Конституционное право – это в большой мере то, чем является Конституция по словам судей. … Конечно, исходным пунктом должен всегда быть сам конституционный текст. Однако этот текст с необходимостью образует лишь минутную порцию права. Главный источник американского конституционного права – это прецедентное право, в особенности решения Верховного суда»*.

* Schwartz В. Constitutional Law. A Textbook. Second Edition. N.Y. – L.: Macmillan Publishing Co., Inc. – Collier Macmillan Publishers 1979, p. 2.

Бывают и неписаные конституции, вообще незафиксированные в документах*, но они существуют обычно временно – после революций, переворотов и т. п., как, например, было в Румынии в первые месяцы после декабрьского восстания 1989 года. В это время, как правило, сохраняют свое действие прежние акты текущего законодательства, если не противоречат сущности и целям нового режима.

* В литературе нередко называют неписаными конституции смешанного типа (Великобритании, Новой Зеландии, Израиля), но, как мы видели, это неточно.

Деление конституций на писаные, смешанные и неписаные достаточно условно, поскольку и при наличии писаной конституции в стране действуют конституционные обычаи. Например, французский Премьер-министр по Конституции ответствен только перед нижней палатой Парламента – Национальным собранием, но на практике несет ответственность и перед Президентом Республики. Вообще конституционные обычаи в той или иной мере свойственны любой стране, и, не зная их, невозможно представить себе действие соответствующих конституций.

Структура конституций

В данном случае речь идет об актах, имеющих кодифицированный характер, то есть, как правило, единых и единственных – охватывающих в одном документе все нормы высшей юридической силы (не считая решений конституционных судов). Эта структура, за редким исключением, имеет стандартизированный вид: она включает преамбулу (введение), основную часть (основное содержание), заключительные, переходные и дополнительные положения, изредка также приложения.

В преамбуле обычно излагаются цели конституции, характеризуются исторические условия ее издания, иногда провозглашаются права и свободы или руководящие начала государственной политики. Эта часть конституции весьма важна в политическом и идеологическом плане. Что же касается нормативной природы и юридической силы преамбул, то обычно признается, что положения преамбул правовыми нормами не являются, но имеют нормативное значение для толкования и применения остальных положений конституции, то есть преамбулы указывают направления, в которых должны толковаться остальные конституционные положения. Однако в тех случаях, когда преамбулы содержат провозглашаемые права и свободы (как, например, преамбула французской Конституции 1946 г., продолжающая действовать), они могут иметь то же юридическое значение, что и нормы основной части конституции.

В основную часть конституции входят нормы о правах и свободах, об основах общественного строя, о системе и статусе государственных органов, о государственной символике, о порядке изменения конституции. Нормы о статусе государственных органов обычно помещаются в соответствии с принципом разделения властей: чаще всего сперва идут нормы о парламенте, затем о главе государства и правительстве, далее следуют нормы о судебной власти и наконец об организации власти на местах. Но нередко встречается иной порядок: сначала – глава государства, а в конце – орган конституционной юстиции (например, в Конституции Испании). Иногда порядок расположения норм об органах государственной власти может указывать на превалирующее значение одних органов по отношению к другим. Например, в Конституции Франции на первом месте стоят нормы о Президенте Республики, затем о Правительстве и лишь потом о Парламенте. Данное размещение разделов указывает на действительное положение соответствующих органов в системе государственной власти.

Заключительные положения содержат различные нормы. Здесь обычно устанавливается порядок вступления конституции в силу, определяются сроки образования вновь учреждаемых органов власти, сроки издания органического и иного законодательства, к которому имеются отсылки в конституции. В этих положениях могут находиться разъясняющие положения, содержаться нормы о толковании конституции. Подчас в заключительных положениях содержатся статьи, значение которых весьма велико и которые в существенной мере определяют новый государственный строй. Так, ст. XII и XIII заключительных положений Конституции Италии запрещают восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии, а также отстраняют членов и потомков Савойской династии от участия в политической жизни. Заключительные положения чаще всего помещаются в конституциях в одном разделе с переходными и отменительными положениями. Иногда, если это не урегулировано в основной части, сюда включаются нормы о порядке изменения конституции или о государственных символах.

Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, которые не могут быть реализованы сразу, порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми. Нередко нормы, содержащиеся в переходных положениях, оформляются не в виде статей, как сделано в основной части конституции, а в виде параграфов, нумеруются римскими цифрами или еще как-нибудь выделяются, с тем чтобы показать их специфический характер. В то же время они представляют собой неотъемлемую часть конституции и очень важны для правоприменителя (особенно суда), потому что указывают, с какого времени подлежит применению та или иная конституционная норма. Подчас в переходных положениях устанавливаются сроки для издания законов, к которым отсылает конституция, либо вообще для приведения законодательства в соответствие с конституцией.

Дополнительные положения конституции также обычно оформляются иначе, чем основная часть, и содержат толковательные нормы, отдельные исключения из общих правил, установленных конституцией, регулирование отдельных частных вопросов.

Приложения к конституциям подчас имеют важное юридическое значение. Например, в первом приложении к Конституции Индии приводится перечень штатов и союзных территорий, в седьмом – содержится распределение компетенции между Союзом и штатами.

Писаные некодифицированные конституции не имеют какой-либо системы изложения материала, и трудно обнаружить логику в их строении. Так, четыре акта, составляющие конституцию Швеции, регулируют лишь вопросы, указанные в их названиях, тогда как многие вопросы конституционного характера (например, организация местной власти) не получили в них своего регулирования.

Язык и стиль конституций

На этот счет имеются значительные различия в практике отдельных стран. Конечно, есть обязательные требования к языку закона вообще, которые применительно к основному закону приобретают особую значимость. Действительно, если в конституции то или иное понятие обозначено одним определенным термином, то и все остальное законодательство должно в соответствующих случаях пользоваться именно этим термином, избегая других синонимов, чтобы не ставить правоприменителя в затруднение относительно того, имеет он дело с одним и тем же понятием или с разными.

Словоупотребление, применяемый стиль изложения в значительной мере зависят от правовой системы, которую обслуживает конституция, действующая в этой системе. На словоупотребление и стиль в значительной мере воздействуют конституционные традиции, существующие в конкретной стране, а в более широком значении– ее правовая и конституционная культура.

В европейских странах с романской правовой системой можно наблюдать тенденцию к общедоступному словоупотреблению и сравнительно простым формулировкам. То же можно сказать о японской Конституции и большинстве социалистических конституций. В последних, правда, подчас стремление к простоте и доступности текста, а также его чрезмерная политизация и декларативность наносят ущерб юридической точности при обозначении соответствующих понятий.

Для конституций стран с германской правовой системой характерны местами усложненные конструкции, однако они, хотя и представляют известную трудность для неподготовленного читателя, но обеспечивают зато высокую юридическую точность.

Пожалуй, особо сложны для восприятия тексты конституций многих стран с англосаксонской правовой системой. Причина не только в том, что указанная система включает ряд институтов, не имеющих аналогов в европейском континентальном праве, но и в специфической стилистике нормативных актов. Для таких конституций весьма характерны детализированное изложение норм с включением множества параграфов, пунктов и подпунктов, растянутость изложения, почти всегда обязательное включение названия нормы, часто публикуемое на полях официального издания.

Стиль конституционных текстов в основном строго документальный, однако в некоторых случаях (преамбулы, хартии, декларации о правах и свободах) употребляется так называемый высокий стиль, призванный придать определенную торжественность и тем оказать некоторое эмоциональное воздействие. Для ряда стран романской системы права характерно при формулировании норм употребление будущего времени (эта особенность в имеющихся у нас переводах конституций обычно не отражается). Присущая актам англосаксонской правовой системы детализация регулирования обеспечивает необходимую точность толкования соответствующих правовых норм.

Что касается переводов конституций зарубежных стран на русский язык, то нельзя не отметить отсутствие единообразия в передаче иностранной правовой терминологии, а подчас и знания реалий соответствующей страны. Например, одно и то же немецкое слово «Bundesrat» применительно к Германии переводится у нас «Бундесрат», а применительно к Австрии и Швейцарии – «Федеральный (или Союзный) совет». В переводах итальянской Конституции, да и многих других для понятия «публичный» выбран эквивалент «государственный», тогда как «государственный» есть лишь разновидность «публичного». Здесь просматривается стремление подвести переводимый текст под принятую у нас терминосистему, однако оно приводит к искажению смысла переводимого текста.

Не всегда положительную роль играет традиционность употребления терминов в русском переводе. Будучи однажды примененным, термин оставляется в тексте другими переводчиками, даже относящимися к различным поколениям. До сих пор оказывают влияние на словоупотребление переводы зарубежных конституций, сделанные еще в дореволюционное время. Они, правда, обычно отличались высоким качеством и часто заслуживают сохранения применительно к старым и старинным конституциям.

При переводах конституционного материала часто не учитывается различие терминосистем, из-за чего один и тот же, казалось бы, термин имеет неодинаковые значение и объем в отечественном и иностранном праве. В качестве примера можно указать на весьма употребимый во французском праве термин «régime politique», дословно переводимый как «политический режим». В нашем представлении он означает способы и методы осуществления государственной власти. Во французском конституционном праве этот термин многозначен и служит для обозначения различных явлений и институтов. Так, в одном из словарей политической науки и политических институтов* указывается, что под политическим режимом понимается особый способ, которым организуется публичная власть, то есть порядок назначения, компетенция и юридические и политические правила, управляющие отношениями в системе власти. В более широком смысле этот же термин включает не только конституционную организацию государства, но и также иные субъекты политического процесса, такие, как политические партии, СМИ, а также права, свободы и механизмы «политической социализации» граждан. Этим термином могут обозначаться и совокупность институтов демократии, понятия авторитаризма и тоталитаризма (в последнем случае он совпадает по значению с термином «политический режим», употребляемым в российской науке конституционного права).

* Hermet G., Badie В., Bimbaum P., Braud Ph. Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques. P.: 1996, p.238.

При работе с переводными текстами конституций и других нормативных актов надо эти обстоятельства иметь в виду.

3. Принятие, изменение и отмена конституций

Принятие конституций

Двухсотлетняя история конституционализма выработала несколько способов принятия конституций. Общая тенденция в этом процессе – постепенная демократизация, постоянно возрастающее вовлечение избирательного корпуса. Существуют следующие способы принятия конституций.

Наименее демократический из них – октроирование (от франц. octroyer – жаловать, даровать), то есть дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха). Такие конституции в начале прошлого века часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 года, которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти (хотя вряд ли полностью по собственной воле) французскому народу: «Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным как за себя, так и за наших преемников навсегда нижеследующую конституционную Хартию…»

В более позднее время октроированными были марокканская Конституция 1911 года, японская 1889 года, абиссинская 1937 года. Монархи октроировали конституции, конечно, не по доброй воле, а опасаясь потери трона в результате народных выступлений (как теперь говорят – социального взрыва). Впрочем, изредка можно встретить конституцию, октроированную не столь уж давно. В качестве примера можно привести Конституцию Княжества Монако 1962 года. В ее преамбуле говорится: «Мы (т. е. Князь Ренье III. – Авт.) решили даровать государству новую конституцию, которая по Нашему высочайшему желанию будет отныне рассматриваться как Основной закон Государства…»

Октроированный характер конституции внешне выражается в соответствующей – иногда развернутой, иногда весьма краткой– формуле, обычно помещаемой в преамбуле и указывающей на источник происхождения конституционного акта, как было показано в приведенных выше цитатах.

После Второй мировой войны октроированными стали называть (по крайней мере, в советской литературе) конституции, дарованные метрополиями своим колониям при изменении формы колониального господства или при освобождении от него. Вряд ли нужно доказывать, что и эти конституции – не бескорыстный дар, а результат национально-освободительной борьбы колониальных народов.

Несколько особняком стоят конституции, носящие договорный характер. Такие конституции редко встречались в прошлом и почти не встречаются в настоящее время*. Обычно это были договоры между монархом и выборным органом, выступающим как выразитель воли всего народа. Они свидетельствовали о таком соотношении политических сил, при котором монарх уже не был в состоянии даровать собственную конституцию. Одним из первых таких договоров был Конституционный акт Вюртемберга 1819 года, в преамбуле которого указывалось, что «он будет в качестве источников иметь нашу резолюцию (Короля. – Авт.) и контрдекларацию земель, образующих решение по следующим вопросам». Конституция была подготовлена смешанной комиссией и одобрена выборным органом и Королем. Примерно такой же характер имел и ряд английских писаных актов, принимавшихся Парламентом (Билль о правах 1689 г., Акт об управлении 1709 г.).

* Можно отметить в связи с этим договорный характер Основного Закона (Конституции) СССР 1924 года. В Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации – России 1978 года были 21 апреля 1992 г. внесены положения, сформулированные на базе Федеративных договоров, заключенных 31 марта 1992 г., а сами эти договоры вошли в Конституцию в качестве приложений.

Договорная процедура, но несколько иного характера имела значительное место в конституционной практике балканских государств, освободившихся от османского ига. Речь идет о конституциях Греции 1844 года, Румынии 1866 года, Болгарии 1879 года. В этих странах выборные собрания предлагали должность главы государства иностранным династиям при условии, что они будут согласны с соответствующими конституциями. Так, ст. 5 Берлинского трактата 1878 года указывала: «Собрание нотаблей* Болгарии, которое будет созвано в Тырнове, выработает перед избранием Князя Органический устав королевства». Заседания этого собрания открылись в феврале 1879 года, и результатом его работы стала принятая в том же году первая Конституция Болгарии.

* Нотабль (от франц. notable – значительный, видный, почетный, именитый) – лицо, пользующееся влиянием в обществе. В настоящее время примерно в этом же значении иногда употребляется термин «элита». – Авт.

Элементы договорного характера встречались при создании конституций и после Второй мировой войны. Например, предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 года между Великобританией, Турцией и представителями греческой и турецкой общин острова. Конституция Кипра, принятая в 1960 году, предусмотрела, что ее основополагающие статьи, указанные в третьем приложении к Цюрихскому соглашению от 11 февраля 1959 г., не подлежат ни изменению, ни отмене.

Возросшая роль народных масс в политической жизни привела к тому, что по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX веке. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме.

Чаще всего конституция вырабатывается учредительным собранием, или конституантой (от франц. constituante – составляющий, образующий; так именовалось учредительное собрание во Франции в 1789–1791 гг.), – выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции и иногда временно также выполняет задачи парламента. Обычно учредительное собрание распускается после выполнения своей задачи и поэтому может быть признано национальным представительством особого рода. Известны, впрочем, случаи, когда учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в обычный парламент, как было, например, в Греции в 1975 году.

Учредительное собрание выступает в качестве учредительной власти, которая должна создать взамен прежнего совершенно новый или относительно новый по содержанию и структуре государственный строй. Такие собрания созываются либо при отсутствии устойчивой государственной власти в переходные эпохи, либо после совершения революций, переворотов, либо для целей реформирования существующего государственного строя.

По общему правилу учредительное собрание образует единую палату, хотя известны отдельные случаи создания двухпалатных учредительных собраний (например, в Югославии в 1945–1946 гг.).

В литературе встречается деление учредительных собраний на суверенные – окончательно принимающие конституцию (например, французское Учредительное собрание 1848 г.) и несуверенные – вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом (например, в той же Франции первое и второе Учредительные собрания 1946 г.).

Существует также деление учредительных собраний на первоначальные и институционализированные. Первые избираются гражданами как таковые, вторыми служат существующие представительные органы, если они имеют право полного пересмотра действующей конституции, то есть фактически замены ее на новую (см. ниже п. 2). Но это менее демократический вариант.

Учредительные собрания вырабатывали конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945–1947 годах, в Португалии в 1975– 1976 годах, в Болгарии и Румынии в 1990–1991 годах и во многих других странах. Обычно такие конституции наиболее демократические.

Иногда конституция вырабатывается правительством с последующей передачей на утверждение парламента или избирательного корпуса.

Значение использования референдума при принятии конституции может быть различным. Одно дело, когда референдум проводится для утверждения конституции, гласно разработанной и принятой парламентом или учредительным собранием, и другое – когда народу предлагается высказаться по проекту, подготовленному келейно, в недрах правительственных структур. Очевидно, что освящение на референдуме акта, принятого парламентом или учредительным собранием, отвечает требованиям демократии, если референдум проводится в спокойной обстановке, без одностороннего давления на избирателей. Так были проведены референдумы по двум конституционным проектам во Французской Четвертой республике в 1946 году (первый проект избиратели отклонили), референдумами были утверждены выработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 года, Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Румынии 1991 года, Швейцарии 1999 года и многие другие.

Если же на народное голосование выносится проект, подготовленный правительством помимо парламента, а подчас и вопреки ему (в социалистических странах – подготовленный в недрах аппарата коммунистической партии и лишь формально одобренный парламентом), то конституционный референдум зачастую превращается в плебисцит, на котором голосуется по существу доверие правительству (в социалистических странах – руководству компартии). Избиратели в таких условиях обычно подвергаются серьезному давлению и часто одобряют реакционные конституционные акты. Например, Конституция Франции 1958 года одобрялась избирателями в условиях острого политического кризиса, Конституция Чили 1980 года – в условиях диктатуры генерала Аугусто Пиночета, конституции Германской Демократической Республики 1968 года, Народной Республики Болгарии 1971 года, Республики Куба 1976 года – в условиях тоталитарного режима, когда свобода выбора избирателей либо отсутствовала, либо была серьезно ограничена.

Изменение конституций

Каждая конституция в связи с изменениями в общественной жизни, в соотношении политических сил может, а порой и должна быть изменена. В основе изменений лежит народный суверенитет. Если имеется желание избирательного корпуса, полученное на голосовании, то, стало быть, в конституцию могут быть внесены изменения.

Великая французская революция следующим образом выразила эту идею: «Национальное учредительное собрание объявляет, что нация обладает неотъемлемым правом изменять свою конституцию, тем не менее принимая во внимание, что интересам нации более соответствует изменять с помощью средств, заимствованных из самой Конституции, лишь те статьи, непригодность коих выяснится на опыте, постановляет, что такие изменения будут производиться Собранием по пересмотру…». В ст. 28 Конституции 1793 года сказано более определенно: «Народ всегда сохраняет за собой право пересмотра, преобразования и изменения своей конституции. Ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие».

Вопрос о внесении изменений в конституцию решается в зависимости от предусмотренного ею способа ее изменения.

Когда речь идет об изменениях в так называемых гибких конституциях, это достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Принятие последующего закона производится в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются частично писаные конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль) либо определенные части писаных (Индия).

Гибкие конституции – это обычно неписаные или смешанные, как в Великобритании. Однако есть и писаные, кодифицированные конституции, которые не предусматривают особого порядка своего изменения. В качестве примеров можно упомянуть Статут Королевства 1848 года Короля Карла Альберта (Италия), Конституцию Монако 1911 года, конституционные документы Саудовской Аравии (писаная некодифицированная конституция), Конституцию Ганы 1960 года.

Сложнее обстоит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию, поправки в которую вносятся в более сложном порядке по сравнению с изданием обычного закона. Жесткость конституций имеет целью обеспечить их стабильность, которая, в свою очередь, способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя. Есть разные способы обеспечения жесткости конституций.

Жесткие конституции условно можно разделить на два подвида: жесткие и особожесткие. Критерия, который позволил бы определить степень жесткости, не существует.

Условно к числу жестких можно отнести конституции, которые изменяются парламентом одного и того же созыва квалифицированным большинством в палате или палатах, и конституции, изменяемые повторным голосованием через определенный срок, но парламентом того же созыва. К таким конституциям можно отнести германский Основной закон, изменяемый решением 2/3 голосов в каждой из обеих законодательных палат.

Если же требуется утверждение изменений на референдуме или голосование в парламенте следующего созыва, или утверждение поправок органами субъектов федерации, или применение каких-либо других процедур, ратифицирующих внесенные изменения, то такие конституции можно отнести к особожестким. Одной из причин постоянства норм, содержащихся в основных законах Японии 1947 года, Дании 1953 года (до сих пор в эти конституции не было внесено ни одной поправки), а также весьма редкого внесения поправок в конституции США, Франции, Ирландии является как раз особожесткий их характер.

Например, для изменения Конституции США необходимо, чтобы поправку одобрили 2/3 общего числа членов каждой палаты Конгресса и законодательные собрания в 3/4 (т. е. сегодня в 38) штатов. В Италии для изменения Конституции нужны два последовательных обсуждения в Парламенте с промежутком не менее трех месяцев и одобрение при втором голосовании абсолютным большинством голосов в каждой палате; если же большинство не составило 2/3 в каждой палате, то 1/5 членов любой палаты, 500 тыс. избирателей или пять областных советов могут потребовать референдума по изменению Конституции, на котором необходимо одобрение большинством действительных голосов.

В конституциях смешанного типа различные их части изменяются по-разному. Таких конституций немного. Например, для внесения поправок в бóльшую часть положений Конституции Республики Мальта 1974 года требуется абсолютное большинство голосов всех членов Палаты представителей (для принятия обычного закона достаточно простого большинства присутствующих и голосующих членов Палаты). Другая часть Конституции (например, о составе и порядке избрания Парламента, о Президенте Республики) может быть изменена лишь единогласным решением всех членов Палаты. Отдельные же положения Конституции изменяются решением 2/3 всех членов Парламента с последующим утверждением на референдуме. В Конституции Индии 1949 года ряд положений (о выборах Президента Республики, об исполнительной и судебной власти и др.) изменяются по решению 2/3 присутствующих и голосующих членов обеих палат Парламента с последующим одобрением не менее чем половиной легислатур (законодательных собраний) штатов. Такие же положения Конституции, как перечень штатов и союзных территорий, изменяются по предложению Президента Республики простым большинством голосов в обеих палатах Парламента.

Наиболее распространенный способ инкорпорирования поправок в текст конституции – простая замена прежних положений вновь утвержденными либо исключение прежних положений, либо добавление новых (Италия, Германия и др.).

Однако известен и другой способ включения поправок, а именно прибавление новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. США первыми применили такой способ: поправки публикуются отдельно после первоначального текста Конституции, который остается неизменным, несмотря на то что часть его уже перестала действовать. Конституции Венесуэлы 1961 и 1983 годов даже урегулировали этот порядок в п. 6 ст. 245: «Поправкам будут присваиваться последовательные номера, и они будут публиковаться вслед за текстом Конституции без изменения ее текста со ссылкой после каждой измененной статьи на номер и дату изменяющей ее поправки». Этот способ был принят в послевоенной Югославии и частично использовался в бывшей Чехословакии.

Первый способ имеет то преимущество, что не требует от правоприменителя или другого лица сравнения прежних и новых норм для установления того, которые из них действуют в настоящий момент, а кроме того, обеспечивает легкую обозримость всего действующего нормативного материала. Второй же способ позволяет всегда видеть все действовавшие ранее конституционные тексты, что может оказаться необходимым правоприменителю или другому заинтересованному лицу.

Главная причина внесения изменений в конституции заключается, как отмечалось, в новом соотношении политических сил в обществе. Для реформирования жестких, а тем более особожестких конституций это соотношение должно измениться в значительной мере, причем изменение должно быть более или менее устойчивым. Наиболее часто влияние изменившегося соотношения сил заметно при преобразованиях коренных положений конституций о правах и свободах, о форме правления и т. п. Однако есть поправки, которые носят технический характер и не вызывают острой борьбы в парламенте и обществе.

Пересмотры конституций бывают полные и частичные. Особенно важны полные пересмотры, проводимые на основе положений действующего основного закона. Значение этого института несомненно, поскольку он позволяет легитимно ввести новую конституцию с новыми параметрами при соответствующем изменении соотношения политических сил. В результате исключается возможность нелегитимного, порой насильственного изменения существующего, но исчерпавшего себя государственного строя. Названный пересмотр оправдан лишь при значительном изменении соотношения политических сил, требующем обновления государства. Поэтому естественно, что для полного пересмотра конституции требуются более жесткие условия, чем для внесения отдельных поправок.

Следует отметить, что полный пересмотр конституции возможен двумя путями. Первый – это принятие новой конституции в соответствии с правилами, предусмотренными прежней конституцией . Новейший пример – принятие новой швейцарской Конституции в 1999году. Второй же путь – принятие новой редакции конституции при сохранении ее прежней даты. Примерами могут служить пересмотр нидерландской Конституции 1815 года в 1983 году, новые редакции Конституции Венгерской Народной Республики 1949 года, принятые в 1972 и 1989–1990 годах (в 1989 г. из названия государства и соответственно Конституции было исключено слово «Народная»).

В европейском конституционном массиве есть несколько актов, предусматривающих порядок их полного пересмотра. Подробно урегулирован такой институт в Швейцарии (ст. 138, 192, 193, 195 Конституции). Правом требовать полного пересмотра обладают 100 тыс. швейцарок и швейцарцев, имеющих право голоса, и такая их инициатива подлежит вынесению на голосование народа. Такой же пересмотр может быть предложен также одной из двух палат парламента. Если инициатива полного пересмотра исходит от народа или по этому вопросу существуют разногласия между двумя советами, то народ принимает решение, должен ли быть произведен полный пересмотр. Если народ согласен на полный пересмотр, то обе палаты переизбираются и рассматривают вопрос о пересмотре согласно законодательной процедуре. Пересмотренная Конституция вступает в силу, как только народ и кантоны одобрят пересмотр (см. подробнее п. 2 § 1 гл. VI во 2-м изд. тома 3 настоящего учебника, которое должно выйти в свет в 2000 г.).

В Болгарии избран иной порядок полного пересмотра. Для принятия новой конституции в соответствии со ст. 157–163 действующей Конституции должно быть созвано специальное Великое народное собрание, о чем Народное собрание (парламент) должно принять решение большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа народных представителей (депутатов). Народное собрание при этом распускается. Великое народное собрание действует как учредительное собрание и в неотложных случаях осуществляет функции Народного собрания (подробно см. п. 2 § 1 гл. IX в томе 3 настоящего учебника).

В то же время к вопросу о полном пересмотре конституции встречается и совершенно иной подход. Так, из текста ст. 195 ныне действующей редакции Бельгийской конституции 1831 года можно сделать вывод, что полный пересмотр этого акта невозможен.

Частичный пересмотр означает относительно небольшую по объему замену, исключение или дополнение текста конституции, не затрагивающие всей совокупности положений, которые образуют ее концептуальную основу. Обычно при частичном пересмотре нумерация статей или параграфов сохраняется, даже если какие-то из них исключены или добавлены новые (то же относится и к частям статей или параграфов). Например, когда в 1993 году во французскую Конституцию был включен новый разд. X, урегулировавший уголовную ответственность членов Правительства, три его статьи получили номера соответственно 68-1, 68-2, 68-3, но нумерация последующих разделов была в связи с этим изменена. Напротив, в Германии, когда в Основной закон был включен новый раздел о состоянии обороны, то не только 11 новых статей были пронумерованы со 115-а по 115-1, но и сам раздел получил номер Х-а, то есть сохранилась вся нумерация прежних рубрик.

На порядок изменения конституции нередко влияет форма политико-территориального устройства государства. В федеративных государствах этот порядок по общему правилу более сложен, поскольку в нем в той или иной степени участвуют субъекты федерации или органы, выражающие интересы этих субъектов. То же иногда наблюдается и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются широкие права. Об этом свидетельствуют приведенные выше примеры США и Италии. В Австралии после одобрения проекта изменений Конституции Парламентом требуется утверждение проекта на референдуме большинством избирателей в стране и в большинстве штатов (ст. 128 Конституции 1900 г.). В Швейцарии при пересмотре Конституции его ратификация всегда осуществляется на референдуме, причем необходимо большинство голосов избирателей в стране и в большинстве кантонов (ст. 195 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.).

Конституция США предусматривает возможность участия штатов в инициативе ее пересмотра и, как отмечалось, необходимость ратификации поправок штатами. Согласно ст. V по требованию законодательных собраний 2/3 штатов Конгресс созывает Конвент для рассмотрения поправок. Хотя Конституция не устанавливает срока для ратификации принятых Конвентом или Конгрессом поправок штатами, Конгресс стал его устанавливать (обычно 7 лет). По Конституции Канады 1982 года конституционные поправки, которые изменяют законодательные полномочия, права собственности или какие-либо иные права и привилегии Легислатуры или Правительства провинции, не будут действовать в провинции, если ее Легислатура до издания Генерал-губернатором (представителем главы государства) прокламации об изменении Конституции на основе решения федерального Парламента выразит свое несогласие с изменением.

Процедуры изменения конституций чрезвычайно разнообразны, однако можно выделить несколько общих этапов. Субъекты права инициативы конституционного пересмотра – обычно те же, что и в нормальном законодательном процессе. Иногда к ним устанавливаются дополнительные требования. Конституция Греции, например, разрешает вносить предложение о конституционном пересмотре не менее чем 150 депутатам. Во Франции и Бельгии инициатива конституционного пересмотра принадлежит не только парламентариям, но и главе государства, действующему по предложению главы правительства. В Ирландии такая инициатива принадлежит только нижней палате Парламента.

Процедуру конституционного пересмотра можно условно разделить на два этапа – принятие поправок парламентом и их ратификацию, хотя это не всегда четко просматривается в нормах. Так, во Франции после принятия поправок к Конституции Парламентом Президент Республики назначает для ратификации референдум или созывает Конгресс, включающий членов обеих палат Парламента (ст. 89 Конституции). В Греции поправки должны быть приняты Палатой депутатов двух последовательных созывов (ст. 110 Конституции). Ратифицирующие референдумы могут быть как факультативные, так и обязательные.

Процедура рассмотрения проекта конституционных поправок зачастую сложнее процедуры рассмотрения обычного законопроекта. Обычно предусматриваются повышенные требования к большинству голосов, необходимому для утверждения проекта (например, в Японии нужно согласие 2/3 общего числа членов каждой палаты Парламента), устанавливаются специальные сроки для рассмотрения проекта после его внесения и т. д. Для подготовки конституционных поправок иногда образуются специальные органы. В Австралии, например, в 1927 и 1958 годах образовывался специальный консультативный орган, предварительно рассматривавший проекты пересмотра Конституции. Иногда парламент образует из своего состава конституционную комиссию для подготовки проекта (Швеция, Финляндия).

Из значительного многообразия институтов непосредственной демократии к пересмотру конституции имеют касательство главным образом два – народная инициатива и референдум. Первая предусматривается нечасто. Так, ст. 71 итальянской Конституции устанавливает возможность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру Конституции. Такой законопроект может быть внесен не менее чем 50 тыс. избирателей. В Австрии такой возможностью располагают не менее 100 тыс. избирателей или 1/6 часть избирателей трех земель (ч. 2 ст. 41 Федерального конституционного закона). В Швейцарии согласно ст. 139 Конституции народные инициативы, ведущие к частичному пересмотру Конституции, могут быть оформлены в виде предложения в общих выражениях или в виде предложения, содержащего оформленный законопроект. Если народная инициатива не соблюдает принцип единства формы, принцип единства предмета или императивных норм международного права, то Федеральное собрание объявляет такую инициативу полностью или частично недействительной.

В большинстве стран в изменении конституции обязательно участвует глава государства. Обычно он промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не может вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения, но в Бельгии, Дании, Нидерландах может по совету правительства отказать в даче санкции на закон. Во Франции главе государства принадлежит право инициативы пересмотра Конституции (юридически по предложению Премьер-министра), а также право выбора способа ратификации поправок, если они были предложены Правительством. Напротив, Президент США даже не промульгирует поправки.

Ограничение изменений

В большинстве конституций нет оговорок в отношении их пересмотра, однако в некоторых содержатся такие ограничения либо по существу, либо по времени осуществления. Ограничения по существу чаще всего касаются формы правления в стране. Во Французской Третьей республике ст. 2 Конституционного закона 1884 года гласила: «Республиканская форма правления не может служить предметом предложений о пересмотре». Идентичная формулировка содержалась в ст. 95 Конституции Франции 1946 года, и почти такая же осталась в ст. 89 действующей Конституции этой страны. Аналогичные положения мы находим в ст. 139 Конституции Италии и в ряде других конституционных актов. В Конституции Греции запрещено изменять положения, определяющие основы и форму правления государства как парламентарной республики, а также ряд специально указанных норм (ст. 100, ч. 1). Конституция Португальской Республики в ст. 290, озаглавленной «Пределы пересмотра Конституции», установила перечень из 15 пунктов, которые должны уважаться при пересмотре; это республиканская форма правления, принцип всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании, принцип разделения властей и взаимозависимости органов власти и др.

В Германии не допускаются поправки, затрагивающие разделение Федерации на земли и принципы сотрудничества земель, а также такие принципы, как неприкосновенность достоинства человека, прав человека, обязательность для всех ветвей власти основных прав, представляющих собой непосредственно действующее право, демократический, социальный и федеративный характер государства, народовластие, связанность законодательства конституционным строем, а исполнительной власти и правосудия законом и правом, право немцев на сопротивление любым попыткам устранить конституционный строй (ст. 79, а также ст. 1 и 20 Основного закона).

В конституциях иногда устанавливается определенный период времени, в течение которого запрещается внесение в них поправок. Такие положения преследуют цель обеспечить в течение этого времени стабилизацию вновь установленного конституционного строя. Первой такой конституцией была французская 1791 года, запрещавшая всякий пересмотр в течение первых двух легислатур, то есть в течение четырех лет, а учитывая, что для вступления в силу поправок необходимо было принять их в течение трех последовательных легислатур (ст. 4 разд. VII), то только в 1801 году можно было бы изменить эту Конституцию (известно, впрочем, что следующая Конституция была принята уже в 1793 г.). Конституция Греции разрешает пересмотр только по истечении пяти лет после окончания процедуры предыдущего пересмотра (ч. 6 ст. 110). Согласно ст. 284 португальской Конституции Собрание Республики может пересмотреть Конституцию по истечении пяти лет после опубликования последнего закона о пересмотре в обычном порядке, однако может взять на себя полномочия по пересмотру в любое время, если за это проголосуют 4/5 полномочных депутатов.

В ряде конституций содержится запрещение их пересмотра в условиях чрезвычайной ситуации в стране. Конституция Франции 1946 года в ст. 94 запрещала начало или продолжение процедуры пересмотра в случае оккупации иностранными войсками всей или части страны. Цель этой нормы – избежать повторения практики вишистского режима, во время которого 10 июля 1940 г. была упразднена конституция Третьей республики. Такое же запрещение включено в ст. 89 Конституции Франции 1958 года, а в 1968 году – в Конституцию Бельгии: «Никакой пересмотр не может производиться или продолжаться во время войны или когда Палаты не имеют возможности собраться на федеральной территории» (ст. 196).

В связи с ограничениями пересмотра интересен вопрос о внесении поправок в те нормы, которые регулируют сам порядок изменения конституции. Эти статьи изменяются по общему правилу в том же порядке, что и другие положения. Так, в 1922 году была изменена содержавшая соответствующее регулирование ст. 196 Основного закона для Королевства Нидерландов в редакции 1887 года, в 1982 году преобразованы три первых статьи раздела о пересмотре Конституции Португалии, а изложенная статья этой Конституции была еще раз изменена в 1992 году.

Отмена конституций

Речь здесь пойдет о жестких конституциях, ибо в случае гибких какой-либо проблемы не существует.

Чаще всего конституции отменяются в результате революций. Однако иногда послереволюционные акты оставляют в силе некоторые законоположения свергнутого режима. Например, в ст. 178 Веймарской конституции Германии 1919 года указывалось, что «прочие законы и указы Империи остаются в силе, поскольку не находятся в противоречии с Конституцией».

Конституция может отменяться в предусмотренном ею же порядке в результате коренных изменений в жизни страны, когда складывается новая расстановка политических сил. Иногда в новых основных законах содержится упоминание о юридической отмене предшествующего акта. Так, Конституция Бельгии в ст. 137 устанавливает: «Основной закон от 25 августа 1815 г. отменяется».

Встречаются случаи, впрочем не очень часто, когда в действующей конституции указывается, что она должна быть отменена в результате какого-либо события. Такие конституции относятся к числу временных; тем не менее такая отмена возможна. Например, ст. 146 Основного закона для ФРГ до объединения с ГДР в 1990 году содержала норму, согласно которой этот акт «прекращает свое действие в день, когда вступит в силу Конституция, принятая свободным решением немецкого народа». На практике последнего не случилось, поскольку германский законодатель предпочел изменить названную статью и распространить действие Основного закона и на территорию бывшей ГДР.

Фактически отмена конституций имеет место при их полном пересмотре, рассмотренном выше в п. 2 настоящего параграфа.

В новые конституции часто переходят многие положения прежних. Обычно сохраняется терминология, подчас структура, фразеология, хотя в последнее время все больше наблюдаются черты схожести конституционных актов различных стран. Впрочем, надо сказать, что в постсоциалистических странах такой преемственности по отношению к отмененным социалистическим конституциям не наблюдается, как в свое время в этих последних обычно не сохранялась преемственность по отношению к конституциям досоциалистическим. Напротив, постсоциалистические конституции часто свидетельствуют о стремлении обеспечить определенную преемственность по отношению к досоциалистическим конституциям.

4. Классификация конституций

Цели классификации

Значительное сходство композиционного состава многих конституций, круга вопросов, ими регулируемых, внешних формальных признаков этих актов дают возможность их классифицировать. В данном случае имеется в виду классификация главным образом юридических конституций, хотя обращение к фактам действительности также должно иметь место (когда, например, идет речь о фактических, фиктивных или нефиктивных конституциях).

Классификация конституций, их разнесение по различным классам на основе общих свойств позволяют ориентироваться в многообразии конституций, способствуют установлению закономерно существующих связей между ними, определению места того или иного акта во всей их совокупности, помогают лучше их различать, сопоставлять друг с другом, уяснять особенности их содержания и структуры. Классификация облегчает восприятие общей картины конституционного законодательства в мире. В то же время классификация конституций, как и любая классификация вообще, носит довольно условный характер, поскольку конституции отличаются друг от друга спецификой принятия, особенностями соотношения политических сил в период их выработки, историческими и национальными традициями и др.

С помощью классификации, создания систем представлений с родо-видовым соподчинением выявляются общие, существенные признаки конституций; классификация позволяет точнее определить их природу и особенности, глубже вникнуть в их содержание. Она ведет к четкому оформлению наших знаний о конституции.

Временные и постоянные конституции

По времени действия конституции разделяются на имеющие ограниченный и неограниченный срок действия, то есть временные и постоянные.

Временные конституции могут приниматься на установленный срок или впредь до наступления определенного события. Например, Конституция Таиланда 1959 года, включавшая всего 20 статей, действовала до выработки проекта постоянной Конституции Учредительным собранием.

Постоянными являются большинство конституций. Факт установления неограниченного срока их действия отнюдь не гарантирует их вечности, а лишь указывает на намерения законодателя в момент принятия. Существуют государства, особенно в Латинской Америке, в которых «конституционная чехарда» до недавнего времени представляла собой обычное явление. Смена конституций там происходила главным образом вследствие частых военных переворотов. Так, к середине 60-х годов история Боливии насчитывала 20 конституций, Колумбии – 11, Доминиканской Республики – 15, Гаити – 23, Венесуэлы – 22 конституции*. В более близкой нам Европе многие страны также не могут похвастаться большой конституционной стабильностью. К настоящему времени в Португалии с начала прошлого века было 7 конституций, во Франции с 1789 года действовало 11 конституций (многие другие, будучи разработанными, не вступили в силу), в Греции со времени обретения независимости было 11 конституций, а в Испании с 1812 года – также 11. С другой стороны, есть страны, где конституции являют образец стабильности. Не говоря уже о США, в Норвегии действует единственная конституция с 1814 года, в Бельгии – с 1831 года (правда, с многочисленными поправками, особенно в 60-е–80-е гг. нынешнего столетия), в Люксембурге – также единственная с 1868 года.**

* См. таблицу в: Lambert J. Amérique Latine. Structure social et institutions politiques. P.:1963, p.300.

** См.: Grewe С., Ruiz Fabri H. Droits constitutionnels europeens. P.: 1995, р. 34–36.

Известны конституции, устанавливающие собственную неотменяемость. Конституция Мексики 1917 года, содержащая к настоящему времени, пожалуй, наибольшее число поправок, является «нерушимой» (ст. 136): она не теряет силы и не перестает действовать, даже если ее соблюдение нарушено восстанием, ибо как только «народ вновь обретет свободу», действие Конституции восстанавливается. Несколько по-другому решает этот вопрос действующая Конституция Греции: соблюдение ее положений гарантируется патриотизмом греков, которые правомочны оказывать сопротивление всеми средствами любой попытке отменить ее путем насилия (ч. 4 ст. 120).

Классификация по содержанию и характеру конституций

Она многообразна и отражает различные признаки определяемого конституцией строя.

По оформляемому политическому режиму конституции делятся на демократические и авторитарные, а среди последних выделяются еще тоталитарные. Демократические конституции гарантируют широкий круг прав и свобод, допускают свободное образование и деятельность политических партий, предусматривают выборность учреждений власти и т. д. Авторитарные конституции ограничивают или запрещают деятельность политических партий либо устанавливают господство одной партии, открывают широкие возможности для ликвидации или существенного ограничения вынужденно провозглашаемых прав и свобод, сокращают полномочия представительных органов. Для авторитарных, а особенно тоталитарных конституций характерна повышенная по сравнению с демократическими идеологическая насыщенность вплоть до признания приверженности одной определенной идеологии (коммунизма, ислама и т. п.). В авторитарных конституциях подчас провозглашаются иные принципы организации государственной власти, чем в демократических, например создание государственных органов на корпоративной основе. Следует, однако, иметь в виду, что демократические конституции иногда служат прикрытием авторитарного политического режима, а порой, хотя и реже, наоборот, демократический режим сохраняет на какое-то время авторитарную конституцию.

По форме правления, определяемой в конституциях, их можно в зависимости от порядка замещения должности главы государства разделить на монархические и республиканские, по устанавливаемой форме политико-территориального устройства – на федеративные и унитарные. В федеративных государствах действуют конституции федеральные, или национальные, и обычно также конституции субъектов федерации (штатов, земель, провинций и т. п.).

Прочие классификации

Как уже отмечалось, в зависимости от порядка принятия конституции делятся на октроированные и «народные». В настоящее время к числу первых относятся основные законы Иордании, Непала, ряда стран, бывших в прошлом британскими колониями. В подавляющем большинстве стран, как отмечалось, конституции – «народные».

Указывалось также, что по порядку изменения конституции можно разделить на гибкие, жесткие и смешанного типа. Среди жестких можно выделить особожесткие (например, США).

Мы видели, что по форме конституции делятся на писаные, смешанные и неписаные.

5. Конституционный контроль (надзор)

Понятие конституционного контроля (надзора)

Прежде всего остановимся кратко на соотношении понятий контроля и надзора вообще, ибо в зависимости от этого мы можем говорить о конституционном контроле и конституционном надзоре. В юридической литературе по этому вопросу существуют различные взгляды, и не в последнюю очередь это различие обусловлено неодинаковым словоупотреблением в законодательстве разных стран и даже одной и той же страны.

Чаще всего под контролем понимают такую систему отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может отменять акты подконтрольного органа. Надзор же при этом понимании – это такая система отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку и, самое большее, может приостановить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган.

Есть, однако, и другое понимание соотношения между этими двумя терминами. При этом понимании контроль есть проверка деятельности подконтрольного органа, проводимая контролирующим органом либо выборочно по собственной инициативе, либо по какому-то сигналу, а надзор – постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа.

Во избежание терминологических споров и громоздких оговорок условимся, что будем пользоваться в дальнейшем изложении только термином «конституционный контроль», имея в виду любую форму проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально и/или фактически) для участия в осуществлении публичной власти.

Поскольку конституция (имеется в виду, конечно, писаная формальная конституция) обладает высшей юридической силой, то в государстве все правовые акты должны ей соответствовать или во всяком случае не противоречить. Термины «соответствие конституции» и «непротиворечие конституции» – это разные по объему понятия. Второе понятие шире. Кроме того, о существовании различия между названными понятиями говорят следующие рассуждения: если проверяется соответствие конституции какого-либо акта, предмет регулирования которого закреплен в основном законе, то в данном случае речь должна идти о соответствии; если же проверяется акт, о предмете которого нет в конституции упоминания (а таких большинство, поскольку конституция содержит самые общие нормы), то правомернее говорить о непротиворечии.

Зарубежная практика конституционного контроля знает различные термины для определения соотношения акта с конституцией. Чаще всего употребляется термин «непротиворечие»; известны случаи, когда прямо подчеркивается соответствие основному закону. Последнее употребляется, когда в конституции закреплены нормы, прямо регулирующие какой-либо институт, в отношении которого издано развивающее, нижестоящее законодательство. Известны случаи (особенно этим правом пользуется Федеральный конституционный суд Германии) признания конституционности с оговорками типа «при условии», «принимая во внимание», «с учетом данных обстоятельств».

Считается, что сама идея конституционного контроля появилась в начале XVII века в Великобритании и была связана с деятельностью Тайного совета, который признавал законы легислатур (законодательных собраний) колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента, изданным для этих колоний, или общему праву. Однако конституционный контроль в современном понимании, изложенном выше, впервые появился в США: в деле У. Мэрбери против Дж. Мэдисона в 1803 году Верховный суд под председательством Дж. Маршалла объявил, что федеральная Конституция – высший закон страны и любой закон Конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным. Этот пример позднее был заимствован рядом латиноамериканских государств (Бразилией в 1891 г., Уругваем в 1917 г. и др.). До Первой мировой войны ему последовали некоторые европейские страны – Норвегия, Греция, частично Швейцария.

После Первой мировой войны в Европе была выработана собственная модель конституционного контроля, которая в настоящее время стала распространяться и на других континентах. Во всяком случае ее восприняли все или почти все постсоциалистические страны. Идея европейской модели принадлежит ученому с мировым именем – австрийскому юристу Гансу (правильнее – Хансу) Кельзену (Hans Kelsen), участнику разработки австрийского Федерального конституционного закона 1920 года, а затем члену Конституционного суда этой страны.

Европейская модель конституционного контроля получила самое широкое распространение после Второй мировой войны, постоянно совершенствовалась, и теперь она воспринимается на других континентах. Распространение этой модели, об особенностях которой будет сказано ниже – в § 3 гл. X, в основном связано с двумя обстоятельствами. О первом из них уже говорилось– это желание не допускать повторения грубейших нарушений прав человека и гражданина, имевших место до и во время Второй мировой войны. В постсоциалистических странах учреждение института конституционного контроля диктовалось стремлением преодолеть наследие тоталитарных и авторитарных режимов. Второе обстоятельство связано с концентрацией власти в руках исполнительных органов, которые в ряде стран к тому же опираются на послушное парламентское большинство. Конституционный контроль в этих условиях становится заметным барьером на пути возможных нарушений конституции.

Для обоснования конституционного контроля использовались три основных теории*. Органическая теория исходила из того, что поскольку конституция – акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конституцией и обладающих властью, нижестоящей по отношению к учредительной, не должны противоречить акту учредительной власти. Институциональная теория исходит из того, что конституция устанавливает «правила игры» для органов власти, ни один из которых не должен посягать на полномочия другого, а для федеративных государств особенно важно соблюдение разграничения сфер компетенции центра и субъектов федерации. Естественно-правовая теория, или теория общественного договора, считает, что конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, прежде всего гарантии прав человека и гражданина, и конституционный контроль призван следить за их соблюдением.

* Подробнее см.: La Documentation française. Document d’études. No 1–15. P. 1987, p. 3.

Все эти теории верны и дополняют друг друга. Конечно же, необходимость конституционного контроля обусловлена прежде всего иерархичностью системы правовых норм, которая, в свою очередь, во многом (хотя и не только) есть следствие иерархичности в системе органов власти, управомоченных на правотворчество. К тому же число правовых норм в XX веке, можно сказать, обвально возросло, и риск их противоречивости и неконституционности многократно увеличился.

Естественно, что конституционный контроль возможен только там, где действует писаное право, в том числе писаные конституции, положения которых обладают более высокой юридической силой по сравнению с любыми другими национальными и местными правоположениями.

При тоталитарных режимах устанавливается порой политико-идеалогический конституционный контроль. Впрочем, сами конституции в странах с такого рода режимами можно считать таковыми лишь условно: никакого конституционного строя там, разумеется, быть не может. Не будем говорить в данном случае о социалистическом опыте: он еще достаточно свеж в нашей памяти, но уместно вспомнить и пример Испании при жизни диктатора Франсиско Франко. Статья 59 действовавшего тогда Органического закона государства 1967 года гласила: «Являются неконституционными любой законодательный акт или решение общего характера, принятое Правительством, посягающие на принципы Национального движения (правившей фашистской партии. – Авт.) или на другие основные законы Королевства».

Зарубежная история и некоторые до сих пор существующие политические режимы знают и другие основания и подходы для проверки издаваемых в стране актов.

В настоящее время в ряде мусульманских стран существует процедура, похожая на институт конституционного контроля – проверка соответствия законов принципам ислама. Такой институт был предусмотрен Дополнением 1907 года к Конституции Ирана 1906 года, Конституцией Пакистана 1962 года и действующей Конституцией Исламской Республики Пакистан 1973 года. Конституция Исламской Республики Иран 1979 года с поправками 1989 года предусмотрела проверку соответствия законов исламу и Конституции.

Объекты конституционного контроля

Основной объект конституционного контроля – это, как отмечено, конституционность законов. Наряду с этим может проверяться конституционность и иных парламентских актов, в частности регламентов. Например, согласно п. «а»–«с» ст. 144 Конституции Румынии 1991 года Конституционный суд этой страны, в частности, проверяет конституционность законов, ордонансов (правительственных актов делегированного законодательства – см. ниже п. 13 § 1 гл. VIII) и регламентов Парламента.

Нижестоящие по отношению к конституции нормативные акты, даже изданные одним и тем же органом, подчас тоже имеют свою иерархию; например, конституционные или органические законы могут обладать более высокой юридической силой, чем законы обыкновенные. Проверка обыкновенных законов на непротиворечие органическим входит в этом случае в понятие конституционного контроля. Такую проверку производит французский Конституционный совет на основании собственного решения.

В то же время законы, принятые путем референдума, проверке на конституционность обычно не подлежат, поскольку представляют собой непосредственное проявление народного суверенитета. Но если для принятия или изменения конституции путем референдума требуется особое большинство (например, абсолютное), то законы, принятые референдумом при отсутствии такого требования, должны бы подлежать проверке на конституционность. Впрочем, конституции и текущее законодательство обычно этот вопрос обходят.

Очевидно, что на соответствие конституции должны проверяться внутригосударственные договоры, о чем конституции и законодательство также обычно молчат.

Разумеется, понятием конституционного контроля охватывается и проверка конституционности и законности актов исполнительной власти, актов самоуправления, равно как и проверка соблюдения их внутренней иерархии, вытекающей из конституционных положений. Возможна проверка конституционности частно-правовых актов (например, договоров, завещаний и др.), которыми могут нарушаться конституционные принципы – равноправие религий, запрещение расовой дискриминации и т. д., равно как и судебных решений.

Предметом проверки в отдельных странах служит также конституционность актов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, согласно части второй ст. 105 Конституции Литовской Республики 1992 года, Конституционный суд проверяет конституционность любых актов Президента Республики и Правительства Республики.

Как отмечалось, во многих странах конституциями устанавливается примат международного права над национальным. Отсюда следует, что проверка соответствия национальных законов международным договорам также может охватываться конституционным контролем (см., например, часть первую ст. 160 Конституции Республики Словении 1991 г.). Нередко проверяются подготовленные проекты международных договоров или подписанные международные договоры до их вступления в силу (см., например, п. 4 ч. 1 ст. 149 Конституции Болгарии). Однако сложнее обстоит дело в случае, когда имеются расхождения между действующим международным договором и конституцией. Некоторые конституции содержат нормы, направленные на недопущение таких расхождений. Например, ст. 95 Испанской конституции гласит:

«1. Заключение международного договора, который содержит положения, противоречащие Конституции, потребует предварительного конституционного пересмотра.

Правительство или любая из Палат может предложить Конституционному Трибуналу объявить, существует такое противоречие или нет».

Сходное положение содержится и в ст. 54 французской Конституции:

«Если Конституционный Совет по запросу Президента Республики, Премьер-министра или Председателя одной из палат установит, что международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции».

Но как быть, если, например, выявилось расхождение между вновь принятой конституцией и ранее заключенным международным договором или если в результате хотя бы даже частичной конституционной реформы ряд ранее заключенных международных договоров перестал ей соответствовать? В этом случае подлежит применению международный договор до тех пор, пока расхождение не будет устранено либо путем изменения в соответствии с международным правом международного договора, либо путем внесения соответствующего изменения в конституцию.

Представляется весьма важным вопрос о соответствии конституции других ее норм, включаемых в текст позже, то есть в результате изменения основного закона. Возможен ли в таком случае конституционный контроль? Ответ может быть положительным только для случая, когда в конституции содержатся так называемые надконституционные нормы, то есть нормы, не подлежащие пересмотру.

Вопрос о надконституционности, иногда называемой сверхконституционностью, в зарубежной юридической литературе был выдвинут совсем недавно. Этот институт имеет несколько значений, в том числе и названное выше. Надконституционностью (надпозитивностью) обладают также некоторые общепризнанные принципы, содержащиеся практически во все конституциях современного мира. Учредители могут, например, не включить в конституцию норму о запрещении обратной силы закона, впервые появившийся в Декларации прав человека и гражданина 1789 года (ст. 8). Таковы же нормы о неприкосновенности личности, жилища, тайне переписки и др. Однако такие принципы признаются существующими в конкретной демократической стране независимо от того, записаны они в ее конституции или нет. Они получили свое закрепление в международных договорах о правах человека – Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, в Европе – Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, в Америке – Американская конвенция о правах человека 1969 года.

К числу надконституционных можно отнести нормы, содержащиеся в самой конституции, изменение или отмена которых ею запрещены (примеры мы уже приводили выше – в п. 2§ 3).

Применительно к институту надконституционности можно высказать следующие два соображения. Во-первых, в данном случае резко возрастает роль органов конституционного контроля, которые получают возможность отменять конституционные нормы. Во-вторых, при существовании таких норм в конституции создается парадоксальная ситуация, при которой запрещается реализовывать народу свой суверенитет ни непосредственно, ни через его представителей в результате волеизъявления более ранних поколений этого народа, принявших решение за своих потомков. А если они сочтут необходимым заменить республику монархией? Ведь существуют монархии, которые много демократичнее иных республик. В то же время суверенитет народа не может быть безграничным – права человека во всяком случае выше любого суверенитета. Недопустимо изменять конституцию таким образом, чтобы отрицать или умалять их.

Как вытекает из приведенного выше определения, понятием конституционного контроля охватывается также проверка на соответствие конституции действий должностных лиц. Обычно это относится к высшим должностным лицам государства– президентам, членам правительств, верховным, а порой вообще всем судьям и др. Установление несоответствия должно по идее влечь соответствующее наказание, обычно лишение должности в порядке импичмента или иной подобной процедуры. Например, согласно ст. 109 Конституции Словении, если Президент Республики при осуществлении своих полномочий нарушит Конституцию или допустит тяжкое нарушение закона, Государственное собрание (нижняя палата) вправе возбудить в Конституционном суде производство по установлению ответственности Президента. Конституционный суд после этого может принять решение о временном отстранении Президента от осуществления им своей функции. Решение Конституционного суда об отрешении Президента от должности принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей.

Конституционный контроль часто распространяется на создание и деятельность политических общественных объединений, прежде всего политических партий. Например, п. 4 ст. 188 Конституции Республики Польша 1997 года относит проверку конституционности целей или деятельности политических партий к юрисдикции Конституционного трибунала.

Все изложенное представляет собой конституционный контроль в широком смысле слова. В узком же смысле конституционный контроль обращен только на акты законодательной власти, прежде всего на законы, принимаемые парламентом.

Виды конституционного контроля

Они могут классифицироваться по различным основаниям.

По времени осуществления конституционный контроль может быть предварительным или последующим. При предварительном контроле акт проверяется до его вступления в силу (закон – до санкционирования и промульгации, но уже после принятия парламентом). Последующий контроль распространяется в принципе на действующие, по крайней мере официально опубликованные, акты.

По месту осуществления конституционный контроль может быть внутренним и внешним. Внутренний контроль проводится самим органом, который издает акт, внешний – иным органом, например главой государства, к которому на подпись или для промульгации поступил принятый парламентом закон. Внутренний контроль, как правило, – предварительный, хотя есть примеры и последующего внутреннего контроля (ниже в п. 4 настоящего параграфа мы покажем это на примере Кубы). Нередко такой контроль носит консультативный характер и не исключает внешнего контроля. Внешний контроль в большинстве случаев – последующий, однако может быть и предварительным. Например, все законопроекты французского Правительства, вносимые на рассмотрение Парламента, в обязательном порядке предварительно рассматриваются в Государственном совете – высшем органе административной юстиции, одновременно выполняющем функции юридического советника Правительства. «Законопроекты обсуждаются в Совете министров по получении заключения Государственного совета и вносятся в бюро одной из палат», – гласит первое предложение части второй ст. 39 Конституции.

С точки зрения правовых последствий конституционный контроль может быть консультативным или постановляющим. Решение в порядке консультативного контроля обладает моральной, а не юридической силой – юридически оно никого не обязывает и не связывает. Напротив, решение, принимаемое в порядке постановляющего контроля, обязательно, даже общеобязательно: если оно объявляет акт соответствующим конституции, никакие претензии к нему в этом плане больше не принимаются; если же акт объявлен неконституционным, то теряет юридическую силу либо, реже, возвращается на рассмотрение издавшего органа. Чаще всего под конституционным контролем понимается именно постановляющий контроль.

По обязательности проведения конституционный контроль может быть обязательным или факультативным. В первом случае акт обязательно подвергается конституционному контролю, обычно предварительному. Так, во Франции Конституционный совет обязательно проверяет на соответствие Конституции органических законов и регламентов палат Парламента до их вступления в силу. Факультативный контроль осуществляется только в случае заявленной инициативы управомоченного субъекта. Наиболее часто конституционный контроль бывает факультативным: проводится по требованию управомоченного органа или должностного лица либо же индивида, у которого возникли сомнения в конституционности акта.

По форме конституционный контроль может быть абстрактным или конкретным. Абстрактный контроль означает проверку конституционности акта или нормы вне связи с каким-либо делом. Предварительный контроль может быть только абстрактным (но не наоборот). Конкретный же контроль осуществляется только в связи с каким-то, чаще всего судебным, делом, при разрешении которого подлежат применению определенные норма или акт, оспариваемые с точки зрения конституционности. Он, стало быть, – всегда последующий. Абстрактный контроль имеет, на наш взгляд, определенные преимущества перед конкретным: позволяет шире взглянуть на проблему соотношения оспариваемого акта с конституцией, обеспечивает единство и непротиворечивость контроля и в конечном счете лучше отвечает идее разделения властей. Правда, конкретный контроль создает лучшие возможности для более или менее оперативной защиты прав человека.

По объему своему конституционный контроль может быть полным или частичным. Полный контроль охватывает всю систему общественных отношений, урегулированных конституцией. Частичный же контроль распространяется лишь на определенные их сферы, например на права человека и гражданина, на федеративные отношения и т.д.

По содержанию конституционный контроль бывает формальным или материальным. При формальном контроле проверяется соблюдение конституционных условий и требований, относящихся к изданию акта, то есть входило ли издание акта в компетенцию издавшего органа, соблюдены ли процедурные требования при этом, в надлежащей ли форме издан акт. Материальный же контроль имеет дело с содержанием акта и означает проверку соответствия этого содержания положениям конституции.

С точки зрения действия во времени, а точнее говоря – обратной силы, также наблюдаются две формы конституционного контроля. Первая форма – ex tunc – означает, что решение о признании неконституционности имеет обратную силу и норма или акт, объявленные неконституционными, считаются недействительными с самого начала: с момента их издания или с момента вступления в силу конституционной нормы, которой они стали противоречить. Отсюда следует, что должны быть восстановлены отношения, существовавшие до этого момента, возмещен ущерб, причиненный их изданием, и т.д. Это порождает большие сложности, а порой просто невозможно, особенно когда неконституционные норма или акт действовали длительное время. Поэтому чаще применяется вторая форма – ex nunc, – означающая, что решение о неконституционности действительно только на будущее, а все прежние последствия действия неконституционной нормы или неконституционного акта остаются в силе. Конституция Румынии в ч. 2 ст. 145 прямо устанавливает: «Решения Конституционного Суда являются обязательными и имеют силу только на будущее» (предложение первое).

Органы конституционного контроля

В зависимости от конституционных решений такими органами могут быть:

– глава государства, парламент, правительство, суды общей юрисдикции, административные суды, которые осуществляют конституционный контроль либо специально наряду с другими своими функциями, либо (чаще всего) в ходе осуществления других своих функций;

– специализированные органы конституционного контроля, которые бывают либо судебными (например, конституционная юстиция во многих европейских странах), либо квазисудебными органами (например, Конституционный совет во Франции и ряде других стран, воспринявших французскую конституционную модель).

Конституционный контроль, осуществляемый президентом, парламентом, правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенный отрезок времени, очередные или внеочередные выборы могут полностью изменить их политический состав и привести к изменению проводимой ими политики. Поэтому осуществляемый ими политический конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, по содержанию своему нестабилен.

Наиболее часто политический конституционный контроль учреждался в конституционной истории Франции, где теоретической основой его служила идея «конституционного жюри» по наблюдению за конституционностью законов, высказанная одним из идеологов Великой французской революции аббатом Э.Ж. Сьейесом в 1795 году. Реализовывалась она в виде Сената, предусматривавшегося Конституциями 1799 и 1852 годов, хотя на практике Сенат не всегда осуществлял данную функцию. В новейшее время Конституция Французской Республики 1946 года учредила под председательством Президента Республики Конституционный комитет, в состав которого входили председатели Национального собрания и Совета Республики (т.е. нижней и верхней палат парламента), 7 членов, назначавшихся в начале годовой сессии Национальным собранием, и три члена, назначавшихся тогда же Советом Республики, причем эти 10 членов не состояли в палатах, но пропорционально представляли парламентские фракции. За весь период существования Четвертой республики (т.е. по 1958 г.) комитет вынес лишь одно решение.

Предварительный политический конституционный контроль факультативного характера предусмотрен, по существу, § 18 гл. 8 Формы правления – одного из основных законов, составляющих конституцию Швеции. Законодательный совет осуществляет там консультативный контроль, а Правительство и Риксдаг – постановляющий, который, естественно, носит политический характер, хотя и слабо выраженный.

Политический конституционный контроль типичен для социалистических конституций, по крайней мере для тех, которые признают наличие этой проблемы. Так, согласно ст. 75 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года Национальная ассамблея народной власти полномочна:

– принимать решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (п. «с»);

– отзывать декреты-законы Государственного совета, а также противоречащие Конституции или законам декреты или распоряжения Совета министров (п. «r»);

– отзывать или изменять постановления или распоряжения местных органов народной власти, которые, в частности, нарушают Конституцию, законы, декреты-законы, декреты и другие акты вышестоящих органов (п. «s»).

Государственный совет полномочен согласно ст. 90 этой Конституции:

– приостанавливать исполнение распоряжений Совета министров, постановлений и распоряжений местных ассамблей народной власти, которые, в частности, не соответствуют Конституции или законам (п. «ñ»);

– отзывать постановления и распоряжения местных администраций народной власти, которые, в частности, противоречат Конституции, законам, декретам-законам, декретам и другим актам вышестоящих органов (п. «о»).

В какой-то мере в данной связи можно упомянуть такие полномочия кубинского Совета министров, как отзыв решений местных администраций народной власти, распоряжений руководителей Центральной администрации государства в случае противоречия обязательным вышестоящим нормам (п. «l» и «m» ст. 98 Конституции).

Примечателен тот факт, что Регламент Национальной ассамблеи народной власти 1977 года урегулировал процедуру осуществления ею конституционного контроля. В частности, право выступать с инициативой проверки конституционности нормативных актов было предоставлено Государственному совету, Исполнительному комитету Совета министров, депутатам и местным органам народной власти. Народному верховному суду и Генеральной прокуратуре Республики, а также 25 гражданам, пользующимся гражданскими и политическими правами во всей полноте.

Здесь, таким образом, очерчена всеобъемлющая система политического контроля конституционности и законности. Но чтобы представить себе ее действие на практике, поставим такой вопрос: реально ли, чтобы Национальная ассамблея по инициативе местного органа народной власти или группы граждан, или даже Генеральной прокуратуры, если бы они осмелились такую инициативу проявить, отозвала акт Государственного совета или Совета министров, возглавляемых Фиделем Кастро? Ответ, думается, ясен без дополнительных комментариев. И нет необходимости вдаваться в вопрос о том, может ли политический орган квалифицированно решить сложную юридическую проблему конституционности закона или иного акта.

Что касается судебного конституционного контроля, то известны две его основные разновидности, условно называемые американской и европейской.

Американская система исторически возникла раньше, о чем мы несколько выше уже упомянули. При этой системе конституционность законов и других актов проверяют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел (конкретный последующий контроль).

Если суд признает закон неконституционным и дело затем доходит до верховного суда, решение последнего по вопросу о конституционности закона обязательно для всех судов. Закон, признанный верховным судом неконституционным, формально продолжает действовать, но ни один суд применять его не станет. Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, то есть, формально действуя, по существу утрачивает юридическую силу. А это значит, что администрация, которая вправе его применять, делать этого не будет, ибо это бесполезно: административное решение может быть обжаловано в суд, для которого, как мы отметили, закон как бы уже не существует. Парламент в таких случаях, как правило, подобный закон вскоре отменяет.

Если в США, Аргентине, Японии, Норвегии конституционность закона вправе проверять любой суд, то в некоторых странах (например, в Австралии, Индии, на Мальте) это может делать только верховный суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, кои проверять конституционность законов не могут.

Европейская система предполагает учреждение специальных судебных или квазисудебных органов конституционного контроля. Такими органами являются, например, Конституционный суд в Италии, Конституционный трибунал в Польше, Конституционный совет и частично Государственный совет во Франции, Высший конституционный суд в Египте, Федеральный конституционный суд в Германии. В последнее время европейская система проникла и в Латинскую Америку: специальным конституционным судом является Федеральный верховный трибунал по Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года; Политическая конституция Колумбии 1991 года предусмотрела именно Конституционный суд; в качестве конституционного суда действует конституционная палата Верховного суда правосудия Коста-Рики.

В федеративных государствах такие органы могут создаваться и субъектами федераций. Например, в германской земле Гессен согласно ее Конституции 1946 года конституционный контроль возложен на Государственную судебную палату, а согласно Конституции Свободного Государства Саксонии (другой германской земли) 1992 года – на Конституционную судебную палату. Конституционные суды (именно с таким названием) предусмотрены конституциями субъектов югославской федерации – Конституцией Республики Сербии 1990 года и Конституцией Республики Черногории 1992 года; Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года учредила Союзный конституционный суд. При этом следует иметь в виду, что конституционные суды – федеральный и субъектов федерации – единой системы не образуют: между ними не существует никаких отношений инстанционности, каждый проверяет акты на соответствие только своей конституции.

Автор идеи такой модели конституционного контроля уже упоминавшийся нами проф. Г. Кельзен исходил из того, что раз конституция является основным, самым важным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, то для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган, – писал он, – в действительности рассматривается в качестве творца права, а не в качестве органа по применению права, привязанного к конституции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточно ограниченной мере. Следовательно, сам парламент не может учитывать это обстоятельство, с тем чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти органу нужно поручать аннулирование неконституционных актов, то есть судебному органу или Конституционному трибуналу»*.

* Kelsen H. La garantie juridictionnelle de la Constitution. // Revue du droit public et de la science politique en France. P.: 1928, № 2. p.198.

Органы конституционной юстиции осуществляют абстрактный конституционный контроль, причем иногда в сочетании с конкретным. Признание ими закона неконституционным чаще всего прекращает всякое действие закона, означает по существу его отмену. Так, ст. 126 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит:

«Конституционный суд Республики Хорватии отменит закон, если установит, что он неконституционен.

Конституционный суд Республики Хорватии отменит или аннулирует иное предписание, если установит, что оно неконституционно или незаконно».

Здесь следует отметить, что в отношении неконституционных законов хорватская Конституция установила правило ex nunc, тогда как в отношении иных актов может применяться как это правило, так и правило ex tunc.

В некоторых постсоциалистических странах сохранилась, однако, известная сдержанность в отношении конституционной юстиции, представляющая собой пережиток советской идеи полновластия представительного органа. Так, упомянутая уже Конституция Румынии устанавливает в ч. 1 ст. 144, что в случае признания закона или парламентского регламента неконституционным эти акты направляются в Парламент на пересмотр (при этом абстрактный контроль законов – только предварительный и в большинстве случаев факультативный); если каждая палата подтвердит акт большинством не менее 2/3 своих членов, решение Конституционного суда о неконституционности отменяется.

Подобный подход еще раньше утвердился в Польше, которая в 1982 году первой из стран существовавшего до 1989 года «социалистического содружества»* учредила у себя «буржуазную выдумку» – конституционную юстицию**. Согласно ч. 2 ст. 33-а, включенной тогда в Конституцию Польской Народной Республики 1952 года в редакции 1976 года и действовавшей до 1997 года, «решения Конституционного Трибунала о несоответствии законов Конституции подлежат рассмотрению Сеймом». Закон о Конституционном трибунале 1985 года установил, что если Сейм признает акт соответствующим Конституции, то отменяет решение Конституционного трибунала большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины депутатов. Новая Конституция Республики Польша, принятая в 1997 году, хотя и установила в ч. 1 ст. 190, что решения Конституционного трибунала имеют общеобязательную силу и являются окончательными, но все же в переходных положениях (ч. 1 ст. 239) еще на два года сохранила прежнее положение.

* «Социалистическое содружество» объединяло социалистические страны Европы, кроме Югославии и Албании, а также Монголию, Кубу, Вьетнам и Лаос.

** Правда, ранее такая попытка была предпринята в Чехословакии на закате «Пражской весны» Конституционным законом о Чехословацкой Федерации 1968 года, однако положения этого конституционного закона, учреждавшие конституционные суды в Федерации и обоих ее субъектах – республиках по примеру таких органов, действовавших на базе Конституции СФРЮ 1963 года, остались мертвой буквой. В социалистической Чехословакии конституционные суды, как отмечалось, так и не были созданы.

Специализированные судебные органы конституционного контроля часто обладают также иными полномочиями – реализуют конституционную ответственность высших должностных лиц государства, выступают в качестве избирательных судов, дают официальное толкование конституции и т. д.

Например, Конституционный суд Словацкой Республики, определяемый в ст. 124 Конституции Словацкой Республики 1992 года как независимый судебный орган охраны конституционности, осуществляет в соответствии со ст. 125–129 Конституции следующие полномочия. Прежде всего он проверяет: соответствие законов Конституции и конституционным законам; соответствие постановлений Правительства, общеобязательных правовых предписаний министерств и остальных центральных органов государственной администрации Конституции, конституционным законам и законам; соответствие общеобязательных постановлений органов территориального самоуправления Конституции и законам, а общеобязательных правовых предписаний местных органов государственной администрации Конституции, законам и иным общеобязательным правовым предписаниям и, наконец, соответствие общеобязательных правовых предписаний международным договорам, опубликованным в том же порядке, что и законы. Однако Конституционный суд не дает заключений о соответствии проектов законов и других общеобязательных правовых предписаний Конституции и конституционным законам. Далее, Конституционный суд разрешает споры о компетенции между центральными органами государственной администрации, если законом это полномочие не возложено на другой государственный орган, и разрешает жалобы на вступившие в силу решения центральных и местных органов государственной администрации и органов территориального самоуправления, нарушающие основные права и свободы граждан, если охрана этих прав и свобод не возложена на иной суд (выступая, следовательно, в данном случае как орган административной юстиции). В случае спорных вопросов Конституционный суд дает толкование конституционных законов. Он разрешает жалобы на утверждение или неутверждение мандата депутата Национального совета, решает о конституционности и законности выборов в Национальный совет и в органы территориального самоуправления, разрешает жалобы на результаты референдума (выступая во всех этих случаях как избирательный суд). Далее он проверяет соответствие конституционным и иным законам роспуска или приостановления деятельности политической партии или движения и наконец выносит решение по обвинению в государственной измене, предъявленному Национальным советом Президенту Республики.

В некоторых странах для осуществления части подобных полномочий создаются специальные органы или эти полномочия частично возлагаются на иные органы. Например, во Франции и ряде других стран конституционность законов проверяется Конституционным советом, а конституционность актов исполнительной власти, если речь идет о превышении ею своих полномочий, – Государственным советом, который возглавляет систему административной юстиции. Для реализации ответственности высших должностных лиц государства во Франции создаются Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики, в Польше – Государственный трибунал.

Главное отличие конституционных советов от конституционных судов (трибуналов) заключается в том, что в советах обычно применяется не публичная процедура, а закрытая, основанная на письменном производстве. Соответственно они не рассматривают индивидуальных конституционных жалоб.

Своеобразный орган конституционного контроля учрежден Конституцией Ирана. Таким органом является Охранительный, или Попечительный, совет (в англ. переводе – Guardian Counsil)*, образованный из обычных и мусульманских юристов. Согласно ст. 94 Конституции все законодательство, принятое Исламским консультативным собранием (парламентом), должно направляться в этот совет, который в 10-дневный срок обязан проверить его совместимость с критериями ислама и Конституции. В случае несовместимости законы возвращаются в Собрание на пересмотр, в иных же случаях считаются пригодными для введения в действие. Указанный срок по просьбе Совета может быть продлен, но не более чем на 10 дней. На Совет возложены также толкование Конституции (ст. 98) и наблюдение за выборами Собрания сведущих людей Руководства, Президента Республики, Исламского консультативного собрания, а также за прямым обращением к мнению народа и за референдумом (ст. 99).

* В книге: Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики (М.: Наука, 1986) данный термин переведен как Совет по соблюдению конституции. Трудно сказать, насколько тот или другой перевод точнее отражает смысл и форму оригинала.

Конституция Пакистана не столь категорична. В Пакистане учрежден Совет исламской идеологии, или Исламский совет (Islamic Council), в составе не менее 8 и не более 15 членов, назначаемых Президентом страны. В обязанности Совета входит дача рекомендаций Парламенту и провинциальным собраниям по их деятельности, которая должна соответствовать «принципам и концепциям ислама, сформулированных в Коране и в Сунне». Последняя, как считается, является дополнением к Корану. Совет также дает советы Парламенту, провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам по каким-либо вопросам, переданным на рассмотрение Совета, а также дает рекомендации в отношении действующих законов об их соответствии Исламу ( ст. 230).

6. Конституция как явление культуры современного общества

Конституция как продукт европейской культуры

Конституционно-правовая культура – явление многообразное, тесно переплетенное с политической и правовой культурой и нередко неотделимое от них. Вместе с тем можно выделить такие яркие проявления конституционно-правовой культуры, которые прямо связаны с конституцией как основным, высшим законом государства и заслуживают особого внимания, поскольку позволяют глубже понять роль и значение конституций и конституционного права в жизни современного общества.

Одним из универсальных принципов европейской культуры является гуманизм. Человек рассматривается как центр ценностного содержания культуры, существует целая система идей, обосновывающих высшую ценность человеческой личности, общую культурную установку творить добро и избегать зла (в антропоцентричном понимании).

В эпоху Возрождения получил известность общий исходный принцип гуманизма: «Человеческую жизнь по ее ценности нельзя уравновесить всеми благами мира»*. И уже в ранних конституциях нашли отражение отдельные гуманистические положения как составные части общей системы правовых и моральных требований к гражданам. Современные конституционные нормы о праве на жизнь, в том числе и зачатого, но еще неродившегося человека, о запрете смертной казни продолжают эту гуманистическую традицию.

* Mop Т. Утопия. М.-Л.: Учпедгиз, 1959. С. 68.

Центральной мыслью культуры Возрождения стали защита достоинства личности, развитие всех возможностей, заложенных в индивиде. Эти идеи стали частью современных конституций. Так, ч. 1 ст. 2 германского Основного закона провозглашает: «Каждый имеет право на свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других и не посягает на конституционный строй или нравственный закон».

Один из важнейших этапов развития гуманизма – появление теории естественных прав человека, которые не могут быть отчуждены. Плодотворность этих идей для конституционного права не вызывает сомнений, они до сих пор находятся в центре политической и духовной жизни человечества, а сама проблема прав человека и гражданина приобрела, как отмечалось, международный характер.

Просветители XVII – XVIII веков в разных европейских странах (Дж. Локк, Т. Гоббс в Англии, Ш. Монтескье, К.А. Гельвеций, Вольтер, П.А. Гольбах, Ж.Ж. Руссо во Франции, Г. Лессинг, И. Кант в Германии, а Б. Франклин, Т. Пейн в Америке, А.Н. Радищев, П. С. Новиков в России) боролись с сословным неравенством – «естественным состоянием» в феодальном обществе. Уже первые конституции провозглашали равенство независимо от сословной принадлежности. Принцип свободы и равенства был поставлен на первое место во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Общественные отличия могут основываться лишь на соображениях общей пользы» (ст. 1).

Этот принцип более или менее подробно был в свое время записан в большинстве первых конституций, и его развернутая характеристика (равенство независимо от пола, имущественного статуса, расовой, национальной принадлежности и т.д.) является непременным атрибутом любой современной конституции.

В рамках европейской конституционно-правовой культуры свобода человеческой личности рассматривается как ее неотделимое право. Немецкий поэт XVII века Даниэль Чепко писал:

«Отчизна – там, где чтут законность и свободу.

Но этого всего мы не видали сроду…

И погрузились в сон, и разумом ослепли.

Но все ж святой огонь свободы зреет в пепле.

Нет! Кровью никакой не погасить его,

Как Бога не изгнать из сердца твоего!»

Идея свободы стала одной из основополагающих для современных конституций, провозглашающих: «Свобода личности ненарушима». Некоторые конституции регулируют это еще подробнее. Так, например, итальянская Конституция в части второй ст. 3 устанавливает: «Задача Республики – устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, препятствуют полному развитию человеческой личности и действительному участию всех трудящихся в политической и социальной организации страны».

Идея свободы человека и всеобщего равноправия получила международное признание. Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, имеется ст. 1, которая гласит: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства».

Особое место в системе европейских культурных ценностей занимало и занимает право частной собственности как материальная основа свободы. Французская Декларация прав человека и гражданина из всех естественных и неотъемлемых прав только право собственности объявила священным и неприкосновенным (по меткому замечанию М. Дюверже) и тем самым открыла эпоху повсеместного обеспечения охраны собственности на конституционном уровне. Конституционно-правовой миф о «естественном» характере права собственности оказался настолько привлекательным, что никакие опровергающие саму идею «естественности» исторические и историко-правовые исследования не смогли сделать его лишь достоянием прошлого.

На заре буржуазных революций был сформулирован один из важнейших постулатов государственной политики и политической этики: правление народа, осуществляемое самим народом и для народа. Этот принцип не только воспроизводится в современных конституциях, как это сделано, например, в Конституции Франции, часть пятая ст. 2 которой провозглашает принципом Республики «правление народа, через народ и для народа», но нередко подчеркивается и общечеловеческое значение данного принципа. Так, преамбула Конституции Японии гласит: «Государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами ее пользуется народ. Это – принцип, общий для всего человечества, и на нем основана настоящая Конституция».

Сформулированная Ш. Монтескье идея разделения властей как гарантии ограждения граждан от деспотизма стала общепринятой во всех демократических государствах и в той или иной форме получила отражение в конституциях. Особое значение придается этому принципу в постсоциалистических конституциях, где он часто встречается в формулировке, близкой к той, которая записана в болгарской Конституции: «Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 8).

Для социалистических же стран характерен во многом разрыв с культурой прошлого, в том числе и в конституционно-правовом плане.

Разрыв с предшествующими демократическими традициями (там, где они существовали), отказ, в частности, от прямого действия конституции придают ей декоративный характер в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем нельзя не отметить реального характера таких норм социалистической конституции, как нормы о руководящей роли коммунистической партии, господстве социалистической собственности и т. д. Именно эти идеи превратились в странах социализма в доминирующие ценности.

Официальная культура тоталитарного государства базируется на идеологии борьбы с врагами, вражеским окружением, тот факт, что это человеческое окружение, игнорируется. Образ врага – важная составная часть политической культуры социалистического государства – пронизывает не только внедряемую в общество идеологию, но и конституцию, замещая гуманистические идеи идеями кассового антагонизма. Статья 10 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года гласит: «Корейская Народно-Демократическая Республика осуществляет диктатуру пролетариата и проводит в жизнь классовую линию и линию масс», а в ст. 11 устанавливается, что «государство охраняет социалистический строй от подрывных действий внутренних и внешних враждебных элементов и, усиливая идеологическую революцию, революционизирует все общество и преобразует его по образцу рабочего класса». Во Введении Конституции Китайской Народной Республики 1982 года нашло отражение данное еще в 1957 году Мао Цзэдуном указание о необходимости деления общества на «народ» и «врагов»: «Китайский народ должен будет вести борьбу против внутренних и внешних вражеских сил и элементов, которые подрывают наш социалистический строй». Конституция настраивает на ведение борьбы с врагами в течение длительного времени, но сам образ врага дан достаточно неопределенно, так как там же и указывается, что эксплуататоры как класс ликвидированы. Положения о «вражеских силах и элементах» можно рассматривать и как рецидив прежних представлений о мире, и как резервное конституционное оправдание возможных репрессий.

В постсоциалистический период в странах Восточной Европы происходит активная регенерация элементов старой политической системы, адекватной ей политической и конституционно-правовой культуры. Не все эти элементы, естественно, смогли возродиться: не удались попытки восстановления монархий, не всем преемникам традиционных политических партий довелось обрести политическое влияние предшественников, однако по ряду параметров прерванное социалистическим периодом развитие возобновляется.

Новейшие редакции конституций постсоциалистических стран содержат переходную конституционную модель, ориентированную как на преодоление последствий тоталитарной государственности, так и на перспективу создания демократического государства и рыночной экономики современного типа. Поэтому, как правило, в этих конституциях прямо указывается на стремление вернуться на проторенные пути цивилизации: «Румыния – правовое, социальное и демократическое государство, в котором достоинство человека, права и свободы граждан, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм представляют собой наивысшие ценности и гарантируются», – гласит ч. 3 ст. 1 Конституции Румынии. В преамбуле Конституции Болгарии говорится о верности общечеловеческим ценностям: свободе, миру, гуманизму, равенству, справедливости и терпимости; возводятся в высший принцип права личности, ее достоинство и безопасность; провозглашается решимость создать демократическое, правовое и социальное государство. Республика Польша характеризуется в ст. 2 ее Конституции как демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости.

Характерной чертой этих конституций является также негативное отношение к культурному и политическому антиподу демократического строя – социалистическому строю. Оно проявляется в наличии норм «профилактического» характера. Например, согласно ст. 13 польской Конституции «запрещается существование политических партий и иных организаций, которые в своих программах обращаются к тоталитарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых требует или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сохранение в тайне структур или членства».

Вообще подобные нормы не так уж редко встречаются в конституциях зарубежных стран. Понятно стремление законодателя вскоре после свержения антидемократического строя принять меры к недопущению его возрождения. Обычно это бывает после значительных общественных катаклизмов (например, запреты в послевоенных европейских конституциях создавать фашистские или сходные с ними организации). В случае с постсоциалистическими конституциями речь идет не об отдельном явлении или отдельных общественных отношениях, а о преодолении существовавшей десятилетиями системы, которая в целом представляла собой отказ от цивилизованного развития. Конституционные акты, ориентированные непосредственно на внедрение новой модели общественных отношений и охраняющие эту модель, неизбежно обращены и к прошлому, и в них чаще, чем в любых других конституциях, встречаются нормы, цель которых – преодоление социалистической деформации общественных отношений, введение различного рода запретов на ставшие привычными деформирующие подходы к регулированию общественных отношений. Эти нормы показывают стремление законодателя создать конституционный механизм, препятствующий возрождению социалистических общественных отношений.

«Профилактические» нормы могут быть сформулированы как в позитивной, так и в негативной форме. Негативные формулировки обычно выразительнее, «сильнее» по воздействию, к ним законодатель в постсоциалистических странах прибегает довольно часто. Похоже, что одно из первых мест в этом плане принадлежит действующей российской Конституции, в которой, например, из 47 статей, включенных в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», негативные формулировки и запреты содержатся в 22. Это, пожалуй, проблема посттоталитарного менталитета, который все еще воспринимает мир в терминах насилия.

В негативной форме выражена, например, «профилактическая» норма в ст. 49 Конституции Хорватии: «Права, приобретенные вложением капитала, не могут быть уменьшены законом или иным правовым актом». Возведение на конституционный уровень запрета издания законов, имеющих обратную силу и ухудшающих положение собственников (т. е. частного случая более общего правового принципа), является следствием бесправия и незащищенности собственника в социалистическом государстве. Именно поэтому все названные конституции уделяют большое внимание гарантиям прав собственника. Нормы болгарской Конституции, запрещающие объявлять или утверждать какую-либо партию или идеологию в качестве государственной (ст. 11), осуществлять насильственную ассимиляцию (ст. 29), и другие придают данному акту ярко выраженный постсоциалистический характер, так как именно при социализме запрещаемая ныне деятельность постоянно проводилась государством. «Не может запрещаться принятие гуманитарной помощи из-за границы», – провозглашает ст. 57 Конституции Хорватии. Эта довольно дико звучащая для цивилизованного человека норма связана с существовавшими в социалистический период негласными, а нередко и открытыми запретами на этот счет, исходившими из идеологических установок.

Но такого рода нормы могут быть сформулированы и как позитивные. Реакция на социалистические реальности породила норму ст. 49 Конституции Хорватии: «Иностранному вкладчику гарантируется свободный вывоз прибыли и вложенного капитала». Строго говоря, это один из принципов нормального функционирования экономики, и распространяться он должен не только на иностранцев. А ст. 34 и 65 Конституции Сербии гласят: «Каждый может основать фонд» (ранее это право было атрибутом лишь «общественной» собственности и в какой-то степени собственности общественных организаций); «Свободны обмен товаров и услуг и движение капитала и рабочей силы» (также констатируется обычное состояние нормально функционирующего хозяйственного организма).

Благоговение перед жизнью составляет позитивное содержание любой культуры. Сознание необходимости сохранения природной среды, находящейся на грани катастрофы, заставляет законодателя «экологизировать» конституцию, включать в нее нормы, направленные на охрану окружающей среды. Сам термин «окружающая среда», получивший широкое распространение, – показатель антропоцентричности современной человеческой культуры, все еще не рассматривающей человека как часть природы – космоса, а противопоставляющей его им.

Европейская конституционно-правовая культура тесно связана с христианством, формировалась во многом под его прямым воздействием. Поэтому современные конституции содержат традиционные христианские культурные ценности, интерпретированные в духе новых политических и социальных реалий. Заповедь «возлюби ближнего как самого себя», перенесенная на государство, переросла в идею поддержки государством социально незащищенных слоев населения и трансформации самого государства в социальное. Идея важности такого института, как семья, привела к утверждению ее роли на конституционном уровне (Испания, Италия, Германия и др.).

Само по себе имеющееся во многих конституциях обращение к Богу в преамбулах подчеркивает особое значение этого акта и вместе с тем свидетельствует об иерархии авторитетов в данном обществе. Нельзя не вспомнить здесь лермонтовское восклицание: «Но есть и Божий суд…!»

Конституция как продукт национальной культуры

Несмотря на значительное сходство в содержании современных конституций, вытекающее из существенно усилившегося в эпоху информатизации обмена идеями, каждая из конституций рождается и существует в исторически и этнически различной среде и отражает различные философские и мировоззренческие подходы. Кроме того, каждая конституция является частью конституционно-политической системы страны, а это не может не отражаться на содержании даже самых новейших конституций.

Многие действующие ныне конституции содержат, как отмечалось, преамбулы, содержащие описание исторического пути данной страны и ценностные суждения о ее достижениях, то есть обо всем том, что уже стало частью данной культуры. Так, в преамбуле французской Конституции написано: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле к Конституции 1946 года». Преамбула Конституции Японии имеет «узнаваемый» вид благодаря провозглашению идей мира и сотрудничества: «Мы, японский народ, желаем вечного мира и преисполнены высоких идеалов, определяющих отношения между людьми; мы полны решимости обеспечить нашу безопасность и существование, полагаясь на справедливость и честь миролюбивых народов мира». Еще более ярко это выражено в конституциях ряда социалистических стран (Вьетнама, КНР, Кубы), преамбулы которых довольно подробно для такого рода документов описывают исторический путь борьбы за социализм. При этом кубинские граждане, например, объявляются «наследниками и продолжателями созидательного труда и традиций борьбы, стойкости, героизма и самопожертвования, восходящими к аборигенам, которые «много раз предпочли быть истребленными, но не покорились», рабам, «восстававшим против своих господ», и т. д. Утверждается, что руководствуясь идеалами Хосе Марти и политико-социальными идеями Маркса, Энгельса и Ленина, в стране ведется строительство социализма во главе с Коммунистической партией с целью создания коммунистического общества. Таким образом, уже в преамбуле обрисованы основные политические и культурные ценности данного общества в том виде, в котором они представляются правящей элите.

Национальная культура отражается в терминологии конституций, названиях различных конституционно-правовых явлений и институтов. Так, имеющийся в большинстве государств парламент может называться Конгрессом (США), Генеральными кортесами (Испания), Палатой депутатов (Греция), Сеймом (Латвия), Генеральными штатами (Нидерланды), Собранием Республики (Португалия) и т. д. Большинство из этих названий уходит корнями в глубь веков. Не меньшее своеобразие наблюдается в названиях других органов государства. Вероятно, первое место в этом смысле принадлежит стране с весьма стабильной «неписаной» (точнее, смешанной) конституцией – Великобритании. Английский исследователь П. Бромхед заметил по этому поводу: «В Британии никому и в голову не приходит переименовать титул канцлера казначейства в обычного министра финансов. А лорд-канцлер выполняет, в сущности, функции министра юстиции. Занимая должность с таким необычным названием, он не только министр, но и судья, он также председательствует на заседаниях Палаты лордов. Все это – очевидная аномалия, сохранившаяся только потому, что не было необходимости упразднять данную должность»*.

* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М: ЮЛ, 1978. С. 63.

Стремление сохранить национальное своеобразие или даже углубить его нередко прослеживается и при заимствовании «чужих» институтов . Например, возникший в Швеции институт омбудсмана был заимствован многими странами вместе с названием. Другие страны пошли по пути поиска такого названия данного института, которое более органично вписывалось в их конституционно-правовую систему. Например, во Франции он был назван Посредником, в Великобритании – Парламентским комиссаром по делам администрации, в Румынии – Адвокатом народа и т. д. Причем нередко выбор названия сопровождался общественной и научной дискуссией как о целесообразности введения данного института, так и о выборе того или иного названия. В Польше, например, такая дискуссия продолжалась почти четыре года. Она началась в 1983 году с выдвижения предложения о создании данного института Первым конгрессом Патриотического движения национального возрождения и закончилась в 1987 году принятием Сеймом Польши Закона об Уполномоченном* по гражданским правам (позднее этот институт стал конституционным). В Испании во время дискуссии о введении института омбудсмана депутаты обратились к истории своей страны и обнаружили, что в разное время в стране существовали различные аналогичные институты, пользовавшиеся большим авторитетом**. Действующая Конституция Испании и принятый на ее основе Органический закон № 3 от 6 апреля 1981 г. создали правовую основу для существования института омбудсмана под романтичным названием Защитник народа.

* Принятый у нас для данного термина перевод польского слова rzecznik как «уполномоченный» достаточно условен, так как в русском языке точного эквивалента нет. «Большой польско-русский словарь» (т. II. М. – Варшава: Рус. язык – Ведза повшехна, 1980, с. 308) дает этому слову следующие эквиваленты: 1. поборник, глашатай; представитель, выразитель; заступник; 2. ист. защитник (в суде). Таким образом, наш перевод термина стилистически принижен по сравнению с оригиналом.

** См.: Llorka С. Parlamentarismo у constituciones en España. Madrid: Istmo 1988, p. 131.

Само содержание конституций, способы формулирования норм права, расположение материала также довольно часто отражают национальную специфику и исторические условия ее создания. Одной из самых своеобразных по содержанию конституций в мире была Конституция Швейцарской Конфедерации 1874 года с ее многочисленными изменениями, поскольку в отличие от других конституций она создавалась в большой мере не профессионалами, а непосредственно населением страны, которое таким образом обеспечивало реализацию часто очень конкретных потребностей разных слоев населения. В ней содержались, например, такие любопытные нормы, как право солдата на первое бесплатное получение снаряжения, обмундирования и вооружения (ч. 3 ст. 18), распределение полномочий между Союзом и кантонами, относящихся к запасам и хранению зерна и поддержке отечественной мукомольной промышленности (ст. 23-бис), охране болот и заболоченных мест особой красоты (ч. 5 ст. 24-секстис), производству и ввозу спиртных напитков (ст. 32-бис), изготовлению, ввозу, продаже, хранению с целью продажи абсента (ст. 32-тер), изданию предписаний об игорных домах (ст. 35), автомобилях и велосипедах (ст. 37-бис), пеших дорогах и тропах (ст. 37-кватер) и др. Нынешняя Конституция 1999 года многих таких положений уже не содержит, однако распределение полномочий между Союзом и кантонами, будучи упорядочено, осталось все же весьма подробным. Так, согласно ст. 80, посвященной защите животных, предписания по этому вопросу издаются Союзом, который регулирует, в частности, содержание и разведение животных, опыты на животных и оперативные вмешательства на живых животных, использование животных, ввоз животных и продуктов животного происхождения, торговлю животными и их перевозку, умерщвление животных; на кантоны же возлагается исполнение этих предписаний, поскольку закон не отнес этого к ведению Союза.

Постсоциалистическим конституциям национальный характер придает и возвращение к конституционным идеям досоциалистического периода. И нужно отметить, что в данном случае им нередко есть к чему возвращаться.

К 40-м годам XX века восточноевропейские страны накопили значительный конституционный опыт. Пожалуй, наиболее значительными по времени традициями в этой сфере обладала Польша, так как ее Конституция от 3 мая 1791 г. была вообще первой конституцией в Европе. Передовая для своего времени болгарская Тырновская конституция 1879 года приобрела известность как документ, провозгласивший самый широкий для XIX века комплекс прав и свобод граждан.

В Конституциях Румынии 1866 года в редакции 1923 года, Республики Польша 1921 года и Чехословацкой Республики 1920 года, Королевства сербов, хорватов и словенцев 1921 года содержался широкий перечень не только личных и политических, но и социально-экономических прав, таких, как право собственности, право на труд, социальное обеспечение в случае безработицы и по нетрудоспособности, запрещение детского труда, ночной работы для женщин и др. По некоторым параметрам эти конституции и сейчас могут служить образцом. Кроме того, в них встречаются достаточно оригинальные оценочные характеристики. Так, ст. 102 Конституции Польши гласила: «Труд, как главная основа богатства Республики, будет всегда находиться под особой охраной государства. Каждый гражданин имеет право на покровительство государства его труду, а в случае недостатка работы, болезни, несчастного случая – на общественное обеспечение, которое будет определено особым законом».

Поэтому нет ничего странного в том, что при подготовке новейших постсоциалистических конституций использовался досоциалистический конституционный опыт. Так, например, действующая румынская Конституция в структуре текста и в формулировках отдельных статей, особенно касающихся правового статуса граждан, имеет много общего с Конституцией 1866 года в редакции 1923 года. В Польше и Румынии была возрождена двухпалатная структура парламента, которая предусматривалась досоциалистическими конституциями; в Болгарии воссоздан институт Великого народного собрания как учредительного органа, предусматривавшийся Конституцией 1879 года; с учетом ее же традиций глава Правительства стал именоваться не Председателем Совета министров, а Министром-председателем.

Обращение к прежней конституционно-правовой культуре в постсоциалистических странах проявляется и в других моментах. Действующая Конституция Болгарии была принята в древней столице г. Тырново в память о первой болгарской (Тырновской) Конституции. В Польше было обнародовано стремление законодателя подготовить и принять новый текст Конституции к 200-летию первой польской Конституции, однако подготовка затянулась, и эта идея не была реализована. Уважение к культурным традициям монгольского народа законодатель этой страны выразил в обращении к астрологам для вычисления наиболее благоприятного часа и дня для вступления новой Конституции в силу*. Именно поэтому Основной закон Монголии (Конституция) в соответствии с ч. 2 ее ст. 70 вступил в силу «в час лошади дня благоденственной золотистой лошади девятого дня молодых уз в первый весенний месяц черного тигра» (12 часов дня 12 февраля 1992 г.).

* См.: Алебастрова И. Основной закон Монголии // Право и жизнь. М.: б.г., №З. С.45.

Культурные традиции ярко проявляются в содержащихся в конституциях описаниях государственных символов. Например, изображенный на государственном гербе Мексики орел, терзающий змею на заросшей кактусами скале, попал туда из старинной ацтекской легенды о переселении ацтеков. Статья 164 Конституции Болгарии содержит следующее описание государственного герба: «Герб Республики Болгарии – это вертикально стоящий золотой лев на темно-красном поле в форме щита». Лев с глубокой древности в Болгарии служил символом силы и благородства, использовался в геральдике. «Балканский лев избавит страну от турецкого ига», – писал болгарский поэт Добри Чинтулов. Страну освободил не столько лев, сколько двуглавый орел, но лев остался украшением герба. Девиз Французской Республики «Свобода, равенство, братство» и трехцветный французский флаг (сине-бело-красный), ставший популярным в Европе после буржуазных революций, находятся в определенном соответствии, то есть каждому слову девиза соответствует определенный цвет. Статья 136 Конституции Китайской Народной Республики 1982 года гласит: «Государственный флаг Китайской Народной Республики состоит из красного полотнища с изображением на нем пяти звезд».

Большая звезда призвана символизировать единство китайского народа, а четыре поменьше – участвующие в социалистическом строительстве классы и слои населения: рабочих, крестьян, ремесленников и национальную буржуазию.

В некоторых конституциях прямо указываются культурные истоки государственной символики. Часть 2 ст. 12 Конституции Монголии гласит: «Государственные герб, флаг, стяг и гимн выражают исторические традиции, стремления и чаяния, единство, справедливость и вдохновение монгольского народа». Обращает при этом на себя внимание такой почетный государственный символ, как белый стяг (ч. 4 ст. 12 Основного закона), символизирующий государственность Монголии со времен Чингисхана*.

* Прим. переводчика. См. там же. С. 52 .

Однако взаимосвязь между конституцией и национальной культурой не всегда столь однозначна. Американский исследователь Касс Р. Санстейн отмечает: «Часто говорят, что конституция, как основной закон, должна соответствовать культуре и традициям того народа, который ее принял. Безусловно, в этой точке зрения содержится много справедливого. Но в некотором смысле справедлива и противоположная точка зрения. Конституцию можно толковать и как… основополагающий документ, с помощью которого нация может добиваться вполне определенных конкретных целей… Если данная точка зрения справедлива, то одной из целей конституции может являться как раз искоренение тех или иных культурно-исторических традиций страны, которые с наибольшей вероятностью принесут вред народу этой страны… В этом смысле хорошая конституция будет направлена против культурных традиций своего народа*.

* Санстейн К.Р. Против позитивных прав // Российский бюллетень по правам человека, 1995. Вып. 6. С.18.

Действительно, есть народы, национальная культура которых включает и кровную месть, и взяточничество должностных лиц, и другие явления подобного рода. Очевидно, что никакая конституция не может это санкционировать и, более того, должна такие явления запрещать и преследовать. Но в этом случае особенно обостряется проблема обеспечения реальности конституции.

Конституция и материальная культура

Будучи продуктом общечеловеческой и национальной культуры, конституция нередко становится источником идей для художников, архитекторов и даже поэтов, тем самым вызывая появление новых памятников материальной культуры, через которые она нередко оказывает усиленное эмоциональное воздействие на население государства.

На одной из центральных улиц Мадрида расположен большой каменный полый куб, внутри которого мадридцы любят скрываться от жары. Надпись на кубе гласит: «Народ Мадрида – Конституции 1978 года». Куб, как известно, служит одним из символов совершенства.

Воплощенные в работах французских просветителей идеи свободы перекочевали за океан вместе с памятником Свободы, ставшим символом Америки, американской демократии.

Современное понимание теории разделения властей было в полном смысле «материализовано» при строительстве новой столицы Бразилии – города Бразилиа, архитектурный облик которого был призван отразить превращение страны в индустриально-аграрное государство. Американская исследовательница Н. Эвенсон отмечала, что «строительство Бразилиа – это прежде всего попытка воссоздать новые идеалы, отношения и образы»*.

* Ewenson N. Two Brasilian Capitals: Architecture und Urbanism in Rio de Janeiro and Brasilia. New Haven: 1975, p. 25. Цит. по: Хайт В.Л. Архитектура Бразилии // Культура Бразилии. М.: Наука, 1981. С. 223.

Реализовать эти идеи был призван выдающийся бразильский архитектор Оскар Нимейер. Следует отметить, что само название столицы, названия самых крупных зданий имеют символическое значение. Резиденция Президента называется также Дворцом Рассвета, здание правительства – Дворцом плоскогорья (в глубине которого построена столица). Архитектурным центром столицы является Площадь Трех Властей, спроектированная треугольной, причем Дворец правосудия и Дворец правительства располагаются у основания равностороннего треугольника, а Дворец Конгресса занимает его вершину. Символична и архитектура самого здания Конгресса. Нимейер писал об этом следующее: «С архитектурной точки зрения такое здание, как Национальный Конгресс, следует характеризовать, исходя из его основных элементов. В данном случае такими элементами являются два зала пленарных заседаний, поскольку именно в их стенах решаются важнейшие проблемы страны. Поэтому нашей пластической задачей было максимально выделить эти залы. Мы расположили их на монументальной террасе, где их формы выделяются как подлинные символы законодательной власти»*. Нельзя не отметить, что в форме этих залов также заложена конституционно-правовая символика. «Перекрывающий зал заседаний Сената спокойный купол противопоставлен динамичной «чаше», венчающей зал Палаты депутатов»**.

* Нимейер О. Архитектура и общество. М.: Прогресс, 1975. С. 43.

** Там же. С. 103.

Конституция и ее идеи материализуются в названиях улиц и площадей (площадь Конституции в Сантьяго и Варшаве, площадь Конституции, площадь Независимости и площадь Свободы – три главные площади Монтевидео, проспект Республики в Лиме, площадь Конгресса в Буэнос-Айресе и т.д.), станций метрополитена (например, станция «Конституция» в Буэнос-Айресе), памятниках (например, монумент, посвященный Конгрессу 1816 г., на площади Конгресса в Буэнос-Айресе).

Однако не всегда попытки увековечить конституцию таким образом бывают успешными. В Испании в XIX веке было предпринято несколько попыток переименования расположенной в центре Мадрида площади Пласа Майор (Главная площадь) в площадь Конституции. Впервые она была переименована в 1812 году в связи с принятием первой испанской Конституции в г. Кадисе, но уже с 11 мая 1814 г. она стала называться Королевской площадью. В 1835 году она вновь превратилась в площадь Конституции, затем в 1873 году была переименована в площадь Республики, но в 1874 году ей опять было возвращено название площадь Конституции. В XX веке она вновь обрела историческое название Пласа Майор, которое сохраняется и поныне. Таким образом в течение XIX века было предпринято три попытки увековечить Конституцию в названии одного из исторических центров Мадрида, но первоначальное название в конце концов выстояло*.

* См.: Repide P. Las calles de Madrid. Madrid: Afrodisio Aguado S.A., 1981, p. 174.

Конституция и модели поведения

Конституционно-правовая культура проявляется не только в определенных предметах, но и в поведении органов публичной власти, ее должностных лиц и граждан по отношению к нормам конституции. Она образует основу правовой культуры, к которой мы еще вернемся позже – в п. 3 § 5 гл. IV. Здесь же рассмотрим конституционно-правовую культуру общества именно в поведенческом аспекте, который представляется важнейшим с точки зрения реального действия конституции, претворения в жизнь ее норм.

Мы можем отметить две основные диаметрально противоположные модели поведения в отношении к конституции и множество промежуточных вариантов. Первая модель заключается в готовности реализовывать положения конституции «несмотря ни на что», вторая – в стремлении их полностью игнорировать. Вместе с тем следует отметить, что обычно в жизни соблюдение норм конституции – весьма сложный и внутренне противоречивый процесс, который основывается на борьбе интересов, представленных различными политическими силами. Наиболее распространенным, вероятно, является промежуточное состояние между этими двумя крайностями, тяготеющее в большей степени к той или другой модели.

Рассмотрим несколько примеров конституционно-правового поведения.

Государственный суд Дании – орган государства, который решает вопрос об ответственности министров за преступления. Это его единственная задача, и соответственно необходимость в его деятельности возникает только при совершении министрами преступлений, ответственность за которые предусмотрена специальным законом. Государственный суд был учрежден первой Конституцией страны, принятой в 1849 году, и сохранен действующей Конституцией. За полтора века ему пришлось осуществлять свои полномочия всего пять раз (предпоследний – в 1910 г., а последний – в 1994 г.). Но это не означает, что в период бездействия состав Суда не комплектуется. В соответствии с законом Государственный суд состоит из судей Верховного суда, отзываемых с обычной работы для выполнения функций в Государственном суде, и легманов (юристов по образованию, но не занимающихся судебной практикой), избираемых каждые шесть лет от каждой партии, представленной в парламенте. Следует отметить, что в соответствии с Конституцией эти выборы проводятся независимо от того, функционирует Государственный суд или нет. Характерно, что в датской печати высказывались сомнения в целесообразности существования подобного института, но не в необходимости исполнения норм Конституции до тех пор, пока она не изменена.

С точки зрения следования идеям Конституции данный пример может рассматриваться как своего рода идеальный культурный образец поведения. Однако современные представления о культуре не сводимы к идеальным образцам.

Яркий и наглядный пример сосуществования в одном обществе различных идеальных и реальных образцов конституционно-правовой культуры дает история социалистической Чехословакии. Выше, в §1, уже упоминался пример Конституционного закона о Чехословацкой Федерации, в соответствии с которым следовало создать систему государственных органов, обеспечивающих функционирование федерации, разрешение возникающих в ней противоречий. Часть из этих органов была создана (например, двухпалатное Федеральное собрание) и более или менее успешно осуществляла возложенные на них задачи. Функции же конституционного контроля должен был осуществлять Конституционный суд, обладавший по букве указанного Конституционного закона обширными полномочиями, но персональный состав его до падения социалистической власти так никогда и не был определен. Возникал один из характерных для социалистического «конституционализма» парадоксов: ученые и пропагандисты Конституции описывали подробно этот орган, в заключение кратко замечая, что он «еще» не создан, и формируя тем самым у читателей и слушателей ощущение, что он будет все-таки создан. Представляется, однако, что обе стороны слабо верили в этот фантом, существовавший только на бумаге, в конституционном тексте. Это вообще характерно для отношения к конституции со стороны и властей, и населения в условиях тоталитаризма.

Следует отметить, что негативные модели поведения встречаются со стороны государственных органов (как в данном случае, когда деятельность Конституционного суда была бы явно не в интересах правящей элиты) и со стороны населения, не только в тоталитарных государствах, но и в признанных вполне демократическими.

Знаменитая XVIII поправка к Конституции США, которая ввела «сухой закон», обычно служит классическим примером нормы, породившей массовую негативную модель поведения. Американский исследователь Лоуренс М. Фридмэн пишет по этому поводу: «Сухой закон, «благородный эксперимент», был полным запретом продажи алкогольных напитков. Он вступил в действие в 1920 году. По большинству отзывов, это была крупная неудача. Миллионы людей в действительности продолжали пить. Бутлеггеры и гангстеры расширяли торговлю спиртным. В 1928 году в федеральных судах было рассмотрено 55 729 обвинений в нарушении федерального сухого закона и вынесено более 48 000 обвинительных заключений. Большинство из них было разрешено уплатой штрафа; как бы то ни было, это число было каплей в море в сравнении с числом нарушений. Некоторые ученые даже полагают, что потребление спиртных напитков возросло в годы сухого закона. Может быть, этого не было, но сам факт, что такой аргумент возник, свидетельствует, что нарушения были действительно широко распространены»*.

* Фридмэн Л. Введение в американское право. М.: Прогресс-Универс, 1992. С. 167.

Противоконституционное поведение как властей, так и населения приводит к фиктивности соответствующих норм конституции.

Контрольные вопросы и задания

Что такое конституция с юридической и социально-политической точек зрения?

Почему конституция является юридической базой текущего законодательства и актом высшей юридической силы?

Что означают положения ирландской конституции о правах, предшествующих позитивному праву?

Имеются ли различия по сущности, содержанию, форме и порядку изменения между конституциями США и Великобритании? Какие это различия?

Какой порядок принятия и изменения конституций вам представляется наиболее демократичным и почему?

Какие признаки положены в основу классификации конституций? К каким классификационным видам можно отнести Основной закон для Германии?

Сравните юридическое оформление переходных положений в конституциях зарубежных европейских государств и в действующей Конституции России.

Какие объекты и какие виды конституционного контроля предусмотрены Основным законом для Германии? А Конституцией России?

Чем органы политического конституционного контроля отличаются от органов судебного такого контроля?

Как сочетается в конституции влияние общесоциальной и национальной культуры?

Каким образом конституция влияет на развитие материальной культуры общества, от каких факторов зависит это влияние?

Как выглядит поведенческий аспект реализации конституции?

Литература

Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. М.: Изд-во БЕК, 1999.

Конституции социалистических государств, т. 1 и 2. М.: ЮЛ, 1987.

Конституции государств Европейского союза. М.: Норма, 1997.

Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989–1992): Сборник конституций. М.: Юрид. колледж МГУ, 1996.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М.: Центр конституц. исследований МОНФ, 1997.

Альварес Табио Ф. Комментарий к социалистической Конституции Республики Куба. М.: Прогресс, 1986.

Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Бенсон: Чалидзе пабликейшенс, 1990.

Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера: Учебное пособие. М.: Белые альвы, 1996.

Баренбойм П. Первая конституция мира. Библейские корни независимости суда. М.: Белые альвы, 1997.

Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978.

Верховенство права. М.: Прогресс-Универс, 1992.

Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М.: Наука, 1993.

Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. М.: Юрист, 1993.

Конституции государств Восточной Европы: Учебное и справочное пособие. М.: Инфра. М – Норма, 1996.

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения: Учебное пособие. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.

Маклаков В. В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М.: ВЮЗИ, 1988.

Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: ЮЛ, 1985.

Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. Ростов-Дон: Литера-Д, 1992.

Современный конституционализм. М.: ИГП АН СССР, 1990.

Современный немецкий конституционализм. М.: ИГП РАН, 1994.

Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989–1990. М.: ЮЛ, 1991.

Федоров В.А. Эволюция авторитарных режимов на Востоке. М.: Наука, 1992.

Шаповал В.Н. Британская конституция. Политико-правовой анализ. Киев: Киевский ГУ, 1991.

Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.: Пул, 1992.

Глава III. Конституционно-правовой статус человека и гражданина

1. Основные понятия

Права человека и права гражданина

Права человека можно рассматривать как основу конституционализма. Выше уже неоднократно отмечалось, что главный смысл создания конституций заключался в обеспечении свободы и безопасности человека прежде всего от произвола государственной власти. Только свободный человек – производитель необходим был обществу, переходившему от аграрного строя к индустриальному, или, если пользоваться терминологией Карла Маркса, от феодализма к капитализму.

Идея о том, что люди от рождения свободны и равноправны, что им в силу рождения принадлежит ряд неотчуждаемых (естественных) прав, легла в основу первых конституционных актов, принимавшихся в ходе Английской, Американской, Французской революций XVII– XVIII веков. В последующем ни одно государство, претендовавшее на то, чтобы считаться демократическим, не могло не записать в своей конституции определенный перечень прав человека. Тем самым права человека, оставаясь нравственно-политическим императивом, приобретали юридическую форму и становились важнейшим институтом конституционного права. Впоследствии они стали и институтом международного права.

В нашей литературе часто, имея в виду права человека, пишут о правах личности. Слово «личность» употребляют при этом в качестве синонима таких понятий, как «человек» или «индивид». Такое словоупотребление, строго говоря (а юристы всегда должны выражаться строго, т.е. точно), неправильно. Личность и человек (индивид) – не одно и то же. Социальные науки понимают под термином (не просто словом) «личность» такого человека, который способен осознавать последствия своего поведения и отвечать за него, то есть, выражаясь юридическим языком, дееспособен. Очевидно, что не каждый человек является личностью в этом смысле, хотя, разумеется, полной аналогии между качеством личности и дееспособностью нет: они совпадают лишь в большей части. Права человека признаются за каждым человеческим существом независимо от того, является оно личностью или нет.

Индустриальный строй характеризуется дуализмом гражданского и политического общества. Как член гражданского общества человек равноправен со всеми другими, но как член политического, то есть государственно организованного, общества он равноправен лишь с теми, кто, как и он, принадлежит к данному государству; у него больше прав и обязанностей в своей стране, чем у тех, кто к данному государству не принадлежит. Хотя и на заре конституционализма были идеологи, отрицавшие необходимость различения двух групп прав, но конституционные документы того времени различие такое обычно проводили, и в дальнейшем оно утвердилось.

Впрочем, конституции социалистических государств, начиная со сталинской Конституции СССР 1936 года, провозглашаемые права считали и считают преимущественно правами гражданина (в отдельных случаях – трудящегося), предоставленными государством, хотя доктрина в большинстве из них примерно с 60-х годов и стала на иную позицию.

Вообще-то дуализм гражданского и политического общества понимался обычно более широко, не сводился к изложенному выше. Речь шла о том, что гражданское общество самодостаточно, оно само регулирует свои внутренние отношения, а государство необходимо ему лишь для поддержания правопорядка и защиты от внешней агрессии. К. Хессе считает, что в современном демократическом и социальном государстве предпосылки такого дуализма отпали*. Однако с точки зрения различения прав человека и прав гражданина указанный дуализм сохраняется, хотя, скажем, интеграция европейских государств в рамках Европейского союза положила начало его постепенному исчезновению.

* См.: Hesse К. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991, S. 8 f. (ср. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 25–26).

В любом случае следует подчеркнуть, что права и свободы человека принадлежат каждому индивиду, а права и свободы гражданина – только тем лицам, которые состоят в гражданстве данного государства. Права и свободы гражданина не надо смешивать и с гражданскими правами и свободами, которые, как правило, принадлежат каждому человеку (см. ниже § 3).

В качестве характерного примера подхода к правам человека как к естественным и неотчуждаемым можно процитировать продолжающую действовать поныне французскую Декларацию прав человека и гражданина 1789 года.

«1. Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Общественные отличия могут основываться лишь на соображениях общей пользы.

Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. …

Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Таким образом, осуществление естественных прав каждого человека встречает лишь те границы, которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми правами. Границы эти могут быть определены только законом».

Примечательно, что Конституция Франции 1791 года, вновь перечислив и уточнив личные права человека, указала: «Законодательная власть не может издавать законы, препятствующие осуществлению естественных и гражданских прав, перечисленных в настоящем разделе и обеспеченных Конституцией, или нарушающие эти права; а так как свобода состоит в том, чтобы делать все, что не наносит ущерба правам других или общественной безопасности, то закон может установить наказание за совершение деяний, которые, нарушая общественную безопасность или права других граждан, вредны для общества». Другими словами, в этой норме была точно ограничена власть законодателя; проводилось разграничение между правами и свободами человека и гражданина и правами государства по регулированию правового положения индивида.

Во многих конституциях различие между правами человека и правами гражданина проводится в самих формулировках соответствующих статей. Для обозначения субъекта прав человека обычно употребляются формулы «каждый», «все», «каждый человек», «никто», «ни один человек» или безличные формулы типа «признается право», «гарантируется свобода» и т.п. (имеется в виду, что это относится к каждому человеку). Применительно же к правам гражданина в статьях конституций прямо указывается: «граждане имеют право», «гражданин может» и т. д.

Иногда вместо употребления слова «граждане», «гражданин» указывается на принадлежность к нации, например «все немцы», «каждый испанец». Следует иметь в виду, что в западных странах термин «нация» означает не этническую, а политико-государственную общность, человеческий субстрат государства. Отсюда известный термин «Объединенные Нации», под которыми понимаются государства. Испанская нация по конституционному праву Испании охватывает, следовательно, не только этнических испанцев, но и всех остальных испанских граждан независимо от расы и национальности. В Основном законе для Федеративной Республики Германии 1949 года об этом прямо сказано в ч. 1 ст. 116: «Немцем по смыслу настоящего Основного закона является, если иное не установлено законом, каждый, кто обладает германским гражданством или кто нашел убежище на территории Германской империи по состоянию ее на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или перемещенного лица немецкого происхождения или его супруга либо потомка».

Приведем примеры конституционных формулировок, различающих права человека и права гражданина. Так, в Испанской конституции 1978 года сказано: «Все имеют право на жизнь и на физическую и моральную целостность и ни в каком случае не могут подвергаться пыткам или негуманным, унизительным наказаниям» (ст. 15, предложение первое); «Никто не будет обязан заявлять о своей идеологии, религии или своем вероисповедании» (ст. 16, ч. 2); «Каждый задержанный должен быть немедленно и в понятной ему форме информирован о его правах и основаниях его задержания…» (ст. 17, ч. 3, предложение первое); «Гарантируется право на честь, личную и семейную тайну и доброе имя» (ст. 18, ч. 1). Все эти формулы определяют права человека. Но вот в ст. 19 формула иная: «Испанцы имеют право свободно избирать свое местожительство и передвигаться по национальной территории» (предложение первое). Очевидно, что в этом случае речь идет о правах граждан Испании.

Особенность Конституции Японии 1946 года заключается в том, что права гражданина она формулирует как права народа. Например, «народ обладает неотъемлемым правом избирать публичных должностных лиц и освобождать их от должности» (ст. 15, часть первая).

Следует отметить, что соотношение между правами человека и правами гражданина даже в демократических государствах различно и порой зависит от субъективного выбора составителей той или иной конституции. Одно и то же право в одной конституции может быть сформулировано как право человека, а в другой – как право гражданина, хотя есть такие права, к характеристике которых все демократические конституции подходят одинаково. Например, права, указанные в приведенных выше ст. 15–18 Испанской конституции, практически везде определяются как права человека. Что же касается права, предусмотренного ст. 19 то, например, ст. 5, ч. 4, предложение первое, Конституции Греции 1975 года устанавливает: «Запрещаются любые меры административного характера в отношении лица, ведущие к ограничению свободного передвижения и свободного выбора места жительства в стране…», то есть в отличие от испанского греческий законодатель сформулировал данное право как право человека.

Историческое развитие прав и свобод

В этом развитии исследователи выделяют три волны, или три поколения.

Первая волна восходит к истокам конституционализма. В первых конституционных актах фиксировались, как правило, две группы прав и свобод, обусловленные дуализмом гражданского и политического общества. Это соответственно гражданские права и свободы, которые у нас принято именовать личными, – прежде всего неприкосновенность личности с ее процессуальными гарантиями (хабеас корпус, неприкосновенность жилища и др.), и права и свободы политические – избирательное право, свобода слова, печати и т. п.

Вторая волна, проявившаяся в первой половине и особенно в середине XX века, характеризуется широким включением в конституции социально-экономических прав и свобод, гарантирующих интересы прежде всего тех, кто работает по найму, – права на труд и связанных с ним гарантий, включая социальное обеспечение трудящихся, а также прав и свобод социально-культурного характера, в конституционном гарантировании которых заинтересованы также преимущественно наемные работники, – права на образование, на доступ к достижениям науки и культуры и т. п.

Третья волна обусловлена обострением во второй половине XX века глобальных проблем, среди которых на одно из первых мест выходит экологическая, и вступлением наиболее развитых стран в эпоху информатизации. Отсюда такие права, как право на здоровую окружающую среду, право на информацию и т. п.

Независимо от этих волн на развитии прав и свобод, пожалуй, наиболее ярко сказываются отмеченные в первой главе основные тенденции развития конституционного права – социализация, демократизация, интернационализация. Происходит постоянное совершенствование качества юридических формулировок провозглашаемых в конституциях прав и свобод.

Права и свободы

Юридическое различие между правом (субъективным) и свободой провести довольно трудно. Из общей теории права нам известно, что субъективное право есть мера возможного поведения лица. Думается, что данное определение подходит и к свободе. Примечательно, например, что согласно ч. 1 ст. 11 германского Основного закона «все немцы пользуются свободой передвижения в пределах всей федеральной территории», а согласно ч. 2 «это право может ограничиваться лишь законом или на основе закона…» (курсив наш. – Авт.). Следовательно, в данном случае свободу германский законодатель понимает как право.

Иногда в конституциях можно встретить упоминание права на какую-либо свободу, но чаще говорится о праве свободно что-либо делать или, наоборот, не делать. Например, согласно части первой ст. 21 Конституции Итальянской Республики 1947 года «все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и любым другим способом распространения мыслей». А Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года содержит норму, управомочивающую лицо не сообщать свою национальность (часть вторая ст. 45).

Все же в большинстве случаев, когда речь идет о субъективном праве, предполагается наличие более или менее определенного субъекта, на котором лежит соответствующая этому праву обязанность. Например, если провозглашается право на охрану здоровья, обязанным субъектом по природе вещей должны выступать государственные (в некоторых случаях также негосударственные) учреждения здравоохранения либо определенные практикующие медики. Когда же говорится о свободе, имеется в виду запрещение эту свободу отрицать или ограничивать, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать данную свободу, то есть практически к любому возможному нарушителю свободы. Скажем, если конституционно провозглашена свобода слова, человек вправе требовать у государства защиты от любого субъекта, препятствующего ему публично говорить то, что хочет.

Изложенное различие между правом и свободой достаточно условно, оно применимо не во всех случаях. Например, если провозглашена свобода преподавания (академическая свобода), то очевидно, что данная свобода преподавателя, работающего в учебном заведении, непременно предполагает наличие обязанного субъекта – администрации или попечителя учебного заведения, которые прежде всего обязаны уважать и гарантировать данную свободу, но которые прежде всего и могут оказаться нарушителями свободы.

Интересно характеризует соотношение свободы и субъективного права проф. М.В. Баглай: «…Часть дозволенного определяется через права человека. Закрепление прав необходимо для того, чтобы помочь человеку осознать свои возможности, но ни один набор прав не исчерпывает содержания свободы»*. Можно к этому добавить, что в странах англосаксонской правовой системы законодатель в конституциях обычно не прибегает к формулированию позитивных субъективных прав или прибегает к этому в ограниченной мере, предпочитая гарантировать свободы. Типичный пример дают многие поправки к Конституции США 1787 года.

* Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма – Инфра. М, 1999. С. 84.

Права, свободы и обязанности

Вряд ли правильно было бы отрицать взаимосвязь между правами и свободами человека и гражданина, с одной стороны, и его обязанностями по отношению к другим людям, обществу и государству – с другой. Обязанность (юридическая), как известно опять же из общей теории права, – это мера должного поведения. Человек должен подчиняться определенным правилам, чтобы при использовании своих прав и свобод не наносить неоправданного ущерба другим людям и не делать невозможным нормальное общежитие. Конституции изначально, однако, основной упор делают на правах и свободах, что вполне объяснимо самим смыслом существования конституций, о чем уже неоднократно говорилось выше.

Нельзя не вспомнить в этой связи, что в «марксистско-ленинской» теории права упор делался на сформулированный Фридрихом Энгельсом принцип: «Нет прав без обязанностей, нет обязанностей без прав». В последнем советском издании «Юридического энциклопедического словаря» эта формула названа непреложным политическим принципом социалистического общества*. Отсюда следует, что человек, не выполняющий обязанностей, лишается прав.

* См.: Юридический энциклопедический словарь, 2-е доп. изд. М.: СЭ, 1987. С. 281.

В литературе можно встретить и такое утверждение, что права человека неотъемлемы и от выполнения обязанностей не зависят, тогда как права гражданина тесно связаны с выполнением его обязанностей перед государством. Тут есть над чем подумать, однако представляется очевидным, что, например, такого права гражданина, как избирательное, нельзя лишить на том основании, что лицо, скажем, не отслужило в армии.

Напрашивается вывод: осуществление любого конкретного права или свободы нельзя обусловливать выполнением конкретной обязанности. В то же время выполнение человеком и гражданином своих обязанностей – это общая предпосылка нормального существования общества и государства. Посмотрим, как проблема соотношения прав и обязанностей решается в конституциях.

Так, Конституция Словацкой Республики 1992 года в ч. 1 ст. 13 предусмотрела, что «обязанности можно устанавливать только на основе закона, в его рамках и при соблюдении основных прав и свобод».

Большинство демократических конституций ограничиваются установлением минимума конституционных обязанностей, хотя и он с течением времени подвергся определенному расширению. Авторитарные же, а особенно тоталитарные конституции, прежде всего социалистические, содержат довольно широкий перечень обязанностей граждан. Здесь обнаружилась тенденция к конституционализации ряда обязанностей, характерных для других отраслей права. Например, обязанность блюсти дисциплину труда, вошедшая по советскому примеру в конституции многих социалистических стран (см., например, ст. 53 Конституции Китайской Народной Республики 1982 г.), не является по природе своей общегражданской обязанностью: это элемент трудового договора, и распространяется такая обязанность только на лиц, работающих по найму или в крайнем случае состоящих в производственных кооперативах, где соответствующая норма предусмотрена уставом. Поскольку социалистический законодатель исходил из стремления превратить всех и каждого в наемных работников, то и включил данную норму в основной закон.

Примечательны некоторые обязанности граждан, установленные Социалистической конституцией Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года: «Граждане обязаны последовательно блюсти законы государства, правила социалистического общежития и социалистические нормы поведения» (ст. 67); «Граждане обязаны высоко нести дух коллективизма» (часть первая ст. 68); «Граждане обязаны уважать коллектив и организацию, создавать революционную атмосферу беззаветной борьбы в защиту интересов общества и народа, интересов Родины и революции» (часть вторая ст. 68); «Граждане обязаны повышать революционную бдительность в отношении происков империалистов и всех мастей враждебных элементов, выступающих против социалистического строя нашей страны, строго соблюдать государственные тайны» (ст. 71). Эти формулировки взяты не из гротескного изображения каким-нибудь писателем тоталитарного общества. Это выдержки из действующей Конституции, которую, конечно, нельзя считать вполне правовым документом. Нам они кажутся дикими, но было бы ошибкой забыть, что еще совсем недавно подобные тексты в нашей стране считались вполне нормальными и есть еще силы, которые хотели бы те времена вернуть.

В некоторых случаях конкретные субъективные права и обязанности могут иметь один и тот же объект. Например, согласно ч. 1 ст. 35 Испанской конституции, «все испанцы обязаны трудиться и имеют право на труд…». Однако из этого не следует, как утверждается иногда в литературе, что в данном случае право и обязанность совпадают. Субъект права и субъект обязанности – один и тот же, но он находится в соответствующих правоотношениях в принципиально различном, противоположном положении.

Наконец, следует отметить, что и конституционные обязанности отличаются определенным дуализмом: есть обязанности человека и обязанности гражданина. Так, согласно части первой ст. 53 Конституции Италии «все обязаны участвовать в публичных расходах сообразно со своей налоговой платежеспособностью» (обязанность любого), а согласно части первой статьи 54, «все граждане обязаны верностью Республике и должны соблюдать ее Конституцию и законы» (обязанность граждан). Нельзя, правда, не отметить, что круг лиц, обязанных соблюдать Конституцию и законы страны, неоправданно сужен: очевидно, что на пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства эта обязанность также распространяется. Впрочем, любая конституция – дело ума и рук человеческих, и некоторые ошибки здесь возможны.

Способы конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей

Существуют два основных способа конституционного формулирования прав и свобод – позитивный и негативный.

При позитивном способе конституция устанавливает или констатирует, что субъект обладает определенным правом. Так, согласно ст. 45 китайской Конституции «граждане Китайской Народной Республики в старости, в случае болезни или потери трудоспособности имеют право на получение от государства и общества материальной помощи» (часть первая, предложение первое). Здесь субъект права – граждане КНР – прямо назван.

Вместо выражения «имеет право» или равноценного ему «вправе» в некоторых конституциях употребляется выражение «может», как, например, в ч. II ст. 3 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года: «Частные лица могут предоставлять образование всех видов и ступеней» (предложение первое).

В принципе позитивный способ может использоваться и без прямого указания субъекта, когда речь идет о правах человека. В качестве примера можно привести норму, содержащуюся в ч. 1 ст. 24 Конституции Румынии 1991 года: «Право на защиту гарантируется». Из данной формулы ясно, что гарантируется это право каждому человеку, который и является субъектом указанного права.

Негативный способ представляет собой конституционное запрещение любому субъекту нарушать или ограничивать определенное право или определенную свободу. Характерный пример негативного способа дает Конституция США, точнее, поправки к ней. Так, согласно поправке IV «право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков или арестов не должно нарушаться, и ордера на обыск или арест не будут выдаваться без достаточных оснований, засвидетельствованных присягой или торжественным подтверждением» (предложение первое); согласно поправке V «никто не должен принуждаться свидетельствовать против самого себя в уголовном деле», а согласно поправке VIII «не должны требоваться непомерно большие залоги, взыскиваться чрезмерные штрафы, налагаться жестокие и необычные наказания». В первых двух случаях указаны субъекты прав и свобод – «народ» и «никто», а в третьем случае употреблена безличная формула, равноценная указанию на второй субъект, то есть «никто» (можно было бы сказать: «ни с кого не должны требоваться…»). Конечно, слово «никто» означает буквально отсутствие какого бы то ни было субъекта, но в законодательном контексте такого рода оно равнозначно выражению «все». Если в утвердительном предложении мы употребляем выражение «все», то в отрицательном, если мы имеем в виду всех вместе и каждого из них в отдельности, для обозначения этого невозможно никакое иное слово, кроме «никто».

Примечательное проявление негативного способа содержится в поправке I: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное исповедание, ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений»; здесь Конституция гарантирует свободы от возможного их нарушения самим законодателем.

Во многих конституциях сочетаются оба способа для формулирования прав и свобод, однако негативный способ более характерен для стран с англосаксонской системой права, тогда как позитивный– для правовых систем стран континентальной Европы.

Классификация прав, свобод и обязанностей

Происходящее постоянно расширение круга конституционных прав, свобод и обязанностей требует их определенной группировки, которая облегчила бы изучение связанных с данным институтом правовых проблем. Классификация может осуществляться по различным основаниям, однако надо иметь в виду, что она зачастую весьма условна, ибо оказывается, что одно и то же право, одна и та же свобода или обязанность могут одновременно принадлежать к двум или более классификационным группам. В таких случаях в предлагаемых ниже классификациях они относятся к тем группам, к которым ближе по основному своему существу. Например, свобода совести относится к личным свободам, хотя в некоторых странах она приобретает выраженный политический характер.

С классификацией по одному из оснований мы уже познакомились выше. Это деление на права человека и права гражданина (соответственно свободы и обязанности).

Другое основание классификации также связано с характером субъектов прав, свобод и обязанностей. Речь идет о разделении прав, свобод и обязанностей на индивидуальные и коллективные.

Разумеется, индивидуальное право часто может осуществляться коллективно, но отличие его от коллективного права в том, что оно вполне может осуществляться и защищаться индивидуально, тогда как права коллективные по своей природе индивидуально осуществлять невозможно. Например, право на забастовку – коллективное потому, что индивидуальная забастовка – не забастовка, а прогул.

В большинстве случаев права, свободы и обязанности человека и гражданина по характеру своему индивидуальны. Однако конституционные формулы это обстоятельство отражают не всегда достаточно четко. Если, например, в положении ч. 3 ст. 25 Конституции Республики Болгарии 1991 года «гражданин Республики Болгарии не может быть изгнан из нее или выдан другому государству», индивидуальный характер соответствующих прав просматривается вполне ясно, то этого нельзя сказать о норме, содержащейся в ч. 2 той же статьи: «Лица болгарского происхождения приобретают болгарское гражданство в облегченном порядке», ибо субъект права указан здесь во множественном числе. Только логический анализ приводит к заключению об индивидуальном характере данного права.

Более сложную задачу задает поправка II к Конституции США: «…Право народа хранить и носить оружие не будет ограничиваться». Хотя субъектом права Конституция назвала народ, из природы вещей вытекает, что принадлежит оно индивидам. А является оно правом человека или правом гражданина, без официального толкования ответить вообще невозможно.

Что касается коллективных прав, то помимо указанного выше права на забастовки, субъектами которого могут быть только трудовые коллективы либо профсоюзы, такими правами по природе вещей являются права разного рода меньшинств. В качестве примера можно привести положение части первой ст. 19 австрийского Основного закона государства об общих правах граждан королевств и земель, представленных в Имперском совете, 1867 года (действует поныне с рядом изменений): «Все национальные меньшинства равноправны, и каждое из них обладает гарантированным правом на сохранение и поддержание своих национальных особенностей и языка»; целостным образом статус национальных меньшинств в Австрии урегулирован Федеральным законом о правовом положении национальных меньшинств 1976 года.

Следует учитывать, что между индивидуальными и коллективными правами порой возникает объективное противоречие. Индивиды, принадлежащие к различным равноправным коллективам или иным общностям, могут встретиться с индивидуально различным объемом возможностей при реализации коллективного права. Например, если в парламенте равноправно представлены два территориальных коллектива, из которых один имеет вдвое больше избирателей, чем другой, то вес голоса каждого избирателя большего коллектива будет вдвое меньше веса голоса избирателя из меньшего коллектива.

Эта проблема часто обостряется в конфликтных национальных отношениях. Лидеры национальных движений нередко стремятся поставить права национальной общности над индивидуальными правами человека, что мы наблюдаем в настоящее время в некоторых постсоветских государствах. Практически коллективные права национальных общностей, за приоритет которых они ратуют, они присваивают прежде всего себе, осуществляют эти права в своих личных или узкогрупповых интересах от имени соответствующих национальных общностей, порой во вред им. Такая узурпация коллективных прав человека не дает возможности демократическим путем разрешать конфликтные ситуации.

Проблема соотношения индивидуальных и коллективных прав, видимо, не может быть решена однозначно, однако ориентиром должны служить, как представляется, неотчуждаемые индивидуальные права. Не может быть правым тот, кто ущемляет права и свободы другого, во имя чего бы это ни делалось.

Можно далее классифицировать права и свободы, а равно и обязанности на основные и дополнительные. Последние производны от первых, конкретизируют их. Например, право участвовать в управлении государством – основное право, а избирательные права производны от него, суть одно из его проявлений.

Наибольшее, пожалуй, значение имеет классификация по содержанию соответствующих прав, свобод и обязанностей. С учетом высказанных выше оговорок об условности классификации принято разделять права, свободы и обязанности на три основные группы. Первая группа – это личные, или гражданские, права, свободы и обязанности: право на жизнь, на личную неприкосновенность и т.п. Вторая – политические (публичные), связанные с участием в управлении обществом и государством: право голоса, свобода собраний, обязанность защищать родину и т.п. Третья – экономические, социальные и культурные: право на труд, свобода труда, право собственности, обязанность платить налоги, право на образование, свобода творчества и т.п. Некоторые авторы третью группу делят на две: социально-экономические и социально-культурные права, свободы и обязанности.

Равенство прав, свобод и обязанностей

Этот принцип тоже представляет собой один из краеугольных камней конституционализма. Он был выдвинут как противовес системе феодальных привилегий и сохраняет доныне свое значение в качестве основополагающего демократического принципа отношений человека, общества и государства и людей между собой.

Понятие равноправия не следует смешивать с понятием социального равенства, которое выдвигается в качестве одного из идеалов социалистическими учениями, включая марксизм. Советская и иная «марксистско-ленинская» литература по проблемам обществоведения, в частности государства и права, обычно противопоставляла социальное равенство, якобы достигнутое в социалистическом обществе благодаря отмене частной собственности, формальному равноправию «буржуазного» общества, прикрывающему реальное неравенство. Но такое противопоставление представляет собой подмену понятий. Равноправие – это равенство прав, свобод и обязанностей, не более того и на большее не претендует. Социальное же равенство, как учит марксизм, – это прежде всего равное отношение к средствам производства. Оно, конечно, было бы наилучшей социальной основой и гарантией равноправия, если бы в современных условиях развития общества было возможно. Но такой возможности нигде и никогда не существовало с тех пор, как человек стал производить больше, чем потребляет. В социалистических странах средствами производства, находившимися формально в собственности всего народа, монопольно распоряжалась узкая верхушка партийной бюрократии, а социальное равенство было чистейшей фикцией. В то же время опыт демократических стран показал, что и в условиях социально-экономического неравенства равноправие вполне возможно.

Конечно, нельзя отрицать наличия определенной зависимости между реализацией равноправия и социальным положением разных людей. Например, внести залог, чтобы избавиться от предварительного ареста, скорее сможет состоятельный человек, а человеку без средств в той же ситуации скорее придется дожидаться суда за решеткой. Однако доля людей без средств зависит от уровня экономического и социального развития общества: чем выше этот уровень, тем таких людей меньше. Впрочем, цитированная выше поправка VIII к Конституции США свидетельствует, что уже в конце XVIII века законодатель стремился не допускать чрезмерных залогов и штрафов.

Конституции различно формулируют принцип равноправия – иногда прямо (позитивно), иногда в виде запрещения дискриминации, а порой совмещая оба способа. Нередко особо гарантируется равноправие женщин и мужчин, а также равноправие независимо от тех или иных других конкретных обстоятельств (расы, национальности, цвета кожи, происхождения и т.п.).

Приведем в качестве примера ст. 3 германского Основного закона, которая в действующей редакции 1994 года гласит:

«1. Все люди равны перед законом.

Мужчины и женщины равноправны. Государство способствует фактическому осуществлению равноправия женщин и мужчин и оказывает воздействие для устранения существующих в этом отношении недостатков.

Никому не может быть причинен ущерб или оказано предпочтение по признакам его пола, его происхождения, его расы, его языка, его родины и места рождения, его вероисповедания, его религиозных или политических воззрений. Никому не может быть причинен ущерб из-за его инвалидности (Behinderung)».

Здесь нуждается в кратком комментарии выражение «равны перед законом». К. Хессе характеризует указанное в ч. 1 ст. 3 Основного закона равенство перед законом как формальное равенство прав, которое «требует осуществления действующего права без исключений, невзирая на лица: в результате нормирования прав каждый наделен в равной мере правами и обязанностями и, наоборот, всем государственным учреждениям предписано не применять действующее право в интересах отдельных лиц или в ущерб им. Поэтому правовое равенство без труда можно определить как основное требование правового государства»*.

* Hesse К. а.а.О., S. 176 (ср.: Хессе К. Указ. соч. С. 214-215).

К этому стоит добавить, что в странах с англосаксонской системой права чаще, чем в остальных, употребляется формула «равенство перед законом и судом». Она обусловлена тем, что суд в этих странах выступает не только в правоприменительной, но в большой мере и в правотворческой роли. Осуществляя правотворческую функцию, он также обязан блюсти принцип равноправия. Впрочем, равенство перед судом провозглашено подчас наряду с равенством перед законом и в ряде стран с европейскими континентальными системами права; при этом имеется в виду равная судебная защита прав и интересов.

В ряде стран особо гарантируется равноправие детей, рожденных в браке и внебрачных (см., например, ч. 3 ст. 41 Конституции Словакии).

Наконец, надо учитывать, что равноправие – это всегда равенство в основном, в тех правах, свободах и обязанностях, которые существенно важны для жизни человека и гражданина и потому получают свою гарантию в конституции. Менее существенные права, свободы и обязанности могут в зависимости от обстоятельств оказаться различными для разных групп людей, но и в этом случае внутри этих групп принцип равноправия должен соблюдаться в полной мере. Например, если введены какие-либо ограничения для иностранцев, эти ограничения должны быть в принципе равными для всех иностранцев.

Тоталитарные режимы несовместимы с равноправием даже тогда, когда провозглашают этот принцип в конституциях, как это делалось и делается в «социалистических» странах. Несмотря на декларируемое стремление к полному социальному равенству, «социалистическая» система власти постоянно воспроизводит сложное сочетание дискриминации и привилегий, которые в отличие от феодальных обычно скрыты пологом секретности. Характерный пример привилегий – система так называемой номенклатуры: определение руководством монопольно господствующей «партии» круга лиц, из которых комплектуется руководящий состав во всех сферах жизни на соответствующем уровне управления – от главы правительства до директора бани. Для этих лиц устанавливаются привилегии в зависимости от уровня и сферы деятельности: иммунитет (фактический) от уголовного и административного преследования в случае совершения наказуемых деяний, не направленных против власти, персональные пенсии и многое другое вплоть до мест на престижных кладбищах. Потомки номенклатурных лиц, достигнув соответствующего возраста и получив дипломы престижных учебных заведений, куда были устроены родителями, также вступают в номенклатурный круг. Как тут не вспомнить грибоедовского Максима Петровича, который был «почтенный камергер с ключом и сыну ключ сумел доставить». С привилегиями для одних неразрывно связана дискриминация других, будь то «диссиденты» и прочие «враги народа» или представители какого-либо меньшинства (национального, религиозного, языкового или иного), на которых удобно свалить вину за те или иные социальные проблемы.

В ряде развивающихся стран (это, впрочем, не чуждо и некоторым социалистическим) равноправие, даже если конституционно провозглашено, в значительной мере сводится на нет практикой так называемого трайбализма (от англ. tribe – племя; при переводах с французского часто транскрибируется «трибализм»; вспомним также древнеримские трибы). Эта практика заключается в предоставлении привилегий выходцам из определенной племенной группы; представитель ее, ставший, например, президентом, назначает на государственные должности преимущественно своих соплеменников. Трайбализм весьма распространен в странах Тропической Африки, но встречается и в некоторых иных регионах, где племенная психология оказалась живучей, как, например, в отдельных республиках бывшей советской Средней Азии. Близки к этому явлению клановость (клан – объединение близких и дальних родственников), кумовство, семейственность, протекционизм (не в смысле таможенной политики).

Нельзя сказать, что дискриминация полностью изжита в наиболее передовых демократических государствах. В тех же США дискриминация чернокожего населения издавна представляет собой болезненную проблему. В 60-е годы XX века федеральная власть предприняла решительные шаги для ликвидации дискриминационной практики в южных штатах, где она была особенно сильна. Доходило до того, что в школы, куда расисты не хотели допускать чернокожих детей, таких детей сопровождали вооруженные солдаты Национальной гвардии. Многого в этом отношении удалось добиться, однако, как показали недавние волнения чернокожих граждан, проблема еще существует.

В Южно-Африканской Республике, где десятилетиями господствовала чудовищная система так называемого апартеида (апартхейда) – раздельного проживания (сегрегации) различных расовых групп: белой, черной, цветной (мулаты) и индийской, дискриминация была возведена на конституционный уровень. Лишь в 90-е годы с приходом к власти Президента Де-Клерка система рухнула, чернокожие граждане смогли, наконец, участвовать в выборах, и Президентом этого высокоразвитого государства впервые в истории стал чернокожий борец против апартеида, более четверти века пробывший за это в тюрьме, Нельсон Мандела.

Нельзя не упомянуть о дискриминации русскоязычного населения в государствах Балтии, что отнюдь не делает чести новым правительствам, претендующим на достойное место в демократической Европе.

Наконец, следует остановиться на существующей в ряде развитых государств, бывших некогда колониями, проблеме коренного (автохтонного) населения, ведущего традиционный образ жизни: индейцев, эскимосов и других в странах Американского континента, аборигенов Австралии и т.п. Значительная часть этих народов была уничтожена белыми завоевателями, очень небольшая часть смогла интегрироваться в современное общество с потерей подчас своей самобытности, остальным же грозило вымирание. Средством сохранения этих народов стали резервации, неоднократно охаянные в советской литературе и периодической печати. Резервации представляют собой территории, полными хозяевами которых являются соответствующие народы. Государство охраняет эти территории от проникновения чрезмерно предприимчивых граждан и корпораций и оказывает содействие социальному развитию обитателей резерваций, не препятствуя их традиционному образу жизни. Они не платят налогов и не участвуют в выборах государственных органов, имея свое собственное самоуправление. Любое лицо, принадлежащее к коренному народу, вправе в любое время покинуть резервацию и включиться в жизнь современного общества со всеми правами, свободами и обязанностями, но может также в любое время вернуться в резервацию. Резервации во всяком случае оказались более пригодными институтами для сохранения малочисленных коренных народов, чем советские автономные округа, статус которых стал средством для получения привилегий пришлой бюрократией и верхушкой коренного населения, а теперь еще и предпринимателями, эксплуатирующими природные богатства этих территорий.

В Китае и Вьетнаме, где малочисленные (насчитывающие, однако, подчас миллионы людей) народы, сохраняющие родо-племенную организацию, занимают обширные экономически и стратегически важные территории, использовался, к сожалению, советский путь со всеми его извращениями. Можно лишь надеяться, что общественные сдвиги, наметившиеся и в этих странах, приведут к подлинно демократическому решению проблемы малочисленных народов с традиционным образом жизни.

Ограничения прав и свобод

Поскольку права и свободы реализуются в обществе, что нередко требует сотрудничества людей, то это обстоятельство обусловливает неизбежность определенных ограничений прав и свобод. Ограничения диктуются прежде всего необходимостью уважения таких же прав и свобод других людей, а также необходимостью нормального функционирования общества и государства, равно как и любого коллектива. Однако любые ограничения допустимы в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены в конституциях.

Формулы конституционных ограничений прав и свобод разнообразны. Есть общие оговорки (генеральные клаузулы). Так, германский Основной закон устанавливает в ст. 19 общие правила реализации ограничений провозглашенных в нем прав и свобод:

«1. Поскольку согласно настоящему Основному закону основное право может быть ограничено законом или на основе закона, такой закон должен иметь общее действие, а не распространяться на отдельный случай. Кроме того, закон должен назвать основное право с указанием статьи (Основного закона. – Авт.).

2. Ни в каком случае не может затрагиваться существенное содержание основного права».

Отсюда следует, что германский законодатель не вправе устанавливать ограничения основных прав, а может лишь в необходимых случаях конкретизировать конституционные ограничения.

Несколько иначе урегулирован этот вопрос в ч. 3 ст. 31 Конституции Республики Польша 1997 года: «Ограничения пользования конституционными свободами и правами могут устанавливаться только в законе и только в том случае, когда они необходимы в демократическом государстве для его безопасности или публичного порядка либо для охраны окружающей среды, здоровья и публичной нравственности или свобод и прав других лиц. Эти ограничения не могут противоречить сущности свобод и прав».

Польский законодатель, следовательно, может в принципе без специального конституционного управомочия ограничивать пользование конституционными свободами и правами, но при этом связан указанными в Конституции целями ограничений.

Есть и конкретные оговорки, относящиеся к отдельным правам и свободам. Например, ч. 1 ст. 33 Конституции Болгарии устанавливает: «Жилище неприкосновенно. Без согласия его обитателя никто не может входить в жилище или оставаться в нем, кроме случаев, прямо указанных в законе». Оговорка, таким образом, уполномочивает законодателя определить случаи, в которых неприкосновенность жилища может не соблюдаться.

Это очень важный момент. В свое время еще К. Маркс, характеризуя французскую Конституцию 1852 года, отмечал, что «каждый параграф конституции содержит в самом себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу – в общей фразе, упразднение свободы – в оговорке»*. Действительно, законодатель нередко, пользуясь генеральным конституционным уполномочием, сводил основное право или свободу к чрезвычайно узким возможностям для человека, ставя его под весьма строгий контроль государства по принципу: «Имею право? – Имеешь. – Значит, могу? – Нет, не можешь».

* Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8. С. 132.

Поэтому в последнее время обозначилась тенденция при формулировании в конституциях оговорок к правам и свободам, отсылающих к закону, четко устанавливать для законодателя задачи и пределы регулирования соответствующих отношений, а также основные содержательные положения этого регулирования. Например, провозглашая в ст. 12 право граждан образовывать союзы и объединения, не имеющие целью извлечение прибыли, греческая Конституция требует, чтобы при этом соблюдались законы, для содержания которых установлены определенные принципы, а именно: запрещение предусматривать необходимость предварительного разрешения; установление возможности роспуска только за нарушение закона или основных положений устава и только по решению суда; возможность ограничения права на объединение для служащих государственных органов и публичных учреждений, а также государственных предприятий.

Германский Основной закон при формулировании ограничений прав и свобод часто пользуется выражением «законом или на основе закона». Мы это видели уже в цитированной ст. 19 и можем, например, видеть в ч. 1 ст. 12, где сказано: «Занятие профессией может регулироваться законом или на основе закона». Как разъясняет К. Хессе, «в первом случае законодатель сам предпринимает ограничение, не требующее для реализации еще исполнительного акта, во втором – он регулирует предпосылки, при которых органы исполнительной или судебной власти могут или должны реализовать ограничение»*.

* Hesse К. а.а.О., S. 132 (ср.: Хессе К. Указ. соч. С. 165).

Наряду с ограничениями прав и свобод, распространяющимися на все население государства, конституции иногда предусматривают индивидуальное лишение прав и свобод как санкцию за злоупотребление ими. Примером может служить опять же германский Основной закон (ст. 18): «Тот, кто злоупотребляет свободой выражения мнений, в особенности свободой печати (статья 5, часть 1), свободой преподавания (статья 5, часть 3), свободой собраний (статья 8), свободой объединения (статья 9), тайной переписки, почтовых и телеграфных сообщений (статья 10), собственностью (статья 14) или правом убежища (статья 16-а) против свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Лишение и его объем определяются Федеральным конституционным судом». Чаще всего, однако, подобные меры устанавливаются текущим уголовным законодательством, преимущественно как дополнительное наказание на определенный срок.

Наконец, следует отметить, что конституции часто предусматривают возможность временного ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т. п.).

Гарантии прав и свобод

Они подразделяются на две большие категории: внутригосударственные и международно-правовые. Первые, в свою очередь, делятся на судебные и несудебные.

Внутригосударственными гарантиями служат прежде всего некоторые конституционные права как материально-правового, так и особенно процессуального характера. Сюда можно отнести такие рассматриваемые в последующих параграфах настоящей главы права, как право петиций, включающее с необходимостью право жалобы, права, реализуемые в судебном и административном процессе, и др., равно как и некоторые общие принципы. Например, в ч. 1 ст. 57 Конституция Болгарии провозглашает: «Основные права граждан неотменяемы», а в ч. 3, допуская в условиях войны, военного или другого чрезвычайного положения возможность временного ограничения осуществления гражданами отдельных прав, исключает такое ограничение для права на жизнь, личную целостность и национальную самобытность, судебно-процессуальных прав, неприкосновенности личной жизни, свободы мысли, совести и вероисповедания. Согласно § 56 Конституции Венгерской Республики 1949 года в ныне действующей редакции 1990 года «в Венгерской Республике каждый человек правоспособен»

Главной институциональной гарантией является в демократическом государстве суд, независимый от любого другого государственного органа, не говоря уже об органе партийном. Здесь прежде всего следует упомянуть право человека на рассмотрение его дела компетентным (с точки зрения предметной и территориальной подсудности) и беспристрастным судом, в необходимых случаях – судом присяжных, право на обжалование судебных решений, на обращение за защитой конституционных прав в высшие судебные инстанции вплоть до конституционной и международной юстиции, право на защиту и помощь адвоката и т. п.

Так, согласно ст. 24 итальянской Конституции все могут обращаться в суд за защитой своих прав и законных интересов. Право на защиту на любой стадии и в любой момент процесса ненарушимо. Неимущим соответствующими учреждениями обеспечивается возможность предъявлять иски и защищаться в любом суде. Законом определяются условия и способы исправления судебных ошибок. А часть первая ст. 25 устанавливает, что никто не будет изъят из подсудности тому судье, который предусмотрен законом (следовательно, не может быть перевезен для суда в другую местность или предан чрезвычайному суду и т. д.).

Представляют интерес и формулировки гарантий прав и свобод, содержащиеся в ст. 53 Конституции Испании:

«1. Права и свободы, признанные в главе второй настоящей части (Конституции. – Авт.), обязывают все публичные власти. Только законом, который в любом случае должен будет уважать их существенное содержание, можно будет регулировать осуществление таких прав и свобод, которые будут охраняться согласно предписаниям статьи 161, ч. 1, п. «b» (речь идет об индивидуальных жалобах в Конституционный трибунал. –Авт.).

Любой гражданин сможет обращаться за охраной своих свобод и прав, предусмотренных в статье 14 и разделе I второй главы (равноправие, основные права и публичные свободы. –Авт.), в обычные трибуналы по процедуре, основанной на принципах предпочтительности и суммарности (т.е. в срочном и упрощенном порядке. –Авт.), а в соответствующем случае – посредством жалобы ампаро (особая процедура, анализируемая ниже – в гл. Х о судебной власти. –Авт.). Эта последняя жалоба будет применяться и в случае возражения совести, признаваемого в статье 30 (отказ от военной службы в силу убеждений. – Авт.).

Признание, уважение и защита принципов, признаваемых в главе третьей (обязательства государства в социально-экономической области. – Авт.), будут содержаться в позитивном законодательстве, судебной практике и деятельности публичных властей. Перед обычными судами на них можно будет ссылаться только в соответствии с положениями развивающих их законов».

Из ч. 3 цитированной статьи вытекает, что упомянутые там нормы Конституции не управомочивают лицо на обращение в суд за защитой основанных на этих нормах притязаний. Правами такие притязания, следовательно, не являются, хотя соответствующие конституционные положения сформулированы подчас именно как права. Например, согласно первому предложению ст. 47 все испанцы пользуются правом на достойное и отвечающее потребностям жилище. Тем не менее, обращаясь в суд, испанец может сослаться не на это положение Конституции, а на развивающий его закон, если таковой есть.

К числу институтов, гарантирующих права и свободы, относится получающий все более широкое распространение институт уполномоченного по правам человека (омбудсман, комиссар, посредник, народный защитник и т.п.), который рассматривается ниже – в п. 3 § 8 гл.VIII.

Существенную гарантию прав и свобод образует возможность пользоваться квалифицированной юридической помощью, прежде всего помощью профессионального защитника (адвоката) в уголовном и административном процессе, как, впрочем, и в гражданском и в конституционном. Но это, разумеется, часть более широкого права – права на защиту. Конституция Югославии в ст. 29 регулирует право на защиту следующим образом:

«Каждому гарантируется право на защиту и право брать защитника перед судом или другим органом, компетентным вести производство по делу.

Никто, будучи предан суду или преследуем другим органом, компетентным вести производство по делу, не может быть наказан, если ему в соответствии с союзным законом не была дана возможность быть выслушанным и защищаться.

Каждый имеет право на то, чтобы при его заслушивании присутствовал выбранный им защитник.

Союзным законом определяется, в каких случаях обвиняемый должен иметь защитника».

Гарантией прав и свобод служит также ответственность за их нарушение. Прежде всего речь идет об ответственности властей и их должностных лиц. Обычно такая ответственность носит общий характер и предусматривается текущим законодательством. Однако иногда встречается особое ее конституционное регулирование. Например, согласно ст. 20 Конституции Республики Хорватии 1990 года «тот, кто нарушит положения настоящей Конституции об основных правах и свободах, несет личную ответственность и не может оправдываться приказом свыше». Для посттоталитарных стран, в том числе и Хорватии, такая норма представляется весьма актуальной.

Несколько слов следует сказать о международно-правовых гарантиях, хотя специально они изучаются в курсе международного публичного права.

До Второй мировой войны преобладало убеждение, что отношения между государством и человеком – внутреннее дело государства и должны регулироваться только внутригосударственным правом, хотя уже в прошлом веке принимались международные акты, направленные на защиту прав человека (запрещение работорговли, защита жертв военных конфликтов и др.). Тягчайшие преступления против человечества, совершенные фашистскими и другими тоталитарными режимами, окончательно убедили мировое общественное мнение в необходимости широкой международной защиты прав человека. Это нашло отражение в Уставе ООН 1945 года, Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Международных пактах о правах человека 1966 года и длинном ряде глобальных и региональных международных конвенций и рекомендаций, касающихся разных сторон этой проблемы.

Универсальная международная защита прав человека осуществляется в настоящее время в рамках Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений, региональная – в рамках межамериканской, европейской и африканской систем. Европейская система – наиболее совершенная. Она основывается на европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в 1950 году государствами – членами Совета Европы, и дополнительных протоколах к ней. Если лицо исчерпало все национальные правовые средства защиты своего права, охраняемого Конвенцией, оно может обратиться в европейский Суд по правам человека, который в случае установления факта нарушения права и тем самым Конвенции возлагает на виновное государство существенную материальную ответственность. Наша страна также является членом Совета Европы и участником Конвенции.

2. Гражданство и режим иностранцев

Понятие гражданства

Объем прав и свобод, которыми человек может пользоваться в конкретном государстве, а также объем возлагаемых на него этим государством обязанностей находятся в прямой зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства данного государства. Гражданство – это устойчивая правовая связь человека со своим государством*, обусловливающая взаимные права и обязанности граждан и государства в случаях, указанных в законе. Гражданин находится под суверенитетом государства, и последнее может требовать от него выполнения обязанностей, даже если он пребывает за границей. Государство со своей стороны должно защищать граждан на своей территории и оказывать им покровительство, когда они находятся за ее пределами.

* Закон СССР о гражданстве СССР 1990 года определял в преамбуле гражданство как политико-правовую связь гражданина с государством. Это был явный рудимент тоталитаризма. Получается, что если человек находится в политической оппозиции к государству, точнее – к его правящим кругам, не разделяет их политики, то он вроде бы уже и не гражданин. На этом, в частности, строилась существовавшая до середины 80-х годов антидемократическая практика лишения гражданства и высылки «диссидентов», которым трудно было сколько-нибудь убедительно вменить совершение преступления. В действительности же гражданство – именно правовая, а никоим образом не политическая связь человека с государством.

Гражданство было известно уже в рабовладельческую эпоху, когда гражданами могли быть, разумеется, только свободные люди. В период феодализма существовал главным образом институт подданства, означавший не только подвластность населения монарху, но и феодальную зависимость от него. В конституционном государстве институт гражданства, заменивший прежнее подданство, стал одним из проявлений принципа равноправия всех членов общества, о чем уже говорилось выше.

В настоящее время термин «подданство» употребляется только в монархических государствах, причем ныне он обычно равнозначен термину «гражданство». В ряде монархий (например, в Испании, Бельгии, Нидерландах) термин «подданство» заменен в конституциях и законодательстве термином «гражданство».

В некоторых языках понятие гражданства обозначается двумя терминами, один из которых указывает на принадлежность лица к данному государству, а другой – на его положение как бы соправителя в государстве. В немецком языке это соответственно «Staatsangehörigkeit» (буквально «государственная принадлежность») и «Bürgerschaft» (буквально «гражданство»), в испанском – «nacionalidad» (буквально «национальность»; вспомните, что выше говорилось о понятиях «нация», «национальность») и «ciudadanía» (собственно «гражданство»), в сербском – «државльанство» (от «држава» – государство; ср.: держава) и «граħанство». Например, в ст. 30 Конституции Мексики говорится о порядке приобретения «мексиканской национальности», а согласно ст. 34 «гражданами Республики являются мужчины и женщины, которые, будучи мексиканцами, отвечают, кроме того, следующим условиям: I) достигли восемнадцатилетнего возраста; II) ведут достойный образ жизни.» Следовательно, хотя «мексиканец» и означает принадлежность не к этносу, а к государству, но не все «мексиканцы» суть «граждане». Утрата «национальности» влечет утрату «гражданства», но не наоборот: можно утратить «гражданство», оставаясь «мексиканцем».

В Великобритании соответствующей «национальностью» обладают наряду с британцами граждане других стран Содружества, а «гражданством» – только граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Объем прав у этих двух категорий лиц различен (см. подробнее в т. 3 настоящего учебника п. 1§ 2 гл. I).

Гражданство, будучи основой правового положения человека в государстве, одновременно является объектом одного из важнейших его прав. Именно обладание гражданством предоставляет человеку возможность в полной мере реализовывать свои разнообразные права и свободы, включая участие в управлении, и вместе с тем влечет выполнение в полной мере обязанностей по отношению к государству, включая его защиту. Гражданство создает в положении человека ясность и определенность. Правом человека является и изменение гражданства.

Основные принципы гражданства, как правило, устанавливаются в конституциях, подробное же регулирование осуществляется обычными законами. Есть конституции, которые специальных норм о гражданстве не содержат. Такова, например, Конституция Италии; гражданство в этой стране регулируется Законом о гражданстве 1912 года с позднейшими изменениями и Положением о гражданстве 1983 года. Конституция Республики Куба 1976 года, действующая ныне в редакции 1992 года, напротив, имеет целую главу о гражданстве, где содержатся и такие нормы, которые чаще всего встречаются в обычных законах. Законы о гражданстве регулируют порядок приобретения, изменения и прекращения гражданства.

Лица, находящиеся на территории данного государства, но не состоящие в его гражданстве, именуются иностранцами. Это могут быть либо граждане иностранного государства (иностранные граждане), либо лица, никакого гражданства не имеющие (лица без гражданства). Иногда, впрочем, иностранцами называют только иностранных граждан.

Приобретение гражданства

Подавляющее большинство людей приобретают гражданство по рождению. Но наряду с этим есть и другие способы его приобретения: принятие гражданства, восстановление в нем, выбор гражданства. Весьма редко гражданство приобретается в результате заключения или расторжения брака либо по иным основаниям.

Приобретение гражданства по рождению называется филиацией. Гражданство приобретается на основе принципов «права крови» или «права почвы». В первом случае ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения, а во втором – ребенок становится гражданином того государства, на территории которого родился, независимо от гражданства родителей. «Право почвы» нередко применяется в странах Американского континента. Чаще всего оба принципа в той или иной мере сочетаются.

Выбор или преобладание того или иного из них обусловливается главным образом политикой государства в демографической области. Если государство заинтересовано в быстром росте своего населения, оно может ввести оба правила в полной мере. В качестве примера можно привести часть А упомянутой выше ст. 30 мексиканской Конституции, согласно которой «мексиканцами по рождению являются: I) дети, родившиеся на территории Республики, какой бы национальности (т.е. гражданства. – Авт.) ни были их родители; II) дети, родившиеся за границей от родителей-мексиканцев, от отца-мексиканца или от матери-мексиканки; III) дети, родившиеся на мексиканском военном или торговом корабле или в самолете». Чаще всего, однако, превалирует один из принципов, а другой его дополняет. Например, согласно Федеральному закону об австрийском гражданстве 1965 года дети, родившиеся в браке, приобретают гражданство Австрии, если хотя бы один из родителей – австрийский гражданин, а внебрачные дети – если такое гражданство есть у матери. Австрийскими гражданами, пока не доказано обратное, считаются дети, найденные на территории Республики в возрасте менее шести месяцев. Здесь, таким образом, превалирует «право крови», а «право почвы» дополняет его лишь в одном определенном случае.

Прием в гражданство иностранца по его заявлению называется натурализацией. Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного проживания иностранца на территории данного государства. Нередко в качестве условий натурализации государство требует определенного стажа проживания в стране, владения ее языком, наличия средств к существованию и др. Иногда круг прав натурализованных граждан несколько уже, чем у прирожденных. Например, согласно разд. 1 ст. II Конституции США Президентом может быть избран только прирожденный гражданин США, а для избрания в состав палат Конгресса установлены 7- и 9-летний цензы гражданства, то есть конгрессменом (членом Палаты представителей) или сенатором может быть избрано лицо, не менее указанного срока состоящее в гражданстве США.

Восстановление в гражданстве возможно для лица, которое состояло в гражданстве данного государства, но затем по какой-то причине его утратило. От натурализации восстановление в гражданстве отличается обычно упрощенным порядком решения вопроса.

Выбор гражданства (оптация) имеет место в случае, когда какая-то территория переходит от одного государства к другому. Жителям такой территории обычно предоставляется право оптировать (выбрать) гражданство того или другого государства, то есть сохранить прежнее или получить новое.

Гражданство может быть приобретено также в результате усыновления иностранца гражданином данной страны.

Конституции отдельных стран упрощают порядок приобретения гражданства лицами, принадлежащими к этносу, составляющему большинство населения соответствующей страны. Так, согласно ч. 2 ст. 25 болгарской Конституции лица болгарского происхождения приобретают болгарское гражданство в облегченном порядке. Эта норма продиктована заинтересованностью сохранить в стране болгарское большинство населения в условиях более быстрого роста численности турецкого меньшинства.

Прекращение гражданства

Гражданство прекращается вследствие таких причин, как отказ от гражданства (выход из гражданства), утрата гражданства, лишение гражданства, оптация другого гражданства, а также по некоторым другим, более редким причинам.

Отказ от гражданства или выход из него могут иметь место по заявлению заинтересованного гражданина и с согласия компетентных органов государства. Основания для отклонения соответствующего заявления обычно устанавливаются законом, и при отсутствии таких оснований в удовлетворении заявления не должно быть отказано.

Утрата гражданства как особый случай его прекращения носит в известной мере автоматический характер вследствие совершения лицом определенных запрещенных деяний, как, например, поступление на иностранную государственную службу, либо вследствие неподдержания проживающим за границей лицом связи со своим государством в течение установленного времени. В странах, где предусмотрено автоматическое приобретение гражданства иностранкой в случае вступления ее в брак с гражданином данного государства, расторжение этого брака влечет утрату гражданства, приобретенного указанным образом. Иногда, впрочем, законодатель называет утратой гражданства любой вид его прекращения.

Лишение гражданства является санкцией государства в отношении лица, допускающего недозволенное поведение. Обычно такая мера применяется только к натурализованным гражданам и то в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Так, согласно ч. 1 ст. 16 Основного закона для Германии «германское гражданство (Staatsangehörigkeit) не может быть отобрано. Утрата гражданства может наступить лишь на основе закона, а против воли лица – лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства». Часть 2 ст. 11 Испанской конституции устанавливает, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности»; натурализованные, следовательно, могут быть лишены. Австрийский закон, допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истечении шести лет после натурализации.

Нельзя не вспомнить в связи с данным институтом отмеченное выше лишение гражданства социалистических стран как средство внесудебной расправы с «диссидентами».

Законодательство о гражданстве регулирует также конфликты в отношении гражданства детей в случаях разногражданства родителей, существовавшего изначально или возникшего вследствие изменения гражданства одним из них.

Безгражданство и многогражданство

Оба состояния, как правило, порождаются несовпадением принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах. Лицами без гражданства (аполидами или апатридами) являются те, кто не может доказать наличие у них какого-либо гражданства. Например, согласно упомянутому австрийскому закону найденный на территории Австрии ребенок старше шести месяцев будет считаться лицом без гражданства. Состояние безгражданства может возникнуть и в результате прекращения гражданства.

Наиболее частым случаем многогражданства является двугражданство (бипатризм), то есть принадлежность лица к гражданству двух государств, что удостоверяется соответствующими документами. Например, ребенок, родившийся на мексиканской территории от родителей-австрийцев будет мексиканским гражданином по Конституции Мексики и австрийским гражданином по австрийскому закону. Двойное гражданство в ряде случаев создает для его обладателя определенные сложности, если каждое из государств требует от него выполнения гражданских обязанностей. Государства, как правило, отрицательно относятся к такому состоянию и заключают договоры о предотвращении случаев двойного гражданства, обязывая лиц, имеющих гражданство обеих сторон договора, выбрать одно гражданство и тем самым прекратить другое. Во всяком случае за своими гражданами государства не признают никаких прав, вытекающих из наличия у них также другого гражданства. Более того, такие граждане подчас подвергаются некоторым ограничениям в правах. Например, согласно ч. 3 ст. 16 Конституции Румынии «публичные функции и высокие должности могут быть замещены лицами, имеющими только румынское гражданство и местожительство в стране».

Однако встречается и другой подход. Так, в Польше последний Президент Второй республики (1918–1939 гг.) имел кроме польского еще гражданство Швейцарии, куда и бежал после вторжения в Польшу гитлеровских войск. А в 1990 году главным соперником на выборах у ставшего тогда Президентом Леха Валенсы оказался бизнесмен, у которого кроме польского имеется еще гражданство Канады, где он проживает постоянно, а также Перу.

Испанская конституция (ст. 11 ч. 3) устанавливает, что «государство сможет заключать договоры о двойной национальности с ибероамериканскими странами или с теми странами, которые имели либо имеют особую связь с Испанией. В этих странах, даже если они за своими гражданами такого же права не признают, испанцы смогут натурализоваться без утраты своей национальности по рождению». В Великобритании граждане Ирландии признаются британскими гражданами, хотя Ирландия взаимностью на это не отвечает (что, впрочем, понятно, если учесть огромную разницу в численности населения обеих стран).

Договоры между государствами о двойном гражданстве обязывают стороны учитывать наличие у своих граждан также гражданства другой стороны и, в частности, не требовать от них выполнения определенных гражданских обязанностей, если эти обязанности были выполнены по отношению к другой стороне (например, военная служба). Однако пока что признание многогражданства – исключение из правила, хотя можно предполагать, что все более тесная взаимосвязь между государствами и снятие угрозы серьезных военных конфликтов приведут к расширению этой практики.

Режим иностранцев

В демократическом государстве иностранцы по своему правовому положению в основном приравниваются к собственным гражданам (национальный режим), за отдельными указанными в законе изъятиями. Например, они не подлежат призыву на военную службу, не пользуются избирательными правами*, не могут осуществлять некоторые занятия, занимать некоторые должности, иногда приобретать некоторые объекты собственности и т. д.

* На выборах в органы местного самоуправления постоянно проживающие иностранцы, не являющиеся официальными представителями иностранных государств и международных организаций, все чаще получают право голоса, а иногда и пассивное избирательное право. Так, предложение третье ч. 1 ст. 28 германского Основного закона предусматривает, что на выборах в уездах и общинах имеют право избирать и избираться согласно праву Европейского сообщества также лица, которые имеют гражданство государства – члена Европейского сообщества. Нередко, хотя и не всегда, такие права предоставляются на основе взаимности.

Так, в ч. 1 ст. 13 Испанской конституции сказано: «Иностранцы будут пользоваться в Испании публичными свободами, которые гарантируются настоящей частью (Конституции. –Авт.), на условиях, установленных договорами и законом». Речь здесь идет по существу о политических правах, принадлежащих в принципе только гражданам, ибо остальные права и свободы – права человека – принадлежат, как само собой разумеется, и гражданам, и иностранцам. Соответственно ч. 2 указанной статьи предусматривает, что договорами или законом с учетом взаимности иностранцам* может быть предоставлено активное избирательное право на муниципальных выборах.

* Испанский законодатель под иностранцами в данном случае имеет в виду иностранных граждан, ибо применительно к лицам без гражданства речь о взаимности, естественно, идти не может.

Мексиканская же Конституция (ст. 33, часть вторая) запрещает иностранцам любое вмешательство в политические дела страны.

В качестве другого примера можно привести положения болгарской Конституции. Согласно ч. 2 ее ст. 26 «иностранцы, пребывающие в Республике Болгарии, имеют все права и обязанности по настоящей Конституции, за исключением прав и обязанностей, для осуществления которых Конституцией и законами требуется болгарское гражданство». Примечательно здесь, что согласно ч. 1 ст. 22 Конституции «иностранцы и иностранные юридические лица не могут приобретать право собственности на землю, кроме наследования по закону. В этом случае им следует уступить свою собственность». Нетрудно распознать в этой норме присущую социалистическому менталитету боязнь «распродажи страны», непонимание того, что иностранная земельная собственность не ущемляет суверенитета государства в отношении всей его территории.

И еще раз обратимся к мексиканской Конституции: «Мексиканцам оказывается предпочтение перед иностранцами при равных условиях при получении различного рода концессий, занятии любых государственных постов, должностей и осуществлении полномочий, предоставляемых Правительством, в случаях, когда мексиканское гражданство не является обязательным» (ст. 32, часть первая, предложение первое).

Убежище, высылка из страны, выдача иностранному государству

Демократические конституции обычно предусматривают возможность предоставления убежища иностранцам, как правило, по политическим основаниям (если они, например, подвергаются преследованиям по религиозным, научным и иным подобным мотивам). Так, согласно части третьей ст. 10 Конституции Италии «иностранец, лишенный в своей стране возможности действительно пользоваться демократическими свободами, которые гарантированы итальянской Конституцией, имеет право убежища на территории Республики с соблюдением установленных законом условий». Часть 1 ст. 16-а германского Основного закона содержит похожую, хотя и более краткую формулировку: «Лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища».

Правда, с 1994 года германский Основный закон не ограничивается приведенной формулой, а предусматривает в последующих частях нововведенной ст. 16-а дополнительные условия и ограничения при предоставлении данного права.

Следует отметить, что предоставление убежища не влечет автоматически предоставления гражданства. И то и другое зависят от усмотрения государства и осуществляются в различном порядке. Вполне возможны ситуации, когда убежище лицу предоставляют, но в гражданстве отказывают.

Демократические конституции нередко специально предусматривают запрещение высылки из страны как своих граждан экспатриации), так и законно находящихся в стране иностранцев. Точно так же обычно запрещается выдача (экстрадиция) иностранным государствам своих граждан и иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами. Например, Конституция Республики Словении 1991 года в ст. 47 устанавливает: «Гражданин Словении не может быть выдан иностранному государству. Иностранец может быть выдан только в случаях, предусмотренных международными договорами, обязывающими Словению». Сходные нормы содержатся в ст. 19 румынской Конституции, которая вместе с тем в ч. 3 предписывает, что о высылке или выдаче постановляет суд.

Мексиканская же Конституция и в этом вопросе занимает довольно жесткую позицию: «…Федеральная исполнительная власть имеет исключительное право без предупреждения и без предварительного судебного разбирательства выслать за пределы национальной территории любого иностранца, чье пребывание в стране является нежелательным» (ст. 33, часть первая).

Заслуживает внимания в данной связи регулирование, содержащееся в ч. 3 ст. 13 Испанской конституции: «Экстрадиция будет производиться только во исполнение договора или закона, принимая во внимание принцип взаимности. Не подлежат экстрадиции лица, совершившие политические преступления, при том что акты терроризма таковыми не считаются».

3. Личные (гражданские) права, свободы и обязанности

Право на жизнь, свободу, физическую целостность и неприкосновенность

Этот блок прав, образующих неразрывное единство, представляет собой основу практически всего правового статуса человека, ибо без такой предпосылки любые другие права и свободы утрачивают смысл. Эти права включают ряд прав, если так можно выразиться, второго порядка, то есть составляющих первые.

Одна из наиболее четких формулировок данного блока прав содержится в ч. 2 ст. 2 германского Основного закона: «Каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность. Свобода лица ненарушима. Вмешательство в эти права допускается лишь на основе закона». Во многих других конституциях данный блок прав сформулирован в нескольких статьях с использованием иных формул. Посмотрим, однако, как Основной закон для Германии конкретизирует указанные права.

В качестве такой конкретизации можно рассматривать, в частности, ст. 102, согласно которой «смертная казнь отменена». Это важнейшая гарантия права на жизнь: государство даже за собой не оставляет права на лишение жизни. Далее следует упомянуть в данной связи ч. 1 ст. 2: «Каждый имеет право на свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других и не действует вопреки конституционному строю или нравственному закону». Сюда же относится положение ч. 1 ст. 104: «Свобода лица может быть ограничена только на основе формального закона и только при соблюдении всех предписанных в нем форм. Лица под стражей не могут подвергаться дурному обращению ни морально, ни физически».

Разумеется, изложенное соотношение конституционных норм отражает субъективное восприятие авторов. Законодатель, очевидно, мог руководствоваться иными соображениями при размещении норм в Основном законе. Очевидно также, что юридическая сила всех изложенных норм одинакова, однако в учебных целях предложенная их группировка представляется полезной.

Приведем в качестве другого примера конституционного определения данного блока прав положения венгерской Конституции. Согласно ч. 1 ее § 54 «в Венгерской Республике каждому человеку принадлежит неотъемлемое право на жизнь и человеческое достоинство, которых никто не может быть лишен произвольно». Из этой формулы, в частности, следует, что смертная казнь в принципе не исключена. И далее: «В Венгерской Республике каждый имеет право на свободу и личную безопасность, и никто не может быть лишен свободы иначе, чем по определенным в законе причинам и на основе определенной в законе процедуры» (§ 55, ч. 1). В остальных частях указанных двух параграфов сформулированы конкретизирующие нормы либо правовые гарантии на случай нарушения прав. Например, согласно ч. 2 § 54 «никто не может быть подвергнут пыткам, жестокому, негуманному, унизительному обращению или наказанию; категорически запрещается проведение на человеке без его согласия медицинских или научных экспериментов», а согласно ч. 3 § 55 «тот, кто подвергся незаконному задержанию или аресту, имеет право на возмещение ущерба».

Конституционное право на жизнь используется в качестве важного аргумента сторонниками запрещения абортов, в частности католической церковью, которая в ряде стран пользуется значительным влиянием. Так, в Конституции Словакии второе предложение ч. 1 ст. 15, провозглашающей право на жизнь, гласит: «Жизнь достойна охраны уже до рождения». Пункт 3 ч. 3 ст. 40 Конституции Ирландии (тоже католической страны) 1937 года гласит: «Государство признает право на жизнь нерожденного и, имея в виду равное право на жизнь матери, гарантирует в своих законах уважение этого права и по возможности защищает и поддерживает его своими законами». В то же время в отдельных конституциях сформулирована иная точка зрения. Так, Конституция Республики Сербии 1990 года, устанавливая в части первой ст. 14: «Жизнь человека неприкосновенна», в ст. 27 гласит: «Право человека – свободно решать о рождении ребенка», а Конституция Словении посвятила этому специальную ст. 55, согласно которой решение о рождении ребенка принимается свободно, что гарантируется государством, создающим условия для принятия родителями решения о рождении детей (надо отметить, что принятая в 1974 г. Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославии, в составе которой были и Сербия, и Словения, содержала подобную норму).

В связи с правом на жизнь существует проблема допустимости эвтаназии – причинения легкой смерти безнадежно больному по его просьбе с целью избавить от излишних мучений. Нам неизвестна страна, в конституции которой были бы нормы, регулирующие эту проблему. Уголовное же законодательство и уголовная политика исходят из того, что причинение смерти даже в таком случае преступно.

Гарантиям личной свободы, физической целостности и неприкосновенности современные конституции уделяют большое внимание, а конституционные принципы получают, как правило, развитие в материальном и процессуальном уголовном и административном праве. Эти гарантии либо включаются в те же статьи, в которых провозглашены гарантируемые права и свободы (неприкосновенность личности, жилища и пр.), либо изложены в отдельных статьях как особые права. Особенно часто они встречаются в конституциях, принятых вскоре после ликвидации авторитарного и установления демократического строя в соответствующей стране. И напротив, их почти нет в социалистических конституциях.

Обратимся, например, к старейшей из ныне действующих общегосударственных конституций – Конституции США. Выше уже цитировалась поправка IV, провозглашающая право народа на неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества и вместе с тем устанавливающая, что соответствующие ордера могут выдаваться только при необходимости, свидетельствуемой присягой или торжественным подтверждением, и должны содержать подробное описание подлежащего обыску места и подлежащих аресту лиц или предметов. Поправка V предусматривает привлечение к уголовной ответственности лишь по решению присяжных, запрещает неоднократное привлечение к ответственности за одно и то же деяние, принуждение свидетельствовать против себя в уголовном деле, лишение жизни, свободы или имущества без должного судебного производства. Поправка VI содержит права обвиняемого в уголовном процессе: право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, где совершено преступление; право на информацию о характере и причине обвинения; право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него; право на принудительный привод свидетелей, могущих дать показания в его пользу; право на помощь защитника.

А вот для сравнения одна из новейших конституций – польская. В ней установлено, что Республика Польша обеспечивает каждому человеку правовую охрану жизни (ст. 38), что никто не может быть подвергнут научным, в том числе медицинским, экспериментам без добровольно выраженного согласия (ст. 39), что никто не может быть подвергнут пыткам, а также жестокому, бесчеловечному или унижающему обращению и наказанию и что применение телесных наказаний запрещается (ст. 40).

Каждому обеспечивается личная неприкосновенность и личная свобода, – говорится в ст. 41. – Лишение или ограничение свободы может иметь место только в соответствии с принципами и порядком, определенными в законе. Каждый лишенный свободы не на основании судебного приговора вправе обратиться в суд с целью безотлагательного определения, законно ли он лишен свободы. О лишении лица свободы немедленно извещается семья или указанное им лицо. Каждому задержанному следует немедленно и понятным для него образом сообщить о причинах задержания, а в течение 48 часов после задержания он должен быть передан в распоряжение суда. Если в течение последующих 24 часов ему не будет вручено постановление суда о временном аресте вместе с предъявленными обвинениями, задержанный подлежит немедленному освобождению. С каждым лишенным свободы следует обращаться гуманно, а если он лишен свободы противоправно, то имеет право на возмещение ущерба.

Согласно ст. 42 уголовной ответственности подлежит только тот, кто совершил деяние, запрещенное под страхом наказания законом, действовавшим во время его совершения. Это не препятствует наказанию за деяние, являвшееся в момент совершения преступлением по международному праву. Лицо, подвергнутое уголовному преследованию, имеет право на защиту на всех стадиях процесса и может пользоваться помощью защитника по выбору или по назначению. Каждый считается невиновным, пока его вина не установлена правомочным (т.е. вступившим в силу) приговором суда. При этом сроки давности не применяются к военным преступлениям и преступлениям против человечности (ст. 43), а в отношении преступлений, совершенных публичными должностными лицами или по их указанию и не преследуемых по политическим причинам, течение сроков давности приостанавливается до отпадения этих причин (ст. 44).

Наконец, в соответствии со ст. 45 каждый имеет право на справедливое и открытое рассмотрение дела без необоснованной задержки компетентным, независимым и беспристрастным судом. Исключение гласности судопроизводства может иметь место по соображениям нравственности, безопасности государства, публичного порядка, а также по соображениям охраны частной жизни сторон или иного важного частного интереса. Решение суда оглашается открыто и в этом случае.

Вот сколько места уделила польская Конституция гарантиям жизни, свободы, неприкосновенности человека. А вот другое сравнение, которое говорит само за себя, – с Конституцией КНДР. Здесь мы читаем только то, что граждане не могут быть подвергнуты аресту иначе, как на основании законов (часть вторая ст. 64), что разбирательство судебных дел в принципе открытое и обвиняемый имеет право на защиту (ст. 138), что иностранцы могут выступать в суде на родном языке (часть вторая ст. 139). И это все. Остальные возможные гарантии недостойны конституционного уровня – таково мнение тоталитарного законодателя. Отсылая к закону, Конституция никак законодателя не ограничивает: закон может отдать судьбу человека на полное усмотрение правоприменителя.

Свобода мысли и совести

Это как бы продолжение изложенных выше прав, но уже в чисто духовной области. Свобода мысли – это прежде всего свобода от любого идеологического контроля, когда человек сам решает, что ему думать и как ему думать, во что верить и не верить, каких духовных ценностей придерживаться. Так, согласно ст. 16 Испанской конституции индивидам и сообществам гарантируется свобода идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме тех ограничений, которые необходимы для поддержания общественного строя, охраняемого законом. Установлено, что никто не будет обязан заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается. Никакая конфессия не является государственной, а публичные власти лишь принимают во внимание существующие в испанском обществе религиозные верования и поддерживают соответствующие отношения сотрудничества с католической церковью и прочими конфессиями.

В этой связи важно подчеркнуть различие между свободой совести и свободой вероисповедания. Первая шире второй, поскольку включает и свободу придерживаться атеистических убеждений, а вторая, следовательно, образует часть первой.

Приведенные выше положения Испанской конституции дают пример последовательно демократического конституционного обеспечения свободомыслия, несмотря на традиционно сильное влияние в стране католической церкви. С другой стороны, определенной непоследовательностью грешит, на наш взгляд, ст. 13 Конституции Болгарии. В ней, с одной стороны, провозглашаются свобода вероисповеданий и отделение религиозных учреждений от государства, а также запрещается использовать религиозные общности и учреждения, вероисповедные убеждения в политических целях. С другой же стороны, однако, в этой статье установлено, что «традиционной религией в Республике Болгарии является восточноправославное вероисповедание» (ч. 3). Если учесть, что большинство мест в Великом народном собрании, принимавшем Конституцию, принадлежало социалистам, то есть бывшим коммунистам, на счету которых попытки насильственного создания в Болгарии национально однородного общества, то можно прийти к выводу, что указанное положение Конституции, как, впрочем, и некоторые другие, – рудимент этой политики. Находясь на демократических позициях, трудно понять, зачем вообще нужна такая норма в Конституции и что из нее должно следовать. Не гарантируется всей изложенной статьей и свобода атеистических убеждений.

То же, между прочим, следует сказать и о греческой Конституции, которая, видимо, в данном вопросе и послужила в какой-то степени примером для северного соседа. В ст. 13 этой Конституции гарантируются свобода совести и религий и равноправие последних, однако в ч. 1 ст. 3, составляющей особый раздел части I Конституции, установлено: «Господствующей в Греции религией является религия восточноправославной церкви Христовой», а далее в этом и последующих частях статьи регулируется статус этой церкви.

Тайна частной жизни и коммуникации, неприкосновенность жилища

Эти проявления личной свободы также получают в демократических государствах конституционные гарантии. Они приобретают особое значение на пороге эпохи информатизации, которая, как и все достижения прогресса, наряду с великими благами несет для человека и определенные опасности. В условиях авторитарных, а особенно тоталитарных, политических режимов власть стремится контролировать частную жизнь людей, чтобы использовать получаемую информацию для усиления господства над ними. Отсюда особая важность указанных конституционных гарантий.

Долгое время конституции ограничивались гарантиями неприкосновенности жилища и тайны переписки (позднее также других видов коммуникации – телеграфных сообщений, телефонных переговоров и т. д.). «Жилище неприкосновенно», – гласит часть первая ст. 14 итальянской Конституции, а в последующих двух частях этой статьи предусматривается, что осмотры, обыски и секвестрование могут производиться лишь в соответствии с законом и гарантиями, установленными для охраны личной свободы, и что проверки и осмотры в целях здравоохранения и предотвращения общественных бедствий либо в целях экономических и фискальных регулируются особыми законами. Точно так же ст. 15 гарантирует ненарушимость свободы и тайны переписки и всех других форм коммуникации с тем, что их ограничение может иметь место лишь в силу мотивированного акта судебной власти с соблюдением установленных законом гарантий.

Конституционные акты последнего времени наряду с типичными гарантиями неприкосновенности жилища и тайны коммуникации предусматривают особо охрану частной жизни и личных данных. Например, венгерская Конституция гласит, что «в Венгерской Республике каждый имеет право на доброе имя, на неприкосновенность жилища, а также право на защиту собственной тайны и личных данных», причем закон об охране личных данных принадлежит к числу тех особо важных законов, которые принимаются парламентом в усложненном порядке (§ 59). Заслуживает воспроизведения и ст. 32 болгарской Конституции, содержание которой, безусловно, навеяно недавним социалистическим прошлым Болгарии и направлено на недопущение в дальнейшем тоталитарных методов осуществления власти:

«I. Личная жизнь граждан неприкосновенна. Каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную и семейную жизнь и от посягательства на его честь, достоинство и доброе имя.

Никто не может подвергаться слежке, фотографированию, киносъемке, записи или другим подобным действиям без своего ведома или вопреки выраженному несогласию, кроме случаев, предусмотренных законом».

Актуальность таких норм вряд ли вызовет сомнения.

Конституции некоторых государств, где ранее существовал тоталитарный политический режим, предусматривают право граждан на доступ к информации о них самих. Так, согласно ст. 35 Конституции Португальской Республики 1976 года все граждане имеют право знать информацию о себе, занесенную в электронные картотеки и реестры, и о целях, для которых она предназначена, причем они могут требовать обновления информации и внесения в нее изменений без ущерба для положений закона о государственной тайне и о судебной тайне. Не допускается получение личных данных о третьих лицах, если это не предусмотрено законом. Не подлежат разглашению сведения о философских или политических убеждениях, партийном или профсоюзном членстве, вероисповедании или частной жизни, кроме случаев анонимной обработки статистических данных. Здесь же содержится запрещение присваивать гражданам единственный в национальном масштабе номер.

Свобода передвижения и поселения

Это также важное проявление личной свободы. Современный человек, от которого условия жизни часто требуют мобильности и для которого нередко мобильность становится жизненной потребностью, должен иметь возможность свободно передвигаться по стране и даже по планете и селиться там, где это представляется ему наиболее благоприятным для развития его личности.

Рассматриваемые свободы весьма четко сформулированы, например, в ст. 16 Конституции Италии:

«Каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории с теми ограничениями, которые в общем порядке устанавливаются законом по мотивам охраны здоровья и безопасности. Никакие ограничения не могут быть установлены по политическим соображениям.

Каждый гражданин волен покидать территорию Республики и возвращаться при соблюдении требований закона».

Неудивительно, что такого рода положения отсутствуют в китайской и северокорейской Конституциях, как отсутствовали они и в советских. В условиях авторитарных, а особенно тоталитарных, режимов власть стремится всячески ограничить также данную свободу, предписать определенное местожительство, контролировать передвижение человека, чтобы тем самым свести к минимуму возможность сопротивления или, по крайней мере неповиновения власти. В социалистических странах значительные территории объявлены закрытыми зонами по милитаристским соображениям, система разрешительной прописки серьезно препятствует перемене местожительства даже в пределах одного населенного пункта, а возможности выезда за пределы страны, особенно в демократические страны, сокращены до минимума, чтобы избежать «тлетворного влияния буржуазной идеологии».

4. Политические права, свободы и обязанности

Право участия в управлении обществом и государством

Это право общего характера представляет собой суть данной группы прав и свобод, но в таком общем виде оно формулируется в конституциях редко. Так, ст. 23 Конституции Испании провозглашает право граждан участвовать в публичных делах непосредственно или через выборных представителей, а также право на равный доступ к публичным функциям и должностям в соответствии с требованиями, указанными в законах. Подобные нормы содержатся в части первой ст. 33 Конституции Литовской Республики 1992 года: «Граждане имеют право участвовать в управлении своей страной как непосредственно, так и через демократически избранных представителей, а также имеют право на равных условиях поступать на государственную службу Литовской Республики». Примечательна в данной связи и часть вторая указанной статьи, гарантирующая гражданам право критиковать работу государственных учреждений или должностных лиц, обжаловать их решения и запрещающая преследование за критику.

Обычно же данное право содержится в конституциях в виде совокупности различных прав и свобод и сопровождается подчас установлением соответствующих обязанностей.

В ряде стран, переживших период тоталитаризма, введен институт люстрации (от лат. lustratio – очищение путем искупления). Это означает чистку органов и аппарата публичной власти, а также образовательных и подчас иных публичных учреждений от лиц, которые в условиях тоталитарного режима занимали руководящие должности в политическом аппарате власти или служили в репрессивных учреждениях. Как отметил М.В. Баглай, «люстрация… выступает как форма личной политической ответственности за участие в правонарушающей деятельности государственной власти»*. В Германии после Второй мировой войны эти меры именовались денацификацией. Законы о люстрации, принятые в 90-х годах в Чехословакии (после ее распада в 1993 г. закон применен только в Чехии, хотя формально не отменен и в Словакии), Польше, Венгрии, Эстонии, разнятся между собой по кругу органов и организаций, прежняя служба в которых влечет ограничение политических прав, по объему и срокам этого ограничения.

* Конституционное право зарубежных стран. С. 96.

Действующий в Чехии Закон о люстрации 1991 года предусматривает выяснение, не имели ли влиятельные лица в политике или экономике связей с коммунистической службой государственной безопасности. Типы сотрудничества первоначально были поделены на три категории – А (агенты, информаторы или владельцы конспиративных квартир), В (сознательно ставшие «доверенными лицами») и С (кандидаты на сотрудничество, подвергавшиеся вербовке). Последняя категория в 1992 году была отменена. Для рассмотрения жалоб на применение закона создана Независимая апелляционная комиссия из депутатов Парламента и сотрудников министерств внутренних дел и обороны и новой службы безопасности и разведки. Срок действия закона был установлен в пять лет, но затем продлен до конца 2000 года. Решения о законе, включая продление его действия, были приняты вопреки возражениям Президента Вацлава Гавела, считавшего, что закон вводит коллективную ответственность. По этому же основанию протест против закона выразил Международный Хельсинкский комитет. Международная организация труда сочла, что закон нарушает ст. 111 Конвенции МОТ о дискриминации по месту работы*.

* См.: Сиклова Й. Люстрация, или чешский способ проверки благонадежности//Конституционное право: восточноевропейское обозрение (далее – КПВО), 1996. № 2 (15). С. 27-29.

Итальянская Конституция, предусмотрев в п. XII Переходных и заключительных положений для ответственных руководителей фашистского режима на срок до пяти лет ограничение законом избирательных прав, в п. XIII установила, что члены и потомки Савойской династии не могут избирать и занимать выборные и официальные должности, а бывшим королям этой династии, их супругам и потомкам по мужской линии был вообще запрещен доступ на национальную территорию и пребывание на ней. Это явилось ответственностью за сотрудничество последнего итальянского короля с фашистским режимом Бенито Муссолини. Подобные меры против свергнутых династий предусматриваются и конституциями некоторых других стран.

Избирательные права

Это ряд прав, обеспечивающих гражданам возможность участия в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, а также участия в процедурах непосредственной демократии (народная инициатива, референдум, отзыв выборных и др.). Бразильский автор Александр де Мораэс назвал избирательные права ядром политических прав*.

* См.: Moraes A. de. Direito constitucional. 5а ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 1999, p.214.

Сюда относится прежде всего активное избирательное право, или право голоса, которое иногда называется также общим избирательным правом. Право голоса используется при голосованиях на выборах государственных и самоуправленческих органов и должностных лиц, на референдумах и публичных собраниях. Далее сюда относится пассивное избирательное право, или право избираться* в выборные органы государства или самоуправления, предполагающее право выдвигать свою кандидатуру или давать согласие на ее выдвижение. Могут быть, наконец, сюда отнесены и некоторые другие права: право участвовать в формировании избирательных органов, выдвижении кандидатов, выступать с инициативой отзыва выборных представителей и должностных лиц, заявлять отводы, возражения, оспаривать итоги выборов и т.д.

* В советских учебниках государственного права и в специальной литературе вслед за соответствующими формулировками советских конституций пассивное избирательное право характеризуется как право быть избранным. Однако юридически это не вполне грамотно, ибо праву быть избранным должна бы по логике корреспондировать обязанность избирателей избрать данное лицо. Обязанности же такой, разумеется, быть не может, а следовательно, не может существовать и право быть избранным. К великому сожалению, «право быть избранным» проскочило и в текст действующей российской Конституции (ч. 2 ст. 32), и в новые учебники. Грамотному юристу лучше все же по возможности избегать этого выражения.

В некоторых странах установлена обязанность граждан принимать участие в выборах (обязательный вотум). Например, мексиканские граждане обязаны голосовать на народных выборах в соответствующем избирательном округе (ст. 36, п. III, Конституции).

Примеры конституционного и законодательного регулирования соответствующих прав будут приведены ниже в гл. VII.

Право на объединение, свобода союзов и ассоциаций

По общему правилу в демократических странах объединения образуются свободно, хотя и встречаются некоторые исключения. Так, объединения не должны преследовать цели извлечения прибыли, ибо статус такого рода объединений регулируется не конституционным, а гражданским, торговым, промышленным, сельскохозяйственным правом.

Некоторые категории объединений запрещаются конституциями по политическим мотивам. Например, ст. 78 Конституции Королевства Дании 1953 года, констатируя право граждан создавать общественные объединения в любых законных целях без предварительного уведомления, устанавливает вместе с тем, что общественные объединения, применяющие насилие либо стремящиеся достичь своих целей насилием, призывающие к насилию либо навязывающие свои взгляды другим при помощи угрозы насилия, распускаются по решению суда, но ни в коем случае не Правительства. Дела о роспуске общественных объединений могут выноситься на рассмотрение Верховного суда Королевства без какого-либо специального разрешения. Конституция Италии запрещает тайные общества и такие объединения, которые, хотя бы косвенно, преследуют политические цели посредством организаций военного характера (часть вторая ст. 18).

В последнее время выявилась тенденция наряду с общим провозглашением права на объединение особо определять в конституциях основы статуса отдельных видов объединений – политических партий (ст. 21 Основного закона для Германии, ст. 4 Конституции Франции, ст. 11 Конституции Польши и др.), профсоюзов (ст. 39 Конституции Италии, ч. 1 ст. 23 Конституции Греции, ст. 43 Конституции Хорватии и др.), предпринимательских союзов (ст. 7, часть вторая ст. 37 Конституции Испании, § 4 Конституции Венгрии и др.). Нередко при этом от партий и иных общественных объединений требуется, чтобы их внутренняя организация отвечала демократическим принципам.

Подробнее проблемы конституционного и законодательного регулирования статуса общественных объединений рассматриваются ниже в § 2 и 3 гл. V.

Свобода собраний и манифестаций

Свобода собраний – это беспрепятственная возможность собираться в закрытых помещениях, доступ в которые в принципе может быть ограничен только устроителями собрания, хотя это и не обязательный признак собрания. Законодательство может предусматривать уведомительный порядок проведения собраний, при котором компетентные власти заранее извещаются устроителями о предстоящем собрании, его времени, месте проведения и тематике, но может и не требовать никакого уведомления (явочный порядок). Участники собрания принадлежат обычно к какой-то определенной среде (например, трудовому коллективу), с которой связаны и устроители.

Термин «манифестация» (буквально: открытое проявление, заявление) употребляется либо как синоним терминов «демонстрация», «шествие», либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом (реже оно охватывает и собрания), а именно митингов, демонстраций, шествий, пикетов. Митинг – это собрание любых желающих, которое проводится, как правило, под открытым небом и на котором обычно после публичных выступлений устроителей и иных участников принимается резолюция с каким-либо требованием к властям или призывом к гражданам. Демонстрация – это обычно движение по улицам и дорогам масс людей с плакатами и транспарантами, выражающими позицию этих людей по каким-либо общественным вопросам или требование к властям. К демонстрации обычно может присоединиться всякий желающий. Демонстрация может начаться или завершиться митингом. Иногда демонстрация может быть «сидячей» – участники не движутся, а сидят массой в людном месте. В последнее время в некоторых странах стали проводиться «стоячие» демонстрации: демонстранты, держась за руки, образуют кольцо вокруг какого-либо объекта либо непрерывную линию, обычно вдоль шоссе, порой на десятки и даже сотни километров. Шествие же, как следует из смысла слова, – всегда движение по улицам и дорогам. Разновидностью шествий являются так называемые марши – шествия через многие населенные пункты, даже через всю страну или порой через несколько стран. В шествиях и маршах участвуют обычно заранее сорганизовавшиеся люди. Пикеты – это обычно немногочисленные группы людей (иногда один человек) с плакатами и транспарантами, стоящих, сидящих или кругообразно движущихся около какого-либо объекта, часто около здания правительственного учреждения. Особая разновидность пикета – палаточный городок, существующий более или менее длительное время.

К манифестациям (в обобщающем смысле слова) кроме простых пикетов обычно применяется уведомительный порядок, причем власти могут запретить манифестации в местах, имеющих важное значение для нормального функционирования городского транспорта, и предложить проведение их в других местах.

Для авторитарных режимов характерен разрешительный порядок проведения манифестаций, а подчас и собраний, причем у властей может быть широкое поле для усмотрения. В странах с тоталитарными режимами, как правило, вообще не допускаются не организованные властями же собрания и манифестации и подчас отсутствуют законы, регулирующие пользование данной свободой (их заменяют неопубликованные инструкции службам безопасности, ориентирующие на подавление не инспирированных властью собраний и манифестаций).

Примером конституционно-правового регулирования данной свободы может служить ст. 8 германского Основного закона, согласно которой:

«1. Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без уведомления или разрешения.

Для собраний под открытым небом это право может быть ограничено законом или на основе закона».

Следует сразу отметить, что термин «собрания» употреблен здесь не в том специальном значении, которое указано нами выше, а в обобщающем смысле – как синоним «манифестаций». Это лишний пример того, что в разных странах терминосистемы часто не совпадают.

Приведенные конституционные нормы конкретизируются и развиваются Законом о собраниях и шествиях 1953 года (с последующими изменениями). Здесь термин «собрания» употреблен в точном значении, а термин «шествия» равнозначен конституционному термину «собрания под открытым небом».

Закон устанавливает, что проводить публичные собрания и шествия и принимать в них участие имеет право каждый, за исключением лиц, лишенных соответствующего основного права, политических партий, признанных неконституционными, и объединений, запрещенных Основным законом. Организаторы собраний или шествий обязаны указывать в приглашениях или призывах свою фамилию. Участники собраний и шествий должны избегать действий, препятствующих упорядоченному проведению этих мероприятий. Участникам запрещается иметь при себе или складировать поблизости и затем раздавать оружие или иные предметы, пригодные и предназначенные для нанесения увечий людям или порчи вещей. Запрещается публично или на собрании носить униформу, ее части или подобную ей одежду с целью выражения определенных политических взглядов; исключение может быть сделано лишь для молодежных союзов, занятых преимущественно защитой интересов молодежи.

Публичные собрания в закрытых помещениях могут запрещаться лишь в каждом отдельном случае и только если: а) устроитель подпадает под изложенные выше общие запреты; б) устроитель или руководитель собрания разрешает доступ на него вооруженным участникам; в) установлены факты, свидетельствующие, что устроитель или его сторонники намерены в ходе собрания прибегнуть к насилию или вызвать волнения; г) установлены факты, свидетельствующие, что устроитель или его сторонники намерены защищать особые взгляды на преступление или правонарушение, преследуемые по инициативе компетентных органов, или собираются допустить об этом высказывания. Возможно недопущение определенных приглашенных или их групп к участию в собрании, однако это не распространяется на представителей прессы, которые должны предъявить руководителю собрания свои редакционные удостоверения.

Руководителем собрания является его устроитель (председатель объединения, созвавшего собрание), который может передать руководство собранием другому лицу. Он ответствен за порядок проведения собрания и может назначать в помощь себе распорядителей, которые должны быть совершеннолетними, безоружными и могут иметь белую нарукавную повязку с единственной надписью «Распорядитель». Полиция может ограничивать их число реальными потребностями. Лица, грубо нарушающие порядок, могут быть отстранены руководителем от участия в собрании и обязаны немедленно его покинуть. Закон определяет случаи, в которых полиция может прекратить собрание.

О собраниях под открытым небом или шествиях устроитель обязан не менее чем за 48 часов до объявления уведомить компетентный орган, который может запретить их проведение или определить его условия, если имеются явные признаки угрозы общественной безопасности или установленному порядку. Собрание или шествие могут быть прекращены компетентным органом, если отклоняются от сведений, сообщенных в уведомлении, или иным образом нарушают закон. Эти мероприятия не допускаются на установленных федеральным законом или законом земли территориях, где должно обеспечиваться спокойствие, ибо там действуют законодательные органы федерации или земель, а также Федеральный конституционный суд. Указанные ограничения не распространяются на богослужения вне помещений, церковные процессии, крестные ходы и паломничества, обычные похоронные и свадебные процессии и традиционные народные празднества. Запрещается участникам иметь при себе личное оружие и заменяющие его предметы, а также оформление, призванное затруднить установление целей мероприятия.

Распорядители назначаются с разрешения полиции, которая может удалять лиц, грубо нарушающих порядок. Руководитель отвечает за организованное проведение шествия и, если не в состоянии обеспечить руководство, обязан объявить о прекращении шествия.

Закон устанавливает уголовные и административные санкции за его нарушение.

Свобода информации и право на информацию

Это условное обозначение целой группы свобод и прав: свободы слова, или свободы выражения мнений, свободы печати и иных средств массовой информации, права на получение информации, имеющей общественное значение, свободы распространения информации. Авторитарные, и особенно тоталитарные, режимы всячески ограничивают указанные права и свободы, монополизируя средства массовой информации или подчиняя их политическому контролю с помощью цензуры, дезинформируя граждан или скрывая от них неблагоприятную для правящих кругов информацию.

Учитывая, что конституционно-правовой статус средств массовой информации рассматривается в § 5 гл. V, здесь целесообразно ограничиться несколькими примерами конституционного регулирования соответствующих общественных отношений.

Так, ст. 16 Конституции Республики Македонии 1991 года гарантирует: а) свободу убеждений, совести, мысли и публичного выражения мыслей; б) свободу слова, публичного выступления, публичного информирования и свободное основание средств для публичного информирования; в) свободный доступ к информации, свободу получения и распространения информации; г) право на ответ в средствах публичной информации; д) право на исправление в средствах публичной информации; е) право на защиту источника информации в средствах публичной информации; ж) запрещение цензуры. Примечательно здесь то, что предусматривается не только защита средств массовой информации от государства, но и защита человека от средств массовой информации.

Несколько более узкий круг соответствующих прав и свобод определен в ст. 20 Конституции Испании:

«1. Признаются и охраняются права:

a) свободно выражать и распространять мысли, идеи и мнения посредством слова, письма и любого другого средства воспроизведения;

b) на литературное, художественное, научное и техническое производство и творчество;

c) на свободу преподавания;

d) свободно передавать и принимать информацию с помощью любого средства распространения. Закон урегулирует это право и оговорку относительно совести и профессиональной тайны при осуществлении этих свобод.

Осуществление этих прав не может ограничиваться цензурой любого рода.

Закон урегулирует организацию государственных и любых иных публичных средств общественной коммуникации и парламентский контроль за ними, гарантирует доступ к этим средствам для значительных общественных и политических групп, уважая плюрализм общества и различных языков Испании.

Эти свободы имеют своим пределом уважение к правам, признаваемым в настоящей Части (части I Конституции, провозглашающей основные права и обязанности. – Авт.), и предписания законов, которые эти права развивают, и особенно право на честь, на личную жизнь, на собственное имя и на охрану юношества и детства.

Постановлять об аресте публикаций, записей и других средств информации можно будет только в силу судебного решения».

Разумеется, свобода печати и информации не должна приводить к разглашению сведений, которые в общественных же интересах должны считаться тайной. Тайна может быть военная, государственная, дипломатическая, профессиональная (например, врачебная), коммерческая, личная и т.д. В демократическом государстве перечень сведений, составляющих охраняемую государством тайну, определяется законом, который устанавливает и меры ответственности виновных лиц за разглашение тайны. Обычно предусматривается и срок, в течение которого тайна должна соблюдаться. Например, в Великобритании рассекречивание архивных документов, как правило, должно осуществляться не позже 30 лет после их возникновения.

Учитывая «марксистско-ленинскую» критику свободы печати в «буржуазных» странах, которая сводится к тому, что издание газет – прерогатива богатых, следует отметить, что здесь, как и в случае с равноправием, происходит определенная подмена понятий. Свобода печати, принадлежащая в принципе каждому, не есть право печататься, которому бы соответствовала обязанность органа печати напечатать написанное или высказанное лицом. Свобода печати – не более чем отсутствие цензуры. Что же касается материальных возможностей для учреждения и содержания органа печати, то они отсутствуют и у граждан социалистических стран (здесь, как правило, отсутствуют и административные возможности: частному лицу, даже имеющему средства, не получить разрешения на это). Так называемые материальные гарантии, содержащиеся по примеру сталинской Конституции СССР 1936 года в ряде социалистических конституций, – не более чем пропаганда, не несущая никакой юридической нагрузки.

Характерны в этом отношении положения части первой ст. 52 Конституции Кубы: «За гражданами признается свобода слова и печати в соответствии с целями социалистического общества (курсив наш. – Авт.). Материальные условия ее осуществления заключаются в том, что печать, радио, телевидение, кино и другие средства массовой информации являются государственной или общественной собственностью и ни в коем случае не могут быть объектом частной собственности, чем обеспечивается их использование исключительно на службе трудовому народу и в интересах общества». Что собой представляет эта служба и в чьих интересах она осуществляется, легко убедиться, ознакомившись с немногочисленными кубинскими газетами, которые заполнены славословиями режиму и его вождю, но всячески избегают анализа действительных общественных проблем.

Право петиций

Это право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны в установленном порядке реагировать. Петиции могут быть индивидуальные или коллективные (при тоталитарном режиме последние подчас не допускаются, ибо власти опасаются объединения людей на почве недовольства). Когда речь идет о жалобе, данное право можно рассматривать как право-гарантию, о чем уже упоминалось выше.

Так, итальянская Конституция в ст. 50 устанавливает: «Все граждане могут направлять палатам (Парламента. – Авт.) петиции с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд». Несколько иначе формулирует данное право ст. 29 испанской Конституции:

«1. Все испанцы будут иметь право индивидуальной или коллективной письменной петиции в форме и с последствиями, определяемыми законом.

Лица, состоящие в Вооруженных силах или учреждениях или в формированиях, подчиненных военной дисциплине, будут пользоваться этим правом только индивидуально и по правилам, установленным в соответствующем специальном законодательстве».

Здесь, таким образом, опасение законодателя в отношении коллективных форм недовольства распространяется только на вооруженные и им подобные институты, что с учетом недавнего авторитарного прошлого Испании, видимо, имеет под собой определенные основания.

В отличие от цитированных конституций венгерская признает право петиций не только за гражданами: «В Венгерской Республике каждый имеет право лично или совместно с другими обратиться с письменной просьбой или жалобой к компетентному государственному органу» (§ 64). Не предусмотрено здесь и запрещение коллективных обращений.

Право и обязанность защиты страны

Защита страны чаще всего рассматривается как одна из обязанностей гражданина, однако некоторые конституции считают ее также и его правом. Обязанность защиты страны может предполагать обязательную военную службу или заменяющую ее (альтернативную) гражданскую службу, а также выполнение определенных законом повинностей в случае войны или военной опасности. Конституционные нормы конкретизируются и развиваются в законах об обороне, о воинской обязанности и других подобных актах текущего законодательства.

Например, к числу обязанностей мексиканца Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов относит (ст. 31):

«…II) являться в муниципалитет по месту жительства в установленные дни и часы для прохождения курса гражданского и военного обучения, которое предусматривает подготовку к осуществлению прав гражданина, а также приобретение навыков владения оружием и ознакомление с воинской дисциплиной;

III) состоять в списках и служить в Национальной гвардии согласно соответствующему органическому закону для обеспечения и защиты независимости, территории, чести, прав и интересов Родины, а также внутреннего спокойствия и порядка».

Согласно части первой, предложению второму, ст. 32 этой Конституции «в мирное время ни один иностранец не может служить ни в армии, ни в полиции, ни в органах государственной безопасности», а согласно предложению первому части второй этой статьи, «для того чтобы служить, занимать должность либо осуществлять полномочие в военно-морском флоте или военно-воздушных силах, необходимо быть мексиканцем по рождению».

Типичным же для большинства современных конституций можно считать регулирование, содержащееся в ст. 47 хорватской Конституции:

«Воинская обязанность и оборона Республики – повинность всех способных к этому граждан.

Допускается возражение совести для тех, кто по своим религиозным или моральным взглядам не готов участвовать в выполнении воинских повинностей в вооруженных силах. Эти лица обязаны выполнять другие повинности, определенные законом».

Выражение «возражение совести» употреблено здесь в качестве основания для замены военной службы на альтернативную гражданскую.

Нельзя не обратить внимания в данной связи на положения китайской Конституции. Наряду с тем, что в соответствии с ее ст. 55 защита Родины и отражение агрессии – священный долг каждого гражданина КНР, а военная служба и участие в народном ополчении суть почетная их обязанность, здесь имеются еще две примечательные статьи, относящиеся к рассматриваемому вопросу. Так, согласно ст. 52 граждане КНР обязаны защищать единство государства и сплоченность всех национальностей страны, а согласно ст. 54 – обязаны охранять безопасность, честь и интересы Родины и не совершать действий, наносящих им вред. При таких формулировках очень многое зависит от толкования: практически любое выступление за демократические реформы может быть истолковано как посягательство на защищаемые указанными статьями ценности. По вопросу о том, что такое, например, интересы Родины, в обществе могут быть различные суждения, но, опираясь на ст. 54 Конституции, правящая группа может принудить граждан к единообразному их пониманию, что характерно для тоталитарных режимов.

Обязанность верности государству и соблюдения его конституции и законов

Требование блюсти верность государству предъявляют гражданам сравнительно немногие конституции, но следовать велениям конституции и законов обязывают почти все. Оба требования сформулированы, например, в части первой ст. 54 Конституции Италии, гласящей: «Все граждане обязаны быть верными Республике и соблюдать ее Конституцию и законы». Во второй части этой статьи сформулирована обязанность, встречающаяся также в ряде других конституций: «Граждане, которым доверены публичные функции, обязаны выполнять их дисциплинированно и достойно, принося присягу в случаях, установленных законом». Подобные нормы содержатся и в ст. 50 Конституции Румынии, согласно ч. 1 которой, верность стране священна, а согласно ч. 2, граждане, которым доверено осуществление публичных функций, а также военнослужащие отвечают за надлежащее исполнение возложенных на них обязанностей и в этих целях приносят требуемую законом присягу.

Надо сказать, что требование верности государству не очень хорошо сочетается с правом на изменение своего гражданства. Хотя, с другой стороны, пока лицо остается гражданином государства, последнее вправе претендовать на верность этого лица.

Право на сопротивление угнетению

Это право индивидуального и коллективного характера встречается в конституционных актах крайне редко, хотя и восходит к Декларации независимости США 1776 года.

«Мы считаем очевидными следующие истины, – говорилось в Декларации. – Все люди сотворены равными, и все они наделены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых. Если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью. Конечно, осторожность советует не менять правительств, существующих с давних пор, из-за маловажных или временных причин… Но когда длинный ряд злоупотреблений и узурпации, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает намерение предать этот народ во власть неограниченного деспотизма, то он не только имеет право, но и обязан свергнуть такое правительство и на будущее время вверить свою безопасность другой охране».

Французская Декларация прав человека и гражданина в ст. 2 среди естественных и неотъемлемых прав человека, составляющих цель всякого политического союза, то есть, по-нашему, объединения людей в государство, наряду со свободой, собственностью, безопасностью назвала сопротивление угнетению.

Причина того, что даже демократический современный законодатель обычно избегает включения соответствующего права в конституции, заключается, видимо, в том, что любая власть не склонна подводить законную базу под возможности оказания ей сопротивления и тем более ее свержения. Действительно, достаточно трудно построить такую юридическую конструкцию, которая позволила бы в каждом случае точно установить, когда налицо разрешенное сопротивление угнетению, а когда – насильственная попытка устранить законную власть. Прав был поэт, сказавший: «Мятеж не может кончиться удачей: ведь в этом случае его зовут иначе».

В то же время в ряде стран, переживших относительно недавно времена тоталитаризма или военной диктатуры, право на сопротивление насильственному свержению демократии получило громкое звучание.

Так, в ст. 20 германского Основного закона после положений о демократическом, социальном и федеративном характере государства, о народе как источнике власти и разделении властей, о связанности законодательства конституционным строем, а исполнительной власти и правосудия законом и правом ч. 4 устанавливает: «Все немцы имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить этот строй, если другие средства невозможны». Несомненно, идея данного конституционного положения навеяна опытом гитлеризма, пришедшего к власти конституционным путем и затем уничтожившего конституционный строй.

Подобная норма содержится и в ст. 32 Конституции Словакии: «Граждане имеют право оказывать сопротивление каждому, кто посягает на осуществление демократических прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных настоящей Конституцией, если деятельность конституционных органов и действенное использование средств, предусмотренных законом, оказываются невозможными».

Напомним, что греческая Конституция в ч. 4 ст. 120 установила: «Соблюдение Конституции вверяется патриотизму греков, которые правомочны и обязаны оказывать сопротивление всеми средствами всякой попытке отменить ее путем насилия».

Согласно ст. 46 Политической конституции Перу 1993 года никто не обязан подчиняться узурпаторскому правительству или тому, кто взял на себя публичные функции в нарушение Конституции и законов. Гражданское население имеет право на восстание в защиту конституционного строя. Акты тех, кто узурпировал публичные функции, ничтожны.

Целесообразно привести и ст. 21 Конституции Португалии: «Каждый пользуется правом оказывать сопротивление любому приказу, который наносит ущерб его правам и свободам и их гарантиям, а также применять силу для отпора любому нападению, если невозможно обратиться к представителям власти». По существу здесь речь идет о праве на личную самооборону в широком смысле этого слова, что, однако, в определенных ситуациях может означать и действия в защиту конституционного строя.

5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности

Право частной собственности и ее наследования. Свобода хозяйственной инициативы

Именно эти права, представляющие собой главный объект атак марксистско-ленинской литературы и основанного на соответствующих идеях социалистического законодательства, образуют действительный правовой фундамент свободы человека. Человек-собственник в наибольшей степени волен распоряжаться собой, свободно выбирает род занятий и может всесторонне развивать свою личность. Именно эти права дают ему такие возможности, а вовсе не право на труд, о содержании которого речь пойдет ниже.

Естественно, возникает вопрос: а насколько это справедливо, учитывая, что собственники – меньшинство общества? Еще несколько десятилетий назад такое утверждение было верно. Сегодня оно еще верно в слаборазвитых, равно как и в социалистических, странах. В развитых же обществах ныне собственниками являются не только предприниматели, но и также большинство работающих по найму – трудящихся. Неимущие ныне составляют там меньшинство, хотя подчас еще довольно значительное.

Исторический опыт показывает, что лишь наличие указанных конституционных прав создает предпосылки для превращения большинства членов общества в собственников, тогда как отсутствие этих прав наверняка обрекает их основную массу на прозябание, в лучшем случае – на слабую зажиточность. Без таких прав имущие не становятся свободными, ибо их материальное положение зависит от места в административной иерархии, а следовательно, от благорасположения вышестоящих должностных лиц, либо есть результат противозаконной деятельности, которая в любой момент может повлечь серьезное наказание, связанное с утратой имущества.

Указанные права рассматривались как основополагающие уже первыми конституционными актами. Статья 17 французской Декларации прав человека и гражданина определяет собственность как право неприкосновенное и священное. Подробная его характеристика содержалась в Конституции Франции 1793 года:

«Статья 16. Право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла.

Статья 17. Гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей.

…

Статья 19. Никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия, кроме случаев, когда этого требует установленная законом необходимость, и лишь под условием справедливого и предварительного возмещения».

В конституциях, принятых после Первой мировой войны, собственность более не является священной, ей свойственна общественная функция; провозглашается тезис о возможности социализации собственности. Собственность может быть экспроприирована, но основой возможного отчуждения стала ее «социальная польза», «общий интерес» и т. п.

Дело в том, что стихийное развитие капитализма порождало все более разрушительные кризисы. Это требовало от государства интенсивного включения в хозяйственную жизнь, что и отразилось в вышеуказанных конституционных формулах, относящихся к собственности.

В конституциях периода после Второй мировой войны заметны существенные новеллы, обусловленные усилением регулирующей роли государства в экономике и социальной жизни, а также распространением в западноевропейских странах и позднее в ряде стран, освободившихся от колониальной зависимости, социалистических идей. Помимо всего прочего здесь сказались влияние победы СССР над гитлеровским фашизмом и усиление западноевропейских, а также японской коммунистических партий, активно участвовавших в антифашистской борьбе и создании новых конституций.

Мы наблюдаем в конституциях этого периода положения о допустимости национализации частной собственности применительно к целым отраслям, что и имело место на практике, положения о планировании развития народного хозяйства и т.п. Например, ст. 43 итальянской Конституции установила, что в целях общей пользы закон может первоначально резервировать или же посредством экспроприации при условии возмещения передать государству, публичным учреждениям или сообществам работников либо пользователей определенные предприятия или категории предприятий, относящиеся к основным публичным службам или к источникам энергии либо находящиеся в монопольном положении и представляющие важный общий интерес.

В современных же условиях наступления эпохи информатизации вновь проявляется тенденция к уменьшению государственного вмешательства в экономику. Конечно, возможности государственной экспроприации не исключаются, однако гарантии для собственников остаются весьма серьезными и подчас усиливаются. Так, согласно включенной в 1969 году в Конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года ст. 22-тер «в пределах своих конституционных полномочий Конфедерация и кантоны могут законодательным путем по мотивам публичного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничения собственности» (ч. 2) с тем, что «при экспроприации и равноценных экспроприации ограничениях собственности обязательно полное возмещение» (ч. 3). Новая же Конституция этой страны, принятая в 1999 году, повторив в ст. 26 соответствующие положения, опустила ссылку на публичный интерес и на обязательность законодательной формы в случаях экспроприации и ограничения собственности:

«1. Собственность гарантируется.

Экспроприация и равнозначное ей ограничение собственности возмещаются полностью».

Согласно ст. 30 македонской Конституции гарантируются право собственности и право наследования. Собственность создает права и обязанности и должна служить благу индивида и сообщества. Собственность и вытекающие из нее права ни у кого не могут быть изъяты или ограничены, кроме случаев, когда этого требует установленный законом публичный интерес. В случае экспроприации собственности или ее ограничения гарантируется справедливое возмещение, которое не может быть ниже рыночной стоимости.

Македонский пример можно упрекнуть в недостаточной показательности, ибо Македонии до эпохи информатизации путь еще неблизкий, однако жесткой зависимости между уровнем развития общества и текстом конституции не существует. Македонский законодатель, имея за плечами опыт социалистического развития, явно смотрит вперед, учитывает условия наиболее развитых стран.

Заслуживают внимания некоторые положения ст. 41 румынской Конституции, регулирующей отношения частной собственности. Так, ч. 3 предусматривает на случай экспроприации возмещение не только справедливое, но и предварительное. Для работ, представляющих общий интерес, публичные власти могут использовать недра любой недвижимости с возмещением собственнику нанесенного этим ущерба (ч. 4). Размер возмещения при экспроприации или использовании недр согласовывается с собственником, а при недостижении согласия решает суд (ч. 5). Право собственности обязывает к соблюдению требований охраны окружающей среды и обеспечению добрососедства, а также иных требований, предъявляемых собственнику законом или обычаем (ч. 6).

Очень подробно урегулированы отношения собственности и ее гарантии в ст. 17 и 18 греческой Конституции, где, в частности, определяются сроки возмещения в случае экспроприации, принципы земельной собственности и др.

Бельгийская конституция 1831 года в ст. 17 нынешней редакции 1993 года предусматривает даже, что не может быть установлено наказание конфискацией имущества.

Социалистические конституции обычно говорят о собственности граждан (частной или личной) не в общем контексте прав и свобод, а лишь в связи с экономическим строем, ограничивая ее объекты преимущественно предметами потребления. Правда, в Китае и Вьетнаме наблюдаются в этом отношении определенные подвижки. Так, Конституция КНР с «еще более либеральными» поправками 1999 года рассматривает индивидуальное и частное хозяйство уже не как дополнение к «социалистическому общественному хозяйству», а как «важную составляющую социалистической рыночной экономики». Государство охраняет законные права и интересы индивидуальных и частных хозяйств, а также права граждан на законные доходы, сбережения, жилище и другую законную собственность и право граждан на наследование частной собственности При этом государство направляет (все же!) деятельность индивидуальных и частных хозяйств, осуществляет в отношении их контроль и наблюдение, но уже не управление, как ранее (ст. 11, 13). Напротив, Конституция КНДР в ст. 22 по-прежнему устанавливает, что личная собственность является собственностью для личного потребления трудящихся. Она образуется «из доли от социалистического распределения по труду и дополнительных льгот за счет государства и общества (?!)». Продукция личного подсобного хозяйства населения, в том числе хозяйства на приусадебном участке членов сельскохозяйственных кооперативов, также является личной собственностью. Государство законом охраняет личную собственность трудящихся (не граждан!) и обеспечивает право ее наследования.

Свобода экономической деятельности (хозяйственной инициативы) в современных конституциях, гарантирующих право частной собственности, часто отдельно не провозглашается, но выводится из указанного права, будучи существенным его проявлением. Однако в ряде конституций содержится провозглашение этой свободы.

Например, согласно ст. 38 Конституции Испании «признается свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства. Публичные власти гарантируют и поощряют ее осуществление и защиту производства в соответствии с требованиями общей экономики и, в соответствующем случае, планирования».

Весьма характерен для условий постсоциалистического общества текст ст. 49 Конституции Хорватии.

«Свобода предпринимательства и рынка – основа экономического строя Республики.

Государство обеспечивает всем предпринимателям одинаковое правовое положение на рынке. Монополии запрещаются.

Республика поощряет экономический прогресс и социальное благосостояние граждан и заботится о хозяйственном развитии всех своих краев.

Права, приобретенные вложением капитала, не могут быть уменьшены законом или другим правовым актом.

Иностранному вкладчику гарантируется свободное извлечение прибыли и изъятие вложенного капитала».

Влияние наступающей эпохи информатизации сказывается и в том, что ряд конституций, провозглашая право собственности, особо охраняют собственность интеллектуальную, как, например, п. XXVII–XXIX ст. 5 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года. Эти положения гарантируют на предусмотренных законом условиях:

исключительное право авторов на использование, публикацию или воспроизведение своих произведений с передачей его по наследству на установленный законом период;

защиту прав индивидуального участника коллективного произведения;

защиту прав на воспроизведение человеческого голоса и изображения, включая спорт;

право проверки прибыльности произведений, которые они создали или в создании которых принимали участие, создателям, переводчикам и соответствующим представителям профсоюзов и ассоциаций;

временную привилегию авторам промышленных изобретений на их использование, а также защиту промышленной продукции, торговых марок, названий предприятий и других отличительных знаков с учетом общественного интереса и экономического и технологического развития страны.

Как видим, конституционное регулирование здесь весьма обстоятельное.

Труд и связанные с ним социальные права, свободы и обязанности

В течение длительного времени эта группа прав и свобод выступала в какой-то мере как антипод вышеизложенным. С тех пор, как рабочий класс оформился политически, то есть примерно с середины прошлого века, право на труд стало одним из важнейших лозунгов в его борьбе. Социалистические конституции, начиная со сталинской, открывали этим правом разделы и главы о правах граждан (в последнее время, правда, от этой традиции стали отходить). Оно выдвигалось как мощный аргумент в защиту социалистической системы, освободившей якобы человека от кризисов перепроизводства и безработицы. И не случайно законодатель в демократических странах, особенно на подъеме демократического движения после второй мировой войны, стал также включать указанное право в конституции.

Проблема, однако, заключается в том, что в условиях рыночной экономики такое право не может иметь юридического механизма своей реализации, если его понимать как «право на получение гарантированной работы с оплатой труда по его количеству и качеству» (см. ч. 1 ст. 118 Конституции СССР 1936 г.). Несмотря на строгий централизм управления экономикой и предписания трудового законодательства, обязывавшего администрацию предприятий и учреждений принимать на работу обратившихся за ней граждан в случае наличия рабочего места, на практике никто не мог заставить ее сделать это против своей воли. Тем более это невозможно в условиях господства частной собственности. Правда, социалистическая экономическая система стимулировала увеличение численности занятых при низкой производительности их труда и низком, как правило, его качестве. Безработица была устранена искусственным путем: там, где дела хватало на пятерых, заняты были пятнадцать, двадцать и более. В результате всем гарантировалась заработная плата, но на весьма низком уровне. И все же в таких социалистических странах, как Китай, Югославия, ликвидировать безработицу не удалось даже указанным образом.

Тем не менее один из основных законов Финляндии – Форма правления Финляндии 1919 года – гласит в части второй § 6: «Право граждан на труд находится под особой защитой государства. Задачей государственной власти является предоставление в случае необходимости гражданину Финляндии возможности работать, если законом не установлено иное».

Составители конституций в некоторых демократических странах, понимая ситуацию (народ-то требует права на труд), искали выход в использовании особых юридических конструкций, которые позволяли бы, провозгласив данное право и удовлетворив тем самым социальные ожидания, не допустить все же предъявления в судах исков к государству с требованием предоставить рабочее место на основании конституционной нормы.

Например, в Конституции Италии право на труд записано не в части I «Права и обязанности граждан», а во вводной части «Основные принципы», где содержатся, в частности, такие нормы-принципы и нормы-цели, как: «Италия – демократическая Республика, основанная на труде» (часть первая ст. 1); «Задача Республики – устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической и социальной организации страны» (часть вторая ст. 3). В этом контексте и записана норма части первой ст. 4 о праве на труд: «Республика признает за всеми гражданами право на труд и способствует созданию условий, которые делают это право эффективным». Это, стало быть, принципы государственной политики, реализация которых не подлежит обеспечению через суд.

Напротив, в Испании, где положения Конституции конструировались с учетом Международных пактов о правах человека 1966 года, содержащих взвешенные формулировки, ч. 1 ст. 35, помещенной среди прочих статей о правах и обязанностях, гласит: «Все испанцы обязаны трудиться и имеют право на труд, на свободный выбор профессии или занятия, на продвижение посредством труда и на вознаграждение, достаточное для удовлетворения своих потребностей и потребностей своей семьи, причем ни в каком случае не может осуществляться дискриминация по признаку пола». Впрочем, несмотря на такую категорическую формулировку, безработица в Испании приобрела довольно значительные масштабы. Конституционный трибунал в 1981 году указал, что право на труд не затрагивает свободы трудиться, но предполагает также право на рабочее место и как таковое имеет индивидуальный и коллективный аспекты. В индивидуальном плане, отраженном в ч. 1 ст. 35, право на труд конкретизируется в равном праве всех на определенное рабочее место при условии соответствия требованиям и в праве продолжать или сохранять свое занятие и не быть несправедливо уволенным. В коллективном плане, отраженном в ч. 1 ст. 40, которая находится в главе о руководящих принципах экономической и социальной политики, чьи положения непосредственно не подлежат судебной защите, право на труд означает поручение публичным властям обеспечить полную занятость, ибо в противном случае осуществление права на труд одной частью населения означало бы отрицание этого права для другой части. Судья Аросамена в своем особом мнении отметил, что право на труд сформулировано скорее как цель, к которой следует стремиться публичным властям, чем как субъективное право по отношению к государству*.

* См.: Álvares Conde E. Curso de Derecho Constitutional. Madrid: Tecnos 1992, р. 392.

Таким образом, право на труд может пониматься либо как право на получение гарантированной оплачиваемой работы, но оно трудно реализуемо (если не считать пособий по безработице), либо как право на сохранение своего уже существующего рабочего места, то есть запрет произвольного увольнения. Государство имеет в своем распоряжении определенные экономические рычаги, побуждающие предпринимателей сохранять рабочие места и увеличивать их количество. Административные же методы здесь, как правило, бесполезны, ибо влекут отток капиталов.

Что касается права на выбор профессии или занятия, то реализация его также объективно зависит от наличия спроса и оно также практически не может быть защищено в судебном порядке.

Части 2 и 3 ст. 70-b венгерской Конституции содержат еще два унаследованных от социализма лозунга, реализация которых весьма сомнительна. Согласно ч. 2 каждый имеет право на равное вознаграждение за одинаковую работу без всякой дискриминации. В первой половине XX века это правило еще было уместно. Ныне же, когда все шире распространяется контрактный способ найма квалифицированных специалистов, включая и сферу физического труда, предполагающий тайну содержания трудового контракта, данный конституционный принцип выглядит анахронизмом. В ч. 3 сказано, что каждый трудящийся имеет право на доход, соответствующий количеству и качеству затраченного им труда. Но кто определит это соответствие? При контрактной системе только работодатель, а при старой системе только рынок. В обоих случаях защитить такое право в судебном порядке вряд ли возможно. Тем не менее даже в греческой Конституции абзац второй ч. 1 ст. 22 провозглашает, что «все работающие имеют право независимо от пола и других различий на одинаковую оплату равного труда». Следует, однако, отметить, что и при такой формулировке гарантировать соблюдение данного принципа юридически далеко не всегда возможно. Прежде всего потому, что сравнению поддается только однородный труд, да и то не в каждом случае.

В целом ряде конституций провозглашается свобода труда, иногда запрещение принудительного труда. Так, п. XIII ст. 5 бразильской Конституции предусматривает право каждого свободно осуществлять любой труд, занятие или профессию в соответствии с профессиональными квалификациями, установленными законом. Очень подробно регулирует свободу труда ст. 5 мексиканской Конституции, согласно которой «никому не может быть запрещено посвящать себя любой разрешенной законом профессии, заниматься промышленной либо торговой деятельностью или трудом по своему выбору» (предложение первое части первой). Этот принцип дополняется и конкретизируется целым рядом норм, включая запрещение принудительного труда. В социалистических конституциях свобода труда обычно не провозглашается.

Обязанность трудиться, которая в демократических странах имеет скорее моральное, чем юридическое значение, в странах социализма подчас оборачивается принуждением к труду (борьба с «тунеядством» и т.п.).

В отдельных конституциях, особенно в социалистических и постсоциалистических, можно встретить такие права, как право на здоровые и безопасные условия труда, право на отдых или на ограниченное рабочее время и т.п. Эти права защитимы юридически.

Что касается социалистического принципа оплаты труда «в соответствии с его количеством и качеством» (часть третья ст. 56 Конституции КНДР), то это также одна из мифологем, обильно представленных в социалистических законодательных текстах и иногда переходящих, как мы только что видели, в постсоциалистические. Если соразмерить качество разнородного труда (а подчас и количество) может только рынок, влияние которого на заработную плату социализм исключает, то решение проблемы неизбежно оставляется на произвольное усмотрение власти.

Примечательно положение первоначальной редакции части третьей ст. 42 китайской Конституции: «Государство поощряет граждан к занятию добровольным безвозмездным трудом» (предложение четвертое). В 1993 году слово «безвозмездным» было исключено, и фраза приобрела другое, но тоже символическое значение: получается, что без государственного поощрения граждане трудятся только по принуждению.

И еще на одном праве следует в данной связи остановиться. Это – право на забастовку, которое в демократических странах на конституционный уровень обычно не поднимается, хотя и признается и подробно регулируется текущим законодательством. Правда, ст. 37 Конституции Испании установила, что «закон гарантирует право на коллективные трудовые переговоры между представителями трудящихся и предпринимателей, равно как и обязывающую силу договоров между ними» (ч. 1) и что «признается право трудящихся и предпринимателей принимать меры коллективного конфликта» с оговоркой относительно гарантий функционирования служб, имеющих существенное значение для сообщества (ч. 2). Законодательство обычно запрещает забастовки в органах и учреждениях, занятых «обслуживанием» государственного суверенитета (вооруженные силы, офицерский состав служб полиции и безопасности, внешней разведки), а также в службах даже негосударственного характера, остановка работы которых повлекла бы серьезные, если не катастрофические, последствия для страны (например, запрещаются забастовки персонала, обслуживающего атомные электростанции). Новейшая швейцарская Конституция в ч. 2–4 ст. 28 установила, что споры (имеются в виду коллективные) следует улаживать по возможности путем переговоров или посредничества, а забастовка и локаут допустимы, если касаются трудовых отношений и если этому не препятствуют обязательства сохранять мир в трудовых отношениях или проводить переговоры, причем определенным категориям лиц забастовка может быть запрещена законом.

В постсоциалистических конституциях право на забастовку встречается довольно часто (ст. 40 Конституции Румынии, ст. 38 Конституции Македонии и др.). Это реакция на прошлое: социалистические конституции такое право обычно не признают, исходя опять же из мифологемы, что трудящиеся – хозяева всей экономики и потому бастовать им незачем. К этому вопросу мы еще возвратимся ниже – в § 3 гл. V в связи с конституционно-правовым статусом профсоюзов.

Право на участие в управлении предприятиями

Это, казалось бы, чисто социалистическое право предусмотрено конституциями некоторых демократических стран, никогда не считавших себя социалистическими. Так, в действующей ныне преамбуле французской Конституции 1946 года сказано: «Каждый работник участвует через своих делегатов в коллективном определении условий труда, а также в управлении предприятиями». Статья 46 Конституции Италии устанавливает: «С целью повышения экономической и социальной роли труда и в соответствии с требованиями производства Республика признает право трудящихся сотрудничать в формах и пределах, установленных законами, в управлении предприятиями».

Привлечение работников к участию в управлении предприятиями практикуется и в тех странах, где в конституции об этом не говорится, например в Японии. Предприниматели поняли, что тем самым повышается заинтересованность работника в результатах труда, равно как и его личная самооценка. Впрочем, нельзя не отметить, что такое участие не затрагивает правомочий собственника и администрации.

В то же время в социалистических странах право трудовых коллективов на участие в управлении стало провозглашаться лишь в самый последний период перед крахом «мировой социалистической системы». Пример этому подала Югославия, еще в 50-е годы провозгласившая рабочее самоуправление. За это югославская компартия несколько десятилетий подвергалась обвинениям в ревизии марксизма-ленинизма, прежде чем ортодоксальные «марксисты-ленинцы», сжав зубы, нехотя начали следовать ее примеру. Однако и в Югославии, и тем более в других социалистических странах данная идея осталась на бумаге, ибо была несовместима с тоталитарным господством коммунистического партийного аппарата. Примечательно, что в китайской, северокорейской и кубинской конституциях такое право не значится. Нет его и в новейшей социалистической конституции – Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года.

Право на здоровую окружающую среду и обязанность беречь ее

Конституционализация этого права и этой обязанности обусловлена тем угрожающим для жизни человечества состоянием окружающей среды, которого она вследствие экономической деятельности человека достигла во второй половине XX века. Противоречие, по крайней мере внешнее, между экономикой и экологией побудило современные государства использовать механизм правового регулирования, включая конституционный его уровень, для защиты среды обитания человечества и тем самым спасения его от обострившейся угрозы самому его существованию. Эта проблема отразилась в конституциях самых различных государств независимо от особенностей их политической системы. Впрочем, конституции государств, оставшихся социалистическими, таких прав и обязанностей не упоминают (за исключением Конституции СРВ).

Конституция Испании гласит в ч. 1 ст. 45: «Все имеют право пользоваться окружающей средой, подходящей для развития личности, а равно обязаны охранять ее», а в ч. 3 этой статьи предусматривает установление уголовной и административной ответственности лиц, нанесших окружающей среде ущерб, с возложением на них обязанности возместить его. Сходное регулирование содержится в ст. 55 болгарской Конституции: «Граждане имеют право на здоровую и благоприятную окружающую среду в соответствии с установленными стандартами и нормативами. Они обязаны беречь окружающую среду».

Заслуживает внимания ст. 45 словацкой Конституции, согласно которой каждый имеет право на своевременную и полную информацию о состоянии окружающей среды и о причинах и последствиях ее состояния.

Обязанность платить налоги

Эта изначальная естественная гражданская обязанность не всегда получает отражение в конституции как таковая. Конституция США в разд. 8 ст. I определила установление налогов как правомочие Конгресса. А вот во французской Декларации прав человека и гражданина сформулированы именно обязанности граждан.

«Статья 13. На содержание вооруженной силы и на расходы по управлению необходимы общие взносы; они должны быть равномерно распределены между всеми гражданами сообразно их возможностям.

Статья 14. Все граждане имеют право устанавливать сами или через своих представителей необходимость государственного обложения, добровольно соглашаться на его взимание, следить за его расходованием и определять его долевой размер, основание, порядок и продолжительность взимания».

Подобным же образом испанская Конституция в ст. 31 предусматривает:

«1. Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения, основанной на принципах равенства и прогрессивности, которая ни в каком случае не будет носить конфискационного характера.

Публичные расходы будут осуществляться путем справедливого распределения публичных ресурсов, их программирование и исполнение будут отвечать критериям эффективности и экономности.

Публичного характера обложение лиц и имущества можно будет устанавливать только в соответствии с положениями закона».

Для современных конституций вообще типично требование установления налогов именно законами.

Социалистические конституции обычно не указывали среди основных обязанностей граждан обязанность платить налоги, хотя ст. 56 нынешней китайской Конституции об этом говорит. В пропаганде часто подчеркивалось, что в отличие от «капиталистических» стран в странах социализма налоги берутся в основном не с граждан, а с предприятий и что косвенные налоги отсутствуют. Это была заведомая ложь, рассчитанная (не без успеха) на неосведомленность граждан в том, что налоги с предприятий оплачивают как раз граждане. Наиболее далеко в таком обмане пошла северокорейская Конституция, ст. 33 которой гласит: «Государство полностью ликвидирует систему налогов, являющуюся наследием старого общества». Тоталитарное государство вполне может обойтись без прямых налогов, изымая прибавочную стоимость непосредственно из доходов предприятий. Граждане же не подозревают, что получают заработную плату, из которой налог уже удержан, а покупая товар, кроме того, еще уплачивают налог, включенный в цену товара.

Право на социальное обеспечение

В такой формулировке данное право обычно в конституциях не записывается: формулируется обязанность государства, рассматриваемая в следующей главе. Тем самым снимается вопрос о судебной защите конституционного права, хотя судебная защита соответствующих прав, определенных текущим законодательством, обеспечивается. Некоторые же конституции формулируют именно право на социальное обеспечение, хотя подчас самым общим образом, как, например, португальская, в ч. 1 ст. 63 которой записано: «Все имеют право на социальное обеспечение», после чего следуют принципы организации системы социального обеспечения. Согласно ч. 2 ст. 75 датской Конституции любое лицо, не способное содержать себя и лиц, находящихся на его иждивении, имеет право на социальное вспомоществование, которое предоставляется, если соблюдаются требования, установленные законом.

В социалистических же конституциях право на социальное обеспечение традиционно входит в круг провозглашаемых прав, хотя право на судебную защиту с этим связывается не всегда. В нашей стране, как известно, суд стал защищать пенсионные права лишь в самое последнее время. Постсоциалистические конституции часто по традиции провозглашают соответствующее право. Например, в соответствии со ст. 39 словацкой Конституции, граждане имеют право на соразмерное материальное обеспечение в старости, при нетрудоспособности, а также в случае потери кормильца (ч. 1). Заметим, что речь здесь идет именно о гражданах. А вот в ч. 2 этой статьи сказано: «Каждый, кто материально нуждается, имеет право на помощь, необходимую для обеспечения основных условий существования», то есть имеется в виду любой человек независимо от гражданства.

Но не во всех постсоциалистических странах принят такой подход. Постсоциалистическая югославская Конституция устанавливает в ст. 58:

«Обязательным страхованием занятые (так обозначаются лица, работающие по найму. – Авт.) гарантируют себе и членам своей семьи все формы социального обеспечения в соответствии с законом.

Государство обеспечивает материальную защищенность гражданину, который нетрудоспособен и не имеет средств к жизни, а также гражданину, не имеющему средств к жизни, в соответствии с законом».

Здесь, таким образом, проводится принцип: трудоспособные должны обеспечивать себя сами, за исключением установленных законом случаев, а государство в основном обязано помогать лишь нетрудоспособным. В ст. 59 гарантируется особая защита инвалидам. Однако в Конституции не формулируются субъективные права соответствующих лиц на социальное обеспечение.

Но и социалистические конституции не всегда формулируют соответствующие субъективные права. Так, согласно ст. 46 Конституции Кубы каждому работнику в случае нетрудоспособности по возрасту, инвалидности или болезни государством гарантируется посредством системы социального страхования соответствующая защита, в случае смерти работника подобная защита гарантируется его семье. Здесь, таким образом, субъектом права является работник, или, как часто переводят слово «trabajador», трудящийся. Согласно же ст. 47 «престарелых, не имеющих приюта и средств к существованию, и любое нетрудоспособное лицо, не имеющее родственников, которые в состоянии оказывать ему помощь, государство обеспечивает посредством социальной помощи». Надо при этом иметь в виду, что социалистическое государство платит работнику нищенскую заработную плату и соответственно устанавливает мизерные пенсии и пособия.

Право на охрану здоровья

Это право также включает ряд прав и гарантий и различно формулируется в конституциях, причем во многих, особенно принятых до Второй мировой войны, оно отсутствует.

В ст. 32 итальянской Конституции по этому поводу сказано следующее:

«Республика охраняет здоровье как основное право индивида и интерес общества и гарантирует бесплатное лечение для неимущих.

Никого нельзя обязать к определенным санитарным мерам иначе, как по распоряжению закона. Закон ни в каком случае не может нарушать границы, диктуемые уважением к человеческой личности».

Болгарская Конституция в ст. 52 регулирует данное право значительно более детально:

«1. Граждане имеют право на страхование здоровья, гарантирующее им доступную медицинскую помощь, и на бесплатное пользование медицинским обслуживанием при условиях и в порядке, определенных законом.

Охрана здоровья граждан финансируется государственным бюджетом, работодателями, личными и коллективными страховыми взносами и другими источниками при условиях и в порядке, определенных законом.

Государство охраняет здоровье граждан и поощряет развитие спорта и туризма.

Никто не может быть принудительно подвергнут лечению и санитарным мерам, кроме случаев, предусмотренных законом.

Государство осуществляет контроль за всеми учреждениями здравоохранения, а также за производством лекарственных средств, биопрепаратов и медицинской техники и за торговлей ими».

В обеих странах, как видим, сочетаются принципы страховой и государственной (бесплатной) медицины. Последняя предназначается для тех, кто не в состоянии расходовать на собственное здоровье свои средства за неимением таковых. Мировой опыт показал, что даже там, где государственное медицинское обслуживание находится на хорошем уровне, этот уровень все же ниже, чем в условиях либеральной и страховой медицины.

Либеральная медицина основана на принципе услуга – деньги и доступна только лицам с высоким доходом, которые имеют возможность выбирать себе самого квалифицированного врача.

Страховая медицина основана на системе предварительных страховых взносов заинтересованных лиц и работодателей в случаях, когда застрахованный является наемным работником. Из этих взносов оплачиваются медицинские услуги, когда в них возникнет нужда. Застрахованный в зависимости от величины и накопленной суммы страховых взносов также может выбирать врача и получать помощь по принципу услуга – деньги, но если стоимость услуг выше суммы, которую может оплатить больничная касса или иное подобное страховое учреждение, пациент должен доплатить недостающую сумму из своих средств либо взять кредит, либо воспользоваться более дешевыми услугами.

В системе государственной медицины, финансируемой из государственного бюджета, отсутствует непосредственная заинтересованность медицинского персонала в качестве услуг, чем и объясняются недостатки этого качества. Пациент, если он платил налоги, так или иначе услуги медицины оплатил, однако медики этого непосредственно не ощущают, равно как и пациент, который тоже воспринимает услугу как бесплатную и потому подчас мало ценит ее и не бережет свое здоровье.

В социалистических странах, где государственная медицина занимает монопольно господствующее положение, обезличка оплаты создает широкие возможности для разного рода привилегий по должностному положению, а низкая заработная плата медицинского персонала препятствует росту его квалификации и способствует коррупции (при определенной условности этого понятия применительно к медицине).

Примером конституционного обоснования такой системы может служить ст. 58 Конституции КНДР, которая гласит: «Граждане имеют право на получение бесплатной медицинской помощи… Это право обеспечивается путем предоставления бесплатной медицинской помощи, расширяющейся сетью больниц, санаториев и других медицинских учреждений…». Типичная для социалистических конституций «материальная гарантия», содержащаяся во втором предложении, примечательна тем, что предусматривает постоянное расширение сети медицинских учреждений, имея, очевидно, в виду, что их всегда будет нехватать.

Право на жилище

Это право было провозглашено целым рядом социалистических конституций последнего поколения, то есть принятых в 60-е – 70-е годы. На деле оно, если понимать его как право на получение комфортабельного и отвечающего потребностям жилища, почти нигде в этих странах осуществлено не было, за исключением разве что ГДР. Жилище предоставлялось, но потребности в нем обычно значительно опережали возможности их удовлетворения, и в очереди на получение жилья приходилось стоять многие годы, а то и десятилетия.

Впрочем, действующие социалистические конституции КНР и КНДР права на жилище не предусматривают.

Что касается демократических стран, то их конституции об этом праве также обычно не говорят, даже там, где жилищной проблемы не существует. Одно из исключений представляет собой Конституция Испании, ст. 47 которой гласит: «Все испанцы имеют право на пользование достойным жильем, отвечающим потребностям» (часть первая, предложение первое). Данная статья, однако, помещена не среди статей о правах и обязанностях, а в главе о принципах социально-экономической политики и, следовательно, не формулирует субъективного конституционного права, защищаемого судом, хотя, как увидим ниже (§ 4 гл. IV), на государство (публичные власти) подчас соответствующие обязанности возлагаются.

Право на образование и академическая свобода

Право на образование – одно из наиболее существенных социальных прав человека, которое создает необходимую предпосылку для развития как его личности, так и всего общества. От уровня образованности напрямую зависят социальное продвижение человека и в значительной мере его общественный статус. Чем лучше и больше образованно общество, тем выше его достижения в экономике, социальной жизни и культуре, тем благоприятнее условия жизни каждого человека. Разумеется, это все в тенденции; конкретные случаи могут ей и противоречить.

Не случайно в наиболее развитых странах образование относится к числу приоритетных сфер вложения государственных средств. Это, впрочем, не исключает и частных каналов образования, причем нередко по качеству образование, полученное в частных учебных заведениях, выше, чем в государственных или муниципальных. Однако государство, управляемое разумными людьми, заинтересовано в том, чтобы и государственная система образования находилась на высоком качественном уровне, ибо из среды людей с меньшими доходами также выходят выдающиеся специалисты, благодаря которым общий прогресс общества заметно ускоряется.

Конституции уделяют образованию все большее внимание. Если Конституция США вообще не урегулировала данное право, оставив его на усмотрение штатов, и французская Декларация прав человека и гражданина тоже о нем ничего не говорит, то уже французская Конституция 1791 года содержала нормы, касающиеся образования, а ныне это повсеместное явление, причем регулируется данное право конституциями все подробнее.

С правом на образование тесно связана академическая свобода (свобода преподавания), которая отражает идеологический плюрализм гражданского общества. Академическая свобода в демократическом государстве предполагает право преподавателя учить своему предмету так, как он считает нужным. Можно сказать, что академическая свобода – это проявление и продолжение права на распространение информации, свободы мысли и слова. Учащимся и их родителям академическая свобода дает возможность выбирать таких преподавателей, чьи взгляды и подходы к изучаемой дисциплине представляются наиболее приемлемыми. Различные взгляды, выражаемые преподавателями, побуждают учащегося самостоятельно мыслить и самостоятельно формировать свои убеждения.

Именно поэтому тоталитарные режимы, используя всеобщее образование для воспитания всего общества в желательном для правящей верхушки духе, не допускают свободы преподавания. А значит, тщетно было бы искать данную свободу в социалистических конституциях. Разумеется, свобода преподавания имеет свои пределы, установленные в конституциях. Они сводятся к запрещению внушать учащимся идеи, пропагандирующие насилие, презрение или ненависть к другим людям или народам.

Обратимся к примерам конституционного регулирования права на образование и свободы преподавания.

Согласно ст. 7 Основного закона для Германии все школьное дело находится под надзором государства. Лица, управомоченные на воспитание (родители, опекуны и т.п.), имеют право решать, нужно ли ребенку религиозное обучение. В публичных школах, за исключением неконфессиональных, оно является обязательным предметом. Независимо от права государственного надзора религиозное обучение проводится в соответствии с принципами религиозных общин (католической, евангелической и др.). Ни одного учителя нельзя принудить к преподаванию религии против его воли. Гарантируется право на учреждение частных школ. Если они заменяют публичные школы, то нуждаются в разрешении государства и подчиняются законам земель. Разрешение должно быть дано, если частные школы по своим целям обучения и оборудованию, а также по научной подготовке своих преподавателей не уступают публичным школам и не требуют различать учеников по имущественному положению их родителей. В разрешении следует отказать, если экономическое и правовое положение преподавателей недостаточно гарантировано. Частная народная школа допускается только в случае, если управление образования признает наличие в этом особого педагогического интереса или если она по ходатайству управомоченных на воспитание лиц учреждается как общая школа, конфессиональная или неконфессиональная, и в общине нет публичной школы такого типа. Сохраняется отмена подготовительных школ.

Такое обширное регулирование содержит германская конституция. Еще более обширное мы встречаем в ст. 3 мексиканской Конституции, причем здесь обращает на себя внимание выраженный антирелигиозный характер регулирования, а также иные признаки влияния социалистических взглядов. Установлено, что начальное образование является обязательным, а всякое образование, предоставляемое государством, – бесплатным. Свобода преподавания и исследования предусмотрена только для высших учебных заведений.

Однако во многих конституциях право на образование по-прежнему формулируется кратко. Например, в ст. 26 Конституции Японии сказано:

«Все имеют равное право на образование в соответствии со своими способностями в порядке, предусмотренном законом.

Все должны в соответствии с законом обеспечить прохождение обязательного обучения детьми, находящимися на их попечении. Обязательное обучение осуществляется бесплатно».

Здесь, таким образом, многие принципиальные вопросы регулируются текущим законодательством.

Следует обратить внимание на то, что японская Конституция, как и ряд других, предусматривает обязательность и бесплатность школьного обучения. Это своеобразная гарантия для малолетних или несовершеннолетних лиц от равнодушия или легкомыслия родителей, которые не заботятся об образовании и воспитании своих детей, что чревато негативными последствиями не только для них, но и для общества. Асоциальное поведение нередко коррелируется с отсутствием или низким уровнем образованности.

Однако обязательность школьного образования ограничивает право родителей на выбор форм обучения детей и соответствующее право самих детей. Социальное развитие в условиях современного общества обнаруживает тенденцию к утверждению свободы такого выбора, и это получило отражение в некоторых конституциях. Пример дает Бельгийская конституция, где части вторая – четвертая § 1 ст. 24 в редакции 1988 года установили:

«Сообщество гарантирует свободу выбора для родителей в отношении образования их детей.

Сообщество организует образование, которое является нейтральным.

Нейтральность предполагает, в частности, уважение философских, идеологических и религиозных взглядов родителей и учащихся».

Другой пример мы видим в ст. 76 Конституции Дании: «Все дети школьного возраста имеют право получить бесплатное начальное образование. Родители или опекуны, которые самостоятельно обучают своих детей или детей, взятых под опеку, в соответствии со стандартами общего начального образования, не могут быть принуждены отдать этих детей в начальные школы».

Статья 19 новой швейцарской Конституции предусматривает только право на достаточное и бесплатное обучение в основной школе.

Пример социалистического подхода к праву на образование дает Конституция КНДР. В главе о правах и обязанностях граждан этому праву посвящена одна небольшая статья (ст. 59), гласящая: «Граждане имеют право на образование. Это право обеспечивается передовой системой просвещения, бесплатным обязательным образованием и другими народными мероприятиями государства в области образования.» Однако в предшествующей главе «Культура», определяющей государственную политику в данной области, образованию отведены пять статей (ст. 39–43). Примечательно, что они следуют за ст. 38, в которой буквально сказано следующее: «Государство ликвидирует во всех областях образ жизни старого общества и всесторонне утверждает новый, социалистический образ жизни». Роль образования в достижении этой цели очевидна и определяет содержание указанных пяти статей.

Так, ст. 39 гласит: «Государство, осуществляя основы социалистической педагогики, воспитывает подрастающее поколение стойкими революционерами, борющимися за общество и народ, людьми нового, коммунистического склада, гармонически сочетающими в себе духовное богатство, моральную чистоту и физическое совершенство». В последующих статьях сказано, что государство добивается опережающего развития дела народного образования и подготовки национальных кадров, тесно сочетает общее образование с техническим, обучение – с производительным трудом. Оно вводит для всего подрастающего поколения, не достигшего трудоспособного возраста, всеобщее обязательное 10-летнее полное среднее образование и обучает всех учащихся бесплатно. Государство развивает систему стационарного образования и различные формы образования без отрыва от производства; студентам вузов и учащимся техникумов выплачивается стипендия. Государство осуществляет обязательное годичное дошкольное образование для всех детей в детских яслях и садах за счет государственных и общественных средств.

Нетрудно видеть, что вся система образования призвана воспитать весь народ в тоталитарном духе, причем никто такого «образования» избежать не вправе.

Свобода творчества, свободный доступ к культурным ценностям

Очевидно значение этих свобод для всестороннего развития личности человека. Однако в конституциях они стали определяться сравнительно недавно – это свободы так называемого второго поколения. Их включение в конституции обусловлено тем, что размножившиеся в середине XX века тоталитарные режимы (фашистские, коммунистические и др.) характеризовались в числе прочего стремлением правящих групп подчинить себе духовный мир людей, что достигалось не в последнюю очередь установлением идеологического контроля за духовным творчеством во всех его сферах и жесткой цензуры в отношении культурных ценностей (произведений литературы, искусства, науки и др.). Поэтому не случайно указанные свободы мы встречаем преимущественно в конституциях тех стран, которые в течение какого-то времени переживали господство тоталитаризма.

Так, согласно ст. 54 болгарской Конституции «каждый имеет право пользоваться национальными и общечеловеческими культурными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей этнической принадлежностью, что признается и гарантируется законом» (ч. 1). Далее в этой статье устанавливается, что закон признает и гарантирует свободу художественного, научного и технического творчества и охраняет изобретательские, авторские и родственные им права. Для сравнения стоит привести положение ч. 1 ст. 46 предыдущей болгарской Конституции 1971 года в первоначальной редакции: «Творчество в области науки, искусства и культуры служит народу и развивается в духе коммунизма». Помимо идеологического бремени, возлагаемого на деятелей культуры, приведенный текст ничего не говорит о правах и свободах человека в данной области, хотя и помещен в главе, посвященной правам и обязанностям граждан.

Если снова обратиться к самой тоталитарной из социалистических конституций – Конституции КНДР, то и здесь мы встречаем определенное противоречие. С одной стороны, ст. 60 провозглашает: «Граждане имеют свободу научной и литературно-художественной деятельности» (часть первая), с другой – в ст. 44 заявлено: «Государство твердо устанавливает чучхе в научно-исследовательской работе…», а согласно ст. 45 «государство развивает самобытные литературу и искусство, социалистические по содержанию и национальные по форме» и, поощряя творческую деятельность писателей и работников искусства, «обеспечивает широкое участие рабочих, крестьян, трудящихся масс в литературно-художественной деятельности». Текст вряд ли нуждается в комментариях.

Контрольные вопросы и задания

Чем различаются права и свободы, права человека и права гражданина?

В чем различие позитивного и негативного формулирования прав и свобод, в чем смысл этого различия?

Как классифицируются права, свободы и обязанности?

Каковы конституционные гарантии равноправия?

Для чего нужны конституционные ограничения прав и свобод? Нельзя ли эти ограничения записать только в текущем законодательстве? Как они формулируются в конституциях?

Что представляют собой конституционные гарантии прав и свобод? Какая разница в этом отношении между демократическими и социалистическими конституциями?

Каково значение гражданства для прав и свобод? Что значит право .на гражданство?

Что такое филиация, натурализация, экспатриация, экстрадиция?

Что такое право на жизнь и физическую целостность? Как вы относитесь к смертной казни и праву на аборт?

Какие вам известны права и свободы, связанные с информацией?

Каковы проявления и гарантии личной свободы в конституционном праве?

Как соотносятся между собой права собственников и права трудящихся?

В чем различие конституционного регулирования права на образование в демократических и социалистических странах?

Сравните перечень конституционных прав, свобод и обязанностей, записанных в Конституции Российской Федерации и какой-либо конституции зарубежной демократической страны, сравните формулировки отдельных прав, свобод и обязанностей в этих конституциях и дайте собственный комментарий.

Литература

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы. М.: Норма, 1996.

Законодательные акты о гражданстве. Т. 1–4. М.: Терра, 1993.

Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М.: Права человека, 1996.

Баглай М.В. Дорога к свободе. М.: МО, 1994.

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Изд-во БЕК, 1996.

Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: гражданин–государство. Тверь: Тверской ГУ, 1994.

Верховенство права. М.: Прогресс-Универс, 1992.

Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1995.

Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М.: Права человека – Будапешт: Ин-т по конституц. и законод. политике (COLPI), 1997.

Защита прав человека в современном мире. М.: ИГП РАН, 1993.

Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность – свобода – право. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 1995.

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М.: Прогресс-Универс, 1993.

Маклаков В.В. Эволюция конституционных прав и свобод в странах Западной Европы. М.: ИНИОН АН СССР – Всесоюзный межведомств. центр наук о человеке, 1991.

О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли. М.: Наука, 1995.

Права человека и межнациональные отношения. М.: ИГП РАН, 1994.

Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.: Пул, 1992.

Глава IV. Конституционно-правовые основы общественного строя

1. Понятие общественного строя

Определение и структура общественного строя

Общественный строй (или устройство) – это исторически сложившаяся и развивающаяся конкретная система общественных отношений, другими словами – организация общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом. Что касается указанных факторов, обусловливающих общественный строй, то следует иметь в виду, что между ними и конкретными формами организации общества в той или иной стране зависимость нелинейная. Изменения, например, в производственной сфере отнюдь не всегда немедленно влекут соответствующие изменения в той или иной подсистеме общественного строя. Обычно проходит какое-то время, изменения накапливаются, становятся устойчивыми, и лишь тогда можно обнаружить, что та или иная подсистема общественного строя стала в чем-то иной. Еще медленнее изменяются общественные традиции, которые подчас препятствуют своевременному изменению общественного строя, порождая противоречия и даже кризисы в общественной жизни. В таких случаях изменение общественного строя происходит лишь после преодоления кризиса.

Общественный строй постоянно находится под воздействием государства, которое создается обществом для защиты своих общих интересов, в частности для охраны общественного строя. Но государство приобретает самостоятельность и зачастую становится над обществом, подчиняя интересы общества интересам аппарата государственной власти, располагающего мощными средствами принуждения. Государство оказывает воздействие на общественный строй своей политикой, то есть организованной и целенаправленной деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц. Эта деятельность исходит из определенным образом понятых общественных потребностей. Таким образом, форма общественного строя во многом определяется государством, следовательно, субъективным фактором. Подчас государство используется для волюнтаристского преобразования общественного строя, когда воздействие оказывается не только на его форму, но и на существо. Коммунистические эксперименты в ряде стран, в том числе, к сожалению, и в нашей, явственно продемонстрировали, насколько это опасно для соответствующего народа и даже для всего человечества. Во всяком случае влиянием субъективного фактора объясняется то обстоятельство, что при более или менее сходных условиях жизни общества в разных странах мы тем не менее часто наблюдаем заметные различия в общественном строе этих стран.

Мы уже ссылались выше (п. 1 § 1 гл. III) на мысль немецкого профессора К. Хессе, который отмечает, что ныне не существует предпосылок для дуализма, противопоставления государства и общества, что было характерно для либеральной политической мысли до окончания Первой мировой войны. «»Общественная» жизнь», – пишет он, – невозможна более без организующего, планирующего, ответственного формирования государством. Напротив, демократическое «государство» конституируется только в «общественном» взаимодействии. Также и общественная жизнь находится в более или менее тесных взаимосвязях с государственной жизнью в процессе создания политического единства»*.

* См.: Hesse К. Grunclzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Мüller, Jur. Verl., 1991, S. 8 (ср. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 25–26).

Структура общественного строя складывается из четырех основных подсистем, которые сами представляют собой системы общественных отношений в соответствующих сферах жизни общества. Такими подсистемами являются:

а) экономические отношения,

б) социальные отношения (в узком смысле слова),

в) духовно-культурные отношения,

г) политические отношения.

Эта классификация, как и любая другая, разумеется, условна. Далеко не всегда возможно провести четкую грань, например, между отношениями экономическими и социальными, а уж политический момент при государственной организации общества присутствует практически в большинстве общественных отношений или, во всяком случае, во многих из отношений, отнесенных к другим группам. Но как грубый рабочий инструмент данная классификация может быть использована для характеристики специфики тех или иных отношений в обществе.

Каждая подсистема тесно взаимодействует с остальными подсистемами общественного строя, причем это именно взаимодействие, а не одностороннее воздействие одной подсистемы (например, экономической) на другие. Взаимодействие подсистем в значительной своей части входит в предмет правового регулирования, а основные его принципы регулируются конституционным правом.

Общественный строй и конституционное право

Государство воздействует на общественный строй прежде всего посредством правового регулирования общественных отношений – установления или санкционирования правовых норм и обеспечения их реализации. В современном демократически организованном обществе правовое регулирование опирается на конституцию и на иные источники права, имеющие конституционное значение. При отсутствии демократии или недостаточном ее развитии воздействие государства на общественный строй исключительно или преимущественно силовое. При этом внешне оно может выглядеть как правовое: издаются конституции, законы и другие нормативные акты, однако содержание их нередко антиправовое, отражающее интерес лишь узкой правящей группы. Этот интерес может быть замаскирован, однако реализация его неизбежно вредит интересам общества и потому обязательно требует насильственных средств.

Отмеченная выше в п. 9 § 1 гл. I тенденция к социализации конституционного права находит свое выражение прежде всего в том, что многие конституции стали регулировать основы общественного строя более или менее целостным образом, то есть включать нормы, обращенные ко всем четырем вышеуказанным подсистемам общественного строя. Эти нормы в большинстве случаев не столько санкционируют или устанавливают определенные правила поведения субъектов конституционного права в их взаимных отношениях (не требующих зачастую государственного вмешательства), сколько провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах жизни общества, обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом.

Социалистические конституции, начиная со сталинской Конституции СССР 1936 года, в своих первых главах или разделах регулируют именно основы общественного строя (устройства). Это, с точки зрения их составителей, самое главное и основное в конституции, из чего вытекает все остальное, включая права и свободы граждан.

Так, в Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года три первые главы именуются соответственно «Политика», «Экономика», «Культура». В Конституции Китайской Народной Республики 1982 года в гл. I «Общие положения» сосредоточены нормы, регулирующие основы общественного строя (наряду с некоторыми другими нормами). Конституция Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства».

В большинстве же конституций нормы, регулирующие основы общественного строя, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в главах и разделах, регулирующих права и свободы человека и гражданина, где они устанавливают обязанности государства (вообще учреждений публичной власти) проводить политику, обеспечивающую реализацию соответствующих прав и свобод.

Например, Конституция Итальянской Республики 1947 года содержит нормы, регулирующие общественный строй, как во вводной части «Основные принципы», так и в части I «Права и обязанности граждан», главы которой именуются соответственно: «Гражданские отношения», «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения» и «Политические отношения». В этих главах наряду с правами, свободами и обязанностями человека и гражданина записаны и соответствующие принципы государственной политики. Так, ст. 35 гласит:

«Республика охраняет труд во всех его формах и проявлениях.

Она заботится о подготовке и профессиональном росте трудящихся.

Она содействует международным договорам и организациям, имеющим целью утвердить и урегулировать трудовые права.

Она признает свободу эмиграции при условии выполнения обязанностей, установленных законом в общих интересах, и охраняет труд итальянцев за границей».

Сходным в принципе образом регулируются основы общественного строя Испанской конституцией 1978 года, однако в ее части I «Об основных правах и обязанностях» помещена глава третья «О руководящих принципах социальной и экономической политики», где формулируется целый ряд обязанностей публичных властей и государств по отношению к человеку и обществу. Однако согласно ч. 3 ст. 53 Конституции суды могут непосредственно применять не положения этой главы, а развивающие их законы. Кроме того, в Конституцию включена часть VII «Экономика и финансы», где также установлен ряд обязанностей публичных властей и государства в социально-экономической сфере.

Так же и в Конституции Индии 1949 года за частью III об основных правах следует часть IV, формулирующая руководящие принципы государственной политики. В соответствии со ст. 37 положения этой части не будут применяться судом, но содержащиеся в них принципы являются тем не менее основополагающими для управления страной и государство обязано применять их при издании законов.

Особенность Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года заключается в том, что наряду с регулированием отдельных сторон общественного строя и воздействия на него государственной политики в частях I и II, посвященных соответственно основным принципам и основным правам и гарантиям, она содержит часть VII «Экономический и финансовый строй» и часть VIII «Социальный строй», где довольно подробно урегулированы общественные отношения во всех четырех сферах, образующих в своей совокупности общественный строй. Так, в упомянутой части VIII регулируются такие группы общественных отношений, как социальная защищенность, образование, культура и спорт, наука и техника, социальная коммуникация, экология, брак и семья, статус индейцев.

Но сколь бы подробным ни было конституционно-правовое регулирование отношений, составляющих общественный строй, оно не может и не должно быть исчерпывающим. Поэтому конституционно-правовым институтом является не общественный строй в целом, а лишь основы общественного строя, то есть предмет соответствующих конституционно-правовых норм составляют лишь основополагающие экономические, социальные, духовно-культурные и политические общественные отношения. При этом политические общественные отношения регулируются обычно более широко, чем остальные*.

* Указанные обстоятельства имеют следствием то, что и в учебниках подчас отсутствуют главы и разделы, посвященные конституционно-правовым основам общественного строя (см., например: Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М.: Норма, 1999). Однако ряд отечественных учебников эту проблематику в той или иной мере выделяют. См., например: Конституционное право. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. М.: Изд-во БЕК, 1996 (гл. V. «Конституционные основы гражданского общества»); Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Форум – Инфра. М., 1998 (гл. II. «Социально-экономические отношения и государственно-правовое регулирование»); Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М.: Юристъ, 1999 (гл. 4. «Конституционные принципы экономической, социальной, политической систем и духовной жизни общества»). Встречается такое выделение и в зарубежных учебниках (см., например: Марковиħ P. Уставно право и политичке институциjе. Београд: «Службени гласник» СА П.О., 1995, часть восьмая. Гражданское общество).

Рассмотрим теперь составляющие подсистемы этого института. В предыдущей главе мы уже касались целого ряда институтов, входящих в эти подсистемы, и торопливому читателю может показаться, что мы повторяемся. Например, о собственности говорилось там и будет идти речь в настоящей главе. Однако в предыдущей главе речь шла о праве человека быть собственником, а здесь мы говорим о собственности как институте гражданского общества, как компоненте его экономической системы, что представляет собой иной конституционно-правовой институт, нежели субъективное право собственности. Тот факт, что нормы конституций, регулирующие основы общественного строя, включая принципы государственной политики в соответствующих сферах жизни общества, зачастую в судебном порядке не защищаются, означает их принципиальное отличие от нередко сходных по содержанию норм, провозглашающих права и свободы.

2. Экономические отношения

Экономическая система

Система экономических общественных отношений, которую можно называть экономической системой, как это было сделано в советских конституциях и в ряде других, – это отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ. Правда, следует оговориться, что общественные отношения, связанные с распределением и потреблением благ, преимущественно принадлежат к другой подсистеме общественного строя – социальной, однако небольшой частью входят и в экономическую.

Примечательна в этой связи ст. 170 бразильской Конституции, в которой содержится перечень принципов экономического строя, основанного на оценке труда человека и свободной инициативе. Конституция считает соблюдение этих принципов необходимым для обеспечения всем достойного существования согласно требованиям социальной справедливости. Принципы эти следующие: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование малым предприятиям, учрежденным по бразильским законам, находящимся в стране, включая их органы управления.

Обратимся к конституционно-правовым институтам, относящимся к экономической системе.

Собственность

Объем и характер конституционно-правового регулирования отношений собственности за два столетия истории конституционного строя претерпели ряд изменений.

Следует прежде всего отметить, что в обыденной речи, а подчас и в законодательстве, в том числе конституционном, термин «собственность» понимается по крайней мере в двух смыслах. Более общий, философский и точный смысл данного термина – это форма присвоения благ, отношения между людьми по его поводу. Право собственности в этом смысле, как установили еще древнеримские юристы, – это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. «Природные богатства находятся в государственной собственности», – гласит часть первая ст. 73 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года. Следовательно, государство по этой Конституции является собственником всех природных богатств и вправе, в частности, получать от них доход даже в том случае, если право их разработки уступит другим лицам. Но с другой стороны, свобода распоряжения природными богатствами такой конституционной нормой ограничена: государство не может уступить право собственности на них.

Другое значение термина «собственность» – имущество. Например, часть первая ст. 18 Конституции Республики Болгарии 1991 года устанавливает: «Подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские дороги, а также воды, леса и парки национального значения, природные и археологические резерваты, определенные законом, являются исключительной государственной собственностью», то есть имуществом, собственником которого может быть исключительно государство. Мы, однако, постараемся в дальнейшем избегать употребления термина «собственность» в этом втором значении, чтобы не допускать смешения понятий.

Говоря о понятиях, следует еще упомянуть о таком, как «достояние», которое также порой встречается в конституциях. Иногда оно служит синонимом понятиям «собственность», «имущество», однако чаще не имеет гражданско-правового содержания и означает, что данное имущество в силу своей особой ценности состоит под юрисдикцией государства или самоуправленческой публичной власти независимо от того, в чьей собственности находится. Для собственника могут быть поэтому установлены определенные ограничения. Например, ч. 5 ст. 5 Конституции Республики Монголии 1992 года предусматривает, что «скот является национальным достоянием и находится под защитой государства».

По своему характеру собственность делится на два вида: публичную и частную. Публичная собственность отличается своей неделимостью и обычно изъята из гражданского оборота. Напротив, частная собственность делима и находится в обороте.

Субъектом права публичной собственности может быть государство, субъект федерации (штат, провинция и т.п.), самоуправляющаяся местная территориальная общность (регион, город, община и т.п.), а в ряде случаев – общественное формирование (политическая партия, церковь и др.). Например, поселяясь в городе, лицо автоматически включается в число собственников городского имущества, а, покидая город, чтобы поселиться в другом месте, столь же автоматически утрачивает это качество без права забрать свою долю. Публичная собственность всегда коллективна. Коллективность же предполагает равный для всех собственников объем прав на имущество. Иногда, впрочем, законодательство признает носителями права публичной собственности не коллективы людей, а органы этих коллективов (муниципальные советы и т. п.). Эти органы независимо от того, считаются они собственниками или нет, как правило, осуществляют текущее распоряжение имуществом, находящимся в публичной собственности соответствующих коллективов.

Субъектом права частной собственности может выступать любое физическое или юридическое лицо, то есть частная собственность может носить индивидуальный, семейный, групповой, коллективный характер. В случае групповой собственности объем прав отдельных собственников на общее имущество может быть равным и неравным, может зависеть, в частности, от размера доли, выступающей в форме пая, акций и др. Следует особо отметить, что государство, город и иные так называемые корпорации публичного права могут быть субъектами и частной собственности, владея, например, пакетом акций какой-либо частной фирмы.

Таким образом, следует подчеркнуть, что публичный или частный характер собственности определяется прежде всего режимом имущества, а не тем, кто является собственником, – корпорация публичного права или частное лицо. Подчеркнуть следует и то, что городская (муниципальная) и общинная (коммунальная), равно как и региональная (областная, уездная и т.п.), собственность, будучи публичной или частной, не является государственной. Это собственность соответствующих территориальных коллективов и их объединений (иногда, как отмечалось, их органов самоуправления), и управляют ею не местные государственные органы, а органы местного самоуправления. Так обстоит дело, по крайней мере, в демократических государствах.

Перевод имущества из публичной собственности в частную именуется приватизацией, а из частной в публичную – национализацией, если собственником становится государство, или социализацией в остальных случаях.

Первоначально в конституциях собственность обычно гарантировалась общим образом, без конкретизации ее видов и субъектов права на нее. Разумеется, в первую очередь эта гарантия распространялась на собственность частную, ибо доля имущества, находившегося в публичной собственности, была невелика. Примером здесь может служить ст. 17 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, которая гласит: «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом явной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения». Из приведенной краткой формулы вытекает целый ряд юридических последствий, а именно:

а) право собственности в принципе неотъемлемо;

б) лишение этого права возможно только как исключение;

в) порядок лишения должен быть установлен только законом;

г) такой закон должен определить случаи общественной необходимости, при которых возможно лишить субъекта права собственности;

д) эта необходимость должна быть очевидной (данное требование относится не только к правоприменителю, но и к законодателю);

е) лишение права собственности возможно только с возмещением;

ж) возмещение должно быть справедливым (критерии справедливости должны определяться законом; таким критерием может быть, например, рыночная цена отчуждаемого имущества, а может учитываться при этом и упущенная выгода от его использования и т.д.);

з) возмещение должно быть предварительным, то есть выплачиваться до отчуждения имущества.

Мы видим таким образом, что из конституционного провозглашения права собственности в приведенной формуле следует блок юридических гарантий, составляющих предмет гражданско-правового и административно-правового законодательства. Конечно, на практике бывало и бывает всякое, но юридическая модель конституционной гарантии именно такова. Следует отметить, что здесь гарантируется не только частная собственность, но и негосударственная публичная собственность, например коммунальная.

Существенное усиление в первой половине XX века социально-экономической роли государства, а также влияние социалистических идей, распространению которых способствовали разрушительные экономические кризисы, наложили известный отпечаток на конституционное регулирование отношений собственности. Если мы обратимся к опыту той же Франции, то в действующей ныне преамбуле Конституции 1946 года увидим следующий принцип: «Всякое имущество, любое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальной публичной службы или фактической монополии, должно стать собственностью всех». Здесь уже речь идет об обязательной национализации, причем о возмещении не говорится; впрочем, эта норма должна толковаться в совокупности с цитированной ст. 17 Декларации прав человека и гражданина, но, будучи издана позже, имеет преимущество. В дополнение к этому часть третья ст. 34 Конституции Французской Республики 1958 года предусматривает, что национализация предприятий и перевод их имущества из публичного сектора в частный регулируются законом.

Здесь находят свое проявление идеи социальной функции собственности, которыми были пронизаны многие конституции, изданные после Первой мировой войны, и которые развиты в большинстве современных конституций. «Собственность обязывает,– гласит ч. 2 ст. 14 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года.– Ее использование должно одновременно служить общему благу». Согласно же ч. 3 этой статьи лишение собственности допускается только для общего блага; оно должно осуществляться только законом или на основе закона; возмещение должно определяться при справедливом соотнесении интересов общих с интересами затрагиваемых лиц, которые вправе оспаривать размер возмещения в общих судах. В дополнение к этому ст. 15 предусмотрела, что земля и недра, естественные богатства и средства производства могут в целях обобществления переводиться в общественную собственность или в другие формы общественного хозяйства законом, регулирующим вид и размер возмещения.

Социалистические конституции исходят из того, что в принципе средства производства не должны находиться в частной собственности, за исключением мелкого производства, мелкой торговли и т.п. Доведенный до крайности социализм можно видеть на примере Конституции КНДР.

Согласно ст. 18 этой Конституции средства производства принадлежат государству и кооперативным организациям. В соответствии со ст. 19 государственная собственность является всенародным достоянием, и объекты права собственности государства не ограничиваются. Все природные богатства страны, важнейшие заводы и предприятия, порты, банки, транспорт и средства связи принадлежат только государству. Государственная собственность играет ведущую роль в развитии экономики.

Кооперативная собственность трактуется в ст. 20 Конституции КНДР как коллективное достояние трудящихся, объединенных в кооперативные хозяйства. Кооперативные организации могут иметь в своей собственности землю, рабочий скот, сельскохозяйственный инвентарь, рыболовные суда, постройки, а также средние и мелкие заводы и предприятия. Государство охраняет кооперативную собственность законом. Казалось бы, здесь речь идет о коллективной форме частной собственности, однако на практике в КНДР, как было и у нас, кооперативная собственность огосударствлена и фактически превращена в публичную. Об этом свидетельствует и содержание ст. 21 Конституции КНДР, устанавливающей, что «государство укрепляет и развивает социалистическую систему кооперативного хозяйства и постепенно превращает кооперативную собственность во всенародную согласно свободной воле всех членов, объединенных в кооперативные организации». Каким образом вырабатывается «свободная воля» в условиях тоталитарного режима, хорошо известно. Нетрудно представить себе средства, с помощью которых коллектив тружеников приходит к выводу: все, что они заработали для себя, должно принадлежать всем.

Некоторые социалистические конституции наряду с государственной и «кооперативной» (теперь понятно, почему и здесь кавычки) собственностью выделяют еще собственность общественных организаций. Так, в ст. 22 Конституции Кубы сказано: «Государство признает собственность политических и массовых общественных организаций на имущество, предназначенное для достижения их целей». Встает, правда, вопрос: а гарантируется ли собственность неполитических и немассовых общественных организаций? В Конституции ответа на этот вопрос нет, а на практике создание таких организаций в условиях тоталитарного режима обычно невозможно.

Реально же конструкция социалистической собственности означает сосредоточение подавляющей части национального богатства страны в руках партийно-государственной бюрократии, которая бесконтрольно распоряжается этим имуществом независимо от воли конкретных собственников. Правда, часть первая ст. 23 новой редакции Конституции Кубы предусмотрела, что государство признает также собственность смешанных предприятий, хозяйственных обществ и ассоциаций, созданных в соответствии с законом. Кусочек капитализма уже пришлось допустить.

Как уже отмечалось, эпоха информатизации, в которую вступило общество наиболее развитых стран, влечет возврат к либеральной модели экономических отношений вообще и отношений собственности в частности. Положения послевоенных конституций, предусматривающие относительно широкие возможности национализации собственности, перестают применяться. Наоборот, происходит приватизация многих объектов публичной собственности с целью их более эффективной эксплуатации. Можно предположить, что будущее конституционное регулирование отразит эту тенденцию, хотя и существующее в демократических странах ей не препятствует.

Что же касается бывших социалистических стран, то их конституционное регулирование отношений собственности, создавая возможности для широкой приватизации, подчас еще несет на себе отпечаток социалистических представлений о проблеме*.

* О значении идеологического фактора в постсоциалистическом конституционном регулировании отношений собственности см.: Андреева Г.Н. Конституция и экономика в зарубежных странах: основные параметры регламентации // Современное конституционное право зарубежных стран. Ч. 2. М.: ИНИОН – МЮИ, 1991. С. 29-32.

Характерный пример этого дает разд. III «Экономическое устройство» Конституции Югославии. Согласно частям второй и третьей ее ст. 69 собственность гарантируется и никто не может быть лишен права собственности или ограничен в нем, кроме случаев, когда этого требует установленный в законе общий интерес, притом за возмещение, которое не может быть ниже рыночной цены. Далее, однако, следуют положения, ограничивающие изложенный общий принцип.

Так, согласно ст. 70 иностранное лицо приобретает право собственности и право хозяйственной деятельности лишь при условии взаимности в соответствии с союзным законом. Иностранное лицо и лицо без гражданства не могут приобрести право собственности на недвижимое культурное благо. Лицо без гражданства не может приобрести право собственности на землю, а иностранное лицо может приобрести такое право лишь при условиях взаимности в соответствии с законом. В ст. 72 предусматривается, что право собственности на недвижимость осуществляется в зависимости от ее природы и назначения в соответствии с союзным законом. Наконец, ст. 73 в наибольшей степени напоминает о социалистическом прошлом, предписывая, что природные богатства находятся в государственной собственности, что сельскохозяйственные земли могут быть и в частной, и в других формах собственности, а в установленных законом пределах то же относится к лесам и землям под лесами. В соответствии с законом в частной и в других формах собственности могут находиться отдельные блага общего пользования и земли под городской застройкой. В государственной собственности находятся недвижимость и другие средства, используемые союзными и республиканскими органами и организациями, единицами местного самоуправления и организациями, осуществляющими публичную службу.

Мы видим, таким образом, что здесь сохраняется само понятие форм собственности, характерное для социалистического конституционного законодательства и доктрины, причем научное понимание соотношения этих форм, их классификации здесь, как и в ряде других постсоциалистических конституций, отсутствует.

Что касается развивающихся стран, то во многих из них государственный сектор экономики рассматривался в течение длительного времени как важнейшая опора развития. Здесь подчас сказываются социалистическое влияние и социалистический же подход к классификации форм собственности. Так, ст. 44 Конституции Исламской Республики Иран 1979 года предусматривает государственную гарантию для правительственной, кооперативной и частной собственности.

Согласно ст. 27 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года (с последующими изменениями) собственность на земли и воды изначально принадлежит нации, которая вправе передавать ее частным лицам, создавая частную собственность. При этом собственность нации на естественные богатства и воды неотчуждаема и безусловна; они могут сдаваться лишь в концессию. Производство и распределение электрической и ядерной энергии осуществляются исключительно нацией. Ее собственность распространяется также на недвижимость, используемую религиозными общинами.

Близко к этому регулирование, содержащееся в ст. 5 и 6 Конституции Монголии. Примечательно здесь то, что ч. 4 ст. 5 разрешает государству возлагать обязательства на собственников земли, заменять или изымать землю с соответствующим (?) возмещением, а в случае использования собственником земли во вред здоровью людей, природе, интересам государственной безопасности – конфисковывать ее.

Труд

Прежде всего следует определить само понятие труда, которое отнюдь не синоним работы или общественно-полезной деятельности. Особенность труда заключается в том, что он представляет собой средство для жизни, источник существования. Например, два художника творят картины. Это их работа, их общественно-полезная деятельность, их занятие, их профессия. Но для одного из них это единственный или основной источник средств к существованию, тогда как другой экономически независим (имеет ренту, высокую пенсию, крупные акции и т. п.). Для первого писание картин – труд (хотя и не только, поскольку творческий), для второго же – только средство самовыражения, развития и проявления своей личности.

Современное состояние даже самого передового общества таково, что без труда оно не может обойтись. Причем без труда не только творческого, обогащающего личность, как в нашем примере, но и не требующего высокой квалификации, монотонного, не дающего эмоционального удовлетворения. Экономическая система призвана обеспечить удовлетворение потребностей общества во всяком нужном для него труде, в том числе и неинтересном для трудящегося. Чтобы человек согласился на такой труд, необходима совокупность условий, побуждающих его к этому – невозможность получения интересной работы, достаточная заработная плата, придание труду определенной престижности и т.д. В конституциях и других источниках конституционного права последних десятилетий содержатся определенные гарантии, стимулирующие и охраняющие труд человека.

Так, ст. 1 итальянской Конституции характеризует Италию как демократическую республику, основанную на труде. Испанская Конституция в ст. 40 предписывает публичным властям особо проводить политику, направленную на достижение полной занятости, а также гарантирующую профессиональную подготовку и переподготовку, обязывает их следить за безопасностью и гигиеной труда, обеспечивать трудящимся необходимый отдых путем ограничения рабочего дня, периодических оплачиваемых отпусков и содействия развитию соответствующих учреждений. В осуществление этих конституционных положений приняты, в частности: в 1980 году Основы занятости и Закон о статусе трудящихся; в 1983 году Закон об установлении 40-часовой максимальной рабочей недели и 30-дневного минимального ежегодного отпуска; в 1986 году Закон об образовании Генерального совета профессиональной подготовки; в 1995 году Закон о предупреждении трудовых рисков и др. Заслуживает внимания и положение ст. 42, согласно которой государство особо следит за соблюдением экономических и социальных прав испанских трудящихся за границей и ориентируется в своей политике на их возвращение.

Для сравнения можно привести ст. 28 и 29 Социалистической конституции КНДР, согласно которым трудящиеся работают 8 часов в день; государство сокращает рабочий день в зависимости от тяжести труда и его специфики; улучшая организацию труда и укрепляя трудовую дисциплину, государство добивается того, чтобы рабочее время использовалось полностью; граждане трудятся с 16 лет; государство запрещает труд подростков, не достигших трудоспособного возраста. Думается, эти нормы не нуждаются в комментариях: казарменный характер труда в КНДР просматривается здесь явственно.

Конституционно-правовые принципы экономической деятельности

Основополагающим таким принципом служит установление в конституции целей использования национальных богатств в общих интересах независимо от того, кто их собственник. Приоритеты в политике, направленной на достижение этих целей, определяются спецификой условий той или иной страны, однако при всем различии приоритетов наблюдается стремление снивелировать условия экономической деятельности, уменьшить или устранить препятствия исторического, географического и иного объективного характера.

Так, согласно ч. 1 ст. 128 Конституции Испании «все богатство страны в его различных формах и независимо от принадлежности прав на него подчиняется общему интересу». Отсюда выводится признаваемая в ч. 2 публичная инициатива в экономической деятельности. Закон может резервировать за публичным сектором (государственным, муниципальным и т.п.) существенные ресурсы или службы, особенно когда они представляют собой монополии, а также разрешить вмешательство в дела предприятий, когда этого требует общий интерес. Статья 130 обязывает публичные власти заботиться о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, животноводства, рыболовства и ремесел, в целях выравнивания жизненного уровня всех испанцев. С той же целью должно уделяться особое внимание горным местностям.

Коль скоро речь зашла об испанской Конституции, стоит отметить, что она, как и ряд других, принятых или новеллизованных в последние десятилетия, предусмотрела возможность государственного планирования экономической жизни. Однако это планирование не имеет ничего общего с «социалистическим» планированием, осуществляемым в директивном порядке по принципу «план – это закон»: каждому предприятию установлено плановое задание, которое подлежит обязательному выполнению. Например, в ст. 15 Конституции КНР утверждалось до 1993 года, что «с помощью всесторонне сбалансированных экономических планов и вспомогательной роли рыночного регулирования государство гарантирует пропорциональное, гармоничное развитие народного хозяйства», а любым организациям или отдельным лицам запрещалось нарушать социально-экономический порядок, срывать государственные экономические планы. В условиях же рыночного хозяйства планирование осуществляется с помощью исключительно косвенных экономических рычагов, делающих для производителя выгодным направлять свои усилия на достижение желательных для общества целей. Примечательно, что в 1993 году ст. 15 китайской Конституции получила новую редакцию:

«Государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство (?!). Государство усиливает законодательную деятельность в области экономики, совершенствует макрорегулирование.

Государство в соответствии с законом запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества».

Согласно ст. 131 Испанской конституции государство может законом планировать общую экономическую деятельность для удовлетворения коллективных потребностей, для выравнивания и гармонизации регионального и отраслевого развития, для содействия увеличению доходов и богатства и их наиболее справедливого распределения. Проекты планов разрабатываются Правительством на основе предложений автономных сообществ (это крупные региональные образования) при содействии и сотрудничестве профсоюзов, других профессиональных, предпринимательских и экономических организаций. Для этого Конституция учредила специальный Совет.

В качестве другого примера конституционного регулирования экономической деятельности приведем соответствующие положения Конституции Италии, которые в отличие от испанской Конституции содержатся не в специальном разделе, а в части, регулирующей права и свободы.

Констатируя свободу частной хозяйственной инициативы, ст. 41 итальянской Конституции предусматривает возможность установления законом программ и мер контроля, предназначенных для направления и координации в социальных целях публичной и частной экономической деятельности. А ст. 43 предусматривает возможность в целях общей пользы резервировать за государством, публичными образованиями либо сообществами трудящихся или пользователей определенные предприятия или категории предприятий, которые принадлежат к существенным публичным службам либо источникам энергии или монопольно эксплуатируют природные ресурсы, представляющие важный общий интерес. Такие предприятия могут быть экспроприированы за возмещение и переданы указанным субъектам.

Как и во многих других странах, в Италии Конституция особое внимание уделяет экономической деятельности в сельском хозяйстве. Согласно ст. 44 в интересах рациональной эксплуатации земли и справедливых социальных отношений допускаются: возложение законом обязательств на частную земельную собственность, установление ее пределов в зависимости от регионов и сельскохозяйственных зон, мер по улучшению земель, преобразование латифундий (т.е. крупных поместий, которые эксплуатируются с использованием полуфеодальных отношений), реконструкция производственных единиц, поддержка мелкой и средней собственности, льготы для горных местностей.

Примечательная особенность итальянской Конституции в том, что она подчеркивает признание Республикой социальной функции кооперативов, основанных на взаимной помощи и не допускающих спекуляции, а также предписывает законодательные меры для охраны и развития ремесел (ст. 46). Другая заслуживающая внимания особенность состоит в том, что согласно ст. 47 Республика поощряет и охраняет сбережения во всех формах, регламентирует, координирует и контролирует кредитное дело, благоприятствует вложению народных сбережений в жилищную собственность, в непосредственную земледельческую собственность и в прямое и косвенное акционерное инвестирование в крупные производственные комплексы страны.

Важную роль в обеспечении конституционных принципов экономической системы играет текущее законодательство, направленное на обеспечение честной конкуренции и недопущение частных монополий, начало которому положил известный американский закон Шермана 1890 года.

В конституциях развивающихся стран часто содержатся нормы, обеспечивающие особую охрану национального капитала. Это понятно, поскольку национальный капитал обычно не в состоянии конкурировать на равных с капиталом наиболее развитых стран. Но такие нормы имеют по сути временный характер, действуя, пока сохраняется неравная ситуация. Так, выше уже упоминалось, что бразильская Конституция среди принципов экономического строя указала благоприятствование бразильским малым предприятиям. Однако в 1995 году была отменена ст. 171, создававшая бразильским предприятиям привилегированное положение. Это, несомненно, позитивный результат экономического развития страны, свидетельствующий, что национальный капитал может уже конкурировать с иностранным на равных.

В ст. 172 бразильская Конституция обязывает законодателя регулировать инвестиции иностранного капитала в национальных интересах, стимулировать реинвестиции и определять условия и порядок вывоза прибылей. В Конституции содержатся далее положения, регулирующие статус публичных и смешанных предприятий, принципы планирования экономической жизни, предоставления публичных услуг, поощрения кооперативов, эксплуатации природных ресурсов, статус союзных монополий и ряд других положений, касающихся экономической системы.

Что касается социалистических государств, то их конституции постепенно стали наряду с принципом государственного планирования экономической и социальной жизни определять статус государственных предприятий и принципы их деятельности, а также статус кооперативов, имея в виду некоторое расширение их самостоятельности.

Для примера рассмотрим относящиеся к данному вопросу нормы китайской Конституции. Хотя в ней, что типично для социалистических конституций, много фраз, представляющих собой чистую пропаганду и не имеющих собственно регулятивного содержания, привести их целесообразно, ибо они отражают менталитет правящих сил и их восприятие собственного народа.

Так, редакция 1993 года ст. 7 Конституции КНР гласит: «Государственная экономика – социалистическая экономика общенародной собственности, руководящая сила в народном хозяйстве. Государство гарантирует укрепление и развитие государственной экономики». В ст. 8 говорится о кооперации в городе и деревне и в части третьей устанавливается: «Государство охраняет законные права и интересы коллективных хозяйственных организаций города и деревни, поощряет и направляет коллективные хозяйства и содействует их развитию». Согласно части второй ст. 9 государство гарантирует рациональное использование природных ресурсов, берет под охрану ценные виды животных и растений, а в части пятой ст. 10 Конституция обязывает землепользователей рационально использовать землю. В ст. 11 гарантируется, как отмечалось, государственная охрана законных прав и интересов индивидуальных и частных хозяйств, деятельность которых, однако, направляется государством и которые находятся под государственным контролем и наблюдением.

На государство в ст. 14 возлагаются такие примечательные задачи, как неуклонное повышение производительности труда и эффективности экономики, развитие производительных сил общества, проведение режима экономии, рациональное распределение средств накопления и потребления, учет государственных, коллективных и личных интересов и на основе развития производства постепенное улучшение материальной и духовной жизни народа. Нетрудно себе представить, какой рост государственной бюрократии может быть достигнут под эти невыполнимые для государства задачи.

Основы статуса хозяйствующих субъектов определены в Конституции КНР следующим образом. «Государственные предприятия в рамках, установленных законом, имеют право на самостоятельное ведение хозяйства», – гласит часть первая ст. 16 в редакции 1993 года. А в соответствии с частью первой ст. 17 «коллективные хозяйственные организации, соблюдая соответствующие законы, имеют право на самостоятельное ведение хозяйственной деятельности» (редакция 1993 года опустила слова «руководствуясь государственным планом»). Вторые части обеих статей говорят об участии трудящихся в управлении указанными хозяйственными единицами. При этом, однако, не следует забывать, что в преамбуле Конституции констатирована руководящая роль Коммунистической партии Китая, которая, как и в других социалистических странах, практически сводит на нет любые демократические институты.

В ст. 18 предусмотрена возможность иностранных инвестиций в китайскую экономику.

Заслуживает внимания и конституционное регулирование системы управления социалистическим народным хозяйством в КНДР. Согласно ст. 30 Конституции КНДР «государство руководит и управляет экономикой страны на основе тэанской системы работы, являющейся передовой социалистической формой управления экономикой, при которой экономика управляется научно обоснованными и рациональными методами при опоре на коллективные усилия масс производителей, и на основе новой системы руководства сельским хозяйством, при которой сельское хозяйство управляется индустриальным методом». Реально тэанская система, названная по географическому месту рождения «опыта», означает коллегиальное управление предприятием, осуществляемое расширенным комитетом Трудовой партии Кореи (правящая коммунистическая партия). Статья 31 характеризует народное хозяйство КНДР как плановое, определяет цели планирования, требует обеспечивать высокие темпы роста производства и пропорциональное развитие народного хозяйства с помощью унификации и детализации планирования. В соответствии со ст. 34 внешняя торговля ведется государством или под контролем государства, а таможенная политика имеет целью охрану самостоятельной национальной экономики. Часть вторая ст. 32 обязывает государство усиливать во всех областях борьбу за экономию и увеличение производства, осуществлять строгий финансовый контроль, увеличивать государственные накопления, умножать и развивать социалистическую собственность.

О результативности всего этого наглядно свидетельствует сравнение уровней социально-экономического развития Северной и Южной Кореи.

Финансовая система

Это весьма важный компонент экономической системы, ибо именно через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Поэтому не случайна тенденция ко все более полному регулированию в конституциях финансовых отношений. Оно все чаще содержится в специальных главах и разделах конституций, где регулируются прежде всего бюджетные и налоговые отношения, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в этих разделах и главах уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и ее субъектами.

Например, в гл. VII «Финансы» Конституции Японии 1946 года (ст. 83–91) установлено, что право распоряжения государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента. Любые изменения в налогообложении производятся только на основании закона и при соблюдении предписанных законом условий. Только Парламент решает, какие расходы может производить государство и какие принимать на себя денежные обязательства. Проект бюджета на каждый финансовый год (финансовый, или бюджетный, год во многих государствах не совпадает с календарным годом) составляется и представляется на обсуждение и утверждение Парламенту Кабинетом. На случай непредвиденного бюджетного дефицита может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого несет Кабинет, однако производимые им ассигнования из этого фонда нуждаются в последующем одобрении Парламента. Частью бюджета являются расходы императорской фамилии, ибо все ее имущество находится в собственности государства. Конституция запрещает использовать государственные денежные средства или иное имущество в интересах религиозных, благотворительных, просветительских или филантропических учреждений, не подконтрольных публичным властям. Заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно проверяется Ревизионным советом и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом Ревизионного совета в течение следующего финансового года. Не реже, чем ежегодно, Кабинет обязан докладывать Парламенту и народу о состоянии государственных финансов.

Сходное в основных чертах регулирование содержится и в ряде других конституций. Некоторые из них регулируют подчас также другие вопросы, связанные с государственными финансами.

Так, в конституциях нередко регулируется ситуация, когда бюджет государства по какой-либо причине не утвержден парламентом своевременно. Например, согласно ч. 3 и 4 ст. 134 Испанской конституции Правительство представляет Конгрессу депутатов (нижней палате парламента) генеральный бюджет государства не менее чем за три месяца до истечения бюджетного года; если новый бюджет не принят до начала нового бюджетного года, то до его принятия автоматически продлевается бюджет предыдущего года. Несколько иначе регулирует данную проблему германский Основной закон (ст. 111). Если новый бюджетный год начался без утвержденного бюджета, Федеральное правительство может производить только расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприятий, для исполнения юридически обоснованных обязательств Федерации, для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего выделения средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы. Если указанные расходы не покрываются доходами от установленных источников, Федеральное правительство может воспользоваться кредитами, не превышающими одной четверти итоговой суммы бюджета предыдущего года.

Что касается налогов, то обычно конституции выраженным образом (expressis verbis) относят их установление, регулирование, изменение и отмену к исключительной компетенции парламентов. Например, согласно ст. 138 Конституции Румынии 1991 года налоги, сборы и другие платежи в государственный бюджет и в бюджет государственного социального страхования устанавливаются только законом, а местные налоги и сборы – местными или уездными советами в пределах и на условиях, предусмотренных законом.

Социалистические конституции по поводу государственных финансов обычно весьма лапидарны, не желая связывать рук правящей партийной олигархии. Например, китайская Конституция упоминает о государственном бюджете лишь в статьях о компетенции Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), его Постоянного комитета и Государственного совета (правительства), да еще в перечне комиссий ВСНП упоминается финансово-экономическая, а в составе Государственного совета – Главный ревизор.

Проблематика финансовых полномочий парламентов рассматривается ниже в п. 5 § 1 гл. VIII, а процедура их осуществления – в п. 6 § 5 этой же главы.

В связи с последним стоит отметить, что в демократических странах институты, ревизующие государственные финансы, – Счетные палаты и т.п. – создаются обычно не при правительствах, а при парламентах или вообще в качестве независимых органов, о чем подробнее будет сказано ниже – в п. 2 § 8 гл. VIII.

3. Социальные отношения

Социальная система, социальная структура и социальная справедливость

Под социальной системой понимается система социальных отношений (в узком значении термина), сложившаяся и развивающаяся в данном обществе. Ее характеризует известная целостность, обусловленная тем, что неизбежно существующие в обществе социальные противоречия проявляются в рамках определенного равновесия. Если оно нарушено, то имеет место социальный конфликт, который может приобрести различную степень остроты и в результате разрешения которого возможно более или менее резкое изменение социальной системы. Поддержанию существующей социальной системы, плавному ее развитию способствует право в целом, и в первую очередь конституционное право. Острые социальные конфликты (социальные взрывы) означают определенное отставание права от жизни, в результате чего ослабляется или утрачивается на время его регулирующее воздействие на общественные отношения. Они означают вместе с тем и нарушение права, восстановление которого влечет зачастую разрешение конфликта. Социальные конфликты разрушительно влияют на все стороны общественной жизни, и поэтому особое значение приобретает своевременность прогрессивного развития конституционного права, как и других отраслей права.

Еще сравнительно недавно в любом учебнике советского государственного права можно было прочитать, что эта отрасль права в социалистических странах закрепляет среди прочего классовую структуру общества, включающую рабочий класс, крестьянство и «социальную прослойку» (Сталин) – интеллигенцию. В действительности, кстати говоря, социалистические конституции фиксировали не социальную структуру, а формальную принадлежность власти «трудовому народу», якобы состоявшему из указанных социальных групп. Такое описание социалистической социальной структуры маскировало ее действительное содержание и наличие в социалистическом обществе серьезных социальных противоречий. Социалистическое конституционное законодательство и его доктрина стремились создать впечатление движения к полной социальной однородности общества и достижения тем самым социальной справедливости.

В странах с рыночной экономикой, как правило, не было необходимости фиксировать в конституциях социальную структуру общества и даже как-то отражать ее. Немыслимо записывать в демократической конституции, что власть принадлежит какой-то части населения страны, будь то даже его большинство. В таких конституциях записано как раз обратное: власть принадлежит всему народу.

Что же касается социальной справедливости, то хотя и в новейших конституциях этих стран такая амбициозная задача обычно не ставится (впрочем, отдельные примеры встречаются), однако в них все чаще можно встретить положения, которые имеют целью не допускать кричащих проявлений социальной несправедливости, обусловленной стихийным действием рыночных сил. Мы уже приводили характерные положения итальянской Конституции. Часть 2 ст. 25 Конституции Греции гласит: «Признание и охрана государством основных и незыблемых прав человека направлены на достижение социального прогресса в обстановке свободы и справедливости». Согласно п. 1 ст. 45 ирландской Конституции «государство должно содействовать благосостоянию всего народа, защищая и обеспечивая, насколько возможно, социальный строй, в котором справедливость и благотворительность должны вдохновлять все институты государственной жизни». Ниже в п. 2 § 1 гл. V мы приведем другие положения указанной статьи, которые весьма интересно конкретизируют цитированный общий принцип.

Конституции многих развивающихся и постсоциалистических стран ориентируют регулирование социальных отношений на достижение социального мира, сотрудничества и партнерства социальных общностей в интересах всеобщего благосостояния. Некоторые из них, впрочем, сулят и социальную справедливость (конституции Египта 1971 г., Шри Ланки 1978 г., Гайяны 1986 г., Польши 1997 г. и др.).

Отношения между трудом и капиталом

Конституционное право развитых стран долгое время игнорировало указанную группу общественных отношений. Однако политическая борьба рабочего класса, конституционный опыт социалистических государств, характеризующийся упором на социально-классовый характер власти, сходная социальная демагогия в других тоталитарных обществах привели к тому, что в конституциях ряда стран, ставших на путь демократии после падения тоталитаризма, отношения между двумя наиболее влиятельными социальными общностями – работниками и работодателями получили демократическую конституционную базу.

Впрочем, надо признать, что это все же редкий случай среди конституций, не относящихся к социалистическим. В качестве характерного примера конституционного регулирования межклассовых отношений можно привести некоторые положения Испанской конституции. Согласно ее уже упоминавшейся ст. 37 закон гарантирует право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателями, а также обязательную силу соглашений между ними. В этой же статье Конституция признает право трудящихся и предпринимателей принимать меры коллективного конфликта (включая, очевидно, забастовку и локаут – массовое увольнение). Регулирование осуществления этого права возлагается на закон, который, в частности, должен предусмотреть, чтобы оно не наносило ущерба ограничениям, которые могут устанавливаться, включая точные гарантии для обеспечения функционирования служб, имеющих существенное значение для сообщества (т.е. для общества в целом, для населения региона, города и т.д.). Впрочем, в ст. 28, ч. 2, особо признается право трудящихся на забастовку в целях защиты ими своих интересов. Регулирующий это право закон также должен содержать точные гарантии в отношении существенных для сообщества служб.

Закон, о котором идет речь в указанных статьях Конституции,– это Закон о статусе трудящихся 1980 года, разд. II которого регулирует права работников предприятия на объединение и коллективное представительство, а разд. III – порядок заключения и статус коллективных договоров между трудящимися и предпринимателями.

Пример подхода социалистических конституций к проблеме социально-классовых отношений дает уже ст. 1 Конституции КНР: «Китайская Народная Республика есть социалистическое  государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян». Отсюда по логике следует, что все остальные общественные группы представляют собой объект «демократической диктатуры» и не охватываются понятием «народ». Составителей Конституции не смутило то обстоятельство, что в ст. 33 содержится противоположное регулирование: там сказано в части второй, что все граждане КНР равны перед законом. Очевидно, что на практике указанное противоречие разрешается скорее в пользу ст. 1. Ведь ст. 34 допускает возможность лишать граждан политических прав по закону, а следовательно, можно издать закон, который определенную группу граждан объявит «лишенцами», как это делалось у нас и в Китае после революций. Прокламированное равенство перед законом нарушается и Законом КНР о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей 1982 года, гл. 2 которого предусматривает при формировании представительных органов преимущество городского населения перед сельским. «Союз рабочих и крестьян» оказывается, таким образом, союзом не на равных.

На деле, разумеется, в стране имеет место диктатура отнюдь не народа, не рабочего класса, а действующей от их имени партийно-государственной и хозяйственной бюрократии, как это было и у нас. Каких-либо юридических гарантий для работников и частных работодателей Конституция не содержит, но очень сомнительно, чтобы работники осуществляли диктатуру в отношении своих отечественных и иностранных, государственных и частных работодателей.

Межнациональные отношения

Этим понятием мы стремимся в интересах краткости охватить отношения не только между этническими (национальными) общностями, но и между религиозными, языковыми, племенными и т. п.

Конституционно-правовое регулирование межнациональных отношений сводится к следующим формам.

Первую форму условно можно охарактеризовать как национально-территориальную автономию. В некоторых странах, где среди населения имеются инонациональные (инорелигиозные и т.п.) вкрапления, на соответствующих территориях создаются государственные единицы с дополнительными автономными правами, призванными удовлетворить специфические интересы их населения. При этом зачастую не имеет значения, составляет ли на соответствующей территории инонациональная группа большинство населения. Достаточно того, что она существует. Приведем несколько примеров.

Так, Италия делится на 20 областей, обладающих широкой автономией вплоть до права осуществлять законодательную власть. А кроме того, согласно ст. 116 Конституции пять областей (Сицилия, Сардиния, Трентино – Альто Адидже, Фриули – Венеция Джулия, Валь д’Аоста) наделяются особыми формами и условиями автономии согласно специальным статутам, утвержденным конституционными законами (статуты других областей утверждаются обычными законами). В частности, специальный статут области Трентино – Альто Адидже в редакции 1972 года регулирует использование немецкого и ладинского языков.

Конституция Испании в ст. 2 среди прочего признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, составляющих общую и неделимую родину всех испанцев. Ныне Испания делится на 17 региональных автономных сообществ, из которых четыре (Андалузия, Галисия, Каталония, Страна басков) пользуются полной автономией, гарантирующей, в частности, интересы соответствующих национальных общностей.

В Финляндии широкой автономией обладают Аландские острова, населенные шведами.

Своеобразную форму национально-территориальной автономии представляют собой упомянутые в предыдущей главе резервации.

Подробнее статус национально-автономных территориальных единиц характеризуется ниже – в п. 2§ 1 гл. XI, а также в главах Особенной части учебника, посвященных конституционному праву соответствующих стран.

Вторая форма – равноправие независимо от расы, национальности, языка, религии и других подобных признаков. Содержание данного института рассмотрено в предыдущей главе. Здесь же уместно подчеркнуть, что в отдельных странах (к сожалению, не столь уж малочисленных) правящие группы, не рассчитывая на социальную привлекательность установленных ими режимов, выдают себя за выразителей интересов определенной национальной (расовой, языковой, религиозной и т.п.) общности и вводят с этой целью дискриминационные меры в отношении лиц, принадлежащих к иным общностям, действуя по древнему принципу «разделяй и властвуй». Так же порой действуют и группы, борющиеся за власть, но не способные сплотить вокруг себя большинство общества на базе общечеловеческих ценностей.

Третья форма – признание и гарантирование коллективных прав национальных (и иных) меньшинств, о чем также упоминалось в предыдущей главе. Иногда этим меньшинствам предоставляются преимущества и льготы, призванные компенсировать ущерб, нанесенный им существовавшими прежде дискриминацией или угнетением, либо обеспечить выживание соответствующей общности. Такова, например, роль гарантий, установленных для определенных каст и племен Конституцией Индии 1949 года. Это так называемая позитивная дискриминация, которая бывает необходима для выживания и развития соответствующей общности.

В тех случаях, когда та или иная общность самостоятельно создает структуры, призванные обеспечить реальное пользование ее коллективными правами, мы можем говорить о национально-культурной автономии. В принципе этот институт наилучшим образом защищает права общности, особенно проживающей дисперсно, в отличие от национально-территориальной автономии, нередко порождающей конфликты между общностями, связанные с участием в осуществлении политической власти в регионе.

Конституция Словацкой Республики 1992 года (ст. 33) установила, что принадлежность к какому-либо национальному меньшинству или к какой-либо этнической группе не должна никому наносить ущерб. Гражданам, принадлежащим к такому меньшинству или такой группе, гарантируется всестороннее развитие, в частности право совместно с другими такими же лицами развивать собственную культуру, распространять и получать информацию на родном языке, объединяться в национальные общества, создавать и содержать образовательные и культурные учреждения. При установленных законом условиях указанным гражданам гарантируются наряду с правом на изучение государственного языка право на образование на своем языке, право пользоваться своим языком в официальных отношениях, право участвовать в решении вопросов, касающихся национальных меньшинств и этнических групп. В связи с перечисленными правами ст. 34 Конституции предусмотрела, что их осуществление не должно угрожать суверенитету и территориальной целостности Словацкой Республики и приводить к дискриминации остального ее населения.

Обратим внимание на то, что Конституция Словакии (Польши, Чехии, Венгрии – тоже) употребляет выражение «национальное меньшинство или этническая группа». В Восточной Европе под национальным меньшинством понимается этническая общность, у которой национальное государство находится за пределами данной страны (вспомним, что под нацией обычно понимается государство). Таковы венгры в Словакии, на Украине, в Румынии, Югославии, немцы (швабы) в Румынии, Венгрии и т. д. Этническая группа в отличие от национального меньшинства своего национального государства не имеет (например, в восточноевропейском регионе цыгане, до 1948 г. евреи).

Действующая в Чехии Хартия основных прав и свобод 1991 года (конституционный закон) предусмотрела ряд прав национальных и этнических меньшинств. Однако даже постсоциалистическая власть в этой стране продолжила проводившуюся коммунистическим режимом политику дискриминации и вытеснения цыган*.

* См.: Сиклова Й., Миклушакова М. Отказывая в гражданстве цыганам Чешской Республики // КПВО. 1998. № 4(25); 1999. № 1 (26).

Особо следует остановиться на праве на самоопределение народов (нации). Оно означает право народа (нации) самостоятельно определять форму своего государственного существования, будь то в составе другого государства или в виде отдельного государства. В последнем случае такое государство может существовать отдельно, но может и войти в федеративный или конфедеративный союз с другими государствами. Коммунисты, как известно, активно пропагандировали и право на самоопределение (что, впрочем, не мешало им нарушать его, когда условия это позволяли), и целесообразность федеративных объединений национальных государств. Здесь нет необходимости останавливаться на этом подробно, однако судьба федераций, основанных на самоопределении народов, оказалась до удивительности схожей: распались и Советский Союз, и Югославия, и Чехословакия, и Пакистан, серьезные проблемы испытывает Индия, штаты которой организованы по языковому принципу, лихорадит федерацию в Канаде, где по этому принципу образована одна из провинций. Есть, правда, и относительно благополучные примеры – Швейцария, Бельгия, однако похоже, что они суть исключение из доминирующей тенденции. Видимо, не случайно признанное международным правом право на самоопределение не стало принципом конституционного права почти нигде. Да и само международное право склонно к весьма ограничительному толкованию данного принципа.

Поощрение и охрана брака и семьи

Семья – это та общественная структура, в которой прежде всего происходит воспроизводство человека как члена общества. Именно в семье первоначально складывается мировосприятие человека, формируются его социальные качества. Поэтому значительное большинство конституций не обходят семью своим вниманием. То же относится и к браку, лежащему в основе семьи.

Так, ст. 24 Конституции Японии устанавливает, что брак основывается только на взаимном согласии обеих сторон и существует на основе взаимного сотрудничества, основанного на равноправии мужа и жены. Все вопросы брака и семьи должны регулироваться законом, исходя из принципа личного достоинства и равенства полов. Согласно ст. 21 ч. 1 Конституции Греции 1975 года «семья как основа сохранения и развития нации, а также брак, материнство и детство находятся под защитой государства»; что касается равноправия полов, то оно в общей форме декларировано в ч. 2 ст. 4 Конституции.

Постсоциалистические конституции подчас продолжают свойственные поздним социалистическим конституциям особые гарантии для семей, чье материальное положение осложнено. Так, ст. 71 Конституции Республики Польша 1999 года предусматривает, в частности, что семьи, находящиеся в трудном материальном и социальном положении, имеют право на особую помощь со стороны публичных властей, а кроме того, право на такую помощь, размеры которой определяются законом, имеет мать до и после рождения ребенка.

В некоторых конституциях особо гарантируются права и интересы детей. Часть пятая ст. 4 мексиканской Конституции гласит: «Долг родителей – соблюдать право детей на удовлетворение своих потребностей, на умственное и физическое развитие. Закон определяет для защиты детей средства, которые должны предоставляться государственными учреждениями». Итальянская же Конституция уделяет внимание также проблематике внебрачных детей: части третья и четвертая ст. 30 обязывают законодателя обеспечить детям, рожденным вне брака, всю юридическую и социальную защиту, совместимую с правами членов законной семьи, и установить правила и пределы для установления отцовства. Статья 72 упомянутой польской Конституции подробно регулирует права ребенка и предусмотрела институт Уполномоченного по правам ребенка. Наконец, в ст. 56 Конституции Словении 1991 года устанавливается, что дети пользуются особой охраной и заботой. Правами человека и основными свободами дети пользуются в соответствии со своим возрастом и зрелостью. Детям гарантируется особая защита от экономической, социальной, физической, душевной или иной эксплуатации и злоупотребления. Особо охраняет государство детей и несовершеннолетних, которые лишены заботы взрослых.

Сложная демографическая ситуация Китая побудила составителей действующей Конституции включить в нее следующие нормы: «Государство распространяет планирование рождаемости, чтобы привести рост населения в соответствие с планами экономического и социального развития» (ст. 25); «Супруги – муж и жена – обязаны осуществлять планирование рождаемости» (часть вторая ст. 49).

В то же время, учитывая падение нравов в нашем обществе, нельзя не обратить внимания на следующие положения частей третьей и четвертой той же ст. 49 Конституции КНР:

«Родители обязаны содержать и воспитывать несовершеннолетних детей, совершеннолетние дети обязаны содержать и поддерживать родителей.

Запрещаются нарушение свободы брака и жестокое обращение со стариками, женщинами и детьми».

Государственная политика в области экологии, здравоохранения и социального обеспечения

Проблема сохранения окружающей человека среды выдвинулась в наше время в число наиболее серьезных глобальных проблем, ибо загрязнение ее приобрело такие масштабы, что поставило под угрозу само существование человечества. Не случайно практически нет ни одной конституции, принятой в последние два-три десятилетия, которая не затрагивала бы данную проблему. Конституционные положения возлагают на государство обязанность обеспечивать сохранность и улучшение окружающей среды, а на физических и юридических лиц – обязанность соблюдать требования экологии в своей производственной и иной деятельности. В предыдущей главе упоминалось право человека на здоровую окружающую среду; указанные здесь обязанности призваны гарантировать это право.

К проблеме сохранения окружающей среды примыкает и проблема рационального природопользования, ибо хищническое разграбление природных ресурсов, бездумное их расточительство наносят невосполнимый ущерб будущим поколениям людей, лишают их многих благ, уготованных человечеству природой. Поэтому рациональное природопользование также все чаще становится конституционным императивом.

Приведем примеры соответствующего конституционного регулирования.

Если Конституция Италии 1947 года, Основной закон Германии 1949 года проблему экологии еще не видят, то в 1978 году Конституция Испании уже установила в ст. 45:

«…2. Публичные власти будут следить за рациональным использованием всех природных ресурсов с целью охранять и улучшать качество жизни, защищать и восстанавливать окружающую среду, опираясь на необходимую коллективную солидарность.

В отношении тех, кто нарушает предписания предыдущей части, в определенные законом сроки будут назначаться уголовные и в соответствующих случаях административные санкции, а также возлагаться обязательство возместить причиненный вред».

Соответствующие обязанности возлагаются на государство и общество также постсоциалистическими конституциями. Очень характерна в этом отношении Конституция Свободного государства Саксонии – одной из восточных земель ФРГ, принятая в 1992 году. Уже ее ст. 1 определяет Саксонию как демократическое, социальное, правовое государство, обязанное защищать естественные основы жизни и культуры. Согласно ч. 1 ст. 10 этой Конституции обязанность Саксонии и всех в ней находящихся заключается в защите окружающей среды как основы жизни, исходя, в частности, из ответственности перед будущими поколениями. Особой охране подлежат земля, воздух и вода, животные и растения, а также ландшафт в целом, включая выросшие в нем заселенные пространства. Государство обязано добиваться экономного расходования и возобновления сырьевых ресурсов и экономного использования энергии и воды. Часть 3 этой статьи предусматривает признание права наслаждаться природными красотами и отдыхать на природе, поскольку это не противоречит целям, указанным в ч. 1. В этих рамках всем должна обеспечиваться возможность доступа к горам, лесам, полям, озерам и рекам.

В некоторых конституциях установлена обязанность государства охранять также памятники истории и культуры, которые порой рассматриваются как элемент окружающей среды. Так, ч. 1 ст. 24 Конституции Греции гласит: «Защита окружающей и культурной среды составляет обязанность государства» (предложение первое), а согласно ч. 6 этой статьи, «памятники, а также исторические места и их составные части находятся под защитой государства. Закон устанавливает ограничительные меры для собственности, необходимые для такой защиты, а также правила и порядок возмещения, предоставляемого владельцам такой собственности».

Охрана жизни и здоровья человека многими современными конституциями рассматривается как одна из важнейших социальных задач общества и государства. В качестве примера можно привести положения ст. 196 – 200 Конституции Бразилии, в которых предусматривается сочетание единой системы здравоохранения, финансируемой из бюджетов социального обеспечения Союза, штатов, федерального округа и муниципий, а также других фондов и частных учреждений, действующих под надзором единой системы. Частные учреждения могут дополнять единую систему, заключая с ней публично-правовые контракты или соглашения, на основе которых единая система может оказывать им целевую финансовую поддержку. Конституция устанавливает принципы для регулирования законом определенных общественных отношений, связанных с охраной здоровья. Например, законодатель обязан запретить любую форму коммерциализации при трансплантации органов, тканей, субстанций и использовании чужой крови и ее производных.

Большинство конституций содержат по данному вопросу значительно более краткое регулирование. Так, согласно ч. 2 ст. 33 Конституции Румынии «государство обязано принимать меры для обеспечения гигиены и публичного здравоохранения», а согласно ч. 3 «организация медицинской помощи и система социального обеспечения в случае болезни, увечья, материнства и реабилитации, контроль за осуществлением медицинских профессий и парамедицинской деятельности, а также другие меры по охране физического и душевного здоровья лиц устанавливаются в соответствии с законом».

Интересны в данной связи положения ст. 21 китайской Конституции, характеризующие степень огосударствления общественной жизни:

«Государство развивает здравоохранение, современную и китайскую традиционную медицину и фармакологию, поощряет и поддерживает создание различных учреждений здравоохранения сельскими коллективными хозяйственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями и квартальными организациями, проводит массовые санитарные мероприятия, охраняет здоровье народа.

Государство развивает физическую культуру и спорт, проводит массовые спортивные мероприятия, укрепляет здоровье народа».

Наконец, многими конституциями на государство возлагается такая задача, как защита социально слабых общественных групп . Например, действующая ныне преамбула французской Конституции 1946 года устанавливает, что нация «гарантирует всем, в частности ребенку, матери и престарелым трудящимся, охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг. Всякое человеческое существо, лишенное возможности трудиться по своему возрасту, физическому или умственному состоянию или экономическому положению, имеет право получать от коллектива средства, необходимые для существования».

Социальное обеспечение лиц, по тем или иным причинам лишенных возможности зарабатывать себе на достойную человека жизнь и не имеющих иного источника дохода, существует обычно в двух формах. Это социальное страхование и социальная помощь.

Социальное страхование осуществляется, как правило, работодателем и самим работником, которые платят в соответствующие фонды обязательные взносы. Из этих фондов выплачиваются пенсии и пособия. Лицо может прибегнуть также к добровольному социальному страхованию, и в этом случае оно имеет право на дополнительные пенсии и пособия.

Что же касается социальной помощи, то она оказывается государством или местным территориальным коллективом (городом, общиной и т.п.) лицам, которые оказались в бедственном положении, не имея права на обеспечение по социальному страхованию, либо которые получают из фондов социального страхования столь малые суммы, что не могут нормально существовать.

Четко разграничивает обе формы Конституция Республики Хорватии 1990 года. В ст. 56 она устанавливает, что право занятых (т. е. работников) и членов их семей на социальную защищенность и социальное страхование регулируется законом и коллективным договором и что законом регулируются права, связанные с материнством и детством. А согласно ст. 57 «слабым, больным и другим вследствие безработицы или нетрудоспособности необеспеченным гражданам Республики обеспечивается право на помощь для удовлетворения основных жизненных потребностей». В этой же статье указано, что особую заботу Республика уделяет защите инвалидов и их включению в общественную жизнь и что не может запрещаться принятие гуманитарной помощи из-за границы.

Государственная защита потребителя

Сегодня лишь в отдельных странах данная проблема поднята на конституционный уровень. Однако, как мы уже отмечали, усложнение технологии производства самых различных товаров, и прежде всего предметов потребления, зачастую делает затруднительным контроль их качества в предусмотренные обычно сроки. Нарушения же требований к качеству, особенно товаров массового спроса, могут повлечь и нередко влекут чрезвычайно опасные последствия. Потребитель не должен оставаться беззащитным перед недобросовестным производителем или продавцом, а обычный судебный путь защиты права порой оказывается слишком длительным и сложным.

Испанская конституция в ст. 51 содержит следующие положения по данному вопросу:

«1. Публичные власти гарантируют защиту потребителей и пользователей, охраняя действенными средствами их безопасность, здоровье и законные экономические интересы.

Публичные власти будут способствовать информированию и образованию потребителей и пользователей, оказывать содействие их организациям и заслушивать мнение этих организаций по вопросам, которые могут затрагивать их интересы, в сроки, установленные законом.

В рамках предписаний предыдущих частей закон урегулирует внутреннюю торговлю и режим выдачи разрешений на продажу товаров».

Как отмечалось, бразильская Конституция в ст. 170 назвала защиту потребителей в числе принципов экономического строя. Пункт ХХХII ст. 5 этой Конституции обязывает государство защищать права потребителя посредством закона.

4. Духовно-культурные отношения

Общая характеристика

Данная сфера общественных отношений регулируется конституционным правом в наименьшей мере по сравнению с остальными подсистемами общественного строя. Это и понятно: ведь речь идет по существу о внутреннем мире человека. Только тоталитарные режимы претендуют на полный контроль и над этой сферой жизни общества, в демократическом же обществе человек самоценен и автономен и его внутренний мир принадлежит ему одному. Задача государства и права, прежде всего конституционного права, сводится здесь к тому, чтобы обеспечить наилучшие условия для духовно-культурного развития личности человека.

Духовно-культурные отношения в обществе – это отношения между людьми, между человеком, обществом и государством по поводу духовно-культурных благ. Эти отношения обусловлены в конечном счете существующей системой политических, экономических и социальных отношений, однако надо иметь в виду, что эта обусловленность – именно в конечном счете. Более того, духовно-культурные отношения, в свою очередь, оказывают воздействие на отношения экономические, социальные и политические. Предмет этих отношений включает все духовно-культурные явления – науку, искусство, образование, религию, прочие области общественного сознания.

Подчас духовно-культурные отношения приобретают политический характер. Особенно часто это случается в сфере религии, которая нередко выступает в качестве фактора, образующего нацию и государство.

Мы не вводим термина «духовно-культурная система», ибо если духовно-культурные отношения и образуют систему, то, на наш взгляд, лишь суммативную, лишенную целостности.

Образование

Этот участок жизни общества можно считать основополагающим для всей ее духовно-культурной сферы, так как без образования не может быть культуры и полноценной духовной жизни. Выше в связи с правом на образование уже обращалось внимание на тенденцию к довольно подробному конституционному регулированию данного института. Приводились примеры его конституционного регулирования в демократическом (Германия) и тоталитарном (КНДР) обществе. Поэтому здесь мы ограничимся минимумом дополнительных примеров, отражающих различный подход государств к организации образования.

В ст. 27 Испанской конституции указывается, что образование будет иметь целью полное развитие человеческой личности в уважении к демократическим принципам общежития и основным правам и свободам. Публичные власти должны гарантировать родителям возможность давать своим детям религиозное и моральное воспитание в соответствии с собственными убеждениями. Основное обучение обязательно и бесплатно. Публичные власти гарантируют всем право на образование посредством общего программирования обучения при эффективном участии заинтересованных секторов и создания учебных заведений. За физическими и юридическими лицами признается свобода создавать учебные заведения в рамках соблюдения конституционных принципов. Преподаватели, родители и в соответствующих случаях учащиеся будут участвовать в контроле и управлении во всех учебных заведениях, которые содержатся администрацией за счет публичных фондов. На публичные власти возлагаются инспектирование и освидетельствование системы образования, чтобы гарантировать соблюдение законов. Публичные власти будут поддерживать учебные заведения, которые отвечают требованиям, установленным законом. Признается автономия университетов на установленных законом условиях.

Таким образом, здесь, как и в Германии, мы наблюдаем либеральную систему с минимально необходимым руководством публичных властей. Пример противоположного подхода к образованию дает Конституция Кубы, которую стоит процитировать, несмотря на большой объем соответствующего текста. Так, в ст. 39, в частности, сказано:

«Государство направляет, развивает и поощряет образование, культуру и науку во всех их проявлениях. В своей политике в области образования и культуры государство придерживается следующих принципов:

основывает свою политику в области образования и культуры на достижениях науки и техники, идеях марксизма и мартианства (имеется в виду идейное наследие кубинского революционного идеолога Хосе Марти. – Авт.), кубинской и всемирной прогрессивной педагогической традиции;

обучение есть функция государства и является бесплатным. Оно базируется на выводах и достижениях науки и на самой тесной связи учебы с жизнью, трудом и производством. Государство поддерживает широкую систему стипендий для студентов и предоставляет разнообразные возможности учебы работающим с целью достижения ими наивысшего возможного уровня знаний и навыков. Закон устанавливает состав и структуру национальной системы обучения, а также обязательность учебы и определяет минимум общей подготовки, которую должен получить каждый гражданин;

способствует патриотическому воспитанию и коммунистическому формированию новых поколений и подготовке детей, молодежи и взрослых к общественной жизни. Для осуществления этого принципа общее образование и специальное образование научного, технического или художественного характера сочетается с трудом, прикладными исследованиями, физическим воспитанием, спортом и участием в общественно-политической деятельности и в военной подготовке».

Поскольку ставится задача коммунистического воспитания новых поколений, то очевидно, что выполнять эту задачу может только государство. Надо признать, что в деле расширения образования послереволюционная Куба преуспела, однако качество его таково, что многие выпускники вузов пополняют ряды тех, кого А.И. Солженицын метко назвал «образованщиной».

Наука и культура

В этой сфере государство также может обеспечить лишь материальную сторону дела. Однако это достаточно сильный инструмент, позволяющий целенаправленно воздействовать на развитие данной сферы в определенных направлениях. Демократическое государство в принципе воздерживается от такого воздействия, ибо оно сковывает развитие науки и культуры, подчас уродует его и в конце концов ведет к отставанию общества во всех отношениях, за исключением, может быть, каких-то узких особо поощряемых участков. Но и на этих участках наука и культура в случае такого одностороннего государственного воздействия неизбежно отстают, поскольку нарушена их целостность.

Долгое время конституционное право было к этой сфере индифферентно. Современные же конституции, особенно в странах, переживших тоталитаризм, содержат на этот счет специальные гарантии. Впрочем, и тоталитарные конституции также стали прямо регулировать данную сферу, разумеется, достаточно своеобразно.

Выше, в связи с социально-культурными правами и свободами (п. 10 § 5 гл. III), мы уже затрагивали проблематику науки и культуры. Здесь приведем примеры конституционного установления обязанностей государства и государственной политики в данной сфере.

Итальянская Конституция, например, устанавливает, что «искусство и наука свободны, и свободно их преподавание» (часть первая ст. 33). А ст. 9 гласит:

«Республика содействует развитию культуры и научных и технических исследований.

Она охраняет природу и историческое и художественное наследие Нации».

Конституция Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года в § 70-g содержит следующие положения:

«I. Венгерская Республика уважает и поддерживает свободу научной жизни и художественного творчества, свободу получения знания и преподавания.

Принимать решения в вопросах научной истины, определять научную ценность исследований правомочны исключительно деятели науки».

Примечательно здесь положение ч. 2, которое в демократическом обществе само собой разумеется и поэтому обычно в конституции не включается. Здесь же оно навеяно недавним тоталитарным прошлым, когда верховными судьями по любому научному вопросу выступали чиновники аппарата ЦК Венгерской социалистической рабочей партии.

Что же касается регулирования данной группы общественных отношений тоталитарными конституциями, то здесь опять стоит обратиться к ст. 39 Конституции Кубы, которая в указанном отношении еще сравнительно либеральна: когда у нас бульдозерами сносили вернисажи современного изобразительного искусства, на Кубе такие произведения свободно выставлялись в публичных галереях. Упомянутая статья в части второй гласит:

«…ch) художественное творчество свободно, поскольку его содержание не противоречит Революции. Формы выражения в искусстве свободны;

государство с целью повышения культурного уровня народа развивает и поощряет художественное воспитание, призвание к художественному творчеству, занятия искусством и способность ценить его;

творческая и исследовательская деятельность в науке свободна. Государство стимулирует и обеспечивает исследования, и прежде всего те, которые направлены на решение проблем, затрагивающих интересы общества и благосостояние народа;

государство благоприятствует вовлечению трудящихся в научную работу и в развитие науки;

государство направляет, развивает и поощряет физическую культуру и спорт во всех их проявлениях как средство образования и вклад во всестороннее воспитание граждан;

государство защищает самобытность кубинской культуры и заботится о сохранении культурного наследия и художественного и исторического богатства нации. Оно охраняет национальные памятники и места, отличающиеся своей природной красотой либо признанной художественной или исторической ценностью;

государство содействует участию граждан через массовые общественные организации страны в осуществлении своей политики в области образования и культуры».

Здесь мы видим ряд норм, которые сами по себе не могут вызвать никаких возражений: осуществление соответствующих функций государством вполне естественно. Однако нельзя не видеть в п. «ch» и «е» политических критериев, существенно ограничивающих свободу художественного и научного творчества и ставящих деятелей науки и культуры в зависимость от благорасположения чиновников Коммунистической партии и государства, которые решают, что противоречит, а что не противоречит Революции, какие проблемы затрагивают интересы всего общества и благосостояние народа и какие – нет, какие исследования направлены на решение этих проблем и какие – нет и т. д. Кроме того, указанные функции должны бы осуществляться и самим обществом через разнообразные его институты, но тоталитарный режим устраняет гражданское общество, делает подавляющее большинство его членов равными в бедности или нищете; поэтому в цитированном тексте речь идет лишь о суррогате общественных институтов – так называемых массовых общественных организациях, которые суть не что иное, как филиалы партии-государства, о чем речь пойдет в следующей главе.

Религия

Это также важный институт духовно-культурной жизни общества. Как система мировоззренческих представлений и верований религия служит объединяющим людей фактором и, как отмечалось, даже фактором государствообразующим. Она накладывает отпечаток на многие институты не только духовно-культурной, но и политической жизни общества. Естественно поэтому, что конституционное право не может игнорировать религию.

Религия обычно тесно связана с церковью, которая представляет собой большей частью иерархическую структуру, лишенную демократических признаков и предназначенную для удовлетворения религиозных потребностей верующих. На практике церковь нередко выходит за эти рамки и возглавляет или направляет движения верующих, преследующие политические цели. Поэтому ниже в § 4 следующей главы мы рассмотрим роль церкви и иных форм религиозного объединения в политических системах общества отдельных стран.

Взаимодействие религии и конституционного права чаще всего осуществляется в виде конституционно-правового гарантирования свободы совести, о чем шла речь в предыдущей главе, и регулирования отношений между государством и церковью. При этом обычно в той или иной форме провозглашается отделение церкви от государства. Согласно, например, ч. 3 ст. 16 Испанской конституции «никакое вероисповедание не будет иметь государственного характера. Публичные власти будут принимать во внимание религиозные верования испанского общества и поддерживать соответствующие отношения с Католической церковью и другими вероисповеданиями».

Конституционное право гарантирует, как правило, равноправие вероисповеданий и особо защищает религиозные меньшинства, о чем уже шла речь выше. Приведем еще в качестве примера ст. 29 Конституции Румынии. Согласно ч. 2 и 3 этой статьи, религиозные культы свободны и организуются по собственным уставам на условиях, установленных законом, и в отношениях между культами запрещаются любые формы, средства, акты или действия, возбуждающие религиозную рознь.

Впрочем, как мы видели в предыдущей главе на примере Болгарии и Греции, даже в демократических конституциях встречаются случаи определенного предпочтения наиболее распространенных в стране верований. Чаще, однако, это имеет место в исламских государствах с авторитарными и тоталитарными политическими режимами. Примечательно, что даже в США подчас родителям, отдающим детей в школы религиозной направленности, предоставляются налоговые льготы*.

* См.: Холмс С. Церковь и государство в Восточной Европе. Введение // КПВО. 1998. № 4 (25) — 1999. № 1 (26). С. 49.

5. Политические отношения

Политическая власть и политическая система

Политические отношения, образующие в своей совокупности политическую систему, – это отношения, связанные с функционированием политической власти в обществе, концентрированным выражением которой является государственная власть.

Вообще власть – это такое общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одних людей или групп (властвующих) добиваться осуществления своей воли другими людьми или группами (подвластными). Данное отношение наблюдается в самых различных общностях людей – от всего общества в целом до семьи, дружеской компании и т. п. В семье, дружеской компании власть лидера никак не оформлена и опирается исключительно на его личный авторитет. В коммерческой фирме власть главы ее получает известное оформление и опирается на его долю в капитале, а власть менеджера – на уполномочие собственников капитала. Власть церкви над прихожанами четко оформлена и опирается на их конфессиональную принадлежность, на их твердость в вере. Власть руководителей партии, профсоюза и т. п. общественного объединения, а также коллективной хозяйственной структуры (кооператива, акционерного общества и т.п.) в отношении их членов обычно также оформлена и опирается помимо личного авторитета на соответствующим образом (например, посредством выборов) выданное уполномочие членов общественного объединения или хозяйственной структуры.

Политическая власть – это власть определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемая использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств. Поскольку это власть над обществом (его частью), то она является публичной властью*. Осуществляется политическая власть через посредство ряда политических институтов, регулируемых обычно в той или иной мере конституционным правом. Подробнее эти институты рассматриваются в следующей главе, а сейчас отметим лишь, что главный из них – это государство, власть которого легитимно (законно) распространяется на все общество и которое обладает монополией на применение в установленных случаях, установленными способами и в установленной степени физического насилия к подвластным. В демократических странах важным таким институтом является также система местного и иного (чаще всего социально-профессионального) самоуправления, также обладающая публичной властью, которая обычно производна от власти государственной (см. также§ 3 гл. V и § 3 гл. XI). Распространенное у нас до принятия действующей Конституции Российской Федерации 1993 года понимание государства, государственной власти охватывало и местное самоуправление**, однако в зарубежных странах большей частью, как теперь и у нас, местное самоуправление не рассматривается как составной элемент государства. Государство и система местного самоуправления (подчас также иного самоуправления) в совокупности своей, стало быть, суть институты публичной власти.

* Термин «публичная власть» иногда определяется как «общественная власть». Это верно в том смысле, что речь идет о власти над обществом или его территориальной частью либо о власти самого общества над его составными частями. Следует учитывать, однако, что термин «общественная власть» может употребляться также как антоним термина «государственная власть» (в рамках дихотомии «общество – государство»), и поэтому лучше по возможности обходиться без него.

** См.: Киров В.Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе (конституционно-правовые аспекты). М.: Манускрипт, 1992. С. 124–132.

В ряде конституций (например, в испанской) говорится о публичных властях. При этом имеются в виду органы государства и органы самоуправления.

В осуществлении политической власти участвуют также правящие партии и близкие к ним иные общественные объединения. Оппозиционные к правящим либо нейтральные общественные объединения тем не менее оказывают в различных формах воздействие на формирование и функционирование институтов публичной власти. Велико такое воздействие и со стороны средств массовой информации, а порой церкви и иных религиозных структур.

Все эти институты образуют институциональный костяк политической системы – механизм осуществления политической власти. В отношении структуры политической системы в литературе высказано очень много суждений, как взаимно противоположных, так и совпадающих в большей или меньшей части. Одни считают, что политическая система исчерпывается указанными выше институтами и установленным или сложившимся порядком отношений между ними; другие полагают, что политическая система состоит из политических институтов, политических норм, средств политической коммуникации, политического сознания; третьи, соглашаясь в основном со вторыми, убеждены, что политическое сознание – это часть существенной среды, в которой функционирует политическая система, и т.д. Аргументы за и против позиции каждого автора можно находить без конца, но это – дело политологии. Мы же констатируем, что политические институты и нормы, регулирующие отношения между этими институтами, признаются в качестве компонентов политической системы практически всеми исследователями. Институты – это структурная характеристика политической системы, а нормы отношений – функциональная. Правовой статус политических (и отчасти политических) институтов и правовые нормы, регулирующие отношения между ними, обычно в той или иной степени входят в предмет конституционного права. Ниже это будет показано.

Политический процесс

Это явление мы можем определить как порядок функционирования политической системы, ее институтов, включая взаимоотношения между ними. Следует сразу же отметить, что это – не юридический процесс, точнее говоря, – лишь частично юридический. Поэтому мы не можем установить общую последовательность стадий этого процесса*. Понятие «политический процесс» охватывает самые различные формы, способы и направления политической деятельности самых различных субъектов. Регулируется он как нормами права (прежде всего конституционного), так и разнообразными писаными и неписаными неправовыми нормами (корпоративными нормами** – уставами и другими документами партий, иных общественных объединений, обычаями, традициями, этико-моральными нормами и др.), а подчас и вообще ничем не регулируется, протекает спонтанно, непредсказуемо.

* Некоторые исследователи, однако, пытаются это сделать. Например, проф. Л.С. Мамут выделяет следующие общие стадии политического процесса: 1) образование политической системы; 2) воспроизводство ее элементов и частей; 3) принятие и исполнение политико-властных решений по управлению обществом; 4) контроль за их реализацией (см.: Мамут Л.С. Политический процесс // Советское государство и право. 1982. № 5. С. 44). Думается все же, что эта схема не охватывает всего многообразия политических общественных отношений, образующих в своей совокупности политический процесс. Скажем, безуспешные попытки политической партии воздействовать на принятие и исполнение политико-властных решений суть часть политического процесса, однако в схему не укладываются.

** Это понятие не следует смешивать с нормами корпоративного права – системы правовых норм, регулирующих статус и порядок деятельности хозяйственных корпораций.

Толчок политической деятельности людей и их групп дают их социальные потребности. Будучи осознаны (другое дело – правильно или неправильно) эти потребности превращаются в интересы. Как только субъект осознает, что для удовлетворения его интереса необходимо какое-то использование публичной власти, а для этого на нее нужно соответствующим образом воздействовать, интерес приобретает политический характер. Удовлетворение интереса либо осознание ошибочного его понимания или невозможности реализовать влечет прекращение данной политической деятельности или замену ее другой. Из совокупности такой деятельности субъектов политической жизни и складывается общий политический процесс.

Правовое, прежде всего конституционно-правовое, регулирование получает преимущественно та часть политического процесса, в которой прямо участвуют носители публичной власти. Политический процесс в этой части становится процессом юридическим и имеет четко выраженные стадии. В качестве примера можно привести рассматриваемые ниже институты конституционного права – избирательный процесс, законодательный процесс, административный процесс, бюджетный процесс. Можно констатировать, что и судебный процесс по делам публичного права есть тоже проявление политического процесса*. Основные принципы различных видов юридического процесса обычно устанавливаются конституциями, а подробное регулирование осуществляется законами и иными актами (регламентами, договорами и др.).

* Например, судебный процесс по жалобе на избирательно-правовое нарушение, разрешая чисто юридическую проблему, может повлечь изменение политической ситуации (скажем, при кассации состоявшихся выборов). Это понятие правомерного судебного процесса не следует смешивать с понятием «политический судебный процесс», означающим неправомерную расправу с политическими противниками посредством судебной процедуры по сфабрикованным обвинениям.

Надо также иметь в виду, что понятие «юридический процесс» имеет обычно два значения:

1) деятельность, протекающая в установленном порядке, и

2) система правовых норм, эту деятельность регулирующих, то есть определяющих порядок ее проведения.

Политическая и правовая культура

Определение данного явления есть предмет широкой дискуссии в мировой литературе, однако среди всего многообразия позиций и взглядов можно вынести за скобки некоторые относительно бесспорные положения, признаваемые значительным большинством исследователей. Может возникнуть вопрос: зачем вообще затрагивать данную проблему в курсе конституционного права? Политическая культура – предмет политологии, правовая культура – предмет общей теории права, культура вообще – предмет культурологии. Однако и то и другое, во-первых, непосредственно отражается на содержании и форме конституционно-правового регулирования общественных отношений, а во-вторых, определяющим образом влияет на эффективность этого регулирования. Не имея представления о политической и правовой культуре соответствующего общества, мы не поймем, например, партийную систему Китая, не увидим принципиального различия между реализацией одинаковых конституционных положений о правах человека и гражданина во Франции и в Габоне.

Выше в § 6 гл. II мы затрагивали вопрос о культуре в связи с конституцией, а теперь осветим его несколько шире, имея в виду условия функционирования конституционного права в целом, а особенно воздействия его на политическую систему.

Культура общества вообще представляет собой единство материальных и духовных сторон его жизни. Это в полной мере относится к политической и правовой культуре как проявлениям общей культуры общества в определенных сферах жизни. Материальная культура в нашем случае – это предметы, созданные или приспособленные для функционирования политических и правовых институтов. Например, мы вряд ли можем представить себе парламент, эффективно действующий вне специального здания, где есть залы для заседаний, кабинеты, оборудование и т.п. (вспомним, что выше говорилось о здании бразильского парламента). Но материальная культура в данной сфере при всей своей важности и необходимости имеет все же подчиненное значение. Главное – культура духовная, высокоразвитое политическое и правовое сознание.

Мы можем выделить два уровня этого сознания. Верхний уровень– это политическая и правовая идеология, то есть система знаний и представлений о политике и праве и о тех образцах политического и правомерного поведения, которым надлежит следовать, если разделять систему определенных общественных ценностей, например стремиться к демократическому функционированию власти, обеспечению реальности прав и свобод человека и гражданина и т.д. Нижний уровень – это политическая и правовая психология*, которая непосредственно определяет поведение людей (наряду, разумеется, с внешними факторами). Между обоими уровнями существует известная взаимозависимость, но применительно к отдельным людям и их группам, порой весьма значительным, достаточно часто наблюдается противоречие. Человек считает себя демократом, знает, как нужно действовать демократическим образом, однако если такой образ действий ему почему-либо неудобен, кажется неэффективным, то, сознавая ценность демократии, он готов поступиться ею в конкретном деле, оправдывая себя в лучшем случае тем, что в конечном счете действует на благо людей, а следовательно, и той же демократии. В правовой сфере можно привести еще более примитивный пример: человек знает, что красть нельзя, в принципе согласен с этим, однако для себя в конкретном случае допускает исключение. Здесь речь не о тех, кто убежден, что демократия вредна для общества или что красть можно и нужно, ибо не крадут лишь дураки. У таких людей все сознание антисоциально, и их не так уж много. А вот таких, у кого идеология и психология влияют на их поведение несовпадающим образом, к сожалению, порой оказывается и большинство.

* Не смешивать с психологией как наукой об отражении действительности в сознании.

Особенно опасно, когда в руках такого человека с раздвоенным сознанием оказываются публично-властные полномочия. При их реализации он склонен часто, полагая, что действует в высших интересах, нарушать права других субъектов отношений, в которых участвует как носитель публичной власти, и тем дискредитировать эту власть, подрывая доверие к ней. Недоверие же общества к публичной власти чревато опасностью разрушения всякого правопорядка и гибели самого общества. Поэтому политическая и правовая культура развитых обществ всегда предусматривает систему институциональных и процедурных гарантий от возможного злоупотребления властью, а люди в политическом и правовом отношении настолько культурны, что в любой момент готовы оказать противодействие такому злоупотреблению.

Мы не говорим здесь уже о таком явлении, как психология толпы, в которой человек зачастую ведет себя вопреки своим убеждениям, поскольку под влиянием окружающих уровень его интеллекта, его волевые качества резко снижаются. Поэтому, например, для непосредственного принятия гражданами важных публично-властных решений предпочтительнее институт референдума, при котором гражданин голосует отдельно от других, в кабине, в удобное для себя время, продумав свое волеизъявление, чем даже тайное голосование на публичном собрании немедленно после горячего обсуждения вопроса, когда сказывается влияние не столько логичных, сколько эмоциональных выступлений.

Политическая и правовая культура – явление сложное не только с точки зрения уровней их в сознании человека, но и потому, что различается в зависимости от исторических условий жизни конкретного общества и его составных частей. Мы можем поэтому говорить о существовании различных субкультур. Например, заметны различия в политической и правовой культуре государств, население которых в своей массе исповедует христианскую или мусульманскую религию, восприняло англосаксонскую или романскую правовую систему. Политическое и правовое поведение отдельных людей зачастую определяется их принадлежностью к той или иной общественной группе, ценностями, которые разделяются этой группой. Имеются даже субкультуры преступных сообществ.

В этой связи можно выделить господствующую субкультуру – ту, которую насаждает политическая элита, руководящий слой общества. Прочность господства такой субкультуры зависит, однако, от того, насколько она согласуется с политической и правовой психологией основной массы населения. Если общественная психология считает дачу взятки нормальным явлением, то любое запрещение взяточничества, какими бы санкциями ни поддерживалось, не будет эффективным до тех пор, пока в массовом сознании не произойдет соответствующий сдвиг. До этого официальная субкультура неизбежно будет оставаться тонким поверхностным слоем. В развивающихся, да и в социалистических и даже в некоторых постсоциалистических странах это можно наблюдать сплошь и рядом. Конституционное же регулирование обычно и отражает этот тонкий слой, а реальное регулирование подавляющего большинства общественных отношений зачастую происходит в противоречии с конституционными нормами. Это обстоятельство нельзя упускать из виду, читая конституции, например, стран Тропической Африки, где очень многие институты заимствованы от бывших метрополий – Франции, Великобритании, Испании, Бельгии. Для жителей «глубинки» в таких странах само понятие конституции неизвестно: в условиях племенного строя оно никакой связи с жизнью иметь не может.

Таким образом, политическая и правовая культура общества, отражающая достигнутый им уровень социально-экономического, политического и духовно-культурного развития, есть непременное условие действенности и результативности конституционного права.

Политический режим

Этим понятием обозначается система приемов, методов, форм, способов осуществления политической (включая государственную) власти в обществе. Можно сказать, что именно анализ политического режима позволяет вынести наиболее адекватное суждение о подлинных возможностях человека в его взаимоотношениях с властями предержащими.

Политическим режимом обусловливаются присущие тому или иному периоду жизни страны порядок политических отношений, степень политической свободы, образ правления. Это функциональная характеристика власти. Она не может не отражаться на правовых формах государства и его отношений с обществом и отдельным человеком, урегулированных прежде всего конституционным правом, однако нередко именно политический режим выступает как причина фиктивности соответствующих правоположений, содержание которых выхолащивается практикой осуществления публичной власти или которые этой практикой нарушаются.

Типология политических режимов разработана слабо. И мы предлагаем здесь лишь самую грубую схему.

Демократический политический режим характеризуется высокой степенью политической свободы человека, реальным существованием политических и правовых институтов, позволяющих ему оказывать влияние на управление обществом и государством. Политическая элита хотя, как обычно, довольно узка, однако опирается на широкую социальную базу.

Дело в том, что политическая деятельность или заинтересованность (ангажированность) в условиях экономически и социально высокоразвитого общества (а именно для таких обществ наиболее характерен демократический политический режим), как правило, не является средством улучшения благосостояния. Оно зависит от места человека в гражданском обществе, определяемого его экономической активностью. Человек обычно ограничивается поддержкой той политической силы, которая, по его мнению, наилучшим образом действует в интересах его лично, его общины, его страны. Поддержка эта в большинстве случаев сводится к голосованию на выборах и референдумах. Однако чувство свободы, в том числе свободы политической, ценится достаточно высоко, и привыкшие к демократии люди, не замечающие ее подчас, как не замечают воздуха, которым дышат, в случае угрозы демократическому режиму быстро политизируются и выступают в его защиту.

Демократический режим обычно находит отражение в конституциях и законах, регулирующих развитые формы участия в политической жизни: институты представительной и непосредственной демократии, гарантированные гражданские (личные) и политические права и свободы, независимые средства массовой информации, партийный плюрализм, включающий разнообразную оппозицию власти, разделение властей, широкое самоуправление мест и профессий, гарантии для меньшинств и многое другое. Органы публичной власти прибегают к силовым методам лишь в исключительных случаях. Бывает, хотя и редко, что конституция менее демократична, чем реально существующий в стране политический режим. Например, действующая Конституция Франции дает Президенту Республики широкие возможности для осуществления вполне законным образом личной власти, однако французские президенты этими возможностями не пользуются, предпочитая демократические методы правления.

Либеральный режим был характерен для развитых стран в XIX веке и сейчас наблюдается в ряде развивающихся стран, приблизившихся к развитым (например, в Индии, на Филиппинах). Этот режим отличается высокой степенью политической свободы, однако вследствие культурной отсталости большинства общества реально пользоваться демократическими политическими институтами могут сравнительно немногие. Государству чаще, чем в условиях демократического режима, приходится прибегать к различным формам принудительного воздействия, ибо социальная база правящей элиты довольно узка. Низкий уровень жизни многочисленных слоев общества порождает маргинальность и склонность к насильственным действиям для достижения своих социальных целей. Поэтому демократические институты, включая легальную оппозицию, функционируют как бы на поверхности общественной жизни, пуская лишь отростки в толщу общества.

В конституционном праве это получает отражение в виде более или менее значительных ограничений демократии, оставляющих органам и должностным лицам публичной власти довольно значительное поле для действий по усмотрению.

Авторитарный режим характеризуется полным или почти полным отсутствием на деле демократических политических отношений. Оппозиция либо прямо запрещается, либо ставится в такие условия, которые не позволяют ей нормально функционировать. Публичная власть широко прибегает к средствам подавления, администрирования. Самоуправление практически отсутствует. Выборы и референдумы если и проводятся, то под контролем властей. Формальным характером отличается и разделение властей, даже если и провозглашено конституционно. Реально все функции власти сосредоточиваются в руках диктатора (президента, премьер-министра или монарха) или правящей олигархии. Разновидность авторитарного режима составляют военные диктатуры разного рода. Однако экономика при этом может сохранять рыночный характер.

Конституционное (фактически – государственное) право может маскировать авторитарный режим, а может его достаточно неприкрыто оформлять. Примеры авторитарного режима дают такие государства, как Марокко, Иордания, Индонезия, Саудовская Аравия.

Предел авторитаризма образует тоталитарный режим. Если обычный авторитарный режим довольствуется контролем за поведением граждан, то тоталитаризм претендует на контроль над мыслями, стремится воспитать все население как биороботов, готовых послушно выполнять любые указания властей и верящих, что власть – их собственная, действующая им только на благо. Для всеохватывающего овладения обществом используется такой политический институт, как государственная «партия», проникающая во все ячейки общества, включая семью, и подчиняющая их изнутри политике режима. Экономика полностью подчинена диктату политической власти. Свое законченное выражение тоталитаризм получил в виде фашистского (нацистского) и коммунистического (социалистического) государства. Декларируемое равноправие граждан на деле оборачивается в условиях тоталитарного режима сложной системой дискриминации и привилегий, которые подчас, как при феодализме, зависят не от деятельности человека, а от того, где или кем он был рожден.

Государственное право таких стран (строго говоря, его и правом-то назвать нельзя) часто не скупится на провозглашение многочисленных прав граждан и трудящихся, но реального значения эти права и свободы приобрести не могут, поскольку отсутствие независимого суда лишает их какой бы то ни было защиты, а требования законодательства к осуществлению прав и свобод только в интересах «строительства социализма» выхолащивают их гуманное содержание. Конституции в условиях тоталитарного режима – не более чем вывеска, призванная замаскировагь действительные политические отношения, но никак не источник права.

Можно установить определенную зависимость между уровнем социально-экономического развития общества и политическим режимом. Чем выше этот уровень, тем демократичнее режим. Но это, конечно, лишь тенденция, которая в конкретных странах в отдельные периоды их истории может нарушаться. Например, в 1933 году нацизм победил в весьма высокоразвитой Германии, однако это имело место в условиях всеохватывающего экономического и политического кризиса. Коммунизм (не в смысле идеального, по К. Марксу, устройства общества, а в смысле тоталитарного политического режима) утвердился в высокоразвитой Чехословакии и ряде других стран на штыках Советской армии. В 1967 году авторитарный режим «черных полковников» был установлен в Греции, где продержался 7 лет, а в 1970 году прокоммунистический режим одержал на выборах победу в Чили, где сменился в результате военного переворота 1973 года весьма авторитарным режимом генерала Аугусто Пиночета; обе страны отнюдь нельзя было отнести к слаборазвитым, но в обеих авторитаризм существовал относительно недолго. Все это – именно отклонения от подчеркнутой выше генеральной тенденции. И сегодня авторитарные и тоталитарные режимы существуют лишь в наиболее отсталых странах, хотя и не во всех. В целом можно констатировать глобальную тенденцию к установлению демократических и либеральных режимов.

Все изложенное в настоящем параграфе, входящее большей частью в предмет политологии, необходимо для понимания и оценки содержащегося в последующих главах конституционно-правового материала.

Контрольные вопросы и задания

Что такое общественный строй и каким образом его основы регулируются конституциями?

Что представляет собой конституционно-правовой институт экономической системы?

В чем различие между публичной и частной собственностью? В каких формах выступают оба типа собственности? Может ли орган публичной власти быть частным собственником? А должностное лицо?

В чем заключается социальная функция собственности?

Сравните конституционное регулирование экономических отношений в Конституции КНР (с изменениями), Основном законе ФРГ и действующей российской Конституции.

Сравните регулирование вопросов о государственных финансах в Конституциях КНР и Японии, а также в действующей российской Конституции.

Как современные конституции регулируют отношения между трудом и капиталом?

Какими конституционно-правовыми институтами регулируются национальные отношения?

Каковы современные тенденции в конституционно-правовом регулировании семейных отношений?

Как отражаются в современном конституционном праве проблемы экологии?

Сравните конституционные принципы государственной политики в социальной области западноевропейских и социалистических государств.

Каково современное конституционно-правовое регулирование общественных отношений в области образования, науки и культуры?

Как в конституциях регулируются проблемы религии? Каково соотношение понятий религии, вероисповедания, религиозной общины и церкви в современном конституционном праве?

Сравните конституционно-правовое регулирование политических систем в демократических и социалистических странах.

Какими конституционно-правовыми институтами регулируется политический процесс? Какие виды политического процесса приобрели характер юридического процесса? Из каких стадий он складывается в каждом случае?

Как отражается на конституционно-правовом регулировании общественных отношений политическая и правовая культура общества? Как бы вы объяснили факт дискриминации цыган в демократической Чешской Республике?

Посмотрите тексты конституций зарубежных стран и попробуйте на их основании определить характер политического режима в соответствующих странах. В каких конституционных институтах он получил отражение? Приведите примеры изменения конституций, обусловленного изменением политического режима. Используйте знания, полученные при изучении курса всеобщей истории государства и права.

Литература

Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М.: Права человека, 1996.

Авторитаризм и демократия в развивающихся странах. М.: Наука, 1996.

Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1995.

Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность – свобода – право. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 1995.

Зубов А. Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М.: Наука, 1990.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука, 1995.

Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития. М.: Юрист, 1993.

Киров В.Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М.: Манускрипт, 1992.

Ламуру Х., Поль Р. Экономика и право. Heidelberg: R. v. Decker’s Verlag, 1996.

Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М.: Аспект Пресс, 1997.

Мюллер Р., Райтер Х.Г. Государственное финансовое хозяйство в Германии. Heidelberg: R. v. Decker’s Verlag, 1996.

Права человека и межнациональные отношения. М.: ИГП РАН, 1994.

Сухарев В.А., Сухарев М.В. Психология народов и наций. Донецк: Сталкер, 1997.

Федоров В.А. Эволюция авторитарных режимов на Востоке. М.: Наука, 1992.

Халипов В. Власть (Основы кратологии). М.: Луч, 1995.

Глава V. Конституционно-правовой статус политических институтов

1. Государство

Понятие государства как конституционно-правового института

В принципе государство – институт политический. Термин «государство» достаточно многозначен в русском языке, а если принять во внимание языки других стран (это приходится принимать во внимание, коль скоро мы имеем дело с иностранным правом), то многозначность его еще более возрастает, ибо, например, английское слово «state», французское «État», немецкое «Staat», испанское «Estado», румынское «stat», польское «państwo», венгерское «állam» и др., переводимые в словарях как «государство», не всегда в точности совпадают с соответствующим значением русского термина. Выше мы уже приводили пример с термином «нация», который в ряде случаев означает по-русски именно «государство».

В обыденной речи, да и в некоторых специальных контекстах (например, в международном праве) «государство» часто выступает синонимом понятию «страна». Марксисты понимают «государство» как машину власти над обществом, как аппарат классового принуждения. По-разному понимается «государство» и в конституциях зарубежных стран.

Так, ч. 1 ст. 1 Испанской конституции 1978 года гласит: «Испания конституируется в социальное и демократическое правовое государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка свободу, справедливость, равенство и политический плюрализм». В данном случае «государство» представляет собой не что иное, как определенную форму (или определенный способ) организации общества, которая характеризуется наличием установленной территории, проживающего там населения и специального аппарата осуществления политической власти, суверенной и опирающейся на монополию возможного насилия. Общественные отношения при данной форме организации общества регулируются нормами права, которые санкционируются или устанавливаются аппаратом власти и во всяком случае обеспечиваются им.

В ст. 97 той же Конституции, между прочим, сказано, что «Правительство руководит… обороной государства». Очевидно, что в данном контексте речь идет о государстве как стране, хотя не исключается и понимание данного термина, изложенное выше. Этот термин может обозначать и систему высших органов власти в совокупности со всем избирательным корпусом, как, например, в ст. 149, определяющей исключительную компетенцию государства, в которую не могут вторгаться, в частности, органы региональных автономных сообществ, составляющих Испанию. Очевидно, что в данном случае компетенция государства – это полномочия, осуществляемые высшими (центральными) органами государства и их агентами на местах, а также избирательным корпусом путем референдума.

Как отмечалось, в тех случаях, когда Испанская конституция говорит о всей системе органов власти, включая и местное самоуправление, она пользуется термином «публичные власти».

Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определяет государство как федерацию, штаты и муниципии (ст. 3, часть первая), то есть имеет в виду всю систему власти, включая ее территориальную структуру. Само же государственно организованное общество обозначается как нация (см., например, ст. 26, части первую и вторую).

А вот Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в редакции 1929 года, за исключением первых двух статей, где Австрия определяется как демократическая республика и как федеративное государство, далее повсеместно пользуется терминами «Федерация», «земля», «община».

Все эти примеры, число коих можно было бы значительно умножить, свидетельствуют, что когда мы говорим о государстве как субъекте конституционного права, то очень ясно должны представлять себе, что имеем в виду, – значение данного термина в конкретном случае. Поэтому оговорим, что в настоящей главе под государством понимаем совокупность органов власти, действующих в масштабе страны или субъекта федерации либо пользующегося законодательной автономией территориального сообщества (например, область в Италии), с местными агентами этих органов (префектами, комиссарами и т.п.) вкупе с избирательным корпусом страны или субъекта федерации либо территориального сообщества с законодательной автономией. Строго говоря, субъекты федерации, как правило, даже когда называются государствами (штат – в переводе «государство»), и автономные территориальные сообщества, которые никогда не являются государствами, – все они суть государственные, точнее – государствоподобные, образования.

Принудительный характер власти государства, его монополия на применение насилия принципиально отличают его от других политических институтов, делают его основой политической системы. При этом государство обладает относительной самостоятельностью в обществе. Выражая в условиях демократии интересы основных социальных групп и слоев, защищая совокупные интересы всего общества, государство в лице своих органов стремится поставить предел групповому эгоизму, могущему подвергнуть опасности существование и должное функционирование самой общественной системы. Так, деятельность государственных органов в сфере регулирования экономики неизбежно затрагивает интересы конкретных корпораций и иных частных лиц, которые в результате выполнения государственных предписаний могут нести существенные материальные потери, однако в целом государственное регулирование имеет целью создание наиболее благоприятных условий для деятельности хозяйствующих субъектов по удовлетворению социальных потребностей, по крайней мере, для ограждения общества от возможного вреда от этой деятельности.

Государство выполняет свою роль в политической системе через посредство функций, которые выступают одновременно как способы разрешения тех или иных общественных проблем и как направления деятельности государственных органов и учреждений. Современному демократическому государству присущи следующие основные функции.

Политическая функция заключается в обеспечении единства нации и должных условий деятельности политических и иных общественных институтов. Реализуя эту функцию, государственные органы стремятся в рамках закона предотвратить возникновение деструктивных общественных явлений или максимально нейтрализовать их последствия. Эти явления могут выступать в качестве социального протеста или защиты групповых интересов (забастовки, беспорядки и т.п.) и как акты преступного характера, связанные с насилием и нанесением ущерба интересам общества, государства и отдельных лиц (общеуголовная преступность, политический терроризм и т.п.). Регулируя политическую сферу общественной жизни, государство определяет «правила игры» политических сил и обеспечивает соблюдение таких правил. Политическими средствами государство обеспечивает внешнюю безопасность общества.

Возрастает значение и усложняется содержание экономической функции государства. Обычно данная функция выступает в форме регулирования экономических отношений, но порой включает и структурные воздействия (например, национализацию и приватизацию). Государство стремится создать благоприятные условия для хозяйствующих субъектов на внешнем рынке.

Расширяется социальная функция государства. Практически во всех развитых и очень многих развивающихся странах осуществляются широкие государственные программы образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки и развития культуры и др. Большое внимание государство уделяет регулированию отношений между трудом и капиталом, между этническими, религиозными и подобными общностями в целях избежания разрушительных для общества конфликтов.

Весьма важна идеологическая функция государства, имеющая целью воспитание общества в духе гуманных ценностей морально-этического, культурного, гражданского характера. Государство осуществляет эту функцию как через систему государственного образования, так и через специализированные пропагандистские службы.

Указанные функции все более усложняются, формы их осуществления становятся все более многообразными. При этом особенно усиливается значение экономической и социальной функций.

В развивающихся странах особенности государственных функций в конечном счете связаны с экономической отсталостью, незавершенностью формирования социальных структур и сохранением традиционных институтов. Это обусловливает повышенную активность государства в различных сферах общественной жизни. Поскольку местный частный капитал слаб, именно государство берет на себя решение наиболее крупных проблем экономического развития, формирование социальных отношений. Монопольный государственный контроль над средствами массовой информации позволяет направленно формировать общественное мнение и воспитание граждан.

В социалистических странах государство практически поглощает всю общественную жизнь. Человек во всех сферах своей жизнедеятельности зависит от государства, любое стремление к самостоятельности подавляется, добросовестное исполнение государственных велений становится главной гражданской добродетелью. При этом государство всецело подчинено так называемой марксистско-ленинской партии, которая представляет собой сверхгосударство и всячески обожествляется. Нередко партийно-государственная пропаганда всемерно внедряет в общественное сознание культ лидера партии-государства; ныне характерным примером может служить культ скончавшегося в 1994 году Ким Ир Сена и унаследовавшего власть его сына Ким Чхон Ира в Северной Корее. Этот «опыт» был заимствован и рядом стран Тропической Африки независимо от того, какой ориентации – капиталистической или социалистической – они придерживались. Культ личности лидера характерен и для таких стран, как Ливия, Ирак.

Демократические конституции* последнего времени обычно содержат такие характеристики государства, как социальное, демократическое, правовое, светское. Выше приведен пример из Испанской конституции. Основной закон для Федеративной Республики Германии 1949 года (ч. 1 ст. 20) определяет ее как демократическое и социальное государство, Конституция Французской Республики 1958 года (ст. 1) характеризует Францию как светскую, социальную, демократическую республику, Конституция Румынии 1991 года (ч. 3 ст. 1) называет ее правовым, социальным и демократическим государством. Перечень таких характеристик можно продолжать еще долго. Рассмотрим их значение.

* Характеристика конституции как демократической не всегда означает, что и соответствующее государство является демократическим. Государства с сильной печатью авторитаризма ныне нередко имеют, как отмечалось, весьма демократические конституции, положения которых во многом фиктивны.

Социальное государство

Данная характеристика государства означает, что государство служит обществу и стремится исключить или минимизировать неоправданные социальные различия. Процитируем в этой связи еще раз часть вторую ст. 3 Конституции Итальянской Республики 1947 года, которая провозглашает: «Задача Республики – устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и действительному эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны».

Вот как, например, истолковал понятие «социальное государство» в ряде своих решений Федеральный конституционный суд ФРГ*. Это понятие не означает учреждения тотального государства благосостояния и не предполагает экономической системы, полностью управляемой и организуемой государством. Государство стремится лишь к приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно равномерному распределению тягот. Между конституционным требованием защиты личной свободы и требованием социального государства существует, однако, «неустранимое и принципиальное состояние напряженности», то есть известное противоречие. Законодателю приходится балансировать между этими принципами, и его решение в пользу личной свободы не подлежит оспариванию лишь в той мере, в какой иное решение не диктуется принципом социального государства. Другими словами, личная свобода должна гарантироваться законом лишь постольку, поскольку это не нарушает требований, вытекающих из принципа социального государства.

* См.: Hesselberger D. unter Mitarbeit von Nörenberg H. Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1990, S. 163 f.

Этим принципом обусловлено следующее:

а) право человека требовать от государства обеспечения прожиточного минимума;

б) обязанность государства обеспечивать человеку нормальные условия существования, хотя бы не бесплатно (коммунальные услуги, здравоохранение, образование, трудоустройство и пр.);

в) возможные ограничения свободы договоров (например, меры по регулированию цен);

г) принудительное социальное страхование определенных групп;

д) требование социальной налоговой политики (в ФРГ, как отмечали в 1990 году авторы комментария к Основному закону, необозримое и порой непонятное налоговое законодательство не всегда отвечало этому требованию, а налоговая реформа все откладывалась).

Характеристика государства как социального предполагает конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод и соответствующие государственные обязанности , о чем шла речь в двух предыдущих главах. Сюда же можно отнести конституционный принцип экономического планирования (программирования) в интересах общества, также рассматривавшийся выше.

Правовое государство

Такая характеристика государства, пожалуй, наиболее удачно отражена в ч. 3 ст. 20 германского Основного закона, согласно которой «законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом». Отсюда следует, во-первых, что принципы конституционного строя превыше всего. Даже законодатель, который правомочен изменять конституцию, не вправе действовать при этом произвольно: в конституцию нельзя вносить такие изменения, которые устраняют конституционный строй (например, сводят на нет права человека и гражданина, ликвидируют или искажают разделение властей и т.п.). В ч. 3 ст. 79 Основного закона содержится прямое запрещение вносить в него, в частности, такие изменения, которые затрагивают разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве, ст. 1, обязывающую государство уважать и защищать достоинство и права человека, и ст. 20, две части которой уже цитировались в этой главе, а остальные две части гарантируют принцип народовластия и право немцев на сопротивление попыткам устранить конституционный строй.

Не случайно цитированная ч. 3 ст. 20 Основного закона говорит о законе и праве. Это не плеоназм (повторение разными словами одного и того же), недопустимый в законодательном тексте, а обоснованное различение формы и содержания. Право не исчерпывается законом, не сводится к нему. Оно существует и помимо закона. Более того, закон, даже конституционный, может оказаться неправовым, противоправным: такое случается, когда закон нарушает общепризнанные принципы права. Классическим примером может служить гитлеровский Закон об обеспечении единства партии и государства 1933 года, оформивший ликвидацию в Германии конституционного строя.

Вообще же конституционные характеристики государства как правового конкретизируются в следующих положениях:

а) в провозглашении нерушимости прав человека со стороны государства. Практически все современные конституции демократических стран имеют нормы, в общей форме гарантирующие незыблемость основных прав человека. Многочисленные примеры приведены выше – в гл. II и III;

б) в установлении основ механизма гарантий прав и свобод. Принципиальное значение в этой связи имеет конституционное положение о «должной юридической процедуре», сформулированное, например, во вступившей в силу в 1791 году поправке V к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без должной юридической процедуры». Этот принцип отражен практически во всех современных конституциях демократических государств. Так, ст. 31 Конституции Японии 1946 года устанавливает: «Никто не может быть лишен жизни или свободы или подвергнут какому-либо наказанию иначе, как в соответствии с процедурой, установленной законом». Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции Греции 1975 года «никто не может преследоваться, арестовываться, заключаться в тюрьму или подвергаться какому-либо иному лишению свободы иначе, как в случаях и формах, предусмотренных законом» (предложение второе). Следующим образом данный принцип сформулирован в ст. 66 французской Конституции:

«Никто не может быть произвольно лишен свободы. Судебная власть как страж личной свободы обеспечивает соблюдение этого принципа согласно условиям, предусмотренным законом»;

в) в конституционном установлении обязанности государства, его органов, учреждений, должностных лиц и служащих действовать в рамках конституции и законов. Так, в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции Португальской Республики 1976 года государство подчиняется Конституции и опирается на демократическую законность, а юридическая сила законов и других актов государства, автономных областей и местных властей зависит от их соответствия Конституции. Согласно Конституции Италии (ст. 28), «должностные лица и служащие государства и публичных учреждений несут непосредственную ответственность по уголовным, гражданским и административным законам за деяния, совершенные в нарушение прав. В этих случаях гражданская ответственность возлагается также на государство и публичные учреждения»;

г) в конституционном принципе независимости суда. Так, еще Конституция США установила в разд. 1 ст. III правило несменяемости судей. Конституция Японии в ст. 76 провозглашает: «Все судьи независимы и действуют, следуя голосу своей совести; они связаны только Конституцией и законами». Своеобразно изложен этот принцип в ст. 64 Конституции Франции: «Президент является гарантом независимости судебной власти»;

д) в принципе верховенства конституции по отношению к другим законам. В Конституции США он содержится в части первой ст. VI. В конституциях других стран он либо сформулирован прямо, как в изложенной нами несколько выше ч. 3 ст. 3 португальской Конституции, либо вытекает из содержания определенных норм. Например, согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Республики Хорватии 1990 года «в Республике Хорватии законы должны быть согласованы с Конституцией, а остальные предписания – с Конституцией и законом»;

е) в принципе приоритета норм международного права перед национальным законодательством. Согласно германскому Основному закону (ст. 25) и австрийскому Федеральному конституционному закону (ч. 1 ст. 9) общие нормы международного права являются составной частью федерального права в этих странах. Из этих положений указанный приоритет еще не просматривается. Статья 118 Конституции Республики Македонии 1991 года устанавливает, что международные договоры, ратифицированные в соответствии с Конституцией, являются частью внутреннего правопорядка и не могут изменяться законом. Здесь уже очевидна неподзаконность ратифицированных международных договоров. Но наиболее четко данный принцип сформулирован в ч. 2 и 3 ст. 91 Конституции Республики Польша 1997 года, согласно которым ратифицированный международный договор имеет приоритет перед законом, а если это предусмотрено международным договором, учреждающим международную организацию, устанавливаемое ею право также имеет приоритет перед польскими законами. Последняя норма включена в Конституцию явно в расчете на перспективу вхождения Польши в Европейский Союз. Следует, однако, подчеркнуть, что приоритет международного договора не требует приведения национального закона в соответствие с этим договором, а представляет собой руководство для правоприменителя на случай коллизии этих двух актов. Подчеркнуть следует также и то, что верховенство конституции приоритетом международного права, как правило, не затрагивается.

В качестве новейшего курьеза можно привести включенное в 1999 году в ст. 5 Конституции Китайской Народной Республики 1982 года положение: «Китайская Народная Республика управляется согласно закону и становится социалистическим правовым государством». Справедливость, правда, требует вспомнить, что какие-то 10 лет назад идея социалистического правового государства развивалась и в нашей литературе, но продержалась недолго, ибо эта идея – типичный жареный лед. Социалистическое государство по определению не может быть правовым. Господство права (англ. Rule of Law), представляющее собой сущность правового государства, несовместимо ни с отрицанием свободного рыночного хозяйства, основанного на частной собственности, ни с руководящей ролью какой-то одной партии.

Демократическое государство

Данная характеристика государства вытекает из содержания многих разделов конституций (при условии, разумеется, реальности этих норм) – об общих принципах, о правах и свободах, об организации власти.

Демократичность государства выражается в том, что сама его организация открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание управленческих публично-властных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Но для того чтобы эта возможность была претворена в действительность, необходимы существенные дополнительные условия. Это прежде всего демократический политический режим и политико-правовая культура, о которых шла речь в предыдущей главе (п. 3 и 4 § 5).

Государство не может обойтись без профессионального управленческого аппарата, именуемого в социологии бюрократией (социологи не вкладывают в этот термин того отрицательного смысла, к которому мы привыкли). Но для того чтобы этот аппарат не встал над народом и его представителями, не стал бюрократией в нашем понимании, необходимы продуманные система социального контроля за его составом и деятельностью и система его ответственности. В развитых демократических странах конституционное право обычно содержит основательно разработанные соответствующие институты (парламентская и судебная ответственность, конкурсная система комплектования государственной службы и др.). Опыт, правда, свидетельствует, что и в этих странах не такой уж редкостью является то, что мы называем бюрократическими извращениями (служебные злоупотребления, неэффективность и пр.), однако общество и человек обладают там сильными правовыми средствами борьбы против таких явлений. К тому же столетия функционирования демократических институтов развили в чиновниках высокий уровень профессиональной этики: нередко достаточно обвинить чиновника публично даже не в преступном, а просто неэтичном поведении, чтобы он при невозможности опровергнуть обвинение немедленно ушел в отставку. В меньшей степени это, к сожалению, относится к депутатам.

Что же касается социалистических и развивающихся стран, то там засилье бюрократизма в самом отрицательном смысле слова – повсеместное явление, хотя в конституциях и законах можно встретить немало направленных против этого положений. Они, однако, бездействуют или малоэффективны в силу упомянутых факторов – авторитарного или тоталитарного политического режима и низкого уровня политико-правовой культуры общества.

Светское государство

Конституционная характеристика государства как светского означает отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности. Так, ст. 7 Конституции Италии устанавливает, что государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них сфере. Их отношения регулируются Латеранскими пактами, заключенными еще в 1929 году и частично пересмотренными в 1984 году. Изменения пактов, одобренные обеими сторонами, не требуют процедуры пересмотра Конституции. Согласно части третьей ст. 8 Конституции отношения некатолических конфессий с государством регулируются законом на основе соглашений с их соответствующими представителями.

Светский характер государства не препятствует ему в интересах обеспечения прав религиозных меньшинств оказывать их церквам и религиозным общинам материальную помощь из государственного бюджета.

Противоположностью светскому государству является государство теократическое, в котором государственная власть принадлежит церковной иерархии. Таким государством была, например, Монголия до 1921 года, а сегодня является Ватикан. Впрочем, это чрезвычайно редкий случай.

Несколько чаще встречается клерикальное государство, которое с церковью не слито, однако церковь через законодательно установленные институты определяющим образом влияет на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов. Примером может служить Иран.

Ряд вполне демократических государств, вполне обеспечивающих свободу совести, имеют тем не менее официальную церковь, у которой с государством существуют организационные связи. Например, в Швеции, где один из четырех основных законов – Форма правления 1974 года в п. 6 § 1 гл. 2 провозглашает свободу религии, а в § 2 запрещает принуждать гражданина к раскрытию его религиозных убеждений, действует официальная Шведская церковь евангелически-лютеранского вероисповедания. Хотя в последние десятилетия многие организационные связи этой церкви с государством отпали, доныне Правительство определяет число священнослужителей, размеры их вознаграждения, утверждает бюджет церкви и его статьи, решает вопросы о слиянии приходов, назначает настоятелей соборов и епископов. Должности епископов устанавливаются Риксдагом (парламентом) по представлению Правительства*. Политическая роль религиозных общин и церквей и связанные с этим правовые институты рассматриваются в настоящей главе ниже (§ 4).

* См.: Чернышева О.В. Церковь и демократия. Опыт Швеции. М.: Наука, 1994. С. 34-40.

Конституционные принципы внутренней политики государства

Такие принципы в концентрированном виде формулируются в конституциях довольно редко. В качестве примера можно привести положения ст. 3 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года, согласно которой основными целями Республики являются:

«I) построить свободное, справедливое и солидарное общество;

II) гарантировать национальное развитие;

III) искоренить нищету и маргинальность и уменьшить социальное и региональное неравенство;

IV) способствовать благу всех без предвзятости в отношении происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста и любой иной формы дискриминации».

Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 года установила в ст. 2:

«1. Швейцарская Конфедерация защищает свободу и права народа и оберегает независимость и безопасность страны.

Она содействует совместному благосостоянию, устойчивому развитию, внутренней сплоченности и культурному многообразию страны.

Она заботится о максимально возможном равенстве шансов для швейцарок и швейцарцев.

Она выступает за длительное сохранение природных основ жизни и за мирный и справедливый международный порядок».

В отличие, таким образом, от бразильской Конституции, определяющей внутренние и внешние задачи государства в разных статьях, швейцарская Конституция их не разрывает, для чего в современном мире есть существенные резоны. Нельзя также не обратить внимания на сильный социальный акцент в положениях обеих конституций. Особенно примечательно положение преамбулы швейцарской Конституции (абзац седьмой), согласно которому «сила народа измеряется благом слабых».

Большинство современных конституций ограничиваются установлением конкретных задач государственной политики (политики публичных властей) в связи с теми или иными институтами – правами человека, основами общественного строя и др. Примеры такого конституционного регулирования уже приводились в предыдущих двух главах.

Конституционные принципы внешней политики государства

Широкое распространение соответствующие конституционные нормы получили после Первой, а особенно после Второй мировой войны. В этой связи следует отметить отказ от войны как средства внешней политики, утвердившийся и в международном праве. Прежде всего здесь следует упомянуть конституции государств, побежденных во Второй мировой войне, которые были виновниками этой войны и население которых не желало больше никаких войн никогда.

Например, ст. 9 Конституции Японии устанавливает, что «японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы вооруженной силой или ее применения как средств разрешения международных споров. … Право на ведение государством войны не признается». Согласно ст. 11 Конституции Итальянской Республики 1947 года «Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других народов и как способ разрешения международных конфликтов…» Германский Основной закон в ст. 26 устанавливает:

«1. Действия, способные и предпринимаемые с намерением нарушить мирную совместную жизнь народов, в особенности подготовить ведение агрессивной войны, противоконституционны. Они подлежат наказанию.

Предназначенное для ведения войны оружие может производиться, перевозиться и пускаться в оборот только с разрешения Федерального правительства. Подробности регулируются федеральным законом»..

Сходные положения наблюдаются и в послевоенном конституционном законодательстве ряда держав-победительниц. Так, в сохранившей свое действие преамбуле Конституции Французской Республики 1946 года сказано в абзаце четырнадцатом: «Французская Республика, верная своим традициям, сообразуется с нормами международного публичного права. Она не предпримет никакой войны с целью завоевания и никогда не употребит свои силы против свободы какого-либо народа». Справедливость, правда, требует вспомнить, что уже в период действия этого конституционного положения Франция вела войны против сражавшихся за национальную независимость вьетнамского и алжирского народов.

Некоторые государства по примеру Швейцарии объявили о своем постоянном нейтралитете. Так, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона о нейтралитете Австрии 1955 года она «добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете. … Австрия никогда в будущем не вступит ни в какие военные союзы и не допустит создания на своей территории иностранных военных баз». С 1981 года постоянно нейтральным государством является также Мальта.

Для конституционного права демократических государств характерны такие положения, как декларация приверженности принципам и нормам международного права, признание их приоритета перед правом национальным, о чем уже упоминалось, и даже (после Второй мировой войны) допущение ограничения национального суверенитета в пользу наднациональных структур. Яркий пример дает опять же германский Основной закон.

«Статья 24. 1. Федерация может законом передавать суверенные права межгосударственным учреждениям.

1-а. Поскольку земли компетентны осуществлять государственные полномочия и выполнять государственные задачи, они могут с согласия Федерального правительства передавать суверенные права совместным с сопредельными странами приграничным учреждениям.

В интересах сохранения мира Федерация может включиться в систему взаимной коллективной безопасности; при этом она может согласиться на ограничения своих суверенных прав, которые приведут к установлению и обеспечению мирного и прочного порядка в Европе и между народами мира.

Для урегулирования межгосударственных споров Федерация присоединится к соглашениям о всеобщем, всеобъемлющем, обязательном международном арбитраже.

Статья 25. Общие нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».

Не все конституции, однако, идут столь далеко. Итальянская Конституция в части первой ст. 10 устанавливает, что правопорядок страны согласуется с общепризнанными нормами международного права. В действующей преамбуле французской Конституции 1946 года говорится (абзац пятнадцатый): «При условии взаимности Франция соглашается на ограничения суверенитета, необходимые для организации и защиты мира».

Конституции некоторых государств, выделившихся в результате распада федераций, особо оговаривают возможность участия в государственных союзах. Так, согласно ст. 7 Конституции Словацкой Республики 1992 года «Словацкая Республика может на основе свободного решения вступить в государственный союз с другими государствами. Право выхода из этого союза нельзя ограничить. О вступлении в государственный союз с другими государствами или о выходе из этого союза решение принимается конституционным законом с последующим референдумом». Примечательно, что Конституция Чешской Республики 1992 года подобной нормы не содержит, хотя, как известно, именно Словакия была инициатором распада Чешской и Словацкой Федеративной Республики.

Конституция Хорватии управомочивает Собор (парламент) принимать решения, в частности, об объединении в союзы с другими государствами. При этом у Хорватии сохраняются суверенное право самой решать о передаче полномочий и право свободно выходить из этих союзов (части четвертая и пятая ст. 2). Примечательно, что и ст. 78 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года наделяет Союзную скупщину (парламент) подобным правом, предусматривая вместе с тем и возможность приема в состав СРЮ других республик-членов.

Французская Конституция в ст. 88 предусматривает право Республики заключать соглашения с государствами, которые желают объединиться с ней с целью развития их цивилизаций. Можно предположить, что имеются в виду прежде всего государства, бывшие ранее колониями Франции.

В конституции государств – членов Европейского Союза (ранее – Европейских Сообществ) внесены специальные положения об этом членстве. Так, согласно части первой § 5 гл. 10 шведской Формы правления Риксдаг может передавать право принятия решений Европейским Сообществом до тех пор, пока они принимают на себя обязательство защиты свобод и прав, которые установлены в Форме правления и в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Решение о такой передаче принимается 3/4 от числа депутатов, участвующих в голосовании, в порядке, установленном для принятия основных законов.

Попутно заметим, что редакция данного параграфа, принятая в 1994 году, вообще идет весьма далеко по сравнению с конституциями других стран. Она, в частности, допускает передачу права решения вопросов, кроме основополагающих конституционных (ограничение прав и свобод, порядок изменения основных законов и др.), не только международным организациям, но и даже другим государствам.

Социалистические конституции также обычно декларируют свою приверженность к миру и сотрудничеству. Например, во Введении к Конституции КНР утверждается: «Достижения Китая в революции и строительстве неотделимы от поддержки народов мира. Будущее Китая тесно связано с будущим всего мира. Китай последовательно проводит независимую и самостоятельную внешнюю политику, твердо придерживается пяти принципов – взаимного уважения суверенитета и территориальной целостности, взаимного ненападения, невмешательства во внутренние дела друг друга, равенства и взаимной выгоды, мирного сосуществования – в развитии дипломатических отношений, экономического и культурного обмена с другими странами, решительно выступает против империализма, гегемонизма и колониализма, укрепляет сплоченность с народами различных стран мира, поддерживает справедливую борьбу угнетенных наций и развивающихся стран за завоевание и сохранение национальной независимости, прилагает усилия в деле сохранения мира во всем мире и содействия прогрессу человечества».

При чтении этого, казалось бы, безобидного текста нельзя забывать, что некоторые понятия интерпретируются коммунистами вообще, а китайскими в особенности, весьма специфично. Так, слово «империализм» у коммунистов означает развитые государства Запада и Японию, слово «гегемонизм» у китайских коммунистов означало «Советский Союз». Сплоченность укрепляется с народами, но не с государствами: имеется в виду, что многие государства «антинародны». Поддержка «справедливой борьбы» может означать оправдание любого вмешательства и т. д.

Конституционные принципы организации государства

Государство действует главным образом через систему органов, учреждений и процедур, которые в совокупности своей образуют государственный механизм (не смешивать с государственным аппаратом, о котором речь ниже). Государственный орган – это лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). Государственное учреждение – это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам, как правило, не принимающая, однако обслуживающая либо население (например, государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы (например, армия, полиция). Однако в ряде случаев органы или должностные лица государственных учреждений могут принимать властные решения в отношении отдельных категорий лиц. Как правило, функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождает юридические последствия для других лиц. В зависимости от порядка принятия властных решений государственные органы могут основываться на принципах единоначалия (например, министерство) или коллегиальности (например, совет министров). Конституционное право регулирует статус государственных органов и основы статуса государственных учреждений, а иногда также полностью статус отдельных государственных учреждений.

Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических и старающихся таковыми казаться государствах основывается на ряде принципов, среди которых необходимо назвать следующие.

Принцип народного суверенитета заключается в том, что источником всей власти считается народ. Власть народа – это и есть демократия в буквальном значении слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах.

Представительная демократия, или, иначе говоря, представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут, в свою очередь, формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях. К институтам непосредственной (прямой) демократии относятся референдум (плебисцит), народная инициатива, так называемое прямое правление, осуществляемое на собраниях достигшими совершеннолетия жителями соответствующей территории, и др. Эти институты также обычно зафиксированы в конституциях.

Подробнее институты представительной и прямой демократии рассматриваются в последующих главах.

В качестве примеров конституционного выражения принципа народного суверенитета приведем ст. 1 Конституции Ирландии 1937 года и ч. 2 § 2 Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года.

Ирландская Конституция гласит: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления, определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями».

«Вся власть в Венгерской Республике принадлежит народу, который осуществляет свой суверенитет через избранных им представителей, а также непосредственно», – говорится в Конституции этой страны.

Принцип разделения властей опирается на идеи, восходящие еще к древнегреческому мыслителю Аристотелю. Основательную разработку они получили в XVIII веке у французского философа Ш. Монтескье. Согласно его взглядам свобода, то есть право делать все, что не запрещено законами, может быть обеспечена только в таком государстве, где власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами. В условиях демократического и либерального режима каждая из властей обладает определенной самостоятельностью и уравновешивается другими властями. Компетенция каждого органа определяется так, чтобы исключить его преобладание над другими органами. Это одна из важных гарантий против произвола.

Определенную корректировку принцип разделения властей претерпевает в странах, где признается верховенство парламента, выражающееся в парламентской ответственности правительства (см. ниже п. 4 § 2 и п. 3 и 4 § 3 гл. VI). Тем не менее основное качество разделения властей, подчеркнутое нами выше, сохраняется и в этих странах (например, в Великобритании, Швеции, Чехии).

Что касается числа ветвей власти, то в большинстве стран конституции исходят из наличия указанных трех. Например, согласно § 2 Формы правления Финляндии суверенная власть в Финляндии принадлежит народу, представителем которого является Эдускунта, созываемая на сессии. Законодательная власть осуществляется Эдускунтой вместе с Президентом Республики. Высшая исполнительная власть доверена Президенту, при котором для общего управления государством образуется Государственный совет в составе Премьер-министра и министров. Правосудие осуществляют независимые суды, причем судами высшей инстанции являются Верховный суд и Верховный административный суд.

Конституция же занимающей остров Тайвань Китайской Республики, принятая еще в 1947 году для всего Китая и действующая ныне с крупными поправками 1991–1994 годов, предусматривает фактически шесть ветвей власти: учредительную в лице Национального собрания; законодательную в лице Законодательной палаты; исполнительную в лице, с одной стороны, Президента и Вице-президента, а с другой – Исполнительной палаты; судебную в лице Палаты юстиции, в составе которой находится орган конституционного контроля – Совет великих судей, и судов; контрольную в лице Палаты контроля, проверяющей главным образом деятельность администрации; и экзаменационную в лице Экзаменационной палаты, ведающей комплектованием гражданской службы. Конечно, можно спорить, образуют ли все указанные органы самостоятельные ветви власти, но это дело доктрины.

В реальности во многих других странах также создаются государственные органы или даже их системы, которые нельзя отнести ни к одной из трех традиционных ветвей власти. Некоторые примеры приведены ниже в п. 4 § 8 гл. VIII.

В большинстве стран учредительная власть принадлежит парламенту и представляет собой по существу разновидность власти законодательной. Для некоторых стран есть, однако, достаточные основания, чтобы утверждать о наличии там учредительной власти как особой ветви власти. Мы в данном случае имеем в виду не только и не столько учредительные собрания, которые создаются ad hoc (для данного случая) и с выполнением задачи которых прекращается действие всех относящихся к ним правовых норм, сколько такие органы учредительной власти, конституционный статус которых имеет постоянный характер. Помимо только что упомянутого тайваньского Национального собрания можно указать на Великое народное собрание Болгарии, Национальное собрание Польши, а также факультативные органы – Конгресс во Франции, Конвент в США. В тех странах, где полный пересмотр конституции или принятие новой либо существенное изменение действующей конституции производится посредством референдума, учредительная власть принадлежит непосредственно народу в лице избирательного корпуса.

В социалистических странах принцип разделения властей отвергается в пользу принципа «единства власти», выражающегося в «полновластии» представительных органов (в нашей стране, как известно, эта конструкция получила название советской власти, т.е. власти представительных органов – советов), на которые переходит осуществление народного суверенитета. И исполнительная, и судебная власти подотчетны советам, и советы даже могут брать на себя функции этих властей. В действительности такая модель служит прикрытием всевластия аппарата коммунистической партии, который реально руководит и законодательными, и исполнительными, и судебными государственными органами, а порой и непосредственно осуществляет государственно-властную деятельность. Схожая система установилась в свое время и в ряде развивающихся стран.

Пример достаточно жесткого разделения властей дала Конституция США. Согласно ее ст. I полномочия законодательной власти принадлежат парламенту – Конгрессу США, согласно ст. II полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту США, а согласно ст. III судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом. Впоследствии этот вариант принципа разделения властей стал именоваться системой «сдержек и противовесов», получившей дальнейшее развитие на основе Конституции в законодательстве, решениях Верховного суда и политической практике. Эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских. В мексиканской Конституции даже провозглашен принцип: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу.., кроме установленных Конституцией случаев» (предложение первое части второй ст. 49).

Обычно же принцип разделения властей фактически вытекает из положений, устанавливающих порядок формирования высших органов и замещения государственных должностей и очерчивающих круг их полномочий. Конституционный статус отдельных ветвей власти и соотношения полномочий между ними различны в разных странах, они могут зависеть от расстановки политических сил в стране и социально-политических потребностей общества на конкретном историческом этапе. Например, сопоставление Конституций Франции 1946 и 1958 годов показывает, что если в первой известное преимущество имела законодательная власть, то вторая отразила изменение баланса властей в сторону исполнительной, которая получила существенный перевес над законодательной и даже над судебной властями. Это дает основание некоторым исследователям утверждать, что во Франции принцип разделения властей вообще не действует, ибо власти не уравновешены.

Крушение авторитарных и тоталитарных режимов обычно приводит к восстановлению или установлению принципа разделения властей. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Конституции Португалии «органы власти должны соблюдать принципы разделения и взаимозависимости, установленные Конституцией». По Конституции Греции законодательная власть принадлежит Парламенту и Президенту Республики, а исполнительная – Президенту Республики и Правительству (ст. 26). Согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Испании «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, утверждают его бюджеты, контролируют действия Правительства и имеют прочие полномочия, которыми их наделяет Конституция»; второе предложение ст. 97 гласит, что Правительство «осуществляет исполнительную функцию и регламентарную власть* в соответствии с Конституцией и законами», а ст. 117 устанавливает, что «правосудие исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и магистратами…».

* Регламентарная власть – в Испании, Франции и некоторых других странах право правительства регулировать общественные отношения актами (регламентами, т. е. положениями), юридическая сила которых ниже юридической силы закона. Однако это и не подзаконные акты, ибо могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются (а во Франции и не могут регулироваться).– Авт.

Наряду с описанным разделением властей по горизонтали в федеративных и децентрализованных (регионализованных) унитарных государствах действует разделение властей по вертикали, то есть разграничение предметов ведения и полномочий государственной власти между центральной властью и регионами, а также между государством и самоуправляющимися местными территориальными коллективами (подробно см. ниже гл. XI). Например, ст. 117–120 итальянской Конституции определяют предметы ведения и полномочия областей, а согласно ст. 128 общие законы Республики определяют функции и пределы автономии провинций и коммун.

Государственный аппарат

Подавляющее большинство государственных органов состоит из профессиональных служащих или обслуживается ими. Это прежде всего органы исполнительной власти (государственной администрации) – правительства, министерства, департаменты, управления, агентства, представительства центральной администрации на местах и т.п. Далее сюда относятся органы судебной власти с примыкающими к ним следственными органами, прокуратурой и др., «силовые» государственные учреждения, а также обслуживающие учреждения представительных органов. Все они в совокупности составляют государственный аппарат, который есть наиболее существенная часть государственного механизма. Депутаты, министры приходят и уходят, а аппарат остается, и именно он осуществляет главные функции государства.

Государственный аппарат состоит из чиновников (должностных лиц), а также государственных служащих, не обладающих властными полномочиями. Особое место среди них занимают военнослужащие, служащие полиции, разведки и пр.

Спорным является вопрос: входят ли в государственный аппарат должностные лица и прочие служащие органов и учреждений местного самоуправления (муниципальные служащие)? Статус их во всяком случае во многом аналогичен статусу государственных служащих. В некоторых странах употребляется обобщающий термин «публичные служащие».

Конституции обычно с той или иной степенью детализации определяют порядок образования и полномочия правительств. В некоторых же содержатся и положения о ведомствах и других органах и учреждениях администрации. Так, в Конституции Италии разд. 2 гл. III посвящен публичной администрации, а разд. 3 – вспомогательным государственным органам.

Ряд конституций содержит общие принципы организации системы местных органов, включая местный аппарат (см., например, часть VIII Конституции Испании, гл. V Конституции Италии, гл. VIII Конституции Японии).

Обычно в конституциях устанавливаются и основные принципы организации судебной власти (см., например, разд. 5 Формы правления Финляндии 1919 г.).

Конституции все чаще определяют основы статуса органов обороны и безопасности (см., например, гл. XII Конституции Перу).

На базе конституционных принципов принимаются законы о публичной службе, регулирующие порядок поступления на службу в аппарат государства и местного самоуправления, порядок прохождения этой службы, статус публичных служащих, включая их социальные гарантии. Соответствующие конституционные принципы в большинстве случаев немногочисленны, но встречаются исключения. Например, финская Форма правления содержит разд. 10, специально посвященный публичным должностям. Некоторые его положения достойны того, чтобы их процитировать. Так, § 86 гласит: «Общими основаниями для повышения в должности считаются умение, способности и гражданские доблести». Согласно части второй § 92, «если содержащееся в указе положение противоречит Конституции или другому закону, судья или чиновник не должен его применять». Часть первая § 93 устанавливает: «Чиновник ответствен за действие, которое он предпринял или которое он в качестве члена коллегиального ведомства поддержал. Референт также ответствен за то, что по его представлению решено, если он не записал своего особого мнения в протокол».

Конституционно-правовой статус государственных и самоуправленческих органов

Положение каждого государственного или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами, образует его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Он может включать и не включать конституционные нормы. Сказанное ниже о государственном органе относится и к органу самоуправления, и к их должностным лицам.

Правовой статус органа включает прежде всего определение социального назначения этого органа (или системы органов), выражаемого в его (их) задачах. Например, согласно ст. 62 Конституции Республики Болгарии 1991 года «Народное собрание осуществляет законодательную власть и проводит парламентский контроль». Однако подобные нормы встречаются нечасто и характерны скорее для социалистических и постсоциалистических конституций.

Непременный же элемент статуса государственных органов – это их компетенция, которая включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных органов, конституции и другие законы не всегда точно разграничивают функции и полномочия, а подчас перечисляют их вперемешку. Функции определяют направления, сферы деятельности государственного органа, тогда как полномочия показывают, что конкретно орган может или должен делать в отношении конкретного предмета ведения.

Посмотрим, как это, например, регулируется перуанской Конституцией. Обратимся к компетенции Президента Республики, определяемого в части первой ст. 110 Конституции в качестве главы государства и олицетворения нации. Согласно ст. 118 Президент Республики, в частности, выполняет такие функции, как исполнение и обеспечение исполнения Конституции, договоров, законов и прочих правоположений, представительство государства внутри и вне Республики, руководство общей политикой Правительства, и осуществляет такие полномочия, как назначение выборов, созыв Конгресса (парламента) на чрезвычайное заседание, объявление войны и заключение мира по уполномочию Конгресса, помилование осужденных и смягчение наказаний, присуждение наград от имени нации по постановлению Совета министров и др.

Следует иметь в виду, что в отличие от частных лиц, которые могут делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать только то, на что он прямо управомочен законом или основанным на законе другим государственным актом. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят. Например, ч. 1 ст. 40 Основного закона для Германии гласит: «Бундестаг избирает своего президента, его заместителей и секретарей. Он принимает свой Регламент». Это именно самоорганизационные, а не компетенционные полномочия Бундестага.

Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях. Их характеристика также обычно содержится в нормах конституционного права. Например, согласно ст. 68 Конституции Македонии Собрание (парламент) принимает и изменяет Конституцию, принимает законы, а также постановления, декларации, резолюции, рекомендации и заключения. Все это – виды актов. В качестве примера действий можно назвать производимые данным органом выборы или назначения должностных лиц. Действия нередко оформляются актами.

Важный элемент статуса государственного органа – порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение (возможны и некоторые иные способы). Например, согласно ч. 1 ст. 38 германского Основного закона «депутаты Германского Бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (предложение первое).

Для представительных и некоторых других органов существенное значение имеет их внутренняя организация, которая также есть элемент статуса. Например, в парламентах это наличие одной палаты или большего их числа, внутренняя организация палат (председатели, их заместители, комиссии или комитеты, депутаты и их объединения и др.).

Следующий элемент статуса государственного органа – это порядок его работы, его процедура. Например, применительно к парламенту она включает целый ряд производств или процессов (сложных производств) – законодательный процесс, бюджетный процесс, производства по выборам и назначениям должностных лиц, контрольные производства и др. Процедура имеет не только юридическое, но и политическое значение. Демократичность органа во многом определяется демократичностью его процедуры. Иногда даже говорят: демократия – это процедура. Не случайно основные ее принципы устанавливаются в конституциях.

У многих государственных органов элементом правового статуса является ответственность. Например, согласно ч. 2 ст. 65 чешской Конституции «Президент Республики может подвергнуться преследованию за государственную измену перед Конституционным судом на основании обвинительного акта Сената. Наказанием может быть утрата президентской должности и способности занять ее снова». Подчас в конституциях (реже – в иных нормативных актах) устанавливается полная или ограниченная неответственность (не смешивать с безответственностью, которая не является юридическим понятием) органа или его членов. Так, согласно ст. 88 Бельгийской конституции 1831 года, «особа Короля неприкосновенна; его министры ответственны», а согласно ч. 3 ст. 56 Испанской конституции «Король неприкосновенен и не подлежит ответственности» (предложение первое).

Конституционно-правовой статус вооруженных сил

В демократических странах признается принцип деполитизации вооруженных сил и иных вооруженных учреждений (полиции и др.). Долгое время конституции о вооруженных силах практически ничего или почти ничего не говорили. Однако в современных конституциях отчетливо проявилась тенденция к определению задач вооруженных сил и установлению некоторых принципов их организации. Видимо, к этому подталкивает то, что на практике вооруженные силы нередко вмешиваются в политику вплоть до совершения военных переворотов.

Характерным примером конституционного регулирования в данной области может служить ч. 1 ст. 8 Испанской конституции: «Вооруженные силы, включающие Сухопутные войска, Военно-морской флот и Воздушные войска, имеют задачей гарантировать суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целостность и конституционный строй».

В Конституции СРЮ есть специальный разд. VIII «Войско Югославии» (ст. 133–138), в котором, в частности, говорится, что Войско защищает суверенитет, территорию, независимость и конституционный строй, что оно с одобрения Союзного правительства может быть поставлено на службу международной организации. Войско составляют югославские граждане, оно имеет постоянный и резервный состав. Постоянный состав включает профессиональных военнослужащих и военнослужащих срочной службы. Войском Югославии командует в мирное и военное время Президент Республики в соответствии с постановлениями Верховного совета обороны, который состоит из Президента Республики, возглавляющего Совет, и президентов республик-членов.

Заслуживают упоминания особенности конституционного регулирования данной проблемы в государствах, входивших во время Второй мировой войны в фашистский блок.

Выше уже цитировалась ст. 9 японской Конституции. Во второй части этой статьи сказано, что для достижения целей первой части «никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны» (предложение первое). Правда, на практике японские вооруженные силы все же созданы под эвфемистским названием «сил самообороны». Однако общественность тщательно следит за тем, чтобы они никак не использовались за пределами страны, и даже участие «сил самообороны» в миротворческих акциях по линии Организации Объединенных Наций вызывает в стране серьезную критику.

Итальянская Конституция в ст. 52 наряду с признанием защиты родины священным долгом гражданина предписывает, что военная служба обязательна в пределах и видах, установленных законом, что несение ее не должно причинять ущерб трудовому положению гражданина и осуществлению им политических прав и что организация Вооруженных сил должна отвечать демократическому духу Республики.

Возложение на главу государства функции верховного главнокомандования вооруженными силами типично, пожалуй, для большинства конституций. Это в общем понятно, когда речь идет о президентской или полупрезидентской республике (см. ниже п. 4 § 3 гл. VI), где глава государства обладает большими полномочиями. Но и в странах с парламентарным режимом, где глава государства активной роли в управлении государством не играет, он тем не менее часто признается конституциями верховным главнокомандующим вооруженными силами. Так, согласно ст. 68 Бельгийской конституции «Король командует сухопутными и морскими силами…»; согласно части девятой ст. 87 Конституции Италии Президент Республики «осуществляет командование Вооруженными силами, председательствует в Верховном совете обороны, создаваемом в соответствии с законом…».

Правда, в некоторых странах с парламентарной формой правления на главу государства данная функция не возлагается. Например, в Германии согласно ст. 65-а Основного закона командование Вооруженными силами осуществляет федеральный министр обороны, в случае же обороны (т.е. вооруженного нападения на федеральную территорию или непосредственной угрозы такого нападения) данная функция согласно ст. 115-b Основного закона переходит к Федеральному канцлеру (главе правительства).

Глава государства, как правило, назначает высший командный состав вооруженных сил и присваивает высшие воинские звания.

Для социалистических конституций характерны некоторые особенности в регулировании статуса вооруженных сил, косвенно свидетельствующие о той весьма значительной роли, которая отводится этому институту в политике и экономике. Тоталитарное государство– это всегда милитаризованное государство, в такой стране всегда особенно много людей в военной форме, да и некоторые невоенные отрасли управления военизированы. Китайская Конституция, например, в ст. 29 специально говорит о Вооруженных силах:

«Вооруженные силы Китайской Народной Республики принадлежат народу. Их задачей является укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита Родины, охрана мирного труда народа, участие в деле строительства государства, служение народу всеми силами.

Государство усиливает строительство Вооруженных сил в направлении революционности, модернизации и регулярности, укрепляет оборонную мощь страны» (курсив наш. – Авт.).

Из выделенных курсивом положений можно вывести некоторые следствия. Отдельные стороны участия Вооруженных сил КНР в государственном строительстве будут проиллюстрированы ниже. Что же касается революционности, то она плохо вяжется с содержащейся во Введении к Конституции и в части третьей ее ст. 5 обязанностью Вооруженных сил соблюдать Конституцию. Ведь революционность как раз и состоит в том, чтобы не считаться с законом. Именно Народно-освободительная армия Китая стояла за спиной юношей и девушек, осуществлявших в середине 60-х годов кровавый террор, названный «великой культурной революцией». Как тут не вспомнить певца Революции, воскликнувшего: «Довольно жить законом, данным Адамом и Евой!» Впрочем, в июне 1989 года та же НОАК жестоко расправилась на пекинской площади Тяньаньмэнь со студентами, которые протестовали против политики властей, то есть вели себя революционно.

Специфика китайской представительной системы заключается в том, что Вооруженные силы имеют особое представительство в существующем в Китае аналоге парламента – Всекитайском собрании народных представителей (часть первая ст. 59 Конституции КНР). В системе конституционных высших органов власти находится Центральный военный совет, статус которого регулируется разд. 4 гл. III Конституции КНР (ст. 93–94). Этот орган, формально образуемый Всекитайским собранием народных представителей, на практике состоит из лиц, входящих в специальный орган центрального комитета Коммунистической партии Китая, ведающий военными вопросами.

2. Политические партии и партийные системы

Понятие и сущность политических партий

Слово «партия» происходит от латинского слова «pars», означающего «часть». Политическая партия – это активная и организованная часть общества, объединенная общими интересами, целями или идеалами и стремящаяся овладеть государственной властью или решающим образом влиять на ее осуществление.

Партии существовали и в Древней Греции, и в Древнем Риме, и в Средние века, но, как правило, лишь там, где режим управления государством имел сколько-нибудь выраженные демократические признаки. Лишь при этих условиях партии могли выражать какие-то социальные интересы. По определению в силу своего частичного в масштабе общества характера партии существуют и действуют как таковые лишь при наличии соперников – других партий, что заставляет их анализировать различные социальные интересы, формулировать и отстаивать эти интересы, приобретая таким образом в различных слоях общества сторонников. В условиях же деспотических, абсолютистских, тоталитарных режимов существование нормальных партий невозможно; здесь формируются лишь неформально действующие группы влиятельных сановников, основанные на общности их личных (карьерных и т. п.) интересов.

Политические партии в современном понимании этого термина впервые возникли в Европе в непосредственной связи с буржуазными революциями, в ходе которых создавалось народное представительство – система власти народа, осуществляемой через выборных представителей. Первоначально в партии объединялись, с одной стороны, сторонники монарха и феодалов, а с другой – защитники равноправия и политической свободы. Впоследствии стали появляться партии, отстаивающие интересы отдельных социальных и региональных групп общества. С усилением классовой дифференциации, углублением социальных противоречий, по мере вовлечения в политику все более широких слоев общества роль партий возрастала, и они стали основным субъектом политики и необходимым элементом демократической государственности.

От других общественных объединений, действующих на политической арене (групп давления, профессиональных и предпринимательских союзов и т.п.), партии отличаются тем, что открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него – всем обществом.

Политические партии играют важнейшую роль в общественно-политической и государственной жизни, будучи одним из центральных компонентов политической системы. С борьбой между ними связано решение вопроса о политической власти – ее принадлежности, использовании, способах и формах осуществления. Партии активно участвуют в политической жизни на всех стадиях политического процесса: в выборах, формировании органов государства, принятии политических и государственных решений, их реализации.

Сторонники партии, голосующие за выдвинутых ею кандидатов на выборах в государственные органы, образуют ее электорат (от англ. «elector», франц. «electeur» – «избиратель»). Те социальные слои или региональные общности, к которым принадлежит основная масса электората, составляют социальную базу партии. В странах со стабильными общественными отношениями (например, в Швейцарии, Нидерландах) электорат отдельных партий опирается не столько на специфичность их программ и способов деятельности, сколько на местные и семейные традиции: нынешнее поколение голосует за определенную партию по примеру отцов и дедов.

Сущность политических партий более всего проявляется в их целях и функциях. Демократическая партия стремится обеспечить эффективное функционирование всей политической системы страны, согласование и реализацию интересов различных слоев общества, стабильность существующего строя при сохранении его динамики и способности к саморегулированию и саморазвитию. Разумеется, особое внимание она уделяет реализации интересов тех общественных групп, чьи голоса привели ее к власти, но во избежание социальных конфронтаций ей приходится в той или иной мере считаться с интересами и остальных общественных групп. Поэтому обычно нельзя рассматривать партию, особенно правящую, как простого ставленника одной общественной группы.

Встречаются, правда, партии, которые ради интересов узких групп общества или даже своих собственных готовы жертвовать чем угодно, которые рвутся к власти любой ценой, но обычно в нормальном демократическом политическом процессе такие партии успеха не имеют и склонны прибегать к антиконституционным средствам достижения своих целей.

Функции политических партий суть основные стороны или направления их деятельности, обусловленные стоящими перед ними целями и задачами*. Среди этих функций можно выделить следующие.

* См.: Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества. М.: Изд-во МГУ, 1981. С. 184.

Исходный пункт деятельности любой политической партии – разработка политического курса, направленного на решение существующих в обществе проблем. С этой целью из партийных активистов и привлекаемых специалистов создаются инициативные группы, комитеты, комиссии, общественные советы, «мозговые тресты» и т.п.

Изложенные в программных документах политической партии стратегия и тактика через ее практическую деятельность становятся предпосылкой распространения ее влияния на избирателей. На этом этапе выявляется функция рекрутирования новых членов, воспитания активистов, мобилизации избирателей на поддержку партийных кандидатов, подбор лидеров и продвижение их на руководящие должности в органах государства и массовых общественных организациях.

Наиболее важная функция – участие партии в формировании и контроле за деятельностью органов власти.

Наличие политических партий, участие их в выборах государственных органов позволяют мирно разрешать социальные конфликты. Это создает благоприятные условия для смены в необходимых случаях правительств, для поддержания известного профессионализма политических деятелей, а тем самым обеспечивает эффективность государственного управления обществом. При демократических режимах действует здоровая, подталкивающая к самосовершенствованию и саморазвитию конкуренция между правящими партиями и оппозиционными. Последние разрабатывают и предлагают на суд общественности альтернативные программы национального развития, критикуют ошибки в деятельности правительства и злоупотребления, побуждая тем самым правительство искать все более удачные способы разрешения существующих в обществе проблем. Характерным примером может служить практика Великобритании, Индии и ряда других стран, где оппозиционные партии формируют «теневые кабинеты», члены которых оплачиваются из государственной казны и обладают некоторыми привилегиями действующих министров. Выступая представителями своих социальных баз, партии способствуют заключению того «общественного договора» (Ж.-Ж. Руссо), на котором зиждется стабильность цивилизованного общества, – того, что мы именуем конституционным строем. Это одна из важнейших социальных ценностей для человека.

В условиях становления национальных государств политические партии нередко осуществляют функцию национальной интеграции. Эта функция хорошо иллюстрируется деятельностью в 40-е – 60-е годы партии Индийский национальный конгресс, выступавшей в период борьбы за национальную независимость объединяющим центром индийского общества.

Почти все стороны деятельности любой партии пронизывает идеологическая функция. Суть ее состоит в оказании идейного воздействия на своих членов и сторонников, в пропаганде своих ценностей, своего мировоззрения, в создании благоприятной для своей деятельности социально-психологической атмосферы в стране.

Политические партии реализуют совершенно необходимую для демократического осуществления государственной власти коммуникативную функцию. Она состоит в установлении и поддержании эффективной обратной связи между правящими верхами и обществом в целом в интересах контроля за развитием политической ситуации и своевременного реагирования на ее изменения. Здесь большое значение имеют контролируемые партиями средства массовой информации. Нередко партии создают консультативные комитеты, клубы, группы поддержки, молодежные и культурные общественные центры, ведут большую политико-пропагандистскую работу, проводят массовые митинги, лекции, беседы, поддерживают постоянные личные контакты партийных активистов с избирателями. Эти каналы обеспечивают правительство и партийное руководство информацией о положении и мнениях народа и позволяют на эти мнения эффективно воздействовать.

Социально-политическая классификация партий

Социально-политический критерий для классификации партий показывает, какие социальные интересы партия выражает, какие цели ставит перед собой и обществом и какими политическими средствами их добивается.

В советской литературе было принято разделять партии в зависимости от их «классовой сущности» на партии монополистической буржуазии, средней буржуазии, мелкой буржуазии, национальной или компрадорской буржуазии (для развивающихся стран), партии рабочего класса, революционно-демократические партии (в развивающихся странах) и т. д. В таком подходе всегда присутствовали односторонность, упрощенчество, политико-идеологическая предвзятость. Сами «марксистско-ленинские» представления о социальной структуре общества совершенно не учитывали чрезвычайной сложности этой структуры, не говоря уже о ее специфике в условиях перехода к информационному (постиндустриальному) обществу. Например, обе партии, господствующие в политической жизни США, характеризовались как «партии монополистической буржуазии», хотя возникли обе они, когда «монополистической буржуазии» еще в помине не было. Характеристика их как «двуединой партии крупного капитала» не дает ни малейшего представления о специфике, об особенностях социальной базы каждой из них. Чем объяснить тот факт, что за партии, выражающие интересы кучки капиталистических магнатов, такими магнатами отнюдь не являющихся, голосуют миллионы избирателей? Говорят о социальной демагогии, об обмане. Можно обмануть один раз, два раза, три раза, но нельзя же обманывать десятилетиями одних и тех же людей. Почему массы рабочих и других трудящихся не голосуют за коммунистов, которые всегда утверждали, что наиболее последовательно выражают интересы этих классов?

Британские консерваторы, тоже характеризуемые «марксистами-ленинцами» как партия монополистического капитала, за последнее время побеждали на выборах несколько раз подряд и находились у власти около 20 лет, тогда как Коммунистическая партия Великобритании без помощи КПСС вообще существовать не смогла. Очевидно, что не предвыборные лозунги, а реальная политика консерваторов снискала им доверие масс избирателей, что она действительно отвечала интересам этих масс, в противном случае они отдали бы голоса другим партиям. В 1997 году они, впрочем, так и поступили, когда большинство мест в Палате общин получила партия лейбористов.

В демократических странах любая сколько-нибудь серьезная политическая партия стремится создать себе возможно более широкую социальную базу, выразить идеи и цели, которые близки возможно большему числу людей. Главное поэтому – выработка соответствующей социально-экономической политики, на базе которой происходит выбор политических средств ее реализации.

В XIX веке главный водораздел между партиями пролегал по линии отношения к таможенным пошлинам. Высокие (протекционистские, т.е. защитные) пошлины охраняли национальный рынок от иностранной экспансии, создавали благоприятные условия для развития отечественной промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики. Сохранялись рабочие места, и увеличивалось их число. Это было лозунгом консерваторов, которые таким образом выражали прежде всего интересы предпринимателей, занятых у них работников, а также крестьян. Низкие же пошлины открывали возможность для конкуренции на национальном рынке отечественных и иностранных товаров, приводили к снижению цен на товары, делая их доступнее для потребителя. Но это было чревато разорением для некоторых отечественных производителей, грозило увеличением безработицы. Интересы потребителя выражали обычно либералы, выступавшие под лозунгом свободной торговли (free trade).

К концу XIX века на политическую авансцену вышли партии социалистического толка, выражавшие интересы людей наемного труда, прежде всего рабочего класса. В первой половине XX века под влиянием кризисов перепроизводства, принявших глобальный характер и поставивших под угрозу разрушения все общество, резко возросло влияние революционного крыла рабочего движения –коммунистического, исповедовавшего марксистскую, позднее марксистско-ленинскую в разных вариантах идеологию. Ее суть заключалась в огосударствлении всего общественного богатства и распределении по труду, невозможность которого показана нами выше. Средством соответствующего общественного преобразования должна была служить диктатура пролетариата. Усилилось также влияние другого экстремистского течения в рабочем движении – фашистского (Италия) или национал-социалистского (Германия), суть которого состояла в намерении построить рай на земле только для своей нации (в этническом смысле) за счет других. Оба крыла характеризовались стремлением использовать насилие в качестве главного средства «осчастливливания» человечества или, по крайней мере, своего народа.

Вторая мировая война полностью скомпрометировала фашизм и нацизм. Что же касается коммунистической идеологии, то по мере преодоления острых социально-экономических проблем индустриального общества влияние ее в развитых странах стало заметно падать. Коммунистические партии, впрочем, никогда там не выходили в лидеры, даже во время пика своих успехов в ряде стран (Италия, Франция, Япония) в первые годы после Второй мировой войны, обусловленного активным их участием в антифашистской войне.

Что же касается реформистского крыла рабочего движения, то принадлежащие к нему социалистические и социал-демократические партии (например, Лейбористская в Великобритании, Социал-демократическая в Германии, Социалистическая рабочая в Испании, Социалистическая во Франции) в результате выборов неоднократно становились правящими, а в Швеции Социал-демократическая партия правила десятки лет, создав в стране шведскую модель социализма, которая, впрочем, также оказалась в конечном счете неэффективной. Тем не менее реформистские партии стали в XX веке главным контрагентом консервативных партий, вытеснив с этой позиции либералов. К середине века они окончательно отказались от марксистской идеологии.

Надо сказать, что во второй половине XX века различие между консерваторами и либералами с точки зрения социально-экономических целей и путей их достижения практически сошло на нет. Интеграционные тенденции в мировой экономике означают в целом победу идеи свободной торговли. Главный водораздел между партиями в развитых странах пролегает ныне по вопросу о налогах, ибо от их размеров зависят возможности государства в оказании социальной защиты.

Неоконсерватизм и неолиберализм не отрицают необходимости социальной защиты для трудящихся, однако исходят из того, что низкие налоговые ставки способствуют развитию производства, увеличению числа рабочих мест, росту заработной платы и других доходов трудящегося, что дает ему возможность удовлетворять свои социальные потребности за плату, но зато по своему выбору и с высоким качеством. Социалисты же, обращая внимание на то, что значительное меньшинство общества либо не находит своего места в общественном производстве, либо имеет доход, не позволяющий в необходимой мере пользоваться платными социальными услугами, выступают за более высокие налоговые ставки, дающие возможность государству гарантировать каждому достойный уровень жизни («Заставить платить богатых!»). Впрочем, и социалисты не могут игнорировать тот факт, что высокие налоги влекут бегство капиталов из страны, а следовательно, уменьшение возможностей государства в оказании социальной защиты, особенно растущему числу безработных. В результате и эти различия в партийной политике показывают тенденцию к уменьшению.

Наряду с рассмотренными партийными ориентациями, предполагающими учет интересов самых различных слоев общества (в частности, и влиятельные социалистические партии учитывают интересы не только трудящихся), в политическом спектре демократических стран встречаются партии, объединяющие избирателей на более ограниченной основе, хотя и среди них тоже есть довольно влиятельные.

К числу ведущих партий в ряде стран принадлежат конфессиональные, объединяющие граждан на базе общности веры. Типичный пример – христианско-демократические, которые нередко являются массовыми. В Германии Христианско-демократический союз охватывает приверженцев двух ветвей христианской веры – католиков и евангелистов. Особую подгруппу среди конфессиональных партий составляют клерикальные, которые стремятся подчинить государство влиянию определенной церкви. Клерикализм, представлявший собой заметное политическое течение в ряде стран (например, во Франции) еще в середине нынешнего века, к настоящему времени в развитых странах практически исчез, но приобрел вес в виде фундаментализма в некоторых исламских странах (например, в Иране).

Встречаются партии, ориентированные на определенную национальную общность, обычно национальное меньшинство. В качестве примера можно назвать Шведскую народную партию в Финляндии, Немецкую партию в Дании. В Болгарии, как отмечалось, такого рода партии запрещены Конституцией (ч. 4 ст. 11), хотя практически социальную базу такой влиятельной политической структуры, как Движение за права и свободы, составляет турецкое национальное меньшинство.

В последнее время во многих странах возникли и завоевали определенные позиции партии и движения «зеленых», борющиеся за соблюдение экологических требований (Германия, Испания, США и др.). Эти требования обычно сочетаются с общедемократическими и общесоциальными.

Современной политической жизни известны и такие партии, которые иначе, как курьезными, охарактеризовать невозможно. Например, одной из крупных фракций в польском Сейме (фактически нижняя палата парламента), избранном в 1991 году, располагала Партия любителей пива. Такие же партии создавались в 90-е годы в соседней Белоруссии и у нас в России. Но сколько-нибудь устойчивого заметного влияния в обществе им завоевать не удалось.

В политическом спектре каждой страны различаются партии и коалиции правые, левые и центристские, а также правоцентристские и левоцентристские. Эта классификация ведет свое происхождение от размещения партий в послереволюционном французском парламенте, где консерваторы сидели по правую сторону от председателя, а сторонники реформ – по левую. Партии, выступающие за «резкие движения» власти, связанные с полным или частичным отказом от демократии в интересах достижения провозглашаемых ими целей, именуются радикальными (бывают правые и левые радикалы), а склонные к незаконным средствам борьбы – экстремистскими (т. е. допускающими крайности), среди которых тоже различаются правые и левые. Например, праворадикальными часто именуют партии неофашистского, националистического, расистского характера, а леворадикальными – коммунистические. Однако социальная база первых в основном включает деклассированных неквалифицированных рабочих, разорившихся крестьян, мелких торговцев, недоучившихся студентов и т.п., а идеологическая риторика нередко демагогически обращается против крупного капитала («плутократов»). Поэтому особых отличий от левых у них нет. Экстремисты любой масти обычно склонны к террору, путчам и т.п.* В социалистических странах, как правило, существует только коммунистическая партия, сливающаяся с государством и подчиняющая себе его. Допущение других партий имеет место в отдельных случаях при условии признания ими «руководящей и направляющей» роли компартии. Порой такие партии носят искусственный характер. Например, в Китае, где подобного рода партий восемь, входящая в их число Крестьянско-рабочая демократическая партия объединяет представителей… медицинской интеллигенции.

* Следует иметь в виду, что у нас в России на рубеже 90-х годов использовалась обратная терминология: левыми называли тех, кто выступал за реформы, за либеральные ценности, а правыми, консерваторами – коммунистов и их сторонников, желающих вернуть прежний строй. Для этого в то время были основания. В настоящее же время данная терминология у нас такая же, как на Западе.

В развивающихся странах наряду с указанными выше видами партий есть и такие, существование которых порождено специфическими условиями этих стран. Прежде всего надо отметить в этой связи национально-реформистские партии, которые стремятся добиться экономической самостоятельности соответствующих стран, создавая условия для развития национального капитала при сотрудничестве с капиталом иностранным. К таким партиям можно отнести Индийский национальный конгресс (И), Институционно-революционную партию Мексики. «Революционно-демократические партии» и фронты, придерживавшиеся социалистической ориентации (демократического в них, впрочем, не было ничего), после краха «мировой социалистической системы» практически сходят с политической арены либо меняют свою идеологию.

Вообще необходимо учитывать, что название партии далеко не всегда говорит о ее социально-политическом характере. Определение «демократическая» мы можем встретить в названиях таких партий, для которых демократия отнюдь не является признаваемой ценностью (например, Национал-демократическая партия Германии). Есть партии называющие себя радикальными, но на деле от радикализма далекие, точнее – далеко от него ушедшие (например, во Франции, в Швейцарии).

Электорат партий не всегда определяется только их социальной базой, ибо одна и та же база может быть у нескольких партий. Подчас немалую роль играют, как отмечалось, местные и даже семейные политические традиции, когда люди из поколения в поколение голосуют за определенную партию.

Организационная классификация политических партий

Несмотря на разнообразие организационного строения политических партий, их можно разделить на две основные группы: оформленные и неоформленные.

Организационно оформленные политические партии обычно невелики по числу членов, но обладают четкой организацией и дисциплиной. Их еще называют кадровыми партиями. Основу этих партий составляет профессиональный централизованный аппарат. Центральное руководство, возглавляемое лидером партии, имеет решающее слово во всех партийных делах. Группу высших партийных руководителей, собирающихся для предварительного обсуждения политических и организационных вопросов и фактически предрешающих решения соответствующих форумов партии, в англоязычных странах называют кокусом. В таких партиях существует организационная связь между органами партии и ее членами, которые имеют партийные карточки, обязаны подчиняться уставным требованиям и уплачивать ежемесячные или ежегодные партийные взносы (редко более 1 % дохода). Членство в таких партиях возможно как индивидуальное, так и коллективное. Нередко в этих партиях действуют довольно стабильные фракции, имеющие свои квоты в руководящих партийных органах. К числу организационно оформленных партий относятся Народная партия Австрии, Индийский национальный конгресс (И), Христианско-демократический союз ФРГ, Социалистическая партия Франции и др.

К такого рода массовым партиям нередко примыкают или входят в их состав иные общественные объединения – профсоюзные, молодежные, женские и т.п. Например, к Французской коммунистической партии примыкает профсоюзное объединение Всеобщая конфедерация труда, в состав британской Лейбористской партии входят профсоюзы и кооперативные общества.

Экстремистские партии обычно отличаются высокой степенью централизации и организованности, жесткой полувоенной дисциплиной и концентрацией власти в руках партийных вождей. Они опираются на люмпенов, маргиналов и часть мелких собственников. Иногда при этих партиях создаются военизированные отряды боевиков.

В организационно неоформленных партиях отсутствует членство, а следовательно, формальная связь органов партии с ее сторонниками. Таковыми считаются избиратели, голосующие за партию на выборах. Естественно, что они не имеют документов о партийной принадлежности, не платят партийных взносов и не обязаны подчиняться партийной дисциплине. Аппарат партии, состоящий из профессионалов и активистов, действует главным образом в период избирательной кампании. Эти партии представляют собой по существу избирательные движения.

Примечательно, что в Великобритании и многих других странах парламентская партийная фракция, а тем более сформированное ею Правительство не зависят от внепарламентских партийных органов. Напротив, именно парламентская фракция есть настоящее руководство партии. Не случайно ее называют парламентской партией. Спаянная жесткой дисциплиной парламентская партия под руководством лидера практически определяет политику партии в стране.

Чаще всего политические партии строятся по территориальному принципу, и структура партийных организаций определяется избирательными округами и политико-территориальным делением страны. Территориально-производственный принцип встречается редко (например, у Институционно-революционной партии Мексики), обычно он характерен для коммунистических и «революционно-демократических» партий.

В развивающихся странах многие политические партии суть, как отмечалось, партии только по названию. Они подчас охватывают все взрослое население страны, а лидеры порой бывают пожизненными (как было, например, в партии Конгресс Малави). Никакой партийной демократии там, естественно, нет и в помине.

Институционализация политических партий и их конституционно-правовой статус

Усложнение форм и методов деятельности политических партий, возрастание их роли в обществе закономерно приводят к их юридической институционализации. Если конституции XIX века ни одной буквой не упоминали о политических партиях, хотя партии уже тогда играли весьма заметную роль в политической и государственной жизни, то ныне регулирование их статуса образует полноценный конституционно-правовой институт.

Институционализация политических партий проявляется в двух взаимосвязанных процессах: конституционализации, то есть включении в конституции основных принципов их статуса, v. законодательной институционализации, в результате которой правовое положение партий определяется законом достаточно детально.

Законодательная институционализация обычно включает правовое регулирование следующих элементов статуса политических партий:

понятия политической партии, определения места и роли партий в политической системе и государственном механизме;

условий и порядка создания и прекращения политических партий;

требований к идеологии и программным положениям партий;

требований к их организационному строению и порядку деятельности;

финансово-экономической базы партий;

взаимоотношений с публичной властью, прежде всего участия в выборах и в деятельности представительных органов государства и местного самоуправления.

В условиях коммунистических однопартийных систем и соответственно авторитарных и тоталитарных политических режимов правящие круги, всячески подчеркивая ведущую роль единственной государственной партии в обществе, часто избегают регламентировать ее статус. Выражено или молчаливо они исходят из того, что партия выше всякого закона, а следовательно, никаких законодательных границ ее власти устанавливать не следует. В недавнем прошлом так было и у нас.

Почти все принятые после Второй мировой войны демократические конституции содержат в том или ином объеме положения о политических партиях. Конституционные принципы получают свою конкретизацию и развитие в текущем законодательстве – специальных актах о политических партиях (например, в Германии), в избирательных законах (например, в Мексике) и др. Такое законодательство развивается и в тех странах, где конституционализация политических партий места не имеет. Иногда законы регулируют лишь какую-то одну сторону статуса партий, например их финансирование, как это сделано, в частности, в соответствующих законах Швеции 1965 года, Финляндии 1969 года, США 1974 года.

В ряде стран Восточной Европы акты, регулирующие статус политических партий, были приняты вскоре после падения социалистической власти. В Румынии, например, Декрет Совета Фронта национального спасения о порядке регистрации и деятельности политических партий и общественных организаций от 31 декабря 1989 г. был издан уже через неделю после свержения коммунистического режима и взятия Фронтом власти.

Обратимся к конкретным примерам конституционно-правового регулирования статуса политических партий.

В Конституции Японии о политических партиях специально не говорится; в части первой ст. 21 установлено лишь: «Гарантируется свобода собраний и объединений…». А вот Основной закон для ФРГ в ст. 9 особо говорит об объединениях (союзах и обществах) и в ст. 21 о политических партиях. Согласно ч. 1 ст. 21 «партии участвуют в формировании политической воли народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен соответствовать демократическим принципам. Они должны публично давать отчет о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе». В этих положениях просматривается стремление избежать повторения недавнего прошлого, когда гитлеровцы, опираясь на поддержку определенных групп крупного капитала, создали массовую партию, основанную на беспрекословном подчинении вождю (фюреру), и установили с ее помощью террористическую диктатуру. Этим же продиктовано и содержание ч. 2 данной статьи Основного закона: «Партии, которые по своим целям или по поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, противоконституционны. Вопрос о противоконституционности решается Федеральным конституционным судом».

Заслуживают внимания в данной связи положения ст. 11 болгарской Конституции, которая гласит:

«1. Политическая жизнь в Республике Болгарии основывается на принципе политического плюрализма.

Ни одна политическая партия или идеология не может объявляться или утверждаться в качестве государственной.

Партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан. Порядок образования и прекращения политических партий, а также условия их деятельности регулируются законом.

Не могут образовываться политические партии на этнической, расовой или вероисповедной основе, а также партии, которые ставят своей целью насильственный захват государственной власти».

Очевидна обусловленность ч. 4 цитированной статьи важной для Болгарии проблемой турецко-мусульманского меньшинства. Несмотря на указанное запрещение, это меньшинство создало свою партию-Движение за права и свободы, которое в болгарском парламенте имеет определенный вес. Формально, однако, эта партия, как видно из ее названия, строится не на этнической и не на вероисповедной основе, поскольку защита прав и свобод представляет общенациональный, а не этнический и не вероисповедный интерес. Попытка оспорить в Конституционном суде правомерность существования этой партии успеха не имела.

В некоторых восточноевропейских странах (например, в Болгарии, Хорватии) законодательство о политических партиях предписывает создавать партийные структуры только по территориальному принципу, фактически запрещая тем самым создание их по производственному принципу, то есть по месту работы. В условиях коммунистических тоталитарных режимов именно производственный принцип, по которому создавались первичные партийные организации, обеспечивал беспрекословное повиновение партийных масс руководителям: предприятия, учреждения и т.п. возглавлялись директорами, состоявшими в номенклатуре партийных комитетов, и всякое недолжное, с их точки зрения, поведение члена партии грозило ему не только партийными, но и административными наказаниями вплоть до увольнения с работы. В западных же странах такой проблемы не было, соответственно нет обычно и препятствий для создания партийных организаций по производственному принципу.

Германский Закон о политических партиях 1967 года в числе прочего подробно определяет организацию партий, стремясь обеспечить ее максимальную демократичность.

Законодательство зачастую определяет порядок использования политическими партиями средств массовой информации, прежде всего электронных – радио и телевидения, причем приоритет отдается ведущим партиям (Великобритания, Германия, Франция, Индия).

Институционализация политических партий: регистрация

Изложенная роль политических партий и иных политических общественных объединений в политическом процессе требует определенности в отношениях между ними и государством, на руководство которым они претендуют. Государство должно знать, какие политические объединения реально функционируют в стране, и тем из них, которые действуют в рамках конституции и законов, создавать необходимые условия. Деятельность политических общественных объединений должна быть прозрачна и для государства, и для общества в целом. Этим целям служит институт регистрации политических партий и иных общественных объединений. Лишь зарегистрированные партии и иные политические объединения могут допускаться к участию в выборах органов публичной власти, взаимодействовать с ними и получать в необходимых случаях государственную защиту и помощь.

В качестве примера законодательного регулирования института регистрации политических партий и иных политических объединений приведем относящиеся к нему положения мексиканского Федерального закона о политических организациях и избирательном процессе 1977 года.

Закон устанавливает, что граждане могут свободно организовываться в национальные политические партии и национальные политические ассоциации. Национальные политические партии – основная форма политической организации. Они способствуют объединению политической воли народа и путем участия в выборах содействуют установлению национального представительства. Их деятельность направлена на:

обеспечение общественной активности и демократического участия граждан;

повышение идеологического уровня своих членов;

координацию политической деятельности в соответствии со своими принципами и программами;

проведение дискуссий по вопросам, представляющим общий интерес, и обсуждений национальных задач для установления постоянных связей между общественным мнением и публичными властями.

Национальные политические партии выражают публичный интерес и, будучи зарегистрированы, пользуются правами юридического лица.

Если организация желает учредиться как национальная политическая партия, она обязана иметь декларацию принципов, программу действий и устав. В декларации должны содержаться: обязательство соблюдать Конституцию и вытекающие из нее законы и нормы, идеологические основы в политической, экономической и социальной областях, обязательство не попадать в зависимость от международных организаций и иностранных учреждений или политических партий, обязательство действовать мирными средствами и демократическим путем. Программа действий должна включать меры по реализации принципов и достижению целей и политические предложения по решению национальных проблем, а также методы идеологического руководства членами партии, их политического образования и привлечения их к участию в выборах. В отношении устава закон также предусматривает ряд обязательных реквизитов, среди которых стоит отметить требование открытого выдвижения кандидатов в выборные государственные органы и минимальные требования к системе партийных органов, которая должна включать национальную ассамблею, национальный комитет, представляющий партию на всей территории страны, комитеты не менее чем в половине федеральных единиц (т.е. субъектов федерации) или избирательных округов (допускаются региональные комитеты, деятельность которых распространяется на несколько федеральных единиц).

Национальная политическая партия регистрируется Федеральной избирательной комиссией в одном из выбранных партией порядков:

а) учреждения и окончательной регистрации или

б) условной регистрации до результатов выборов.

Для учреждения партия должна иметь не менее чем по 3 тыс. членов в половине федеральных единиц или по 300 членов в половине из 300 избирательных округов по выборам в нижнюю палату парламента. Общее число членов должно быть не менее 65 тыс. На собраниях в федеральных единицах или в избирательных округах должны быть одобрены документы, о которых речь шла выше. После этого производится регистрация.

Для условной же регистрации партия должна подтвердить, что имеет вышеуказанные документы, что представляет направление общественного мнения, выражая политическую идеологию, характерную для какой-либо из общественных сил, составляющих национальное сообщество (подтверждается партийными публикациями), и что на протяжении предшествующих четырех лет осуществляла политическую деятельность или в течение года была национальной политической ассоциацией. Если на предстоящих выборах такая партия получит не менее 1,5 % голосов, она регистрируется окончательно; если же нет, то утрачивает условную регистрацию.

Возможно слияние партий и объединение их с национальными политическими ассоциациями.

Закон устанавливает права и обязанности политических партий, в том числе исключительные права: постоянный доступ на радио и телевидение, средства для публикации изданий, минимальные средства на избирательную кампанию, освобождение от налогов и сборов, почтово-телеграфные льготы.

Что касается национальных политических ассоциаций, то это объединения граждан для обсуждения идей и распространения идеологии. Они могут участвовать в выборах лишь в блоке с партиями. Будучи зарегистрированы в Федеральной избирательной комиссии, они получают права юридического лица. Для этого ассоциация должна иметь не менее 5 тыс. членов, руководящий орган национального значения и отделения не менее чем в 10 федеральных единицах (всего в Мексике 31 штат и один столичный федеральный округ), осуществлять в течение предшествующих двух лет политическую деятельность и иметь документы, отражающие ее идеологическую платформу и нормы внутренней жизни.

Политические партии и ассоциации могут образовывать союзы, фронты и избирательные коалиции.

Институционализация политических партий: финансирование

Этот элемент правового статуса политических партий приобрел в нынешнем веке исключительно важное значение. Если первоначально финансирование политических партий было только их собственным делом, то с течением времени превращение их в необходимого и неизбежного посредника между избирательным корпусом и публичной властью, колоссальное возрастание расходов на политическую деятельность, особенно на выборы, привели к правовому регулированию финансирования этой деятельности. Оно к настоящему времени стало в ряде стран конституционно-правовым институтом, задача которого заключается, с одной стороны, в ограничении возможностей монополизации выборов крупным капиталом и, с другой – в создании финансовых возможностей участия в выборах для новых партий . Другая задача – обеспечение прозрачности финансовой стороны деятельности политических партий и избирательного процесса. Способы решения этой задачи там, где она поставлена законодателем, различны.

Профессор В.Н. Даниленко указывает три направления, в которых осуществляется законодательное регулирование финансирования политических партий:

регулирование размеров и порядка предоставления партиям частных пожертвований и взносов;

ограничение предвыборных расходов и контроль за ними;

прямое бюджетное финансирование партий государством*.

* См.: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 179-183.

Законодательство, как правило, регламентирует источники финансовых поступлений партиям. Такими источниками служат обычно взносы членов партии, поступающие в ее адрес пожертвования, доходы от разрешенной хозяйственной деятельности и, наконец, государственные субсидии.

Членские взносы взимаются не всеми политическими партиями. Если взносы и существуют, то, как правило, составляют небольшую долю доходов партии.

Главный источник этих доходов – пожертвования физических и юридических лиц, прежде всего, разумеется, последних. Закон обычно ограничивает максимальный размер пожертвований, запрещает пожертвования иностранных государств и лиц и анонимные пожертвования, а также устанавливает особые формы отчетности в случае крупных пожертвований (указание данных о жертвователе с приложением чека). Например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года установил предельную сумму дарений для физических лиц в 20 тыс. франков, а для юридических лиц – в 50 тыс. франков. Дарение на сумму свыше 2 тыс. франков подлежит оформлению посредством чека, а общая сумма дарений не может превышать 20 % общей суммы поступлений за последние три месяца перед днем выборов. Дарение для финансирования избирательной кампании не может превышать предельного размера расходов на ее проведение (на парламентских выборах – 500тыс. франков на кандидата). Возможно, что приведенные суммы за истекшие 11 лет действия закона индексированы.

Во многих странах (например, в Италии, Венгрии) запрещается финансирование партий государственными органами, учреждениями и организациями.

Доходы партий от хозяйственной деятельности – это доходы от предприятий партии, от партийного имущества и от пропагандистской деятельности. Многие государства освобождают эту деятельность от налогообложения или смягчают его, хотя подчас ограничивают партии в возможностях предпринимательской деятельности, не связанной напрямую с их уставными задачами (Болгария, Венгрия, Италия, Мексика, Франция и др.).

Например, согласно венгерскому Закону XXXIII 1989 года о деятельности партий и ведении ими хозяйства партиям разрешается следующая хозяйственная деятельность:

а) издание и распространение публикаций, предназначенных для политических целей и ознакомления с деятельностью партий, изготовление значков с партийными символами и других подобных предметов и организация партийных мероприятий;

б) использование и отчуждение находящегося в их собственности движимого и недвижимого имущества.

В этих рамках сбыт произведенных товаров и предоставление услуг освобождаются от налога с оборота и от налога на общества. Партии могут основывать предприятия и общества с ограниченной ответственностью без постороннего участия, однако не могут иметь долю в других хозяйственных объединениях. Разрешается партиям вкладывать свои денежные средства в ценные бумаги, за исключением покупки акций. В случае прекращения партии в результате распада, роспуска или констатации прекращения имущество ее после удовлетворения требований кредиторов переходит в собственность фонда, учреждаемого Государственным собранием (парламентом). Цели фонда и способ его использования разрабатываются комитетом, который назначается Государственным собранием и включает по одному представителю от каждой партии, получившей мандаты по общенациональному списку (см. т. 3, гл. VIII, § 4, п. 2). Для принятия решения об учреждении фонда требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Если партия распадается, то может сама учредить такой фонд или предложить оставшееся имущество уже существующему. Такое регулирование свидетельствует, что собственность партий рассматривается венгерским законодателем не как частная, а как публичная.

Законодательство подробно регулирует систему государственного субсидирования политических партий (разумеется, там, где такая система существует). Такое субсидирование имеет место главным образом в связи с участием партии в выборах, на чем мы подробнее остановимся в п. 8 и 11 § 3 гл. VII. Однако подчас субсидируется и деятельность партийных парламентских групп, и вообще деятельность партий как таковых.

Например, испанский Закон № 54 о политических партиях 1978 года установил следующие правила государственного субсидирования политических партий. Каждая партия ежегодно получает сумму, пропорциональную числу голосов, полученных ею на выборах в обе палаты парламента, и числу мест в каждой из палат. В Генеральном бюджете государства указывается лишь общая сумма, ассигнуемая на эти цели. Порядок субсидирования партий, входивших на выборах в федерации или коалиции, определяется актом Правительства. Органический закон № 3 о финансировании политических партий 1987 года предусмотрел, что партии получают три вида субвенций (целевых выплат): публичные субвенции на избирательные расходы, государственные субвенции парламентским группам (фракциям) палат Генеральных кортесов и парламентов автономных сообществ, ежегодные ничем не обусловленные государственные субвенции партиям, представленным в Конгрессе депутатов (нижней палате), выплачиваемые из Генерального бюджета государства и предназначенные для обеспечения функционирования партий. Ассигнуемая на это сумма делится на три равные части. Одна из них распределяется между партиями пропорционально числу полученных ими мест в Конгрессе депутатов. Остальные две части распределяются пропорционально числу полученных партиями голосов, однако не учитываются голоса, полученные в тех избирательных округах, где за партию было подано менее 3 % от общего числа действительных голосов. Последний вид субвенций не выплачивается, если партия получает какую-либо иную финансовую или экономическую помощь из бюджета (кроме первых двух видов субвенций).

Для представления отчетов об использовании партиями финансовых средств законы обычно устанавливают сроки и определяют форму отчетных документов. Сроки эти различны в разных странах: в Италии – один месяц по окончании отчетного года, в Венгрии – четыре месяца, в Испании – 6 месяцев, а в Австрии, Германии – 9 месяцев. Нередко предусматривается требование опубликования отчетов. Помимо финансовых отчетов политические партии иногда по законам обязаны представлять контрольным органам другие отчетные документы: отчеты о партийном имуществе (Германия), списки пожертвований (Австрия, Испания), бюджет партии (Италия), а также зачастую сведения о доходах и расходах, связанных с избирательными кампаниями.

Контроль за финансами политических партий осуществляется различными органами: в Австрии – комиссией при министерстве внутренних дел, в Мексике и США – Федеральной избирательной комиссией, в Венгрии – Государственной счетной палатой, в Испании – Счетным трибуналом.

Ответственность политических партий за финансовые нарушения и злоупотребления обычно достаточно строга. В основном это штрафные санкции и изъятие неправомерно полученных сумм и имущества в пользу государства, в некоторых странах – лишение партии права на получение государственных субсидий (Франция) и даже лишение свободы для виновных лиц (в Италии на срок от 6 месяцев до четырех лет).

Партийные системы

Это политический институт, который характеризует политическую организацию общества и сам характеризуется, с одной стороны, отношениями между партиями и государством, а с другой – взаимоотношениями партий с другими общественными элементами политической системы и гражданами. Партийная система связана с социальной природой власти, методами ее осуществления, историко-национальными традициями, политической и правовой культурой соответствующей страны, что и порождает специфику и разнообразие партийных систем в разных странах.

Примерно в двух десятках развивающихся стран легальные политические партии отсутствуют. Это прежде всего феодально-монархические государства, где ранее политических партий не было и их создание запрещено законом. Таковы, например, Бутан, Иордания, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия. В последней согласно королевскому указу даже попытка образования политической партии наказывается смертной казнью. В ряде стран деятельность политических партий запрещается или приостанавливается (порой на десятилетия) после государственных переворотов, как было, например, в Гане, Гвинее, Мавритании. Все это свидетельствует об отсутствии в таких странах конституционного строя и соответственно конституционного права.

В тех же странах, где существуют политические партии и соответственно партийные системы, последние можно классифицировать по следующим основным видам: многопартийные системы, системы фиксированного числа партий, двухпартийные и однопартийные.

Многопартийная система неравнозначна наличию в стране множества партий, что характерно практически для любого демократического и даже порой для тоталитарного государства. О многопартийной системе мы можем говорить только в том случае, когда в избирательной борьбе за власть участвуют более двух политических партий и все они имеют шансы принять участие в формировании правительства.

Политико-партийный плюрализм обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, классов, группировок, позволяющий подчас довольно гибко находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе некую результирующую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства народа. Он же может подправить или изменить ее в случае существенного изменения остальной обстановки в стране. При этом широта охвата и разнообразие политических и идеологических доктрин и течений позволяет выбрать из них наиболее рациональные, приглушить остроту социальных противоречий, найти точки согласия между управляющими и управляемыми и расширить социальную базу правящей политической элиты.

Многопартийные системы могут быть различными. Так, в полном смысле слова многопартийные системы существуют в Бельгии, Дании, Нидерландах. Здесь обычно формируются коалиционные правительства, хотя одна из партий может и преобладать (например, Христианско-демократическая партия в Италии до 1994 г.).

Есть многопартийные системы с одной доминирующей партией. Таковы, например, партийные системы Японии до 1993 года (в течение 38 лет доминировала Либерально-демократическая партия) или Мексики (доминирует Институционно-революционная партия).

Многопартийная система может приобретать блоковую форму, когда политические партии группируются в блоки. Пример такой системы дает Франция с 60-х годов.

Система фиксированного законом числа партий иногда встречается в развивающихся странах и имеет, как правило, временный, переходный характер. Она представляет собой заменитель нормальной многопартийности, создаваемый с целью воспрепятствовать возникновению нежелательных для режима политических партий. Такая искусственная двухпартийная система существовала в 1966– 1979 годах в Бразилии, трехпартийная – в 1976–1990 годах в Сенегале, в 1977–1980 годах в Верхней Вольте (ныне Буркина Фасо), в 1966– 1998 годах в Индонезии. В настоящее время подобная двухпартийность существует в Нигерии. Эту систему все же не надо смешивать с системой, существовавшей до 1989 года в Болгарии и Польше, где в конституциях наряду с правящими Болгарской коммунистической партией и Польской объединенной рабочей партией были зафиксированы соответственно Болгарский земледельческий народный союз, а в Польше Объединенная крестьянская партия и Демократическая партия. Отличие заключается в том, что в упомянутых развивающихся странах партии на выборах выступали или выступают самостоятельно, а в социалистических странах для них заранее устанавливалась квота депутатских мандатов, исключавшая даже какое-либо подобие избирательной борьбы.

Своеобразие двухпартийной системы состоит в том, что при наличии обычно множества партий реально претендуют на власть и попеременно формируют правительство лишь две из них. Одна партия правит, а другая, находясь в оппозиции, критикует ее, после чего в результате выборов они время от времени меняются местами. Такая система затрудняет возможность возникновения альтернативной третьей политической силы.

Классический пример двухпартийной системы – США. Примечательно, что политические различия между крайними фракциями внутри обеих партий – Республиканской и Демократической – порой значительнее, чем между самими этими партиями.

В Великобритании роль главной оппозиционной партии институционализирована: она считается оппозицией ее величества, а лидер даже получает жалованье из казны. Подобная система действует также в ряде стран, бывших некогда британскими колониями.

Однопартийные системы, как отмечалось, характерны для стран с авторитарными и тоталитарными режимами, где легальный статус и право формировать правительство предоставлены одной, практически государственной, партии. Такие однопартийные системы существовали в нацистской Германии и фашистской Италии, в социалистических странах (иногда под прикрытием квазимногопартийности). Ныне эти системы сохраняются в таких странах, как Китай, КНДР, Куба, Лаос, а также в некоторых африканских странах.

Господствующая роль единственной или руководящей партии часто гарантирована конституционно. Так, согласно ст. 5 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Коммунистическая партия Кубы, мартианская и марксистско-ленинская, – организованный авангард кубинской нации – является высшей руководящей силой общества и государства, которая организует и направляет общие усилия на достижение высоких целей строительства социализма и движение к коммунистическому обществу». В Замбии Конституция 1973 года содержала в качестве приложения Устав Объединенной партии национальной независимости, который тем самым стал источником конституционного, а правильнее сказать – государственного, права этой страны. Однако после краха прежнего режима новая Конституция Замбии, принятая в 1991 году, провозгласила в ст. 21 свободу ассоциаций, включая партии, и, естественно, никаких партийных уставов уже не содержит.

Если социалистические конституции обычно ограничиваются общим провозглашением руководящей и направляющей роли коммунистической партии, то в развивающихся странах можно встретить специальные конституционные гарантии господствующего статуса единственной партии, а на практике – ее лидера, являющегося президентом соответствующей республики. Так, Конституция Республики Габон 1967 года в редакции 1981 года предусмотрела, что принятие резолюции недоверия Правительству требует абсолютного большинства голосов депутатов Национального собрания и членов центрального комитета Габонской демократической партии (ГДП) на совместном заседании этих органов. ЦК ГДП и его политбюро по Конституции участвовали в решении важных государственных вопросов. При этом лидер партии, он же Президент Республики, фактически назначал членов ЦК ГДП и его политбюро*.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество, власть, личность. М.: Наука, 1990. С. 165-166.

В условиях однопартийной системы само понятие «партия» утрачивает смысл. Это уже не часть, а целое, не партия, а само государство. Точнее, сверхгосударство, для которого собственно государство – лишь административный инструмент. С демократией такая система абсолютно несовместима.

3. Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения

Сущность, задачи и функции неполитических общественных объединений

Разнообразные интересы населения реализуются не только через государственные органы и политические партии. Большую и все возрастающую роль в политических системах зарубежных стран играют социально-экономические и социально-культурные общественные объединения некоммерческого характера. Они чрезвычайно разнообразны: это – профсоюзы, «гражданские инициативы», союзы предпринимателей, потребителей, экологические и пацифистские организации и движения, культурные общества, движения и организации женщин, молодежные объединения, ассоциации по национальному признаку, благотворительные фонды и др. Считается, что чем многочисленнее и разнообразнее такие организации и чем в большем их числе участвует каждый отдельный гражданин, тем стабильнее демократия. По замечанию С.М. Липсета, «шансы на стабильность демократии увеличиваются, если группы людей и отдельные граждане принадлежат одновременно к нескольким политически значимым общественным объединениям»*.

* Lipset S. V. Political Man: The Social Bases of Politics. N. Y.: 1960, p. 88–89.

При всех различиях в организации общественных объединений, их формах деятельности и круге объединяемых ими лиц, имеются некоторые существенные общие черты, позволяющие объединить их в одну группу.

Во-первых, они не ставят перед собой цели извлечения прибыли. Некоммерческий характер этих общественных объединений дает им ряд организационно-технических преимуществ по сравнению с коммерческими организациями. Например, установление государственной монополии на тот или иной вид хозяйственной деятельности не является препятствием для деятельности указанных общественных объединений в этой сфере, им не требуется получать лицензии и т.п. Все это нередко подчеркивается даже на конституционном уровне. Так, ч. 1 ст. 12 Конституции Греции гласит: «Греки имеют право образовывать союзы и объединения, не ставящие целью извлечение прибыли, соблюдая при этом законы государства, которые ни в коем случае не могут предусматривать, что осуществлению этого права должно предшествовать предварительное разрешение». О некоммерческом характере общественных объединений прямо говорит и часть первая § 48 Конституции Эстонской Республики 1992 года: «Каждый имеет право вступать в некоммерческие общества и союзы».

Во-вторых, хотя многие из этих общественных объединений проявляют значительную активность в политической жизни, заметно воздействуют на политику государства, а об эффективности многих из них (профсоюзов, союзов предпринимателей, женских союзов и др.) их члены и общество в целом судят именно по тому, как оправдываются их ожидания в плане влияния на политические решения, тем не менее политическое участие не является (по крайней мере, официально) их основной целью (в отличие от политических партий); это только вспомогательное средство для достижения целей. Как правило, рассматриваемые общественные объединения стремятся воздействовать на государство извне, тогда как политические партии добиваются овладения самой государственной властью. Имеющиеся в истории исключения (например, профсоюз «Солидарность» в Польше) только подтверждают это правило, так как они появились в явно отклоняющихся от нормы условиях тоталитарного режима. Главная декларируемая или реально выполняемая задача социально-экономических и социально-культурных общественных объединений состоит в выявлении и реализации интересов их членов в сфере и рамках, провозглашенных в их уставных и программных документах. На это нередко прямо указывают конституционные нормы. Так, ч. 1 ст. 12 Конституции Болгарии гласит: «Объединения граждан служат удовлетворению и защите их интересов».

Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения обладают чертами, характерными для ассоциаций как таковых. Необходимые для отнесения к ассоциациям признаки варьируются в различных странах, однако имеются и общие, которые используются, например, Европейской комиссией по правам человека и Европейским судом по правам человека при рассмотрении дел об объединениях такого рода, – критерии «добровольного характера» и «общей цели». При этом первый критерий применяется особенно часто. Так, Европейская комиссия по правам человека в решении по делу Эзелэн против Франции от 26 апреля 1991 г. определила, что «»ассоциация» предполагает добровольное объединение для достижения какой-либо общей цели»*, а Европейский суд по правам человека в деле Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства высказался следующим образом: «Право на создание профсоюзов и вступление в них является особым аспектом свободы ассоциации… Понятие свободы предполагает определенную степень свободы выбора, в том, что касается осуществления этого права…»**. Решения Комиссии и Суда задают высокий стандарт защиты прав человека мирового, а не только европейского масштаба, поэтому их учитывают государства в разных регионах. С другой стороны, они аккумулируют наиболее важные с точки зрения организации именно демократического государства идеи, уже нашедшие отражение в национальном конституционном праве, и в том числе на конституционном уровне. В этом смысле указания на добровольный характер данных объединений не являются исключением. Они включаются в текущее законодательство. Например, в Испании в ст. 2 Органического закона № 11 о свободе профессиональных союзов 1985 года весьма подробно урегулировано содержание данной свободы. Нередки они и на конституционном уровне. Так, часть пятая § 29 Конституции Эстонии гласит:  «Участие работников и работодателей в обществах и союзах является добровольным» (предложение первое). Ст. 18 Конституции Италии в части первой устанавливает: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных частным лицам уголовным законом». «Каждому обеспечивается свобода объединения», – такое положение содержит ч. 1 ст. 58 Конституции Польши, а ч. 4 ст. 59 содержит уточнение: «Объем свободы объединения в профессиональные союзы и организации работодателей, а также свободы объединения в другие союзы может подлежать только таким законодательным ограничениям, которые допускаются международными договорами, обязывающими Республику Польша».

* См: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 395.

** См.: там же. С. 396.

В постсоциалистических странах сравнительно часто в разных вариантах встречается формула с указанием на цели такого объединения. Она содержится: в ч.1 ст. 37 Конституции Словакии («Каждый имеет право свободно объединяться с другими лицами для защиты своих экономических и социальных интересов»), в ст. 43 Конституции Хорватии («Гражданам гарантируется право на свободное объединение для защиты своих интересов или выражения социальных, экономических, политических, национальных, культурных и иных убеждений и целей. Для этого граждане могут свободно создавать политические партии, профсоюзы и иные объединения, присоединяться к ним или выходить из них»), в ч. 1 ст. 27 Хартии основных прав и свобод 1991 года, переопубликованной в 1993 году и образующей составную часть конституционной системы Чешской Республики («Каждый имеет право свободно объединяться с другими лицами для защиты своих экономических и социальных интересов»), и некоторых других.

В политической жизни демократических государств общественные объединения выполняют различные функции: выявляют общие интересы отдельных слоев и групп населения; ориентируют депутатов, органы администрации на учет этих интересов при разработке и проведении государственной политики; активно организуют общественное мнение по различным аспектам общественной, в том числе государственной, жизни, объединяют избирателей вокруг депутатов или кандидатов в депутаты, выступающих за решение интересующей данную организацию проблемы или сотрудничающих с ней, и т. д.

Общественные объединения практически во всех странах поддерживают стабильные контакты с правительством, парламентом, СМИ и политическими партиями. Эти отношения, как правило, неинституционализированы. Например, участие общественных объединений в законотворческой деятельности чаще всего осуществляется на основе сложившихся обычаев и традиций. Но вот в Швеции рабочие контакты Правительства и общественных объединений урегулированы законодательно. При подготовке законопроектов министерства создают специальные комиссии, для участия в которых приглашают все заинтересованные стороны. После тщательного обсуждения в комиссии проект дорабатывается министерством, и вновь одобряется комиссией, после чего направляется всем общественным объединениям с просьбой выразить отношение к нему. Только с учетом высказанных пожеланий Правительство рассматривает и одобряет текст законопроекта, который затем вносится в Риксдаг.

Общественные объединения одного вида, как правило, активно взаимодействуют с общественными объединениями другого вида, что обеспечивает лучшие результаты. Следует отметить также мощное идеологическое воздействие общественных объединений на различные слои общества. Они обеспечивают распространение определенного миропонимания и формируют у людей соответствующую идеологию (это ярко выражено, например, у «альтернативных» движений, критикующих традиционные политические и социальные институты и предлагающих заменяющие структуры и проекты). Идеологическое воздействие обеспечивается также тем, что даже наиболее жестко ориентированные на представительство узкоклассовых и узкогрупповых интересов общественные объединения включают в свои программы положения общесоциального характера.

В зависимости от политического режима и активности членов в каждой конкретной стране общественные объединения могут играть различную роль.

1) Общественные объединения создают в политической системе альтернативные структуры.

В последние десятилетия в европейских странах, США и Канаде широкое распространение получили так называемые альтернативные организации и движения. У них широкий спектр программ от антиэтатизма до развития новых форм самоуправления, причем довольно значительная доля их программных положений реализуется на практике, наполняя новым содержанием социальную политику, перестраивая связи между техносферой и социосферой, между индустриальной системой и человеком. Альтернативные объединения исходят из того, что несходство между людьми соответствует реальному положению дел в природе, и отрицательно относятся к существующей в современном обществе тенденции рассматривать различия между людьми как проблему. По мнению альтернативных объединений, проблему составляют не рабочие-иммигранты, престарелые, этнические меньшинства или молодежь, а система, которая не может на гуманистической основе справиться с этими и другими проблемами. Исходя из идей плюрализма социального развития и развития личности, они стремятся разработать и внедрить такие формы самоуправления и взаимодействия с государственными органами, которые способствуют преобразованию индустриального общества в экосоциальное, то есть гармонически сочетающее экологию и гуманизм. Альтернативные объединения разрабатывают программы социально приемлемого развития экономики, выступают за радикальную реформу налогообложения (рационализирующую потребление), предлагают построенную на принципиально иной философской основе систему распределения социальных благ, экспериментируют в области создания новых форм производства, управления, обмена и образа жизни.

Хотя предлагаемые альтернативными объединениями идеи нередко противоположны сложившемуся положению вещей и неоднозначно воспринимаются государственными органами, их реализация в конечном итоге расширяет возможности эволюционирования самой политической системы соответствующих стран.

2) Общественные объединения представляют собой необходимое условие оптимального функционирования социальных институтов.

В странах социально-политического и экономического плюрализма деятельность общественных объединений нередко выступает как творческое и необходимое продолжение социальной политики государства, восполняющее подчас ее недостатки. В этом случае государственные органы стремятся к сотрудничеству с общественными объединениями, порой даже создавая соответствующие государственные структуры. Во Франции, например, в 1983 году был создан Национальный совет ассоциативной жизни, имеющий функции посредника и консультанта в отношениях между общественными объединениями и государством; этот орган наделен правом обращения к Правительству с предложениями по вопросам развития и совершенствования ассоциативной жизни.

3) Общественные объединения своей деятельностью достраивают государственные структуры, не получившие достаточного развития.

Такую роль общественные объединения нередко приобретают в странах со слаборазвитой государственной организацией. Характерный пример этого дает положение тарикатов (мусульманских орденов) в Сенегале, где они помимо решения своих внутренних вопросов поддерживают общественный порядок в деревнях и некоторых городах, обеспечивают сбор и уплату крестьянами государственных налогов, мобилизуют (в своих интересах) крестьянские массы в период избирательных кампаний. Власть этих орденов и их влияние на государственные дела огромны.

4) Общественные объединения могут выступать как орудие в руках государства.

Для обществ тоталитарного типа характерны соединение власти государства с властью руководящей партии и уничтожение всех других носителей политической власти. В одних странах это уничтожение было физическим, в других – политическим (встречалось и сочетание того и другого).Так, одной из основных задач правительства Гитлера в нацистской Германии было уничтожение «всех и всяких политических партий и массовых организаций», что как известно было выполнено применительно к действительно самодеятельным и независимым от гитлеровцев объединениям. В Законе об обеспечении единства партии и государства 1933 года говорилось: «После победы национал-социалистской революции Национал-социалистская германская рабочая партия (НСДАП) является носителем германской государственности и неразрывно связана с государством». Таким образом законодательно было закреплено отстранение всех иных политических сил от государственной власти и вообще от политической деятельности. В то же время были сохранены или созданы молодежно-детские, женские и иные нацистские организации, всецело подчиненные гитлеровской партии.

В бывшем СССР и других социалистических странах практиковался похожий подход к данной проблеме. Общественные организации в них сохранялись, а нередко и создавались новые, но они не носили действительно общественного характера, так как вступление в них далеко не всегда было добровольным, широко практиковались сборы взносов в них через домоуправления, массовые обязательные сборы членских взносов в школах, доведение планов по сбору членских взносов в самые различные организации до местных органов профсоюзов на производстве и т.п. (эти реальности породили парадоксальный термин – делать что-либо добровольно-принудительно), а руководство этих организаций насаждалось сверху. Так, в Румынии, например, до 1989 года клан диктатора Николае Чаушеску возглавлял почти все общественные организации, причем его члены одновременно занимали высшие государственные должности. Такой подход оказался действительно интернациональным и пришелся по вкусу также лидерам авторитарных режимов Азии и Африки. В Центральноафриканской Империи (ныне Центральноафриканская Республика) диктаторский режим приобрел наиболее гипертрофированные формы в период правления императора Жан Беделя Бокассы, который проявлял настолько большой интерес к общественным организациям, что возглавил их все, включая молодежную и даже женскую*.

* Бокасса известен не только этим. Во времена его правления ходили слухи о том, что он занимается людоедством, и самые неудачливые министры попадают к нему на праздничный стол. Обвиняли правителя и в том, что он съел единственного в стране профессора математики. Следует, однако, отметить, что в 1986 году, когда Бокасса попал на скамью подсудимых, факты, подтверждающие его каннибализм, суду не были представлены. В политическом плане нельзя не отметить, что его жажда власти не ограничивалась постом главы государства и главы общественных объединений. В 1966 году этот диктатор объявил себя Президентом ЦАР и в том же году возложил на себя обязанности министра обороны, Премьер-министра, министра юстиции. Кроме того, с 1970 по 1976 год Бокасса был министром информации (1970–1974), сельского хозяйства (1970–1974), здравоохранения и народонаселения (1971–1976), гражданской авиации (1973–1976), наземного, речного и воздушного транспорта (1973–1976), торговли и промышленности (1973–1974), горнорудной промышленности (1973–1976), а также телекоммуникаций и информации (апрель – сентябрь 1976 г.). В 1972 году Бокасса стал «пожизненным Президентом», а два года спустя – маршалом. В декабре 1976 года Центральноафриканская Республика была объявлена империей, а сам Бокасса – ее Императором.

В условиях тоталитарных и авторитарных режимов общественные организации приобретают фантомный характер, не выполняя на деле провозглашаемых ими задач по обеспечению и защите интересов их членов в той или иной сфере. Их реальная задача и цель существования – проводить партийно-государственную политику, придавая политической жизни видимость разнообразия при удушающем по сути однообразии; кроме того, через общественные организации происходит «законное» перераспределение части национального дохода в пользу партийно-государственной элиты в виде участия в различного рода конференциях в местах отдыха, льготных путевок в санатории и дома отдыха, командировок за границу и т.п.

Падение тоталитарных режимов обычно влечет за собой и упразднение или преобразование на демократической основе созданных в условиях тоталитаризма общественных организаций и массовое возникновение самых разнообразных действительно общественных объединений.

Формы и виды неполитических общественных объединений

По своим формам общественные объединения рассматриваемой категории чрезвычайно разнообразны. Часть из них представляет собой общественные организации, именуемые чаще всего союзами, лигами, обществами. Другая часть – это общественные движения, которые чаще всего так и называются, но могут иметь и иные наименования. Различие этих двух форм достаточно условно, поскольку в научной литературе нет сколько-нибудь единой точки зрения относительно понятия «социальные движения». Это понятие используется западными авторами для обозначения слишком различных явлений: от лоббистских организаций до религиозных движений. Однако и то, что прямо называется и признается всеми движением, разнородно: достаточно сравнить рабочее движение и движение в защиту мира, феминистские движения и религиозные движения, гуманитарные движения и революционные движения и т.д. Обычно считается, что движения менее формализованы и используют менее организованные формы политического участия, чем организации. Однако само это «менее» разными авторами характеризуется по-разному, поскольку используются чаще всего субъективные критерии либо сочетание субъективных критериев с объективными. Можно выделить следующие наиболее часто отмечаемые отличия общественных организаций и общественных движений:

1) по структуре. Общественные организации четко структурированы, имеют определенные в уставе руководящие органы с установленными конкретными задачами и полномочиями, регулярно проводимые собрания и т. д. Общественные движения имеют разную степень организованности. Некоторым вообще не свойственны ни формальное членство, ни организационные формы внутренней демократии (как, например, Гринпис). Другие более формализованы. Для описания общественных движений в этом плане самым впечатляющим и, пожалуй, точным является указание на то, что основная их часть – «невидимые» сети малых групп, погруженных в повседневную жизнь»*. По мнению М. Дайани и Р. Айермэна, социальные движения следует рассматривать как «сети индивидов, неформальных групп и более формализованных организаций. Такие сети выполняют множество функций, начиная с активизации индивидуального участия, обмена информацией и ресурсами и кончая соединением воедино различных акций протеста, которые в другом случае оказались бы изолированными. Границы таких сетей в зависимости от изменения политических обстоятельств и систем взглядов существенно смещаются в ту или иную сторону»**;

* Melucci A. Nomads of the Present. L.: 1989, p. 5–6.

** Diani М., Eyerman R. Studying Collective Action. L.: 1992, p. 9.

2) по способам влияния на общественную жизнь. Общественные организации, как правило, используют традиционные методы воздействия. Общественные движения наряду с традиционными используют в равной или даже большей степени неинституционализированные методы, нередко и деструктивные действия, направленные против власти;

3) по степени активности. Для общественных организаций характерно лидерство и элитная активность, для общественных движений– высокая степень групповой активности;

4) по использованию форм демократии. В общественных организациях при принятии решений преобладают модели представительной демократии, в общественных движениях предпочтение отдается прямой (и низовой) демократии;

5) по целям. Для общественных организаций главное – обеспечить через существующие институты реализацию признанных обществом ценностей, для социальных движений – добиться изменения социальных институтов или признания еще не признанных ценностей. М. Залд и Р. Эш отмечают, что социальные движения – это «целенаправленная коллективная попытка некоторого числа людей изменить индивидов или социальные институты и их структуры»*.

* Zald M.N., Ash R. Social Movement Organizations: Growth, Decay and Change. Studies in Social Movements. N. Y.: 1969, p. 464.

Особый вид неполитических (отчасти и политических) общественных объединений представляют собой фонды, которые нередко играют в политике роль, далеко выходящую за рамки известного. Можно отметить также разного рода исследовательские институты, подчас также весьма влиятельные в политике.

Объединения с публичными функциями

Эта категория объединений весьма неоднородна и не все они могут характеризоваться как общественные.

Передача государством публичных функций общественным объединениям – весьма распространенное явление, однако это происходит далеко не во всех странах и по отношению не к одним и тем же видам общественных объединений. Наиболее часто встречаются и ярко выражены публичные функции у общественных объединений в социалистических странах, однако общественный характер этих объединений там обычно весьма ограниченный: они представляют собой по существу филиалы коммунистических партий (подобно тому, как это имело место в странах с фашистскими режимами). Руководящие органы общественных объединений в них могут быть наделены правом законодательной инициативы: так, п. «d» ст. 86 кубинской Конституции предоставляет это право национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководящим органам других массовых общественных организаций, ч. 1 ст. 87 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года – Отечественному фронту Вьетнама (ОФВ) и организациям, входящим в состав фронта.

Важные публичные функции в масштабах всего государства выполняют и социалистические общественные организации в целом, поскольку они должны обеспечивать осуществление основной цели социалистического государства – социалистического строительства. Нормы об этом имеются и на конституционном уровне. Так, во Введении Конституции КНР отмечается, что «в ходе длительной революции и строительства уже сформировался руководимый Коммунистической партией Китая широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций», и подчеркивается, что в дальнейшем он сыграет еще более важную роль «в политической и общественной жизни страны, во внешних дружественных связях, в борьбе за осуществление социалистической модернизации, за сохранение единства и сплоченности страны». На практике Народный политический консультативный совет Китая (НПКСК), представляющий собой политическую форму Единого фронта, организует изучение его членами марксизма-ленинизма, идей Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина, проводит дискуссии и консультации с руководителями всех партий, организаций и представителями патриотических деятелей различных кругов по важным общегосударственным и местным вопросам, поддерживает тесные связи с различными кругами, вносит предложения в государственные органы, содействует государственным органам в их деятельности, реорганизации их структуры, содействует развитию культуры, «предоставляя возможности для проявления энтузиазма и профессиональных знаний членов НПКСК», «обнародует и помогает проводить в жизнь политические установки в отношении интеллигенции, национальных отношений и религии, китайцев, проживающих за границей», а также выполняет другие задачи.

Статья 9 Конституции СРВ посвящена роли Отечественного фронта Вьетнама и входящих в него организаций, которые служат «политической основой народной власти». Помимо того что Фронт «развивает традиции всенародной солидарности, усиливает политическое и духовное единомыслие среди народа», Конституция возлагает на него и публичные функции: он «участвует в строительстве и упрочении народной власти, совместно с государством заботится и защищает законные интересы народа». Не менее интересна и ст. 10, которая определяет профсоюзы как «общественно-политические организации рабочего класса и трудящихся» (?!). Профсоюзы, помимо того что «вместе с государственными органами и социально-экономическими организациями защищают интересы работников», участвуют в управлении государством и обществом, проверке и контроле за деятельностью государственных органов, общественных и хозяйственных организаций.

В ст. 6 Конституции Кубы в редакции 1976 года содержалось важное положение, раскрывающее роль молодежной организации – Союза молодых коммунистов (СМК). В ней указывалось, что Союз «ведет под руководством партии работу по подготовке в своих рядах будущих ее членов и содействует воспитанию новых поколений на идеалах коммунизма, приобщая их к учебе и к патриотической, трудовой, военной, научной и культурной деятельности». В редакции 1992 года ст. 6 имеет иную формулировку. В ней Союз молодых коммунистов также характеризуется как организация передовой кубинской молодежи, «руководимая и поощряемая государством в ее приоритетной функции по вовлечению молодежных масс в активное участие в решении задач построения социализма и достойной подготовки молодежи в качестве сознательных граждан, способных принимать на себя главную ответственность за благосостояние нашего общества». Относительно других общественных организаций в ст. 7 указывается, что они представляют специфические интересы населения и приобщают его «к решению задач строительства, укрепления и защиты социалистического общества».

В конституциях социалистических стран ранее достаточно часто встречались и положения, которые прямо говорили о передаче государственных функций общественным объединениям; например, такая норма содержалась в части второй первоначальной редакции ст. 7 Конституции Кубы, согласно которой «в своей деятельности государство опирается на массовые общественные организации; эти организации также непосредственно осуществляют государственные функции, которые они согласились принять на себя в соответствии с Конституцией и законом». В редакции 1992 года данное положение отсутствует.

В демократических или стремящихся стать такими странах наделение общественных организаций публичными функциями тоже не редкость. Чаще всего это относится к профсоюзам, торгово-промышленным и иным палатам. В действующих конституциях об этом упоминается редко, только в случаях, когда нужно защитить их права от возможного ущемления. Например, в таком акте конституционного уровня, как Основной закон Особого административного района КНР Сянган (Гонконг. – Авт.) 1990 года (в Сянгане еще в течение 50 лет предполагается сохранить «прежнюю капиталистическую систему и образ жизни»), ст. 142 гласит: «Правительство Особого административного района Сянган продолжит признание профессий и профессиональных корпораций, получивших признание до создания Особого административного района Сянган; признанные профессиональные корпорации могут самостоятельно апробировать и присваивать профессиональные квалификации». Но это скорее исключение, вызванное ситуацией переходного характера и необходимостью установления дополнительных гарантий, обычно же положения о такого рода объединениях содержатся в текущем законодательстве.

Для того чтобы раскрыть проблему наделения общественных объединений публичными функциями, необходимо обратиться к истории вопроса. Она прямо связана со средневековым корпоративизмом (от лат. corporatio – сообщество*) – теорией и государственной политикой, построенной на переплетении государственности и сословной организации общества. Корпорации (цехи ремесленников, торговцев и т.д.) являлись в доиндустриальную эпоху важным структурообразующим элементом экономической и политической организации общества, обеспечивающим ее жизнеспособность и сохранение. В период буржуазных революций сословная и цеховая организация общества как пережиток феодального строя была отменена, а в государствах, где развитие к конституционному строю происходило эволюционно,– постепенно заменена (в частности, в Германии сословные представительные учреждения были устранены только в начале XX века**).

* Следует иметь в виду, что слово «корпорация», когда используется как термин, имеет довольно много значений.

** В землях Саксония, Шварцбург-Зондерсгаузен, Брауншвейг, Нассау в течение XIX века сохранялось особое представительство купцов и фабрикантов и сословия ученых.

Ко времени буржуазных революций идея корпоративизма воспринималась третьим сословием негативно, и поэтому в первые конституции были включены запреты создания корпораций, что, в частности, впоследствии послужило основанием для запрещения профсоюзов. Именно поэтому знаменитый французский Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии 1791 года (более известный как Закон Ле Шапелье) в ст.1 провозглашал: «Ввиду того, что уничтожение всякого рода корпораций граждан одного и того же состояния и одной и той же профессии является основой французской конституции, запрещается восстанавливать таковые под каким бы то ни было предлогом и в какой бы то ни было форме». Однако к концу XIX века под воздействием рабочего движения, которое данный подход поставил в явно проигрышное положение по сравнению с предпринимателями, на стороне которых выступало государство, а также в силу других причин профессиональные и иные аналогичные корпорации возрождаются в новом качестве.

В конце XIX – начале XX века идеи организации органов государства на основе профессиональных и иных объединений стали вновь использоваться теоретиками самых разных политических течений от синдикализма до национал-социализма. Особенно широкое распространение корпоративные идеи получили в условиях кризиса парламентаризма. Преодолеть формализм традиционных демократических институтов (со всеобщим избирательным правом, оторванностью депутатов от избирательного корпуса и т. п.) предлагалось путем дополнения или преобразования на корпоративной основе «умирающего» парламента и тем самым ввести в законодательный орган «действительно заинтересованных лиц».

Частично эти идеи стали воплощаться еще в начале XX века, когда в некоторые европейские конституции были включены нормы, касающиеся самоуправления в хозяйственной сфере – функционирования торгово-промышленных и иных социально-профессиональных палат и их объединений, а также их взаимодействия с парламентом и правительством.

Наиболее подробно этот вопрос был урегулирован в Веймарской конституции Германии 1919 года, и это не случайно. Различные формы взаимодействия государства и промышленников активно отрабатывались в Германии еще в середине XIX века. Тогдашний глава правительства – канцлер Отто фон Бисмарк регулярно проводил совещания с крупнейшими предпринимателями. Постепенно эти совещания переросли в советы хозяйства, которые он пытался (правда, безуспешно) закрепить законодательным путем. Во время своего выступления в Рейхстаге в 1881 году Бисмарк сказал: «Я могу лишь только сожалеть, что сотрудничество самых широких кругов при подготовке законов не достигается иногда из-за министерского или монаршего нетерпения… Имперское и земельные правительства вовсе не всезнающие в области хозяйства, поэтому их деятельность без содействия промышленных кругов – односторонняя»*. Идеи Бисмарка о правовом оформлении советов хозяйства были реализованы в достаточно пространной ст. 165 Веймарской конституции. Ее содержание сводилось к следующему:

* Цит. по: Бабанцев Н.Ф., Прокопьев В.П. Германская империя 1871–1918 гг. Историко-правовое исследование. Красноярск, 1984. С. 72.

а) организации предпринимателей получали конституционное признание;

б) представительные органы предпринимателей входили в состав окружных хозяйственных советов и Хозяйственного совета Империи;

в) устанавливался единый принцип формирования хозяйственных советов всех уровней: все важнейшие профессиональные группы должны были быть представлены «сообразно их хозяйственному и социальному значению»;

г) организация, задачи хозяйственных советов и их взаимоотношения с другими самоуправляющимися единицами были отнесены к исключительной компетенции Империи (тем самым подчеркивалось то важное значение, которое придавалось этим органам);

д) определялись важнейшие полномочия Хозяйственного совета Империи (право законодательной инициативы, осуществляемое через Правительство, причем последнее было обязано внести в Рейхстаг законопроект Хозяйственного совета Империи и в том случае, если не одобряло его; право защиты в Рейхстаге законопроекта; подготовка заключений по социально-политическим и хозяйственно-политическим законопроектам крупного значения до внесения их в Рейхстаг);

е) предусматривалась возможность предоставления хозяйственным советам контрольных и административных полномочий.

Менее детальные нормы об аналогичных органах и их взаимодействии с парламентом и правительством содержались в Конституции Королевства сербов, хорватов и словенцев 1921 года, Конституции Республики Польша 1921 года, Конституции Ирландского свободного государства 1922 года и Конституции Литовской Республики 1928 года. Так, ст. 68 Конституции Польши гласила: «Особый закон установит хозяйственное самоуправление для разных отраслей экономической жизни, а именно: палаты сельскохозяйственные, торговые, промышленные, ремесленные, наемного труда и другие, объединенные в Главную палату хозяйства Республики, сотрудничество которой с правительственными властями в направлении хозяйственной жизни и в отношении законодательной инициативы определят особые законы». Еще лаконичнее говорилось об этом в § 89 Конституции Литвы, который устанавливал, что «отдельным хозяйственным отраслям законы гарантируют самоуправление. Законодательным путем учреждаются палаты сельскохозяйственные, торговли и промышленности, труда и другие, отношения которых с государственной властью в области нормирования хозяйственной жизни, указываются законом».

Правовой статус палат в то время представлял собой своеобразный конгломерат различных по природе признаков, однако главными считались черты государственного органа. Болгарский государствовед Александр Гиргинов писал в 1921 году в своей книге «Государственное устройство Болгарии» (в главе с характерным названием «Сословные самоуправляющиеся тела») о болгарских торгово-промышленных палатах, что это «самоуправленческое учреждение, на которое возложена защита, поддержка и содействие торговле, промышленности и предпринимательству в определенном территориальном районе. С одной стороны, он действует как орган отдельных торговцев, промышленников и предпринимателей, с другой – как общественный контрольный орган, как учреждение с судебными функциями и, главное, как совещательный и вспомогательный орган государства»*.

* Гиргинов А. Държавното устройство на България. София: Български печат, 1921. С. 552.

Однако наиболее полно идеи корпоративизма были воплощены в корпоративных государствах, в которых власть организовывалась на основе представительства корпораций – объединений людей по профессиям, занятиям, роду деятельности или интересам в определенной сфере. Идеи корпоративизма были взяты на вооружение фашистскими государствами и в определенной мере также социалистическими, хотя в последних сам термин отвергался. Суть этих идей в том, что национальное единство создается благодаря объединению и солидарности людей, занятых в определенных сферах независимо от социального положения в них, образующих корпорацию (функциональную группу). Конечно, определенная общность интересов у людей, занятых в той или иной сфере, существует, и она может служить ступенью к общенациональному единству интересов. Но фашистское понимание корпоративного государства предусматривало принудительное распределение людей по корпорациям, назначение сверху лидеров этих корпораций («фюреров», т. е. вождей, в гитлеровской Германии) и подчинение корпораций неограниченной власти государства*.

* См., в частности: Авдеев Ю.И., Струнников В.Н. Буржуазное государство в период 1918-1939 гг. М.: Изд-во ИМО, 1962. С. 350-386.

Корпоративными государствами были, например, Италия до 1943 года, Португалия до 1974 года, Испания до 1977 года, Югославия до 1992 года, в известной мере Индонезия до последнего времени. Некоторые из них так и именовались корпоративными в законодательных актах (например, ст. 5 Конституции Португалии 1933 года гласила: «Португальское государство является унитарной и корпоративной Республикой…»), в социалистической Югославии данный термин не использовали, так как он считался одиозным и связанным с фашизмом, но независимо от терминологии и здесь по существу была сделана попытка реализовать идеи корпоративизма.

Корпорация объявлялась либо одним из важнейших элементов политического строя (разд. V Конституции Португалии 1933 г.), либо рассматривались как естественный организм «подобно семье или муниципалитету» (Преамбула испанского Закона Главы государства о народном референдуме 1945 г.), в Югославии для названия организаций, в которые были объединены граждане по профессиональным, коммунальным и иным интересам, использовались термины «общественно-политическая организация» (Союз коммунистов, профсоюзы и др.), «общественно-политическое содружество» (община, республика, федерация и др.), «организация объединенного труда» (основная и сложная, трудовая организация), «ассоциация заинтересованных» (объединение организаций, предоставляющих социальные услуги и пользователей).

В конституциях и законодательных актах подчеркивалась роль и значение корпораций в политической жизни и осуществлении государственной власти (например, ст. 20 Конституции Португалии 1933 г. гласила, что «все активные элементы Нации будут органически представлены в корпоративных организациях, на последних лежит обязанность принимать участие в выборах муниципальных советов и провинциальных комитетов, а также в формировании Корпоративной палаты…», а ст. 16 устанавливала, что «государство обязано… разрешать всякого рода корпоративные организации, моральные, интеллектуальные или экономические, а также поощрять и содействовать их учреждению»).

Для корпоративного государства характерно создание общенациональных органов корпоративного представительства, активно участвующих или полностью осуществляющих законодательную деятельность. Так, Корпоративная палата Португалии имела тот же срок полномочий, что и парламент, и ей предоставлялось «право давать отзывы и высказывать свое мнение по всем предложениям или законопроектам и по всем международным соглашениям или договорам, представляемым Национальному Собранию до того, как последнее приступило к их обсуждению» (ст. 103 Политической Конституции Португалии 1933 г.). Кроме того, Правительство могло запрашивать отзывы Корпоративной палаты «по поводу юридических актов, подлежащих опубликованию, или законодательных предложений, вносимых в Национальное Собрание».

В социалистической Югославии эта идея была воплощена путем создания законодательного органа на корпоративной основе. Статья 165 Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 года устанавливала, что «Союзная Скупщина состоит из Союзного веча, как веча делегатов граждан в общинах и республиках, и Хозяйственного веча, Просветительно-культурного веча. Социально-здравоохранительного веча и Организационно-политического веча, как веч делегатов трудящихся в трудовых содружествах». Если формирование Союзного веча происходило на основе всеобщего избирательного права (т. е. избран мог быть любой гражданин, обладавший пассивным избирательным правом), то формирование остальных веч осуществлялось из числа членов соответствующих «содружеств» – трудовых коллективов, общественных организаций, профсоюзов и т. п. Поэтому в ст. 168 Конституции говорилось, например, следующее: «Право быть избранным в члены Хозяйственного, Просветительно-культурного и Социально-здравоохранительного веч имеет каждый трудящийся, или член органа управления трудовой организации или трудового содружества в соответствующей области труда, член органа управления объединением трудовых организаций и профсоюзный работник в соответствующей области труда». Каждое вече имело собственную компетенцию (например, Социально-здравоохранительное вече согласно ст. 176 Конституции 1963 г. рассматривало «вопросы, представляющие интерес для трудовых содружеств в области здравоохранения, социального страхования и в других областях социальной политики, а также иные вопросы из этих областей»), само устанавливало свой распорядок работы, но могли созываться и совместные заседания веч. Для принятия закона нужно было согласие, как минимум, двух веч (причем согласие Союзного веча – обязательно).

Однако такая реализация корпоративной идеи оказалась не столь эффективной, как ожидалось, и в указанных государствах после падения тоталитарных режимов вернулись к традиционным формам государственной организации. Впрочем, в Югославии после ряда экспериментов на федеральном уровне от корпоративного представительства отказались уже в 1974 году, сохранив его в преобразованном виде лишь на уровне республик, автономных краев и общин.

Тем не менее государственные институты, в той или иной степени отражающие и обеспечивающие корпоративные интересы, сохраняются и в настоящее время. Нормы об этом были включены и в некоторые послевоенные конституции (в частности, Италии, Франции). Например, ст. 99 Конституции Италии гласит:

«Национальный совет экономики и труда включает экспертов и представителей производящих категорий с учетом их количественной и качественной значимости.

Он является консультативным органом Палат и Правительства по тем вопросам и с теми функциями, какие присвоены ему законом.

Он имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам согласно принципам и в пределах, установленных законом».

В Марокко Палата представителей согласно ч. 1 ст. 43 Конституции 1972 года избирается частью всеобщими и прямыми выборами, частью советниками коммун (низовых территориальных единиц), частью членами особых коллегий, составленных из представителей корпоративных палат (сельскохозяйственных, торговых и промышленных, ремесленников, лиц наемного труда и т.п.).

Таким образом, к настоящему времени накоплен большой и разнообразный опыт наделения различного рода общественных организаций публичными функциями в условиях современной, а не средневековой организации государственности. Поскольку к этому прибегали с различными целями и при разных политических режимах, очевидно, что в наделении некоторых общественных организаций публичными функциями время от времени возникает некая объективная потребность. Вопрос в том, в какой степени и как она может быть реализована, чтобы при этом не были нарушены принципы демократии и сама свобода ассоциаций. В связи с этим возникает ряд проблем. Применительно к общественным объединениям это прежде всего проблема их правовой природы: остаются ли они общественными объединениями со всеми вытекающими отсюда последствиями в случае наделения их публичными функциями или приобретают иной статус? Вторая проблема состоит в реализации одного из основных, как уже указывалось, признаков общественной организации – добровольности.

Если государство наделяет какую-либо организацию, скажем, исключительным правом лицензирования, а также контроля за использованием выданных лицензий, то членство в ней нередко перестает быть добровольным, а следовательно, на нее не распространяется свобода ассоциаций. При этом государство может преследовать самые благие цели, в том числе и защиту прав и свобод других лиц. Следует отметить, что эти вопросы решаются обычно с учетом всей совокупности обстоятельств. Так, в 1989 году исландский парламент принял закон, прямо предусматривавший, что членство в автомобильной ассоциации будет условием для выдачи лицензии на работу в качестве таксиста. В решении по делу Сигурьенссон против Исландии Европейский суд по правам человека счел, что такая форма принуждения подрывает самое сущность права, гарантируемого ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (свобода ассоциации). При этом не оспаривалось утверждение о том, что после вступления в силу закона установленное обязательное членство в ассоциации находилось «в соответствии с законом» и преследовало законную цель, а именно было направлено на «защиту прав и свобод других лиц». Суд счел вместе с тем, что установление в законодательном порядке такого обязательного членства не было «необходимым в демократическом обществе»*. В другом же деле – Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии – Суд не счел Бельгийскую медицинскую ассоциацию «ассоциацией» в смысле ст. 11 Конвенции именно на том основании, что она выполняет публично-правовые функции, такие, как контроль за профессиональным поведением своих членов**. Представляется, что различие между этими двумя случаями состоит в том, что в первом из них на ассоциацию была возложена публичная функция, что не было «необходимым в демократическом обществе», во втором же случае выполнение публичной функции было главной задачей Бельгийской медицинской ассоциации («обеспечение соблюдения врачебной этики и поддержание честности, осмотрительности и достоинства ее членов»), и поэтому суд не отнес ее к ассоциациям как таковым. Это не означает, однако, что Суд дал основание для однозначной трактовки его позиции, как исходящей из недопустимости публичных функций у общественных организаций. Наоборот, эти решения хорошо показывают, что решение проблем, связанных с наделением общественных объединений публичными функциями, не может быть во всех ситуациях единообразным.

* См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 398.

** См.: там же. С. 399.

В тех случаях, когда наличие у организации публичных функций связано с обязательным членством в ней, организация не может быть названа общественной, хотя с общественными организациями ее роднит самоуправление. Такое профессиональное самоуправление носит выраженный публично-властный характер подобно местному самоуправлению.

Конституционно-правовое регулирование статуса социально-экономических и социально-культурных общественных объединений

Существует несколько вариантов конституционно-правового регулирования статуса общественных организаций.

Во-первых, важнейшей и нередко единственной конституционной основой статуса этих организаций служит право на объединение в союзы (ассоциации), которое рассмотрено выше – в п. 3 § 4 гл. III. Это право было осознано человеческим сообществом как фундаментальное еще в период буржуазных революций, получило закрепление в подавляющем большинстве конституций и входит в перечень традиционных прав и свобод. Фиксируя в конституции право на объединение, законодатель устанавливает одинаковый правовой режим для всех видов союзов (ассоциаций), и тем самым, как справедливо заметил исследователь из ФРГ К. Хессе, «определяется более общий принцип строения общества, а именно принцип свободного образования социальных групп»*. Нормы конституций о свободе объединений создают возможность образования любого союза в рамках требований закона, что позволяет обществу структурироваться в соответствии со своими потребностями (разумеется, речь идет только о либеральных и демократических режимах). В условиях тоталитарных режимов, как уже указывалось, данное право носит формальный и фиктивный характер.

* Hesse К. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991, S. 168 (ср.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 205).

Во-вторых, наряду с данным правом в конституции могут быть включены нормы о правовом статусе отдельных видов общественных объединений (профсоюзов, объединений предпринимателей, молодежных и т.д.). В более мягком варианте это рассматривается как частный случай реализации свободы личности и закрепляется в соответствующих главах и разделах о правах и свободах граждан. Так, статус профсоюзов нашел отражение в ст. 23 Конституции Греции, ст. 39 Конституции Италии, ч. 3 ст. 9 Основного закона для ФРГ, ст. 28 Конституции Японии 1946 года и др., правовой статус союзов предпринимателей (и профсоюзов) в § 17 гл. 2 шведского конституционного акта Форма правления 1974 года.

В случае, если законодатель придает каким-либо объединениям особое значение и стремится это подчеркнуть, нормы об отдельных видах общественных объединений включаются в иные главы и разделы конституций (в «Политические, социальные и экономические основы государства» Конституции Кубы, во Введение Конституции Китая и т.д.). В Конституции Испании ст. 7 о профсоюзах и союзах предпринимателей включена во Вводную часть сразу же за статьей о политических партиях, а ст. 51 и 52 (об организациях потребителей и опять о профсоюзах) – в гл. 3 «Об основных принципах социальной и экономической политики» части первой «Об основных правах и обязанностях».

Включение в конституцию статей об отдельных видах общественных объединений в условиях демократической государственности является признанием их важной роли в политической системе.

В-третьих, могут быть указаны условия образования общественных объединений и предъявляемые к ним требования. Так, Конституция Италии запрещает тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера (часть вторая ст. 18). Деятельность тайных или военизированных объединений запрещена ч. 5 ст. 22 Конституции Испании. В ч. 3 ст. 9 Основного закона для ФРГ содержится запрет объединений, цели или деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя или против идей согласия между народами.

В отличие от социалистического периода в истории стран нашего региона, когда конституции исходили из монолитного единства общественных организаций под руководством коммунистической партии и существовать могли только те «общественные организации», которые содействовали «строительству социализма», конституции постсоциалистических государств базируются на идеях политического плюрализма, не оговаривая характера и целей этих организаций в том виде, как это было при социализме. Тем самым не исключается, конечно, возможность появления конституционных норм об условиях существования общественных объединений. Так, часть вторая ст. 43 Конституции Хорватии право на объединение ограничивает запрещением «угрозы насилием демократическому конституционному строю, а также независимости, единству и территориальной целостности Республики». В соответствии с частью второй ст. 44 Конституции Сербии «запрещается деятельность, имеющая целью насильственное изменение установленного Конституцией строя, нарушение территориальной целостности и независимости Республики Сербии, нарушение гарантированных Конституцией свобод и прав человека и гражданина, возбуждение национальной, расовой и религиозной нетерпимости и ненависти и подстрекательство к этому»*. Статья 37 Конституции Румынии объявляет неконституционными организации, «цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства либо против суверенитета, целостности или независимости Румынии». Часть первая ст. 35 Конституции Литовской Республики 1992 года гарантирует гражданам право на свободное объединение в общества или ассоциации, «если их цели и деятельность не противоречат Конституции». Ярко выраженный постсоциалистический характер носит запрет, содержащийся в ч. 3 § 2 Конституции Венгрии: «Ни одна общественная организация, ни один государственный орган или гражданин не могут осуществлять деятельность, направленную на насильственный захват и удержание власти, исключительное обладание ею» (предложение первое).

* К сожалению, это конституционное положение не стало препятствием для этнических чисток, проведенных в отношении косовских албанцев по приказу Президента Сербии, а затем Югославии Слободана Милошевича, в результате чего косовские сербы, в свою очередь, стали жертвой подобных же преступлений со стороны албанцев.

Своеобразно решен вопрос о правовом статусе общественных объединений в Болгарии. В соответствии с ч. 2 ст. 12 болгарской Конституции «объединения граждан, включая профсоюзные, не могут ставить перед собой политические цели и осуществлять политическую деятельность, которые присущи только политическим партиям». Согласно болгарскому Закону о политических партиях 1990 года общественные организации, не зарегистрированные как политические партии, не могут осуществлять деятельность политической партии – проводить митинги, демонстрации, собрания и другие формы политической агитации в поддержку или против политических партий и кандидатов на выборах. Если профсоюзы или другие общественные организации явно осуществляют такую деятельность, окружной прокурор вправе предложить им прекратить политическую деятельность или в месячный срок зарегистрироваться как политическая партия; в противном случае эта организация подлежит роспуску по ходатайству Главного прокурора.

В конституциях стран Азии и Африки также нередко встречаются различные условия, вызванные к жизни политической реальностью той или иной страны. В Конституции Габона ч. 8 ст. 1 гласит: «Запрещаются ассоциации или общества, цели или деятельность которых противоречат уголовным законам и доброму согласию этнических групп». В тех странах, где мусульманское право играет большую роль в жизни государства и общества, претворение в жизнь законов шариата является одним из основных условий существования общественных объединений. Конституции Алжирской Республики 1989 года и Марокко гарантируют особое положение ислама, а ст. 2 Конституции Арабской Республики Египет 1971 года в редакции 1980 года объявляет принципы шариата главным источником законодательства. Поскольку деятельность общественных объединений должна строиться в соответствии с законами государства, эти положения прямо затрагивают и статус общественных объединений. Наиболее отчетливо эта идея выражена в Конституции Исламской Республики Иран 1979 года в редакции 1989 года. Свобода ассоциаций по ст. 26 этой Конституции гарантируется при условии, что они не противоречат исламским ценностям; а в соответствии со ст. 14 Правительство и все правоверные должны относиться к немусульманам (и, следовательно, их объединениям) по «исламской справедливости» и уважать их права, если они «не плетут заговоров против ислама». В этих статьях получил конституционное оформление провозглашенный еще аятоллой Хомейни принцип надзора за работой всех государственных органов, общественных объединений и деятельностью простых мусульман со стороны религиозных организаций с целью последовательного воплощения в жизнь принципов мусульманского права.

Общественные объединения обычно подлежат регистрации и внесению в соответствующий реестр. Так, ч. 3 ст. 22 Конституции Испании гласит: «Ассоциации должны быть занесены в реестр с единственной целью – придать им гласность». Сходные нормы содержатся в постсоциалистических конституциях. «Гарантируется свобода политической, профессиональной и другой организации и деятельности без одобрения, но с занесением в реестр компетентного органа», – гласит, например, ст. 44 Конституции Сербии. Несоблюдение этого требования в условиях демократического режима не влечет преследований участников и самого объединения, но может привести к тому, что объединение не будет признано юридическим лицом и не сможет отстаивать свои права в гражданско-правовых и некоторых конституционно- и административно-правовых отношениях. В этом случае, оно, в частности, не сможет предъявлять иски ни к своим членам, ни к третьим лицам, на что, например, указывает ч. 2 ст. 20 Гражданского кодекса (ГК) Бразилии.

К общественным объединениям применяется также требование обязательной систематической финансовой отчетности перед государственными органами; при этом необходимо указывать все источники доходов и все статьи расходов. В уставе объединения должны быть указаны лица (кроме членов данной организации), которым передаются его средства (после погашения долгов) в случае его роспуска или самороспуска. При отсутствии такого указания в уставе вопрос решается судом, а в некоторых латиноамериканских странах – президентом (ст. 650 ГК Колумбии, ст. 599 ГК Эквадора). В законодательстве некоторых стран указывается, что использование имущества прекратившего существование общественного объединения должно осуществляться с аналогичными или тождественными целями (ст. 22 ГК Бразилии, ст. 649 ГК Колумбии).

Принудительный роспуск общественных объединений в условиях демократии возможен только при нарушении ими условий, указанных в Конституции и законе, и, как правило, на основании судебного решения.

В-четвертых, имеется также опыт закрепления в конституции статуса конкретных общественных объединений с указанием их официального названия. Этот подход был выработан в социалистических странах. В конституциях социалистических стран прямо указывалось и указывается, что данные организации действуют под руководством марксистско-ленинской партии, а главной их задачей является вовлечение граждан в социалистическое строительство. Мы уже отмечали, что ст. 6 Конституции Кубы специально посвящена Союзу молодых коммунистов, а в ст. 7 назван еще ряд общественных организаций, деятельность которых кубинское государство «признает, охраняет и поощряет» – Профцентр трудящихся Кубы, Комитеты защиты революции, Федерация кубинских женщин, Национальная ассоциация мелких земледельцев, Федерация университетских студентов, Федерация учащихся средних учебных заведений, Союз пионеров Кубы. Этот перечень открытый, так как предусматривает «и другие организации». Мы упоминали также примеры из китайской и вьетнамской конституций.

Охарактеризуем теперь некоторые общественные организации социального характера.

Организации предпринимателей

Современное законодательство зарубежных стран довольно подробно регламентирует различные стороны бизнеса, включая активность разнообразных общественных ассоциаций предпринимателей (союзов предпринимателей, торгово-промышленных палат, союзов работодателей, лоббистских ассоциаций и т. п.). Закрепляя и обеспечивая охрану права собственности, законодатель также стремится упрочить статус общественных объединений, способствующих реализации данного права. Обычно выделяют несколько групп предпринимательских организаций: экономические союзы, союзы работодателей, промышленные и иные палаты и лоббистские организации, причем первые три группы общественных организаций объединяют самих предпринимателей, а лоббистские организации имеют достаточно пестрый социальный состав и с предыдущими группами их объединяет то, что они также обеспечивают, присущими им методами, интересы собственников.

Экономические союзы и ассоциации представляют интересы входящих в них фирм или объединений в сфере экономической политики (в области страхования, внешней торговли и т.п.). Например, Федеральный союз немецкой промышленности (ФСНП) объединяет 34 головных экономических союза промышленности ФРГ; в них входят около 500 отраслевых и земельных союзов, в которых непосредственно состоят отдельные фирмы. ФСНП координирует всю деятельность, связанную с защитой и реализацией экономических и политических интересов капитала в парламенте и правительстве ФРГ и в международных организациях. В 19 комитетах Союза вырабатываются позиции ФСНП по всем конкретным экономическим и политическим проблемам.

Союзы работодателей (иногда они носят название социально-политических союзов) представляют интересы предпринимателей в области социальной и тарифной политики. Главной задачей союзов работодателей является ведение переговоров с профсоюзами по вопросам условий труда и заработной платы. В странах, где система социального страхования построена на принципах самоуправления, союзы работодателей представлены в органах социального страхования.

Сельскохозяйственные, ремесленные и торгово-промышленные палаты, которые нами уже упоминались выше в п. 3, призваны обеспечивать региональные и отраслевые интересы предпринимателей и представляют их общие интересы в государственных органах и международных экономических организациях. Сходную роль играют палаты врачей, фармацевтов, нотариусов и др. Эти палаты часто наделяются определенными публично-правовыми функциями и полномочиями (сертификация товаров и услуг, профессиональной подготовки и т.п.), а членство в них подчас является обязательным.

Все виды объединений предпринимателей тесно сотрудничают между собой, используя различные формы координации от личных контактов и связей до образования многочисленных совместных комитетов, в состав которых входят представители различных союзов.

Широкое распространение получили лоббистские организации (группы давления). Это организации, создаваемые с целью оказания влияния на процесс принятия решений по законопроектам в интересах определенной социальной группы. Лоббистские организации собирают или получают деньги и другие ценности и используют их для оказания влияния на законодательные органы. В законодательстве иногда содержатся требования регистрации лоббистских организаций в представительных органах (см. п. 2 § 3 гл. VIII).

Мы уже приводили примеры конституционного регулирования статуса торгово-промышленных и иных палат. Относительно часто встречается упоминание о другом виде предпринимательских объединений – союзах работодателей. В конституциях устанавливается право работодателей на объединение (так, в ч.1 ст. 28 Конституции Швейцарии 1999 г. говорится о том, что «работницы и работники, работодательницы и работодатели, а также их организации имеют право объединяться для защиты интересов, образовывать союзы, вступать в них или выходить из них»), указываются цели объединения – для защиты интересов, иногда конкретизируется характер интересов (например, ч. 2 ст. 49 Конституции Болгарии гласит: «Работодатели имеют право объединяться для защиты своих хозяйственных интересов»), определяются в общей форме методы защиты (например, § 29 Конституции Эстонии устанавливает: «Общества и союзы работников и работодателей могут отстаивать свои права и законные интересы не запрещенными законом методами. Условия и порядок использования права на забастовку устанавливается законом»), а также указываются некоторые права (так, ч. 2 ст. 59 Конституции Польши гласит: «Профессиональные союзы, а также работодатели и их организации имеют право на переговоры, в частности с целью разрешения коллективных споров, а также на заключение коллективных трудовых договоров и других соглашений»).

Гораздо чаще в конституциях говорится о союзах предпринимателей безотносительно к их видам. Так, ст. 7 Конституции Испании указывает, что ассоциации предпринимателей (наряду с профсоюзами трудящихся) содействуют защите их экономических и социальных интересов и благоприятствованию этим интересам. «Их создание и осуществление ими деятельности свободны в рамках Конституции и закона, – говорится далее в этой статье. – Их внутренняя структура и деятельность будут обязательно демократическими». Уже упоминавшаяся ранее ст. 37 этой же Конституции признает право «трудящихся и предпринимателей принимать меры коллективного конфликта». Параграф 17 гл. 2 шведского конституционного акта Форма правления гласит: «Союзы рабочих, а также предприниматели и союзы предпринимателей имеют право использовать такие меры борьбы, которые связаны с их профессиональной деятельностью, если иное не следует из закона или договора». Параграф 4 Конституции Венгрии гласит: «Профессиональные союзы и другие объединения, созданные для представительства интересов, защищают и представляют интересы лиц наемного труда, членов кооперативов и предпринимателей». Пункт XVI ст. 123 Конституции Мексики устанавливает: «Как рабочие, так и предприниматели имеют право объединяться для защиты своих интересов, образуя синдикаты, профессиональные объединения и т.п.».

Мнения и пожелания объединений предпринимателей учитываются при разработке проектов различного рода экономических планов и программ регионального и секторального развития. На это, например, прямо указывает норма ч. 2 ст. 131 Испанской конституции, согласно которой «Правительство разрабатывает проекты планов в соответствии с предложениями, представляемыми автономными сообществами при помощи и сотрудничестве профсоюзов и другими профессиональными, предпринимательскими и экономическими организациями».

Одним из средств, которыми пользуются предприниматели (если закон позволяет им это) является локаут (от англ. lock-out – запирать дверь перед кем-либо), то есть закрытие предпринимателями своих предприятий с массовым увольнением рабочих, чтобы заставить их отказаться от выставляемых ими требований или согласиться на худшие условия труда. Это сравнительно узкое определение локаута, из законодательства известно и широкое толкование. Так, ч. 2 ст. 14 португальского Закона № 65 1977 года дает следующее его определение: «Локаутом считается любое одностороннее решение, принятое объединением предпринимателей, которое ведет к полному или частичному прекращению работы предприятия, запрещению доступа отдельных или всех трудящихся к рабочим местам. Локаутом считается также отказ предпринимателей предоставить трудящимся работу и обеспечить их орудиями труда, а также решение о создании условий, которые ведут или могут привести к приостановке всех или некоторых звеньев предприятия. Кроме того, локаутом считается любое решение объединения предпринимателей, препятствующее нормальной работе предприятия».

В современной конституционно-правовой теории и практике нет единого подхода к локауту. В одних странах его рассматривают как право, которое дает существенное преимущество предпринимателям и которое может быть использовано как «акт мщения», а потому недопустимо в современном демократическом обществе. Такой подход ведет к безусловному запрещению локаутов, в том числе и на конституционном уровне. Например, ч. 4 ст. 29 Конституции германской земли Гессен 1946 года гласит: «Локауты противоправны».

В других странах, наоборот, в локауте видят правомерный и равноценный забастовке способ разрешения трудовых конфликтов, обеспечивающий «паритет оружия». Так, Конституция Мексики содержит положение, которое уравнивает забастовки и локауты. Пункт XVII ст. 123 гласит: «Закон признает право рабочих и предпринимателей на забастовки и локауты». А п. XIX этой же статьи содержит определение законного локаута: «Локауты считаются законными в том случае, если избыточное производство товаров приводит к необходимости его сокращения для поддержания цен на уровне, разумно превышающем стоимость производства, и если имеется предварительное соглашение Совета по примирению и арбитражу».

Профессиональные союзы

Это объединения, призванные защищать интересы главным образом наемных работников.

Правовое регулирование статуса профсоюзов прошло длинный и тернистый путь от запретов и объявления профсоюзов и их действий незаконными до их юридической институционализации.

В период становления индустриального строя первые забастовки рабочих и их профсоюзы обычно подавлялись. На конституционном уровне о них не упоминалось, но существовало довольно обширное текущее антипрофсоюзное законодательство, такое, как Закон Ле Шапелье 1791 года во Франции, Закон о сообществах 1800 года в Великобритании и др. По мере упрочения индустриального строя уголовное преследование профсоюзов ослабевало, а во второй половине XIX века произошла повсеместная легализация профсоюзного и забастовочного движения, что привело к признанию их и на конституционном уровне. В XX веке упоминание в конституциях о профсоюзах получило широкое распространение.

«Право создавать объединения для охраны и улучшения условий труда и экономических условий предоставляется каждому и всем профессиям», – гласит ч. 3 ст. 9 Основного закона для ФРГ (предложение первое). В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции Греции «государство принимает меры для обеспечения свободы профсоюзов, а также к свободному осуществлению ими своих прав вне каких-либо посягательств на них в рамках, установленных законом». В ст. 28 Конституции Японии говорится: «Гарантируется право трудящихся на создание организаций, а также право на коллективные переговоры и прочие коллективные действия». Действующая преамбула Конституции Франции 1946 года указывает, что «каждый человек может защищать свои права и свои интересы через профсоюзную организацию и принадлежать к профсоюзу по своему выбору».

Подробная регламентация правового статуса профсоюзов содержится в ст. 39 Конституции Италии. В ней провозглашается свобода учреждения профсоюзных организаций. На профсоюзы не может быть возложено иных обязанностей, кроме обязанности регистрации в местных или центральных учреждениях согласно закону. При регистрации уставов профсоюзов к ним предъявляется требование, чтобы внутренняя организация союзов была построена на демократической основе. Это требование, без сомнения, навеяно фашистским прошлым, когда организации трудящихся были инкорпорированы в тоталитарную систему и строились на присущем ей вождистском принципе. Зарегистрированные профсоюзы имеют права юридического лица. Они могут представлять своих членов пропорционально их численности и заключать коллективные трудовые договоры с обязательной силой для всех лиц, принадлежащих к тем категориям трудящихся, к которым относится данный договор.

Пожалуй, наиболее подробно статус профсоюзов урегулирован в ст. 8 бразильской Конституции, согласно которой «профессиональное или профсоюзное (profissional ou sindical) объединение является свободным при соблюдении следующего:

закон не сможет требовать разрешения государства на создание профессионального союза, за исключением регистрации его компетентным органом, причем публичной власти запрещается вмешиваться в дела профсоюзного органа или посредничать в них;

запрещается создание более одного органа профессионального союза на любом уровне, представляющего профессиональную или экономическую категорию на одной и той же территории, определяемой заинтересованными трудящимися или работодателями, причем эта территория не должна быть меньше муниципии;

профессиональный союз должен защищать коллективные или индивидуальные права и интересы данной категории, включая судебные или административные дела;

общее собрание установит размер взноса, который будет взиматься с учетом профессиональной категории для покрытия расходов соответствующей конфедеральной системы профсоюзного представительства, независимо от размера взноса, предусмотренного законом;

никого нельзя заставлять вступить в профессиональный союз или удерживать в его составе;

участие профессиональных союзов в коллективных трудовых переговорах обязательно;

пенсионер, состоящий в профессиональном союзе, имеет право избирать и избираться в профсоюзные органы;

запрещается увольнение состоящего в профессиональном союзе работника с момента регистрации его кандидатуры на руководящую или представительскую должность в профессиональном союзе и, если он будет избран на должность хотя бы заместителя такого должностного лица, до истечения года после окончания его мандата, кроме случаев совершения им тяжкого правонарушения, предусмотренного законом.

Параграф единственный. Положения настоящей статьи применяются к органам сельских профессиональных союзов и рыболовецких объединений с учетом условий, установленных законом».

В ч. 2 ст. 131 Конституции Испании прямо указывается, что при разработке экономических планов учитываются мнения и пожелания профсоюзов.

Существенно изменилось и отношение к такому серьезному оружию профсоюзов в борьбе за права трудящихся, как забастовки.

Современное конституционное право базируется на представлении, что социальные конфликты в экономической сфере – своего рода неизбежное зло, которое, будучи нежелательным по сути (конфликт порождает дополнительное напряжение в экономической и политической жизни страны, хотя сам по себе служит скорее снятию внутреннего напряжения конкретной ситуации – таков парадокс), является выражением объективных процессов и потребностей и в этом качестве должно быть признано и введено в определенные правовые рамки. Поэтому многие современные конституции включают нормы о праве на социальный конфликт в сфере экономики, примеры которых уже приводились выше. Имеет смысл подчеркнуть, что в конституциях зарубежных стран содержатся как нормы, направленные на предотвращение социальных конфликтов, так и нормы, служащие их разрешению. В широком смысле вся конституция направлена на предотвращение социальных конфликтов, так как одна из ее задач – закрепить порядок, признаваемый большинством общества справедливым. В связи с правом на социальный конфликт можно также отметить, что если в первых послевоенных конституциях гарантировались соответствующие права только профсоюзов, что объясняется сильным тогда влиянием левых партий, то позднее эти права признаются и за организациями работодателей.

«Право стачек осуществляется в рамках регулирующих его законов», – гласит ст. 40 Конституции Италии. В ч. 2 ст. 28 Конституции Испании говорится о признании права трудящихся на забастовку в целях защиты ими своих интересов. Закон, регулирующий осуществление этого права, должен устанавливать точные гарантии для продолжения функционирования служб, существенных для сообщества. Статья 9 Основного закона для ФРГ устанавливает в ч. 3 специальные гарантии реализации права на объединение в целях охраны или улучшения условий труда и экономических условий. «Гарантируется право на забастовку, уполномочивающее трудящихся решать о целесообразности осуществления этого права и интересах, которые они таким образом должны защитить», – говорится в ст. 9 Конституции Бразилии. Подробно урегулировано право на забастовку в Конституции Греции. В ее ст. 23 забастовка определяется как право (т.е. субъективное основное право ее участников); указывается, что она осуществляется законно созданными профсоюзными организациями; целями забастовки должны быть защита и обеспечение экономических и профессиональных интересов трудящихся; перечислены категории служащих, которым запрещено проведение забастовок или в отношении которых оно существенно ограничено (при этом оговаривается, что «ограничения не могут простираться до упразднения самого права на забастовку или мешать законному ее проведению»).

Конституция Японии более гибко регулирует этот вопрос, указывая на другие пути разрешения социальных конфликтов в экономической сфере. В ст. 28, как отмечалось, записано право трудящихся «на коллективные переговоры и прочие коллективные действия». Вместе с тем современные конституции отражают стремление законодателя к обеспечению социального мира, поэтому в конституциях встречаются также положения о «ненарушимых обязанностях политической, экономической и социальной солидарности» (ст. 2 Конституции Италии), «развитии культуры и экономики для обеспечения достойного качества жизни для всех», «наиболее справедливом распределении региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности» (преамбула и ч. 1 ст. 40 Конституции Испании) и т. п. Эти положения и соответствующие мероприятия государства призваны ослабить и/или предотвратить конфликты в социальной сфере. Право на создание профсоюзов и забастовку включено в Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (ст. 8), признано решениями Международной организации труда.

Особый размах профсоюзное движение приобрело в середине XX века, и одним из его результатов было принятие в Австралии, Греции, Испании, Франции и некоторых других странах законов, существенно расширяющих права профсоюзов на предприятиях, в том числе увязывающих наем на работу с членством в профсоюзе (принцип «закрытого цеха»), право автоматического удержания предприятием профсоюзных взносов из заработной платы работающих и т.д.

К 80-м годам, однако, наметился спад профсоюзного движения и забастовочной борьбы в развитых странах, что сопровождалось снижением значения коллективных договоров и профсоюзов. Например, в Канаде профсоюзы ныне объединяют примерно треть занятых в несельскозяйственном секторе, а в США – 15–17 %. Связано это со вступлением наиболее развитых стран в эпоху информатизации, что порождает структурную перестройку их экономики и, в частности, занятости (переход рабочей силы из производственной сферы в непроизводственную, сокращение потребности в неквалифицированном и малоквалифицированном труде), внедрение уникальных новейших технологий влечет распространение негативного отношения к коллективным договорам высококвалифицированных рабочих и специалистов, предпочитающих работать по индивидуальным контрактам. Кроме того, в фирмах стали уделять особое внимание мотивациям труда и внедрению новых систем ценностей; наметилось преобладание роста числа рабочих мест в сфере мелкого бизнеса, где нет места профсоюзам, и т. д.

В условиях уменьшения значения профсоюзного движения произошли изменения и в законодательстве. Появились нормы, запрещающие антипрофсоюзную дискриминацию, а также закрепляющие негативное право на объединение – право не вступать в профсоюзы. На уровне текущего законодательства оно существует, например, во Франции, в Бельгии, а в Испании и, как мы только что видели, в Бразилии поднято на конституционный уровень. В соответствии с ч. 1 ст. 28 Испанской конституции «никто не будет обязан вступить в профсоюз».

Следует отметить, что даже в тех странах, где в конституциях содержатся весьма решительные положения о праве на трудовой конфликт, текущее законодательство предусматривает целый ряд мер, направленных на его предотвращение. Например, текущее законодательство Швеции устанавливает обязанность предпринимателя обсудить с местными профсоюзами намечаемые им мероприятия, влекущие значительные изменения для занятых в целом и каждого трудящегося в отдельности. Это позволяет предупредить конфликт до его возникновения. В случае недостижения соглашения между предпринимателем и работниками переговоры ведутся посредниками, назначаемыми правительством. Существует также специальный трудовой суд, разрешающий конфликты в рамках действующих коллективных договоров (в этом случае проводить забастовку запрещено). Идеи нежелательности нарушения социального мира нашли отражение в антизабастовочных положениях коллективных договоров, в отказе от забастовок со стороны профсоюзов на время действия коллективного договора (англоязычные страны) или положений об обеспечении «социального мира» (Западная Европа и Скандинавские страны). На основе этих положений в Великобритании, Японии и США уже много лет более 90 % коллективных договоров включают отказы от забастовок, а в Австралии и Швейцарии практикуются национальные и отраслевые соглашения о мирном, без забастовок, разрешении трудовых конфликтов.

Итальянская Конституция (ст. 99) предусматривает специальный общегосударственный орган посредничества между трудом и капиталом – Национальный совет экономики и труда, который состоит из экспертов и представителей производительных категорий (предпринимателей, профсоюзов) соответственно их количественному и качественному значению и является также коллективным консультантом высших органов власти по этим проблемам.

Конституции постсоциалистических стран также регулируют вопрос о статусе профсоюзов и забастовках. Если в социалистический период профсоюзы играли роль «приводного ремня» от трудящихся к коммунистической партии и «школы коммунизма», а о праве на забастовку, как отмечалось, до 80-х годов не упоминалось вообще ни на конституционном, ни на законодательном уровне, поскольку социалистическое общество мыслилось как бесконфликтное «по своей природе» и разрешающее все разногласия самим фактом своего существования (говоря иначе, бюрократическим путем), то новейшие конституционные акты обычно прямо провозглашают это право. Статья 50 Конституции Болгарии, ст. 38 Конституции Македонии, ст. 40 Конституции Румынии, ст. 57 Конституции Югославии и ст. 37 и ст.. 54 Конституций входящих в нее Сербии и Черногории (1992 г.), ст. 60 Конституции Хорватии, ч. 4 ст. 37 Конституции Словакии прямо говорят о праве на забастовку. Во всех этих конституционных актах имеется отсылка к закону, регулирующему данное право. В некоторых конституциях (например, Македонии, Хорватии) предусмотрена возможность ограничения осуществления этого права в вооруженных силах, полиции и органах управления, а Конституция Румынии указывает, что в регулирующем данное право законе «устанавливаются условия и пределы осуществления этого права, а также гарантии, необходимые для обеспечения основных услуг обществу».

В новейших конституционных актах указанной группы стран предусмотрены и иные способы разрешения социальных конфликтов. Так, ч. 5 ст. 38 Конституции Румынии гласит: «Гарантируется право на коллективные переговоры в отношении труда и обязательный характер коллективных договоров».

Союзы потребителей

Это объединения, защищающие интересы и права потребителя, к которым они относят право на удовлетворение основных нужд, право на безопасность, право выбора, право на информированность, право на возмещение убытков, право быть выслушанным, право на потребительское просвещение и право на здоровую окружающую среду. Общества защиты потребительских прав разрабатывают тактику борьбы с ростом цен, нередко выступают от имени потребителей в суде и т. п.

Хотя первые общества защиты потребительских прав появились еще в XIX веке, широкий размах это движение приобрело именно в середине XX века. В прошлом веке покупатель мог позаботиться о себе сам в силу относительной ограниченности рынка и того, что люди в течение жизни пользовались однотипными товарами и услугами известных им продавцов. Поэтому последствия покупки в значительной мере возлагались на покупателя, что и породило, в частности в англосаксонских странах, формулу «пусть покупатель будет осмотрителен». В настоящее время широкое распространение получили торговля по каталогам, по описанию, продажа по образцу, по телевизионной рекламе и т.д., не предполагающие предварительного ознакомления покупателя с товаром. Кроме того, большую часть технических товаров (например, компьютеры) покупатель не в состоянии обстоятельно проверить перед покупкой. Все это привело к появлению обширного комплекса нормативных актов, защищающих права потребителей, а также их общественных организаций.

Общества защиты потребительских прав упоминаются уже и на конституционном уровне. Например, в ч. 2 ст. 51 Конституции Испании сказано, что публичные власти будут поддерживать организации потребителей и пользователей и заслушивать их по вопросам, которые могут их затрагивать, при условиях, установленных законом. Швейцарская Конституция в ст. 97 обязывает Союз принимать меры по защите потребительниц и потребителей, издавать предписания о средствах обжалования, к которым могут прибегать организации потребителей. В сфере федерального законодательства о несплошной конкуренции этим организациям принадлежат такие же права, как профессиональным и экономическим союзам. Кантонам надлежит предусмотреть для споров, предмет которых не достигает определенной суммы, устанавливаемой Федеральным советом (правительством), примирительное производство или простое и быстрое судебное производство.

Крестьянско-фермерские организации

Это объединения, защищающие интересы лиц, занятых в сельском хозяйстве. Политический вес этих объединений значителен как в аграрно-промышленных странах, где роль аграрного сектора велика, так и в промышленноразвитых странах, что связано с зависимостью аграрного сектора от финансовой поддержки государства и соответственно вызывает повышенную политическую активность данных объединений. Крестьянско-фермерские организации в европейских странах обычно активно сотрудничают не только с правительством, но и с консервативными и христианско-демократическими партиями, которые поддерживаются крестьянством*.

* Разумеется, термин «крестьянство» мы употребляем в современном его понимании, имея в виду собственников или арендаторов земельных участков, живущих на доходы от сельского хозяйства.

На конституционном уровне упоминание о данных организациях встречается довольно редко. Так, ч. 1 ст. 59 Конституции Польши 1997 года устанавливает, что «обеспечивается свобода объединения в социально-профессиональные организации земледельцев».

4. Религиозные общины и церковь

Факторы, обусловливающие влияние религиозных общин и церкви на политическую жизнь

Под религиозной общиной мы понимаем совокупность жителей определенной страны или определенной территории, придерживающихся одного и того же вероисповедания (конфессии, религии). Церковь же – это более или менее структурированная организация священнослужителей определенного вероисповедания, отправляющих данный культ, как правило, профессионально и удовлетворяющих религиозные запросы остальных верующих*. Есть, впрочем, конфессии, не имеющие своей церкви, есть и такие, которые не имеют профессиональных священнослужителей, чьи функции выполняют проповедники или иные непрофессиональные священнослужители, выбранные общиной из своего состава. Но такие конфессии обычно немногочисленны и заметной политической роли не играют.

* Это значение термина «церковь» не надо смешивать с другим значением этого слова – церковью как культовым зданием, предназначенным для богослужений (храмом). Восточноевропейские католики употребляют в этом смысле слово «костёл», мусульмане – «мечеть» и т. д.

Религиозные общины и церкви, представляющие сегодня крупнейшие мировые религии – христианство, ислам, буддизм, а подчас и менее распространенные – иудаизм, синтоизм и др., – на протяжении последних тысячелетий истории человечества нередко оказывали глубокое влияние на политические процессы, происходившие в обществе, на формирование политической и правовой культуры, функционирование государства, положение человека в обществе и государстве. Их значительное воздействие продолжается и ныне – в конце XX века.

Сегодня характеристика стран и народов как христианских, мусульманских, буддистских уже недостаточна, ибо в рамках этих религий существуют различные направления, секты, толки. Поэтому большинство стран мира поликонфессиональны, то есть их население исповедует различные верования. Например, в США, где большинство верующего населения – христиане (88 %), зарегистрировано около 260 церквей (соответственно религиозных общин), из которых 86 насчитывают более 50 тыс. последователей каждая. Немцы ФРГ исповедуют протестантизм в двух его формах – лютеранство и реформаторство (47,3 %), а также католицизм (44,4 %).

В многонациональных, поликонфессиональных странах религиозные проблемы нередко переплетаются с национальными, расовыми, этническими, однако чисто национальных конфессий осталось сейчас немного (армяно-григорианство среди подавляющего числа верующих армян, синтоизм – у основной части японцев, сикхизм – у части пенджабцев и др.). Национальное самосознание обычно превалирует над конфессиональным, хотя бывает, что религиозная общность осознает себя этнонациональной (боснийские мусульмане).

Впрочем, в ряде развивающихся стран Азии и Африки религиозно-общинное (коммуналистское) самосознание доминирует. Например, в некоторых арабских странах в число национальных меньшинств включаются группы, не исповедующие ислама, а подчас и те, кто принадлежит к направлениям ислама, не господствующим в данной стране (Ирак, Саудовская Аравия, Иордания, а также не принадлежащие к арабским государствам Иран, Пакистан и др.).

Многоконфессиональность одного народа не только порождает внутри него культурно-бытовые различия, но и также приводит к формированию этноконфессиональных групп и порой к возникновению межконфессиональных конфликтов. Характерный пример в этом отношении дает Ливан.

В этой небольшой ближневосточной стране (10,4 тыс. кв. км, немногим более 3 млн. жителей) этноконфессиональные проблемы превратились в важнейший фактор внутриполитического развития, приведший к затяжной гражданской войне. Конфессиональный характер ливанского кризиса, социально-экономического по природе, в значительной мере предопределен межконфессиональным неравенством. Здесь более полутора десятков религиозных общин, представляющих собой ответвления христианства и ислама. Около половины населения – ливанские арабы-мусульмане, среди которых сунниты, шииты, друзы и алавиты. Другая часть ливанцев входит в христианскую общину, состоящую из приверженцев восточных церквей, заключивших унию с Ватиканом, – маронитов, греко-католиков (мелькитов), халдеев, сиро-католиков, армяно-католиков, а также из таких восточных христиан, как греко-православные, несториане, яковиты, армяно-григориане. Проживают в Ливане также протестанты, иудеи. Государственная организация страны строится с учетом этой сложной конфессиональной мозаики, что нашло отражение в Национальном пакте 1943 года.

В соответствии с этим конституционным документом 54 места в парламенте и должность Президента были отданы христианам-маронитам, а 45 мест в парламенте – мусульманам. Премьер-министром может быть только мусульманин-суннит, председателем парламента – мусульманин-шиит, а его заместителем – православный. За маронитами закреплен ряд других высших государственных должностей, в том числе главнокомандующего армии, управляющего банком. Начальником генерального штаба армии должен быть друз и т.д.

Однако это распределение в связи с более высокими темпами роста мусульманской общины по сравнению с христианской со временем устарело. Конфессиональное распределение мест в государственном механизме приводит часто к недостаточной компетентности должностных лиц. Результатом обострения межконфессиональных противоречий и стала долгая гражданская война, показавшая бессмысленность конфессионального принципа организации государства.

Вообще влияние религиозных общин и церквей на политическую жизнь зависит прежде всего от уровня развития демократии в стране, которая, как было показано выше, в свою очередь, во многом определяется уровнем ее социально-экономического развития.

В демократических государствах, как правило, признаются равноправие религий и церквей, свобода совести и вероисповедания, церковь отделена от государства, а школа – от церкви, любые привилегии и любая дискриминация по религиозным мотивам запрещены. Церковь выступает главным образом как хранитель нравственных, культурных, исторических традиций народа. В ряде стран с традиционно сильным влиянием церкви заметную роль играют христианско-демократические партии, сочетающие в своих политических платформах принципы демократии с основными постулатами христианства (Германия, Италия, Бельгия, Польша, Венгрия и др.).

В условиях авторитарных и тоталитарных режимов активно проявляются три основные тенденции в отношениях религиозных общин и церквей с властью:

а) религия и церковь преследуются властями либо полностью подчиняются им. Например, социалистическая Конституция Народной Социалистической Республики Албании 1976 года (ныне отмененная) запретила религию вообще. Большинство же фашистских, коммунистических и подобных им режимов подчиняли себе наиболее влиятельную церковь и преследовали небольшие религиозные общины, множественность которых затрудняла полицейский контроль за их деятельностью;

б) религия и церковь приобретают государственный характер. Например, в Саудовской Аравии, Иране, Пакистане ислам – не только политико-идеологическая основа государственной власти. Его составная часть – шариат есть целая система норм, регулирующих разные стороны жизни общества как в публичной, так и в частной сфере. Религиозные деятели весьма влиятельны в политической жизни этих стран;

в) религия и церковь выступают в активной оппозиции к власти.

Так, в ряде стран Латинской Америки католическая церковь с середины 60-х годов включилась в движение национального реформизма, выдвинув так называемую теологию освобождения, направленную против диктаторских режимов и засилья иностранного капитала, а также и против официальной римско-католической церкви. Леворадикальный католицизм создал христианские низовые общины, демократическую народную церковь. Чтобы приблизить ее к народу, приходы были разделены на мелкие общины по 10–30 человек и возглавили их миряне (лица, не являющиеся профессиональными священнослужителями) из местных жителей, прошедшие элементарный курс обучения. В этих общинах теология освобождения стремится возродить раннехристианскую нравственность и практику совместного действия. В ненасильственной (в основном, но не исключительно) борьбе с внутренним и внешним злом заключается революционная суть такой моральной и психологической установки. В Бразилии подобные общины содействовали крушению почти 20-летнего господства военных диктатур, стали первыми демократическими институтами на местном уровне, вошли в партии, профсоюзы, тем более что ослабленные за годы репрессий политические партии не имели достаточной массовой базы для своей деятельности.

В некоторых странах в оппозиции к власти выступают религиозные меньшинства, борющиеся против дискриминации, например католики в Ольстере (Великобритания).

Конституционно-правовое регулирование религиозных отношений и статуса церквей

В определенной мере эта проблематика нами затрагивалась выше– в п. 2 § 3 гл. III, п. 4 § 4 гл. IV и п. 5 § 1 настоящей главы. Как уже отмечалось, в большинстве стран церковь конституционно отделена от государства, а религия объявляется частным делом человека.

В некоторых демократических странах тем не менее конституционное право несет отпечаток определенной антицерковной направленности, обусловленной борьбой против клерикальных поползновений церкви. Например, мексиканская Конституция не дала церкви статуса юридического лица, запретила ей владеть недвижимым имуществом, запретила религиозные обряды в публичных местах (ст. 24, п. II ч. 9 ст. 27). Согласно п. I ст. 3 «образование, критерии которого исключают какую бы то ни было общность с религиозной доктриной, будучи основано на результатах научного прогресса, направлено на борьбу с невежеством и его последствиями, личной зависимостью, фанатизмом и предрассудками». Из этой конституционной формулы можно сделать вывод, что религиозность отождествляется с невежеством, фанатизмом, предрассудками. Однако такие отрицательные качества присущи бывают атеистам ничуть не реже, чем верующим, и мало какие религиозные доктрины несовместимы с научным прогрессом. Главный недостаток этой конституционной формулы в том, что она может послужить основанием для ограничения академической свободы. Впрочем, в 1991 году в Конституцию была внесена поправка, означающая государственное признание церкви.

Есть и такие демократические государства, где та или иная религия провозглашена государственной, официальной или господствующей. Выше, в гл. III, уже приводились примеры Конституций Греции и Болгарии, отмечающих особое положение восточноправославной религии и церкви. В Великобритании признаются государственными англиканская церковь Англии и пресвитерианская церковь Шотландии. Главой обеих церквей является британский монарх (ныне королева Елизавета II), который назначает на высшие церковные должности. В Палате лордов британского Парламента имеется определенная квота для церковных иерархов, занимающих в этой палате места пожизненно. На ежегодных генеральных ассамблеях церкви Шотландии нередко обсуждаются политические проблемы.

Мы уже говорили о Швеции как о стране, где церковь все еще не отделена от государства. В принятой в 1991 году редакции п. 9 переходных положений к Форме правления сказано, что основные предписания о Шведской церкви устанавливаются Законом о Шведской церкви, который принимается в том же порядке, что и основные положения Акта о Риксдаге, чему предшествует получение заключения Церковного собора. Последний является высшим органом Шведской церкви и в отличие от органов подавляющего большинства других церквей избирается демократическим образом, причем в выборах активно участвуют политические партии. Собор избирается прихожанами посредством двустепенных выборов на три года и состоит как из священнослужителей, так и из мирян*. Предписания о членстве в Шведской церкви также устанавливаются законом, принимаемым с согласия Церковного собора. Заключение Церковного собора требуется для принятия закона, регулирующего статус духовных должностных лиц, руководящих органов Шведской церкви, церковной собственности, предназначенной для церковной деятельности. Риксдаг может делегировать свои законодательные полномочия по определенным вопросам Церковному собору и другим церковным структурам. Пункт 12 переходных положений к Форме правления в редакции 1988 года предусматривает, что Правительство осуществляет надзор за религиозной деятельностью Шведской церкви, религиозным образованием, осуществлением церковной службы и решением кадровых вопросов, принимая решения по докладам должностных лиц Шведской церкви. Несмотря на ее богатства, Шведская церковь получает от государства субвенции, доходы от которых ныне составляют 1 % общей суммы ее денежных доходов**.

* См.: Чернышева О.В. Указ. соч. С. 36.

** См.: там же. С. 34.

В ряде стран статус религиозных общин и церквей подробно урегулирован текущим законодательством. Например, во Франции согласно Закону об отделении церкви от государства 1905 года Республика в противоположность Швеции не признает и не субсидирует никакую церковь и не оплачивает ее служителей. Правда, в бюджетах государства и местных коллективов могут быть сохранены расходы на духовную службу, призванные обеспечить свободу религиозных отправлений в публичных учреждениях – школах, приютах, тюрьмах и пр. В местах, предназначенных для религиозных служб, запрещается проводить политические собрания.

В Италии, где исторически сильно влияние католицизма, отношения между государством и католической церковью, как уже упоминалось, строятся на конституционной и договорной основе. Согласно ст. 7 Конституции оба субъекта независимы и суверенны каждый в своей сфере, а отношения их регулируются Латеранскими соглашениями, заключенными в 1929 году и новеллизованными в 1984 году (новеллизация Латеранских соглашений не требует, как отмечалось, изменения Конституции). В соответствии со ст. 8 отношения других вероисповеданий с государством регулируются законом, который принимается на основе соглашений с представителями этих вероисповеданий.

Конкордат 1984 года между итальянским Правительством и Святым престолом предусмотрел отделение церкви от государства и отменил принцип, согласно которому католическая религия считалась единственной религией Итальянского государства. За церковными учреждениями был признан статус юридического лица, и они в отношении налогообложения и порядка деятельности были приравнены к светским благотворительным и просветительным учреждениям. Священнослужители получили право по их просьбе освобождаться от военной и заменяющей ее гражданской службы; в случае всеобщей мобилизации они могут быть призваны для выполнения религиозных функций в вооруженных силах или направлены в санитарные формирования. Браки, заключенные в соответствии с каноническим (церковным) правом, влекут правовые последствия в случае регистрации в книгах записи актов гражданского состояния. Обе стороны сотрудничают в области охраны исторического и художественного наследия. Итальянская Республика, признавая ценность религиозной культуры и учитывая, что принципы католицизма являются историческим наследием итальянского народа, продолжает в общих целях образования преподавание католической религии в государственных учебных заведениях, кроме университетов, причем каждому гарантируется право выбора – использовать или не использовать данное преподавание.

В ряде других демократических государств практикуется финансирование церквей из государственного бюджета, церковным актам гражданского состояния придается юридическая сила и т. д.

Однако, как показано выше, обычно государственный характер придается религии и церкви конституциями стран с авторитарными и тоталитарными режимами. Ислам, например, признается государственной религией более чем в 30 странах (ст. 2 Конституции Иордании, ст. 7 Конституции Объединенных Арабских Эмиратов, ст. 1 Конституции Катара и др.). Так, преамбула Конституции Королевства Марокко гласит: «Королевство Марокко – суверенное мусульманское государство». Согласно ст. 19 Король следит за соблюдением ислама и Конституции. Положения Конституции, касающиеся монархической формы правления и мусульманской религии, не могут быть пересмотрены (ст. 101). В некоторых мусульманских странах (Алжир, Ирак) объявление ислама государственной религией означает лишь, что государство уважает исповедуемую большинством населения исламскую религию и в общей форме заявляет о своей приверженности определенным исламским традициям, входящим в состав культурного наследия народа. В других таких странах (Саудовская Аравия, Иран, Пакистан) мусульманское право – шариат обладает более высокой юридической силой, чем закон и даже конституция.

Для мусульманских стран традиционно характерна огромная роль единоличного лидера в жизни общества и государства, необычайно высокая престижность всего связанного с властью. Исламские нормы нередко определяют конкретные институты государственной власти вплоть до их компетенции и порядка формирования.

Существует определенное различие государственно-правовых концепций суннитского и шиитского толков ислама*.

* См.: Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики. М.: Наука, 1986. С. 113, 132-134.

Суннитская концепция центральным институтом власти считает халифа, который выступает одновременно и как глава государства, и как глава общины правоверных, будучи наделен политико-властными и духовными полномочиями. В ряде современных государств монарх, хотя и не считается халифом, но тем не менее признается духовным главой своих подданных. Например, Король Саудовской Аравии считается обладателем верховной религиозной власти, Король Марокко согласно ст. 19 Конституции – эмир правоверных и следит за соблюдением ислама. Суннитская концепция кладет в основу организации и деятельности исламского государства принцип совещательности (аш-шура): при главе государства создается совещательный орган из религиозных деятелей. Например, согласно ст. 17, 40, 41 Временной конституции Катара 1972 года Эмир может принимать законы только после консультации с назначенным им таким совещательным советом.

Шиитская концепция считает важнейшим институтом власти имамат, то есть сосредоточение властных полномочий в руках непогрешимого имама – полубожественного правителя, стоящего над государством и обществом. Так, преамбула Конституции Ирана, учредившей институт Руководителя (Факиха), стоящего даже выше Президента, объявляет его гарантом соблюдения государственными органами и учреждениями предписаний ислама, а ст. 57 устанавливает, что государственное управление в Исламской Республике Иран осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти под контролем Руководителя и вождя нации. Руководитель назначает адиль-факихов – членов Попечительного совета, Генерального прокурора, председателя Верховного суда, высших военачальников, утверждает в должности Президента Республики и смещает его в случае принятия Меджлисом (парламентом) решения о его политической некомпетентности, объявляет амнистию и смягчает наказания в соответствии с мусульманскими нормами (ст. 110, 112 Конституции). Судебные органы руководствуются не только законами Меджлиса, но и фетвами (посланиями) Руководителя, которые стоят выше закона. Упомянутый Попечительный совет дает заключение о соответствии принятых Меджлисом актов предписаниям Корана и Конституции; в случае противоречия акты возвращаются на новое рассмотрение в Меджлис. Подобные органы есть и в ряде других мусульманских стран (например, в Ираке, Саудовской Аравии).

А вот в Турции, где ислам также глубоко пронизывает жизнь гражданского общества, правовая система тем не менее свободна от влияния шариата. Конституция Турецкой Республики 1982 года объявляет республику демократическим, светским и социально-правовым государством (ст. 2). Согласно ч. 5 ст. 24 Конституции никто не может эксплуатировать религию и злоупотреблять религиозными чувствами либо признаваемыми религией святынями с целью приспособления, пусть даже частичного, к религиозным правилам социального, экономического, политического или правового строя государства либо с целью обеспечения политических или личных выгод и влияния.

В Латинской Америке конституционное право отражает зачастую сильные политические позиции католической церкви. Так, Конституция Боливии 1967 года в ст. 3 предусматривает, что государство признает и поддерживает римско-католическую апостолическую религию, гарантируя при этом возможность отправления любого другого религиозного культа. Президент Республики осуществляет право государственного патроната над церковью, духовными учреждениями, духовными лицами, бенефициями и имуществом, предлагает для назначения кандидатуры архиепископов и епископов, отобранные из трех лиц, выдвинутых на каждую должность Сенатом, назначает каноников, настоятелей и других церковных должностных лиц из предложенных церковными советами кандидатур, с санкции Сената дает согласие на постановления церковных соборов, послания, буллы и рескрипты верховного первосвященника.

Во многих странах на религиозные объединения распространяется общее конституционно-правовое регулирование статуса общественных объединений.

Церковь и светские негосударственные политические институты

Во многих странах церковь не ограничивается взаимодействием с государством, но стремится в той или иной мере подчинить своему влиянию иные элементы политической системы. О связанных с церковью политических партиях выше уже говорилось. Церковь нередко стремится оказывать активное воздействие и на другие общественные объединения.

Например, в США, где нет конфессиональных политических партий, католическая церковь активно действует в профсоюзах. Уже в 30-е годы была основана Ассоциация католических профсоюзов и католического рабочего движения, и в настоящее время католики играют ведущую роль в руководстве большинства профсоюзов. Единый курс католического епископата вырабатывается Конференцией католических епископов США, при котором существует католическая группа по связи с Конгрессом. Примечательно, что хотя большинство верующих христиан в США – протестанты (57 %), католики, составляющие всего 28 %, политически значительно активнее.

В США действует целый ряд конфессиональных организаций и движений – пацифистских, женских, молодежных и др. Среди них можно назвать такие, как антивоенное объединение Обеспокоенные священнослужители и миряне (создано в 1966 г.), Квакерский комитет американских друзей на службе общества (действует с 1917 г.), пацифистское Братство примирения (с 1915 г.), объединяющее приверженцев разных вероисповеданий, Пакс Кристи (католическое объединение, действующее с 1973 г.), Католическое рабочее движение (с 1933 г.), Ассоциация молодых христианок (с 1855 г.), Объединение верующих женщин (с 1941 г.), добивающееся равноправия женщин с мужчинами.

Шведские церкви (не только официальная) активно участвуют в антивоенных и экологических движениях, а также широко используют средства массовой информации.

5. Средства массовой информации

Понятие и социальное назначение средств массовой информации (СМИ)

Информированность общества – один из важнейших факторов его прогрессивного развития и его цивилизованности. Обеспечение граждан, государственных и общественных структур информацией, необходимой для реализации ими своих функций, удовлетворения интересов, осуществляется, с одной стороны, путем постоянного совершенствования систем, технологий и средств информации, а с другой – путем правового регулирования условий и гарантий этого процесса. Особое значение принадлежит массовой информации, которая собирается и распространяется специальными публичными и частными учреждениями – информационными агентствами, а также газетами, журналами и другими периодическими печатными изданиями, радио и телевидением, которые в совокупности своей именуются средствами массовой информации.

Одна из задач СМИ – собственно информирование общества обо всем, что представляет или может представлять интерес для него или его составных частей. Например, специализированные официальные органы печати, упоминаемые подчас в конституциях, публикуют без каких-либо комментариев тексты законов и других правовых актов. Например, ч. 3 ст. 88 Конституции Болгарии упоминает в этой связи «Дыржавен вестник» («Государственный вестник»), а ч. 1 ст. 82 германского Основного закона – «Бундесгезетцблатт» («Федеральный вестник законов»),

Однако такая задача в чистом виде осуществляется СМИ достаточно редко, скорее как исключение из правила. А правило заключается в том, что отбор информации и способ ее подачи используются для внесения в сознание читателей, зрителей и слушателей определенных идей, для побуждения к определенной деятельности или определенному поведению. Эта задача СМИ может быть охарактеризована как идеологическая или политическая. При этом чем выше степень политизированности общества, чем сильнее накал политической борьбы, тем значительнее роль СМИ в политическом процессе, тем ярче проявляется их политико-идеологическая функция.

СМИ взаимодействуют с различными элементами политической системы, прежде всего с государством и политическими партиями и особенно в ходе избирательных и подобных политических кампаний. Государство и политические партии весьма часто выступают учредителями СМИ и доводят через них до всеобщего сведения свои политические платформы, программы, установки.

В зависимости от политико-идеологических пристрастий отдельные СМИ пытаются воздействовать определенным образом на общественное сознание: концентрируют внимание только на положительных или только на отрицательных моментах программ и деятельности политических институтов, преувеличивают или преуменьшают различия между политическими программами, порой сводя их к абсурду, активно обсуждают личности политических деятелей, их публичные высказывания и частную жизнь и т.д. На базе этой информации у избирателей формируются представления о тех или иных партиях, тех или иных деятелях, а уже этими представлениями во многом определяется политическое поведение избирателей, в частности голосование за те или иные партийные списки, тех или иных кандидатов, те или иные варианты решений, принимаемых путем референдума.

Стремясь заручиться доверием возможно большего числа зрителей, читателей, слушателей, многие из которых предпочитают получать информацию, не сдобренную политическими предпочтениями, СМИ нередко объявляют себя независимыми, хотя в действительности независимы лишь очень немногие из них.

С государством и его органами СМИ связаны двояко: как объект управления со стороны государства и как инструмент политического воздействия на него. Государство регулирует статус СМИ, а будучи учредителем конкретных СМИ, определяет их политический курс. С другой стороны, СМИ могут способствовать или препятствовать принятию определенного законодательного акта, совершению правительством и его органами определенных политических акций, и даже отставка того или иного государственного деятеля может быть подготовлена или предопределена деятельностью СМИ. Они, таким образом, выступают по отношению к государству как некий социальный контролер, и в этом смысле оправдано условное определение их как «четвертой ветви власти».

Идеологическая функция СМИ проявляется и в их способности создавать, распространять, мотивировать и в известной мере охранять социальные ценности государства и общества. Они играют существенную роль в формировании у личности, социальной группы определенных политических, правовых, нравственных позиций.

Осознанному поведению (законопослушному или нет) всегда предшествует определенное восприятие нормативных предписаний. Прежде чем правила, нормы поведения будут воплощены в реальную деятельность, субъект подвергается информационному воздействию этих норм. Информация заключает в себе сведения о должном, дозволенном или запрещенном поведении людей, о неблагоприятных последствиях невыполнения или ненадлежащего выполнения требований государства. Государственные предписания переводятся в поведение людей не автоматически, а лишь через их сознание. Многие действия могут быть признаны успешными лишь в том случае, если им обеспечены положительная оценка и реакция общества и государства, что в немалой степени опосредуется деятельностью СМИ. В этом смысле можно говорить о взаимодействии их информационной и идеологической функций.

Учитывая воздействие СМИ на сознание и поведение людей, имея в виду возможность и опасность злоупотребления таким воздействием, общество стремится оградить себя от такого злоупотребления, в частности посредством конституционных запретов. Например, ч. 1 ст. 14 Конституции Греции устанавливает ответственность за содержание публикаций, носящих непристойный характер, посягающих на общественную нравственность. Имеющий конституционный характер шведский Акт о свободе печати 1974 года запрещает демонстрацию порнографических изображений в публичных местах, а также рассылку либо иное распространение изобразительных и печатных произведений, создающих опасность для нравственного воспитания (§ 2 гл. 6). Во многих странах СМИ не вправе воспроизводить клевету на страну и нацию, подстрекательство к агрессивной войне, национальной, расовой, классовой, религиозной вражде, дискриминации, территориальному сепаратизму, публичному насилию, непристойные проявления, противоречащие укладу общественной жизни, добрым нравам (см., например, ч. 7 ст. 30 Конституции Румынии, часть шестую ст. 21 Конституции Италии, ч. 3 ст. 14 Конституции Греции).

Конституционно-правовое регулирование СМИ

Правовая регламентация статуса СМИ – необходимое условие их функционирования в цивилизованном обществе. Конституционное право зарубежных стран наряду с рассмотренными выше – в п. 5 § 4 гл. III правом человека на информацию и вытекающими отсюда другими его правами и свободами регулирует статус СМИ, который призван, с одной стороны, обеспечить реализацию упомянутых прав и свобод, а с другой – гарантировать общество от злоупотребления столь мощным орудием воздействия на сознание, каким являются СМИ. Этот статус лишь самым общим, рамочным образом намечается в конституциях, однако новейшие конституции уделяют ему явно больше места, чем прежние. При этом особое внимание уделяется электронным СМИ, влияние которых ныне максимальное.

Так, в Польше уже в 1992 году был учрежден новый конституционный орган – Всепольский совет радиовещания и телевидения, положения о котором вошли также в ныне действующую Конституцию 1997 года. Положения о радио и телевидении включены и в новую швейцарскую Конституцию.

В деталях конституционно-правовой статус СМИ регулируется текущим законодательством. В этой связи можно указать на такие законодательные акты Франции, как действующий доныне с поправками Закон о свободе печати 1881 года, Закон об ограничении концентрации и обеспечении финансовой гласности и плюрализма предприятий печати 1984 года, Закон о реформе правового положения прессы 1986 года, Закон о свободе коммуникации 1986 года. В Австрии соответствующие общественные отношения регулируются Федеральным законом об обеспечении независимости радио и телевидения 1974 года, Федеральным законом о задачах и организации APT (Австрийского радио и телевидения) 1974 года, в США – Законом о свободе информации 1966 года, в Великобритании – Законом о коммерческом телевидении 1963 года и др. Кроме законов, специально регулирующих проблематику СМИ, она подчас затрагивается иными законодательными актами.

СМИ и государство

Одно из направлений законодательного регулирования СМИ – это государственный контроль за их деятельностью. Здесь можно выделить три варианта: прямое государственное управление, косвенное управление и контроль через специальные государственные органы*.

* Подробнее см.: Энтин В.Л. Средства массовой информации в политической системе современного капитализма. М.: МО, 1988. Ряд приводимых ниже данных взят из этой книги.

Прямое государственное управление имеет место в случаях, когда СМИ представляют собой объект государственной собственности, не имеют прав юридического лица и финансируются из государственного бюджета. Например, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Греции государство осуществляет непосредственный контроль над радиовещанием и телевидением. Часть 3 ст. 20 испанской Конституции предусматривает регулирование законом организации СМИ, принадлежащих государству или публичным корпорациям, и парламентского контроля в отношении их. Французский Закон о свободе коммуникации предусматривает, что государственное руководство радиовещанием и телевидением осуществляется Национальной комиссией по коммуникации и свободам, которая представляет собой независимый административный орган из 13 членов, назначенных декретом. Финансируется она из государственного бюджета. Председатель комиссии вправе обращаться в суд от имени государства. Комиссия, в частности, выдает разрешения на эксплуатацию сетей кабельного радиовещания и телевидения на территории коммун или их союзов.

Косвенное государственное управление осуществляется обычно через публичные корпорации, имеющие соответствующий контракт с государством или получившие от него лицензию. Имея определенные рычаги воздействия на эти корпорации, государство, однако, не ответственно за их политические ориентации. Корпорации автономны в финансовой сфере и являются юридическими лицами. Государство не вмешивается в их текущую деятельность, а держатели лицензий находятся под опекой специализированных органов.

Французский Закон о свободе коммуникации устанавливает, что государству принадлежит весь капитал национальных обществ программ телерадиовещания, осуществляющих функции публичной службы на территории страны. Уставы их утверждаются декретом. Правительство может в любое время предложить национальным обществам включить в программу и распространить любое заявление или сообщение.

Государственный контроль за деятельностью СМИ через специально учреждаемые органы распространяется в основном на частные аудиовизуальные средства. Контроль за печатью осуществляется, как правило, общими административными и судебными органами. Упомянутый выше Всепольский совет радиовещания и телевидения имеет своей задачей стоять на страже свободы слова, реализации права граждан на информацию, а также общественного интереса в радиовещании и телевидении. Члены этого Совета назначаются Сеймом, Сенатом и Президентом, он может издавать распоряжения и постановления, имеющие подзаконный характер.

Экономическим средством воздействия на СМИ со стороны государства служит регулирование публикации рекламы частных предприятий*. Во Франции государственные телерадиостанции могут зачислять в свой бюджет не более 25 % доходов от рекламы. В Великобритании реклама не может занимать более 6 минут за час эфирного времени. В США правом регулировать публикацию рекламных передач наделены такие государственные органы, как Министерство энергетики, Федеральная торговая комиссия, Федеральное управление внутренних доходов.

* Подробнее см.: Власов Ю.М. Средства массовой информации и современное буржуазное государство. М.: Изд-во МГУ, 1985. Ряд приводимых ниже данных взят из этой книги.

В периоды избирательных кампаний в Великобритании запрещается покупать эфирное время для рекламирования кандидатов, в США установлены ограничения рекламных расходов на эти цели, иногда политическим партиям ограничивается доступ к эфиру и т.д. Деятельность СМИ во время агитационных предвыборных кампаний часто регулируется избирательным законодательством (см. п. 8 § 3 гл. VII).

Государство воздействует на СМИ, также предоставляя определенные льготы или лишая их. Такие льготы заключаются, например, в освобождении от подоходного налога поступлений от продажи политических газет и журналов, в снижении или освобождении от налога на счета типографий за верстку и тиражирование политических, образовательных и профсоюзных газет (Италия), установление льготных тарифов издателям при перевозке бумаги и печатной продукции, при использовании почтовой, телеграфной и телефонной связи (США, Великобритания).

В ряде стран на СМИ возлагается обязанность представлять информацию о своих финансах, причем обязанность эта порой возводится на конституционный уровень. Так, ч. 9 ст. 14 Конституции Греции гласит, что закон может предусмотреть опубликование источников финансирования газет и периодических изданий. Сходное положение содержит ч. 5 ст. 30 Конституции Румынии, согласно которой закон может обязать СМИ публично сообщать об источниках своих средств.

Государственный контроль над СМИ проявляется и в виде ограничений деятельности СМИ при чрезвычайных условиях. Французский Закон о чрезвычайном положении 1955 года наделил административные власти правом осуществлять в соответствующем случае контроль за прессой. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции Испании, в условиях исключительного или осадного положения действие права на информацию может быть приостановлено.

Недопущение монополизма

Монополизация рынка СМИ прямо посягает на конституционное право на информацию и конституционную свободу информации. Посредством такой монополизации какая-то группировка, финансовая или политическая, приобретает возможность путем целенаправленного отбора и формирования информации решающим образом влиять на умонастроения населения, производить, как говорится, «промывку мозгов». Опасность этого видна невооруженным глазом. Вспомним, как в недавнем прошлом руководство КПСС с помощью «глушилок», цензуры поступающей в страну печатной продукции небезуспешно создавало у нас ложные представления о событиях в стране и в мире.

Первоначально борьба с монополизмом в области СМИ велась посредством общего антитрестовского, антимонополистического законодательства, но этого скоро оказалось недостаточно, и государства стали издавать специальные акты для воспрепятствования концентрации СМИ.

Так, в США эта борьба вначале основывалась на известных антитрестовских законах Шермана 1890 года, Клейтона 1914 года и др. А в 1934 году Закон о коммуникациях наделил Федеральную комиссию связи правом ограничивать число передающих станций, принадлежащих одному владельцу, путем отказа в выдаче или продлении разрешений на право вещания.

Во Франции Закон об ограничении концентрации и обеспечении финансовой гласности и плюрализма предприятий печати установил, что лицо может владеть несколькими ежедневными общенациональными информационно-политическими газетами или контролировать их, если общий объем их распространения не превышает 15 % тиража всех ежедневных общенациональных газет такого же рода. Следить за соблюдением этого закона поручено Комиссии по гласности и плюрализму прессы, мнение которой может запрашиваться Правительством и постоянными комиссиями обеих палат Парламента.

В Великобритании парламентским Актом о монополиях и слияниях 1965 года, а затем Актом о добросовестной коммерции 1973 года устанавливалось, что слияние газет или газетных активов, если разовый тираж «объединенных» изданий составит более 500 тыс. экземпляров, не может быть произведено без письменной санкции министра торговли и промышленности. В 60-х годах в Великобритании появилось коммерческое телевидение, и для контроля за ним был учрежден вскоре государственный орган, который в связи с введением местного коммерческого радио был преобразован в Управление независимого телерадиовещания. Акт о коммерческом телевидении 1963 года признал за газетными магнатами право вкладывать средства в независимую телесеть, запретив приобретение контрольного пакета акций телекомпании какой-либо одной газетой или издательством.

Сейчас мы уже имеем отдельные примеры прямого конституционного запрещения монополизации СМИ. Так, согласно часги второй ст. 44 Конституции Литовской Республики 1992 года государство, политические партии, общественно-политические организации, другие институции или лица не могут монополизировать средства массовой информации.

Ответственность за нарушения законодательства о СМИ

Здесь прежде всего следует выделить ответственность за злоупотребления свободой печати.

Французский Закон о свободе печати карает злоупотребления, выразившиеся, в частности, в подстрекательстве к совершению преступных деяний (краж, убийств, грабежей, поджогов и пр.), даже если сами деяния не были совершены, штрафами и/или тюремным заключением. За подстрекательство к дискриминации, ненависти или насилию по отношению к лицу или группе лиц по причине их принадлежности или непринадлежности к этнической группе, нации, расе или определенной религии предусмотрено тюремное заключение сроком от одного месяца до одного года и штраф от 2 тыс. до 300 тыс. франков или одно из этих наказаний.

Шведский закон, образующий составную часть конституции, – Акт о свободе печати 1974 года характеризует как преступление против этой свободы противозаконное высказывание в печати или противозаконное опубликование в печати высказывания (§ 1 гл. 7). Такими высказываниями считаются сведения, составляющие государственную измену, подстрекательство к войне, шпионаж, измену родине или ее обман, подстрекательство к преступлению, распространение слухов, угрожающих безопасности государства, клевету, оскорбление, незаконное разглашение официальных документов либо иной тайны и некоторые другие (§ 4 и 5 гл. 7).

Во Франции Закон о свободе печати запрещает такие деяния, например, как оскорбление Президента речами, выкриками или угрозами в общественных местах или местах скопления народа либо плакатами и афишами, выставленными на виду у публики, а также недобросовестные публикации, распространение или воспроизведение любым путем ложных, сфабрикованных и фальсифицированных сообщений, равно как сообщений, ложно приписываемых третьим лицам, вызвавших возмущение общественного спокойствия либо могущих привести к такому результату.

Законодательство многих стран предусматривает ответственность за диффамацию, то есть распространение порочащих сведений. В отличие от также наказуемой клеветы, при которой такие сведения заведомо ложны, при диффамации они могут быть правдивы или лицо может считать их правдивыми.

Во Франции под диффамацией Закон о свободе печати понимает обвинение в фактах и деяниях, порочащих честь или наносящих ущерб репутации лица или группы лиц, которым они приписываются. Различается диффамация по отношению к государственным органам и учреждениям и их должностным лицам и диффамация по отношению к частным лицам. Представители публичной власти наряду с привлечением печатного органа к ответственности за клевету или диффамацию вправе требовать бесплатного исправления допущенных печатным органом неточностей, связанных с их служебными действиями. Они также имеют право бесплатно опубликовать в печатном органе в трехдневный срок объяснение своих действий, однако объем этого объяснения не может превышать объема первоначального материала, неточно изложившего указанные действия.

Во многих странах установлены ограничения для СМИ в отношении освещения деятельности государственных органов, участвующих в судебной и квазисудебной деятельности. Так, во Франции запрещено публиковать обвинительное заключение и другие документы уголовного или исправительного процесса, пока они не оглашены в открытом судебном заседании, помещать отчеты о работе парламентских следственных комиссий, о работе или заседаниях Высшего совета магистратуры (кроме сообщений председателя Совета или его заместителя). Штраф до 90 тыс. франков грозит за использование в залах судебных заседаний при рассмотрении дел звукозаписывающих устройств, теле- и кинокамер. Фотографирование возможно лишь в исключительных случаях с разрешения министра юстиции. Судьи и трибуналы могут запретить публикацию отчетов о судебном разбирательстве любого гражданского дела. В США неуважением к суду признается публикация, которая может затруднить ведение судебного разбирательства и спровоцировать необъективность судей.

Что касается санкций за нарушения, связанные со свободой печати, то помимо упомянутых тюремного заключения и штрафа применяются и другие. Так, согласно ч. 5 ст. 20 Конституции Испании арест публикаций, записей и других средств передачи информации может производиться только судебным решением, однако законом предусмотрено, что в отношении периодических изданий может быть установлено запрещение выпуска до решения суда.

В случае установления преступления против свободы печати соответствующее печатное издание может быть конфисковано, что, например, в соответствии с § 7 гл. 7 Акта о свободе печати Швеции означает уничтожение всех его экземпляров, предназначенных к выпуску в свет, и приведение в негодность матриц, литографических камней, стереотипов, печатных форм и других подобных предметов, предназначенных исключительно для печати данного материала.

Согласно частям третьей и четвертой ст. 21 итальянской Конституции конфискация может быть применена лишь на основании мотивированного акта судебной власти. В случае абсолютной безотлагательности и при невозможности своевременного вмешательства судебной власти конфисковать периодическое издание могут должностные лица судебной полиции, которые обязаны незамедлительно и не позднее чем через 24 часа довести об этом до сведения судебной власти. Если последняя не утвердит конфискацию в течение последующих 24 часов, конфискация утрачивает силу.

Конституция Греции (ч. 3 и 4 ст. 14) содержит общее запрещение конфискации газет и других печатных изданий до или после их выхода в свет. Однако в исключительных случаях конфискация разрешается по приказу прокурора после выхода в свет:

а) за оскорбление христианской или любой другой признаваемой религии;

б) за оскорбление личности Президента Республики;

в) если публикация содержит сведения о составе и вооружениях вооруженных сил или об оборонительных сооружениях страны или своим содержанием призывает к свержению режима силой либо направлена против территориальной целостности государства;

г) если содержание публикации носит непристойный характер, посягающий на общественную нравственность в указанных законом случаях.

Прокурор во всех этих случаях обязан в течение 24 часов после конфискации передать дело в распорядительное заседание суда; если в течение следующих 24 часов суд не подтвердит конфискацию, она отменяется. Апелляционное и кассационное обжалование разрешается издателю или другому лицу, выпустившему конфискованное издание, а также прокурору.

Статус журналиста

Именно журналист, непосредственно собирающий информацию и подготавливающий сообщения для последующего распространения, представляет собой ключевую фигуру в СМИ. Деятельность его основана, как правило, на договорных отношениях с редакциями СМИ. Основы его статуса регулируются законодательно, но иногда эта функция уже упоминается в конституциях, хотя и крайне редко. Так, согласно ч. 8 ст. 14 Конституции Греции условия и квалификации, требуемые для занятия журналистской деятельностью, устанавливаются законом.

Возможно выделить следующие общие права журналиста: искать, получать и распространять информацию, посещать с этой целью государственные органы и учреждения, органы и учреждения общественных объединений или их пресс-бюро, получать доступ к документам и материалам, за установленными законом исключениями, копировать документы и материалы, производить записи, посещать специально охраняемые места стихийных и технологических бедствий, боевых действий, массовых мероприятий и т.п., публиковать свои личные оценки и суждения, распространять подготовленный материал под своим именем или псевдонимом либо анонимно (согласно § 1 гл. 3 шведского Акта о свободе печати нельзя обязывать автора печатного произведения помещать в нем свое имя, псевдоним или знак, указывающий на принадлежность произведения).

К обязанностям журналиста можно отнести: проверять достоверность сообщаемой информации; сохранять конфиденциальность информации и ее источника, если иное не установлено законом; получать согласие лица или его законных представителей на распространение сведений о его личной жизни; ставить в известность лицо, дающее информацию, об использовании для ее фиксирования технических средств; предъявлять по требованию редакционное удостоверение; уважать права, законные интересы, честь и достоинство лиц и организаций.

Злоупотребление правами и нарушение обязанностей со стороны журналиста влечет применение различных санкций, в том числе и запрещение заниматься журналистской деятельностью. Часть 6 ст. 14 греческой Конституции предусматривает такое наказание в случае неоднократного совершения тяжких злоупотреблений свободой печати (оскорбление религии, личности Президента и др.).

Во многих странах журналисты основывают свою деятельность на соблюдении кодекса профессиональной этики, который, в частности, требует распространять только точные и сбалансированные сообщения, исправлять неправильную информацию, проводить четкое различие между распространяемой информацией и собственными комментариями, не допускать распространения клеветнических утверждений, уважать право на личную жизнь, а также право на справедливое судебное разбирательство.

В заключение этого пункта приведем соответствующие положения Конституции Португалии, которая в отличие от греческой Конституции, содержащей лишь отсылочную норму, регулирует статус журналистов с определенной степенью подробности. В ст. 38, ч. 1 которой гарантирует свободу печати, ч. 2 устанавливает, что эта свобода означает:

свободу слова и творчества журналистов и литературных работников, а также воздействие журналистов на содержательно-стилистическую ориентацию соответствующих СМИ, кроме случаев, когда СМИ принадлежат государству либо имеют доктринальный или конфессиональный характер;

право журналистов на доступ в рамках закона к источникам информации и на защиту независимости и профессиональной тайны, а также право на избрание редакционных советов;

право на учреждение газет и любых других печатных изданий, не требующее разрешения администрации, поручительства или предварительного признания полномочий (последнее, впрочем, относится не только к журналистам).

Опросы общественного мнения

Общественное мнение, являющееся проявлением массового сознания, включает в себя явное или скрытное отношение больших социальных групп, всего народа к фактам социальной, политической, экономической действительности, к деятельности определенных партий, групп, лидеров, лиц. Такое мнение, возникающее только по проблемам, представляющим общественный интерес, имеет непреходящее значение в политической жизни любой страны. Внутреннее отношение, имеющееся у таких групп, в значительной мере является предопределяющим, оказывающим существенное влияние при различных политических процедурах; оно влияет на результаты голосования на выборах, на референдумах, на принятие политических и других решений. Существующее мнение создает как бы внутренний фон в сознании человека, группы, на который накладывается решение при названных процедурах.

Исследование общественного мнения может проводиться с помощью различного рода операций, различных социологических методов: исследование документов, проведение наблюдений, беседы и др. Мнение выявляется также в результате анализа итогов результатов выборов, окончательных итогов референдумов, при представлении законопроектов в результате народной законодательной инициативы и других процедур, позволяющих гражданам участвовать в политической жизни (петиции и др.). Такие исследования дают возможность выявить не только отношение людей к какой-либо проблеме, но и установить способы, пути решения таких проблем.

Особое значение принадлежит опросам общественного мнения, имеющим целью узнать взгляды больших групп людей по какому-либо вопросу актуальной действительности на основании выявления мнения определенной его части. В результате опросов респондентов (опрашиваемых) собирается первичная информация об изучаемых явлениях и процессах; следующий этап – анализ полученной информации. Выборочный опрос, если осуществляется в соответствии с выработанными социологической наукой правилами, позволяет получить достаточно достоверную информацию, которую иными способами добыть зачастую невозможно.

Опросы могут быть национального, регионального и локального характера, либо они могут обращаться к какой-то социальной группе. Теоретически возможно опросить все население, и результаты в этом случае будут наиболее точными. Такая процедура была бы, однако, чрезвычайно громоздкой и дорогостоящей, а кроме того, более или менее значительная часть людей вполне уклонилась бы от участия в опросе.

Опрос представляет выявленное мнение как суммы индивидуальных согласий или несогласий с предложенными суждениями. Опросы опираются на вероятностный подход и закон больших чисел.

Предметы опросов весьма разнообразны – от острых политических проблем (предсказание результатов выборов, популярность политических деятелей и пр.) до мелких вопросов, не имеющих серьезного общественного значения. Конечно, при определении предмета опроса должны существовать ограничения, диктуемые прежде всего этическими нормами и логикой. Вряд ли уместно ставить перед гражданами вопросы об их отношении к личной жизни политических деятелей, кандидатов в различные представительные учреждения или же вообще спрашивать о том, что может быть известно лишь специалистам (например, великий ли художник Рембрандт или кого следует считать изобретателем радио).

Результат опроса на деле не всегда адекватно отражает мнение той общественной группы, к которой принадлежат респонденты. Различие может колебаться достаточно сильно, если методика исследования выбрана не совсем удачно. Особенно велика опасность ошибок при случайном подборе респондентов. В 20-е – 30-е годы, например, всемирную известность получили опросы, проводившиеся американским журналом «Литерэри дайджест» и направленные на предсказание победителя на президентских выборах. В результате этих опросов были правильно определены лица, которые должны были занять президентский пост в США в результате выборов 1924, 1928 и 1932 годов. А вот на выборах 1936 года предсказание не оправдалось, причем отклонение составило 19,6 %. Журнал полагал, что за А. Лэндона будет подано 57,1 %, а за Ф. Рузвельта – 42,9 % голосов. Однако Ф. Рузвельт победил, получив 62,5 % голосов. Ошибка была вызвана тем, что хотя опросных листов было разослано несколько миллионов, рассылка производилась владельцам телефонов и автомашин по адресам, взятым из соответствующих справочников. Этот контингент, имевший средний и высокий уровень дохода, был больше настроен в пользу республиканцев, чем бόльшая часть общества, уровень жизни которой был ниже и которая симпатизировала Ф. Рузвельту*.

* См. подробнее: Петровская М.М. Общественное мнение США: опросы и политика. М.: МО. 1977. С. 15–17.

Для успеха опроса помимо формулировок вопросов, квалификации и личных качеств интервьюеров имеет значение прежде всего правильность выборки, то есть определения круга респондентов. Социологическая наука выработала значительное число таких выборок: квотная, районированная, многоступенчатая, случайная и неслучайная, систематическая и др. Их детальное рассмотрение является предметом социологической науки; нас интересуют лишь политико-правовые аспекты опросов общественного мнения.

По общему правилу наиболее точные результаты дает выборка, учитывающая демографическую, географическую, социальную и иную структуру контингента, чье мнение выявляется, хотя и в этом случае респонденты могут не вполне адекватно отражать преобладающее в группе мнение. Одно из наиболее известных условий, используемых при опросах общественного мнения, – прямая зависимость между числом респондентов и качеством полученного результата. В настоящее время всемирно известная фирма Дж. Гэллапа преимущественно пользуется выборкой в 1,5 тыс. человек, хотя в некоторых случаях диапазон составляет от 3 тыс. до 60 тыс. человек. При выборке в 1,5 тыс. человек возможное отклонение может достигать примерно 4 %, при выборке в 5 тыс. – около 2,5 %. Фирма Л. Харриса пользуется выборкой в 1,6 тыс. человек, и отклонение результатов голосования на президентских выборах от ее предсказаний составляет 2,4 %. Она применяет шесть различных вариантов общенациональной выборки, используя данные общенациональных переписей населения и проводя опросы не менее чем в 100 различных точках страны*. Впрочем, в США больше, чем в других странах, имеется организаций, занимающихся опросами общественного мнения. Во Франции такой институт был учрежден лишь в 1938 году.

* См. подробнее: Американское общественное мнение и политика. М.: Наука, 1978. С. 89–91.

В настоящее время существуют добровольные международные объединения организаций такого рода. Например, в 1947 году образована Европейская комиссия по изучению общественного мнения и рынков, примерно тогда же учреждена Всемирная ассоциация по изучению общественного мнения, ежегодно проводящая свои конгрессы.

Опросы общественного мнения используются в различных целях – политических, экономических, социальных и др. В политической сфере они служат орудием политической разведки, позволяющей выявить реакцию населения по многим вопросам: отношение к мероприятиям правительства, к позициям политических партий и отдельных лидеров, электоральные ожидания определенных социальных групп.

Другая функция опросов – служить инструментом обратной связи от общества к политическим силам. Выявление мнений слоев общества, определение их тенденций, динамики поведения людей важны для проверки отношения к мероприятиям власти и для их возможных корректировок. В то же время в зарубежной литературе признается наличие вторичного эффекта опросов общественного мнения, который заключается в том, что опубликованные данные опросов становятся средством воздействия на общественное мнение, могут влиять на сознание и поведение людей. Оба аспекта опросов – прямой и обратный – взаимно дополняют друг друга и учитываются при принятии властных решений.

Упомянутый вторичный эффект имеет следствием то, что в ряде стран опубликование результатов опросов подверглось специальному конституционно-правовому регулированию. Так, во Франции с 1977 года запрещено в течение недели, предшествующей каждому туру голосования, а также в день голосования публиковать, распространять и комментировать результаты опросов, касающихся выборов в Парламент, региональные, генеральные и муниципальные советы и Европарламент. А при более раннем опубликовании результатов опросов в каждом случае следует указывать организацию, проведшую опрос, заказчика опроса, число опрошенных лиц и дату опроса. Правительство назначает специальную комиссию из членов Государственного совета (высшего органа административной юстиции), Кассационного суда и Счетной палаты для наблюдения за проведением опросов. Она правомочна устанавливать некоторые условия в договорах о проведении опросов и следить за тем, чтобы лица или органы, проводящие опросы, результаты которых подлежат опубликованию или иному распространению, не осуществляли координированных действий, не вступали в соглашение, выраженным образом или молчаливо не объединялись или не заключали какого-либо сговора, который имеет целью или может иметь следствием воспрепятствование или ограничение аналогичной деятельности других лиц или организаций.

Однако регламентация опросов общественного мнения нечаста в зарубежных странах. Обычно эта деятельность подводится под нормы о свободе распространения информации. Что же касается попыток ввести указанную регламентацию, то можно вспомнить внесенное в США в 1968 году предложение о том, чтобы результаты опроса, документы о нем, сведения о примененном методе в течение 72 часов представлялись в библиотеку Конгресса; в 1978 году сходные положения были приняты в штате Нью-Йорк (в течение 48 часов документы должны представляться властям штата для определения качества опроса). В Великобритании в 1968 году был предложен проект закона о запрещении публикации результатов опросов общественного мнения за 72 часа до голосования на выборах; Правительство не поддержало проекта. В Германии же в июле 1979 года в избирательное законодательство внесли норму, запрещающую под угрозой значительного штрафа публиковать результаты опросов о намерениях голосовать во время выборов.

Опросы общественного мнения, методы их проведения находятся в сфере отношений, существующих в каждой стране. Влияние социального заказа при проведении опросов несомненно, что сказывается и на выборе их методики, подборе интервьюеров и на других аспектах. Кроме того, заказ проявляется в установлении выборки, способах постановки вопросов, акцентировании или замалчивании каких-либо проблем, выработке и проведении даже самого плана исследования. Думается, права М. Гравитц, принадлежащая к числу ведущих французских политологов: «Условия, в которых работают институты общественного мнения, свидетельствуют о том, что они отвечают требованиям тех, кто им платит. Концепции и проблематика, которыми руководствуются в исследованиях, выбор и формулировка вопросов, право публиковать или не публиковать результаты – все это слишком привязано к политической конъюнктуре, чтобы могла быть сохранена свобода анкетирования. Опрос общественного мнения есть политический инструмент»*.

* Le Figaro, 1972, 14 mars.

Кроме того, опросы общественного мнения могут быть подвергнуты различного рода манипулированию, которое может осуществляться действиями организаторов и исполнителей опросов, субъективным характером выборки. Умело поданные в СМИ результаты опросов общественного мнения создают определенный настрой вокруг соответствующих проблем или людей, или политических партий и др.

В общем, опросы – конечно, инструмент выявления настроений и желаний общества, однако, как любой инструмент, он может использоваться как в точном соответствии со своим назначением, так и вопреки ему, учитывая отмеченный выше встречный эффект. Поэтому относиться к соответствующим публикациям в СМИ следует с осторожностью, а законодательные ограничения типа французских представляются вполне оправданными.

Контрольные вопросы и задания

Что такое государство? Какие значения этого понятия вам известны? В каких смыслах оно употребляется в источниках конституционного права зарубежных стран?

В чем смысл конституционных характеристик государства как демократического, социального, правового, светского?

В чем смысл конституционного установления принципов внутренней и внешней политики государства?

В чем различие между государственным механизмом и государсгвенным аппаратом?

Как отличить государственный орган от государственного учреждения? Армия – орган или учреждение? А генеральный штаб?

Что такое правовой статус государственного органа? Из каких элементов он складывается? Проанализируйте конституционный статус любого государственного органа, содержащийся в конституции какой-либо страны.

Что такое представительное правление?

Как вы понимаете разделение властей?

Что такое учредительная власть? Почему применительно к некоторым странам мы говорим о факультативных органах учредительной власти?

Что такое деполитизация? К каким частям государственного механизма применимо это понятие? В каких конституционно-правовых формах она выражается?

Что такое политическая партия? Чем она отличается от других политических общественных объединений?

Каково различие между конфессиональными и клерикальными партиями?

Как соотносится название партии с ее политикой, ее социальной базой? Приведите примеры.

Что такое институционализация политических партий? В чем она проявляется?

Что такое политический плюрализм? Как он соотносится с партийными системами?

Что представляют собой неполитические общественные объединения? Какова их политическая роль? Приведите примеры их институционализации.

Какова юридическая природа торгово-промышленной палаты?

Что вам известно о политической роли религии, религиозных общин и церкви? Что такое церковь? Что можно сказать об институционализации религии, религиозных общин и церкви? Приведите примеры.

Какова политическая роль СМИ? Каков их конституционно-правовой статус?

Почему ведется борьба с монополизмом на рынке СМИ? Какова роль в этом конституционного права?

Какова политическая роль опросов общественного мнения? Для чего нужно их правовое регулирование?

Литература

Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1988.

Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты): Учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 1990.

Верховенство права. М.: Прогресс-Универс, 1992.

Зубов А.Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М.: Наука, 1990.

Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука, 1984.

Чернышева О.В. Церковь и демократия. Опыт Швеции. М.: Наука, 1994.

Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М.: ИГП РАН, 1993.

Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения: Учебный курс. М.: Артикул, 1997.

Энтин В.Л. Средства массовой информации в политической системе современного капитализма. М.: МО, 1988.

Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: ЮЛ, 1995.

Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Форум–Инфра. М, 1998.

Глава VI. Формы правления и государственные режимы в зарубежных странах

1. Понятие формы правления и государственного режима

Определение формы правления

Под формой правления мы понимаем систему формирования и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти. Она исторически складывается в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил соответствующего общества.

Форма правления имеет основополагающее значение для изучения конституционно-правового регулирования организации и функционирования государства. Это не просто теоретическая абстрактная категория науки, как, скажем, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого мы только и можем разобраться в смысле той или иной системы органов государственной власти, установленной конституцией соответствующего государства.

При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определению того, каким образом замещается должность главы государства – в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, сопровождавшегося ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного (национального) представительства, типология форм правления стала обогащаться: наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как организуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, – словом, как устроено разделение властей. И сегодня при анализе формы правления конкретного государства нас прежде всего интересует не то, республика это или монархия, а то, какая разновидность республики или монархии здесь установлена. С этими разновидностями мы сейчас и познакомимся.

Классификация форм правления

Как мы видели, порядком замещения должности главы государства определяются две основные формы правления – монархия и республика. Разновидности же их определяются соотношением полномочий законодательной и исполнительной власти, распределенных между главой государства, парламентом и правительством в конкретной стране, и вытекающим отсюда порядком их формирования.

Монархия была характерна для аграрного строя (по К. Марксу – рабовладельческой и феодальной общественно-экономических формаций), хотя и в то время в отдельных странах существовали республики. Переход к индустриальному строю (по К. Марксу – буржуазная революция) нередко сопровождался ликвидацией монархии, поскольку монарх сам был крупнейшим феодалом, и установлением республиканской формы правления. Однако в ряде высокоразвитых стран монархия сохранилась до настоящего времени. Примечательно, что монархия подчас восстанавливается в отдельных странах после более или менее длительного периода республиканского правления. Например, в Испании монархия пала в 1931 году, а в 1947 году фашистский диктатор Ф. Франко объявил о ее восстановлении, однако реально король Хуан Карлос I воцарился лишь после смерти диктатора в 1975 году, причем в 1978 году активно защитил становящуюся демократию от попытки фашистского путча.

Более того, ныне подчас не всегда мы можем с легкостью определить, с каким государством – монархическим или республиканским – имеем дело. Например, в Малайзии часть субъектов федерации представляют собой монархии, а другая часть – республики. Глава государства в Федерации (Янь ди-пертуан агонь, что означает примерно Верховный правитель) – выборный, но избирается монархами субъектов федерации из своей среды на пятилетний срок. Похожая ситуация и в Объединенных Арабских Эмиратах. Здесь мы видим элементы и монархии (глава государства должен быть монархом), и республики (однако он избирается на срок). В учебниках и другой специальной литературе такую форму правления обычно называют выборной монархией, но это сильно напоминает жареный лед. В данной связи стоит лишний раз вспомнить о том, что любая классификация в той или иной мере условна.

Схема разновидностей двух основных форм правления может быть представлена следующим образом.

Государственный режим

Форма правления представляет собой юридическую модель отношений между соответствующими высшими государственными органами. Реальный же порядок их функционирования и взаимодействия нередко существенно отличается от конституционной модели, а подчас даже противоположен ей. Этот порядок иногда именуется государственным режимом, что нам представляется вполне приемлемым*. Понятие государственного режима не следует смешивать с рассмотренным выше – в п. 4 § 5 гл. IV – понятием политического режима, которое значительно шире**. В то же время, принимая во внимание вышесказанное, очевидно, что нельзя анализировать конституционную модель отношений власти без учета фактической системы этих отношений.

* См., например: Могунова М.А. Проблемы теории и практики скандинавского парламентаризма. Критический анализ. Автореферат дисс. … д-ра юрид. наук. М.: МГИМО, 1989. С. 10-12.

** Иногда в литературе термин «государственный режим» понимается более широко – практически как политический режим. См., например: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. Учебный курс. М.: Артикул, 1997, М.: ИГП РАН, 1994. С. 55–60. Примечательно, однако, что ни проф. В.Е. Чиркин, ни проф. М.А. Могунова не включили данный термин в написанные ими соответственно учебник и главы в учебнике коллектива авторов МГИМО.

При этом необходимо иметь в виду, что государственный режим более или менее тесно связан с соответствующей формой правления, даже если и противоположен ей. Поэтому мы сочли нецелесообразным давать отдельную классификацию государственных режимов. Их признаки будут изложены при освещении соответствующих форм правления, к которому мы теперь и переходим.

2. Монархия

Понятие

В переводе с греческого данный термин означает единовластие. Однако в современном понимании власть монархия – не просто власть одного, а наследуемая. Эта власть нередко обожествлялась (монарх – помазанник Божий). В Японии Император до 1945 года считался сыном богини Солнца – Аматерасу. Ныне божественное происхождение власти монарха мало кого волнует: из истории известно, что феодалы становились монархами и добывали трон для себя и своих потомков в результате иногда выборов (обычно не всенародных), чаще насилия, изредка приглашения, то есть вполне земных процедур. Из этого исходит и большинство действующих конституций монархических государств.

Так, согласно ст. 1 Конституции Японии 1946 года «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть». Символом единства и постоянства государства называет Короля ст. 56 Конституции Испании 1978 года.

Главное, однако, не в том, как в конституции характеризуется монарх. Бельгийская Конституция 1831 года, например, вообще такой характеристики не содержит. Главное – в полномочиях монарха. В зависимости от того, каковы они, мы различаем отмеченные выше на схеме разновидности монархической формы правления.

Абсолютная монархия

Эта форма правления типична для позднего феодализма, когда в глубинах аграрного строя вызревают зачатки индустриального.

Характеризуется она тем, что в руках монарха сосредоточивается вся полнота государственной власти. Он сам издает законы, может непосредственно руководить административной деятельностью или назначать для этого правительство, вершит высший суд. Никаких ограничений его власти нет, по крайней мере юридических, хотя политические, морально-этические, религиозные и иные могут присутствовать и обычно в той или иной мере присутствуют. Подданные изначально юридически бесправны, поскольку монарх не наделил их какими-то правами.

В современных условиях абсолютная монархия – раритет (чрезвычайная редкость). В качестве примера можно упомянуть Саудовскую Аравию, Оман. Такие государства могут сегодня иметь даже октроированные «конституции», однако эти акты не являются конституциями в полном смысле слова, поскольку не ограничивают власть монарха. Такой «конституцией» можно, например, считать Временную конституцию Катара 1972 года.

Монархи в Саудовской Аравии, Омане считаются также высшими духовными лицами, что еще более усиливает их власть. Однако все же эта власть небезгранична: особая роль принадлежит правящей семье, которая на своем совете решает, в частности, вопросы престолонаследия (наследует не обязательно сын прежнего монарха) и может заставить монарха отречься от престола*.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 18.

Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим именуется абсолютизмом.

Дуалистическая монархия

Это первоначальная форма ограниченной, или конституционной, монархии. Здесь мы наблюдаем уже возникающее или даже довольно развитое разделение властей, во всяком случае отделение законодательной власти от исполнительной.

Законодательная власть принадлежит в принципе парламенту, который избирается подданными или определенной частью их, если избирательное право – цензовое (см. п. 2 § 2 гл. VII). Исполнительная власть принадлежит монарху, который может осуществлять ее непосредственно или через назначаемое им правительство. Судебная власть принадлежит монарху, но может быть и более или менее независимой.

Однако разделение властей при данной форме правления обычно урезанное. Хотя законы принимаются парламентом, монарх пользуется правом абсолютного, или резолютивного, вето, то есть без его утверждения закон в силу не вступит (лат. veto – запрещаю). Кроме того, монарх обычно может издавать чрезвычайные указы, имеющие силу закона и даже более высокую, а главное, может распускать парламент, заменяя фактически дуалистическую монархию абсолютной. Например, в Иордании после роспуска парламента в 1974 году очередные парламентские выборы состоялись лишь в 1989-м.

Правительство, если таковое есть, за свою деятельность несет ответственность лишь перед монархом, но отнюдь не перед парламентом. Последний может воздействовать на правительство, только используя свое право устанавливать бюджет государства. Рычаг этот, хотя и достаточно мощный, может, однако, использоваться лишь раз в году, а кроме того, депутаты, вступая в конфликт с правительством и через него – с монархом, не могут не ощущать постоянной угрозы роспуска парламента.

Как и для абсолютной монархии, для монархии дуалистической типичен авторитарный политический режим. Государственный же режим может характеризоваться как ограниченный дуализм власти. Дуалистическая монархия есть выражение компромисса между властвующей феодальной верхушкой общества и остальной его частью, в котором преобладание все же остается за монархом и его окружением.

Парламентарная монархия

Эта форма правления существует обычно в высокоразвитых государствах, где переход от аграрного строя к индустриальному сопровождался преимущественно не коренной ломкой прежних институтов власти, а постепенным их преобразованием и приспособлением к новым условиям (Великобритания, Япония, Нидерланды, Швеция, Канада, Австралия и др.).

Здесь мы наблюдаем развитое разделение властей при признании принципа верховенства парламента над исполнительной властью, демократический или, по крайней мере, либеральный политический режим.

Верховенство парламента выражается в том, что правительство, которое обычно назначается монархом, должно пользоваться доверием парламента (или его нижней палаты), а монарх, следовательно, вынужден назначать главой правительства лидера партии, имеющей в парламенте (нижней палате) большинство мест, либо лидера коалиции партий, таким большинством располагающей.

Монарх при данной форме правления «царствует, но не правит». Правом вето в отношении законов, принятых парламентом, даже когда оно ему принадлежит, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет это право по указанию правительства. Как правило, он лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него акты обычно подготавливаются правительством и контрасигнуются (скрепляются) его главой или соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым глава правительства или министр принимают на себя ответственность за данный акт монарха, ибо сам монарх неответствен (в Великобритании это выражается принципом «Король не может быть неправ»).

Главный отличительный признак парламентарной монархии – политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность. Если парламент (нижняя палата) выразит правительству недоверие или откажет в доверии (ниже – в п. 6 § 6 гл. VIII в связи с парламентским контролем за правительством и его ответственностью перед парламентом – мы покажем, в чем тут разница), правительство должно уйти в отставку либо должно быть уволено в отставку монархом. Однако обычно это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы, с тем чтобы конфликт между законодательной и исполнительной властью разрешил народ: если он поддержит правительство, то в результате выборов в парламенте образуется большинство из его сторонников, если же избиратели с правительством не согласны, то и состав парламента окажется соответствующим, а правительство будет сменено.

Изложенная система отношений между монархом, парламентом и правительством характеризует парламентарный режим, или парламентаризм. Однако этот государственный режим действует только при условии, что в парламенте ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства и не может сформировать однопартийное правительство. Такая ситуация традиционно существует, например, в Дании, Нидерландах и некоторых других странах. Чем шире партийная коалиция, сформировавшая правительство, тем это правительство менее устойчиво, ибо тем сложнее достигать согласия между партнерами по коалиции относительно различных политических вопросов. Подчас стоит какой-либо партии отозвать своих представителей из правительства, как оно утрачивает необходимое большинство в парламенте (нижней палате) и зачастую вынуждено уйти в отставку.

Напротив, в странах, где существует двухпартийная система (Великобритания, Канада, Австралия и др.) или многопартийная система с одной доминирующей партией (Япония в 1955–1993 гг.) и правительства в принципе однопартийные, парламентарная модель отношений между парламентом и правительством практически превращается в свою противоположность. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством, однако на деле правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте (соответственно в его нижней палате) большинством, через эту партийную фракцию полностью контролирует работу парламента. Такой государственный режим получил название системы кабинета, или министериализма.

Следовательно, при одной и той же форме правления – парламентарной монархии – возможны два государственных режима: парламентаризм и министериализм. Это зависит от существующей в стране партийной системы.

Из развивающихся стран к числу парламентарных монархий можно отнести Малайзию, Таиланд, Непал, однако в последнем, учитывая реальное влияние монарха, приходится констатировать наличие элементов дуалистического государственного режима.

3. Республика

Понятие

Республика (от лат. res publica – общественное дело) – это такая форма правления, которая характеризуется выборностью главы государства, именуемого обычно президентом.

Республиканская форма правления окончательно установилась во Франции лишь с принятием конституционных законов 1875 года после двукратной реставрации монархии. Швейцария и миниатюрное государство Сан-Марино имеют эту форму правления изначально. Большинство же современных европейских государств обрели ее после военных и революционных потрясений XX века, связанных прежде всего с двумя мировыми войнами. В Америке успешная вооруженная национально-освободительная борьба бывших колоний против монархических метрополий также, как правило, порождала республиканскую форму правления. Равным образом и в Африке, и Азии распад колониальной системы в середине XX века привел, за единичными исключениями, к образованию республик.

При прочих равных условиях республика – наиболее демократическая форма правления, поскольку предполагает, что полномочия любой ветви власти, любого высшего ее органа, включая главу государства, в конечном счете основываются на мандате народа. Но следует подчеркнуть, что этот вывод верен лишь при прочих равных условиях.

Дело в том, что существуют извращенные разновидности республики, характеризующиеся нелегитимностью власти. Например, когда в стране происходит государственный переворот, который ставит во главе государства единоличного диктатора (он может называться как угодно – президентом, координатором, вождем, генеральным секретарем центрального комитета партии и т.д.) или группу диктаторов (хунту, политбюро и т.п.), форма правления официально может провозглашаться или оставаться республиканской, но ее демократическая суть выхолащивается. Это происходит и в том случае, когда законно избранное или назначенное должностное лицо (президент, премьер-министр и т.п.) захватывает непринадлежащие ему по конституции полномочия, отказывается оставить свою должность по истечении срока полномочий, – словом, когда узурпирует власть. Так поступили А. Гитлер в Германии в 1933 году, Ж. Мобуту в бывшем бельгийском Конго в 1960 году, «черные полковники» в Греции в 1967 году, А. Пиночет в Чили в 1973 году. Примеры, к сожалению, можно значительно умножить. Есть и примеры такой замены монархии республикой, которые означают ликвидацию существовавшей при монархии демократии. Например, те же греческие «черные полковники» в июне 1973 года ликвидировали монархию, однако демократии стране такая «республика» отнюдь не добавила. Мало отличались от абсолютной монархии многие республики, возникшие в Тропической Африке после ликвидации колониальной системы: несмотря на наличие парламента, формально независимых судов власть президента была там практически неограниченна (так называемые монократические республики). Смена президентов происходила там обычно лишь в результате их смерти или военного переворота, а отнюдь не всеобщих выборов. Перевыборы же на новый срок носили скорее ритуальный, чем реальный характер. В Малави, к примеру, до недавнего времени Президент вообще считался находящимся в должности пожизненно. Социалистические республики служили и служат прикрытием единоличной диктатуры генерального (первого) секретаря компартии (ее центрального комитета) или групповой диктатуры политбюро ее центрального комитета. Генеральный секретарь может при этом занимать должность президента или/и премьер-министра, а может не занимать никакой государственной должности, осуществляя свою громадную власть неформальным образом, как это долгое время делал И.В. Сталин.

Ниже мы рассматриваем разновидности действительно демократической или, по крайней мере, либеральной по политическому режиму республики. При этом надо помнить, что и в президентской, и в парламентарной республике есть и президент, и парламент, а различие между этими двумя разновидностями республиканской формы правления заключается в характере отношений между законодательной и исполнительной властью.

Дуалистическая (президентская) республика

Эта форма правления несколько напоминает дуалистическую монархию, тем более что впервые создавалась в США по ее примеру (Великобритания в то время была во многом дуалистической монархией), однако имеет весьма существенные отличия от нее.

Прежде всего здесь наиболее последовательно проведен принцип разделения властей, а взаимоотношения между ветвями власти строятся на базе принципа так называемых сдержек и противовесов (checks and balancies). Рассмотрим, в чем это проявляется.

И законодательная, и исполнительная власть в президентской республике получают свой мандат непосредственно от народа. Главой исполнительной власти является избираемый народом президент, который совмещает эти функции с функциями главы государства. Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как и высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

Главный признак данной формы правления – отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Поэтому в президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характеризующуюся тем, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее они вынуждены сотрудничать, ибо ни одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем так называемого импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в том, что президент может тормозить законодательную деятельность парламента, налагая на принятые им законы отлагательное (суспенсивное) вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь, как мы видели, верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность актов и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.

Государственный режим при этой форме правления – только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть сильнее или слабее, но качества государственного режима это не меняет. Правда, в случае, когда партия президента имеет большинство и в парламенте, государственный режим приближается к системе кабинета, однако все же с ним не совпадает.

Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские. В последние 15 – 20 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Парламентарная республика

К этой форме правления относится все сказанное выше о парламентарной монархии, за исключением вопроса о главе государства.

Вместо слабого монарха мы наблюдаем при этой форме слабого президента, который в типичном случае избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом обычно депутатов парламентов субъектов федераций или региональных представительных органов самоуправления. Обширные полномочия, которыми порой конституция наделяет президента парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительством, которое в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента. Показательно, что ст. 74 Конституции Республики Индии 1949 года в редакции 42-й и 44-й поправок прямо установила обязанность Президента следовать советам правительства.

Главный признак парламентарной республики, как и парламентарной монархии, – политическая ответственность правительства перед парламентом или его нижней палатой. Как и там, ответственность эта – часто солидарная: недоверие одному члену правительства, особенно его главе, влечет отставку всего правительства. Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы.

При парламентарной республике также возможны два государственных режима – парламентарный (например, в Италии) и министериальный (например, в Германии).

Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести, кроме Германии и Италии, Венгрию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые другие. В тех странах, где многопартийность обусловливает действие парламентарного государственного режима, следствием его являются частые правительственные кризисы. В Италии, например, правительство удерживается у власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительств обычно почти не меняется, да и персональные перестановки незначительны. Тем не менее выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными.

По формальным признакам парламентарной республикой следует считать и Союзную Республику Югославию, но существующий там авторитарный политический режим влияет и на государственный режим, превращая его даже не в министериальный, а в президенциальный.

Смешанная (полупрезидентская) республика

Такая форма правления сочетает в себе признаки и президентской, и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

Например, по Конституции Французской Республики 1958 года Президент избирается гражданами и руководит Правительством, что характерно для президентской республики. В то же время назначаемое им Правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента – Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той ни для другой разновидности республиканской формы правления.

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между президентом, с одной стороны, и премьер-министром и парламентским большинством – с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств. Так, в 1986 году, когда Президентом Франции был социалист Ф. Миттеран, выборы в Национальное собрание дали перевес правым партиям, на базе которых и было сформировано Правительство. Однако просуществовало оно всего полтора года, после чего Президент распустил Национальное собрание, а новые выборы дали возможность сформировать Правительство социалистов.

А что было бы, если бы и на этих выборах победили правые партии? Либо Президенту пришлось бы уйти в тень, отказаться от самостоятельного руководства государственной политикой, либо ему досрочно надо было бы подавать в отставку, либо, наконец, выждать необходимый срок для еще одного роспуска Национального собрания, что авторитета Президенту отнюдь бы не прибавило. В 1993 году ситуация с победой правых сил на выборах повторилась, но на этот раз до очередных выборов Президента оставалось уже немного времени, так что ему пришлось потерпеть нежелательное правительство до окончания своих полномочий. Государственный режим здесь можно охарактеризовать как преимущественно дуалистический.

В целом ряде стран с рассматриваемой формой правления президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется («спящие полномочия»), а существующий государственный режим типичен для парламентарной республики (парламентаризм или министериализм). Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где «человеком № 1» признается все же не глава государства, а глава правительства.

Примечательно, что в большинстве стран, свергших в недавнем прошлом тоталитарные режимы (Португалия, Польша, Болгария, Хорватия, Словения, Македония, входящие в состав Союзной Республики Югославии Республика Сербия и Республика Черногория), установилась смешанная республиканская форма правления, при которой правительство опирается на парламентское большинство, а всенародно избранный президент, будучи нередко харизматическим лидером нации, то есть обладая (по крайней мере, во время выборов) общепризнанной популярностью и народным доверием, не вмешиваясь в текущее управление, направляет политический курс. Глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. В этом, пожалуй, сказываются черты определенной национальной психологии, сложившейся за многие десятилетия, а порой даже века единоличной власти. В некоторых из них (в частности, в Сербии) государственный режим можно охарактеризовать как президенциальный, но в большинстве – как дуалистический с тенденцией к парламентаризму.

Подобная система традиционна была для Финляндии.

Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство (Федеральный совет) назначается парламентом (Федеральным собранием) и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, скорее все же дуалистический, а не парламентарный.

Советская республика

Хотя данная форма правления применяется только в социалистических странах, где политический режим, как правило, тоталитарный, то есть максимально удаленный от демократического, мы считаем необходимым охарактеризовать эту форму правления, ибо в отличие, например, от правления военных хунт и других подобных «республиканских» форм советская республика зачастую одета в пышные «демократические» одежды, скрывающие ее диктаторскую сущность. Независимо от того, как конкретно именуются «представительные» органы в социалистических странах – народные советы и Национальное собрание (парламент) во Вьетнаме, собрания народных представителей в Китае, народные собрания в КНДР, ассамблеи (т. е. тоже собрания) народной власти на Кубе, в доктрине этих стран более или менее общепризнано, что все это – органы советского типа.

В чем же проявляется эта советская типажность? Первоначальными признаками были такие, как производственно-территориальный принцип формирования «представительных» органов, обеспечивавший «чистоту классового состава», избрание вышестоящих ступеней нижестоящими. В большинстве социалистических стран эти признаки либо впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в Румынии. «Выборы» в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

С точки зрения юридической модели признаки советской республики следующие:

верховенство и полновластие советов либо «представительных» органов под иными наименованиями – все остальные государственные органы (кроме жестко централизованной прокуратуры) формируются советами соответствующего уровня, ответственны перед ними и/или подотчетны им (включая подчас даже суды);

советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения;

поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И. Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового «урока» производительного труда), сессии советов – редкие и краткие, а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению советами (в Китае такие органы создаются до уровня уезда).

Данная форма правления напоминает парламентарную республику, поскольку правительство формируется «парламентом» и юридически ответственно перед ним. На деле никакой такой ответственности не существует. Реально каждый из членов правительства, как и другие высшие чиновники, ответствен перед политбюро центрального комитета коммунистической партии. Нет здесь и никакого баланса властей: роспуск «парламента» в случае правительственного кризиса, буде таковой случится, не предусмотрен. Это не вяжется с их «полновластием». Разделение властей даже теоретически не признается; ему, как отмечалось, противопоставлен принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы должны соединять в своих руках и законодательные, и исполнительные функции. Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей даже по конституции сводят эту независимость на нет.

Казалось бы, совершенно очевидно, что советы, которые состоят в своей массе из рядовых тружеников (на практике, впрочем, доля бюрократии в них постепенно стала преобладающей: депутатский мандат превратился в необходимое приложение к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего не значит, ибо государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная власть принадлежит на каждом уровне верхушке аппарата коммунистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая суды (подчас даже сценарии их заседаний), инициируются или предварительно одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями. Такой государственный режим получил название партократического.

Контрольные вопросы и задания

Что такое форма правления? Можно ли, определив форму правления, получить целостное представление об организации публичной власти в стране?

Чем различаются монархия и республика? В чем отличие выборной монархии от республики с пожизненным президентом?

Какие государственные режимы вы знаете? Как они соотносятся с формами правления?

В чем различие между парламентарными и дуалистическими формами правления, между парламентаризмом и дуализмом, парламентаризмом и министериализмом как государственными режимами?

Охарактеризуйте форму правления и государственный режим в России и других странах СНГ. Есть ли здесь какие-либо отличия от соответствующих конституционно-правовых явлений в странах Запада, и если есть, то какие и чем обусловлены?

Чем отличается советская республика от парламентарной? В чем суть партократического государственного режима?

Проанализируйте текст любой конституции зарубежного государства и определите форму правления. Подтвердите ваше суждение положениями этой конституции.

Можно ли на основе текста конституции определить государственный режим соответствующей страны? Попытайтесь это сделать.

Литература

Альварес Табио Ф. Комментарий к социалистической Конституции Республики Куба. М.: Прогресс, 1986.

Американские президенты. Ростов-на-Дону: Феникс; М.: Зевс, 1997.

Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Бенсон: Чалидзе пабликейшенс, 1990.

Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. Учебное пособие. М.: Белые альвы, 1996.

Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1988.

Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты). Учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 1990.

Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. М.: ЮЛ, 1985.

Зубов А. Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М.: Наука, 1990.

Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука, 1984.

Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: ЮЛ, 1985.

Монархи Европы. Судьбы династий. М.: Терра, 1997.

Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М.: Прогресс-Универс, 1994.

Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: ЮЛ, 1994.

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М.: Облиздат – Алир, 1998.

Уилсон Дж. Американское правительство. М.: Прогресс-Универс, 1990.

Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М.: Наука, 1988.

Федоров В.А. Эволюция авторитарных режимов на Востоке. М.: Наука, 1992.

Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: ЮЛ, 1995.

Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)

1. Выборы и отзыв

Понятие и социальная функция выборов

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. Для назначения на каждую должность представляется обычно один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов. Правда, иногда нормы конституции или закона требуют, чтобы назначение производилось из нескольких кандидатов, но это имеет место в случаях, когда назначение производится не коллегиальным, а единоличным органом, например президентом.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти – парламенты, главы государств, иногда правительства, судебные органы, органы местного самоуправления. Выборы широко используются для формирования органов общественных объединений, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирования, за исключением тех немногочисленных случаев, когда отдельные виды общественных объединений выполняют публичные функции.

Выборы легитимируют власть. Через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 году в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Здесь отражено представление мирового сообщества о выборах как средстве легитимации власти.

Правда, названная Декларация имеет лишь политическую, но не юридическую силу (если она каким-либо актом, например конституцией, не «впущена» во внутригосударственную правовую систему), однако положения Декларации были развиты в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, имеющем обязательную силу для государств-участников, то есть подавляющего большинства государств мира. Согласно ст. 25 этого Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Такое же понимание проявилось и в региональных актах о правах человека. Первый дополнительный протокол к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, принятый в 1952 году, установил: «Высокие договаривающиеся стороны берут на себя обязательства по организации с разумными интервалами свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа». В ст. 20 Американской декларации о правах и обязанностях человека 1948 года и ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 года сказано: «1. Каждый гражданин пользуется следующими правами и возможностями: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающем свободное волеизъявление избирателей».

Орган или должностное лицо, получив в результате выборов полномочия, их осуществляет в течение установленного срока. В связи с этим встает вопрос: что лежит в основе осуществления этой власти – сам факт выборов или переданный народный суверенитет? Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов народ передает избранникам свой суверенитет, как иногда пишется в литературе. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл разделения властей, как отмечалось в п. 8§ 1 гл. V, заключается в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного государственного органа, пусть даже и выборного. Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран.

Следует, однако, оговориться, что легитимация власти возможна не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти – путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией. Что же касается законодательной власти, то общепризнано, что ее легитимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

На выборах, таким образом, передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы, то есть осуществлено новое уполномочие. В результате новый состав выборного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период. Из этих рассуждений следует другая социальная функция выборов: они служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Новые выборы могут качественно изменить состав представительных органов, часть депутатского корпуса останется за их пределами, некоторые депутаты просто-напросто не захотят участвовать в борьбе и предпочтут иные жизненные ориентиры, чем занятие политикой, какое-либо должностное лицо потеряет свой пост и он достанется более удачливому конкуренту, чья личность и политическая платформа более импонируют избирателям. Иначе говоря, выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передавать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбрать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходится производить между плохим и еще худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, то есть их неявка на выборы, о чем мы еще поговорим ниже в п. 1 § 2 настоящей главы.

Иногда в иностранной литературе встречаются утверждения, что избиратель свободен и полномочен только однажды – в день выборов.

В остальное время он не может влиять на дела государства (правда, в нормальном обществе он не всегда этого и хочет). Однако и день выборов не всегда и не везде – праздник народоправства. Нередко выборы являются пародией на подлинную демократию. Там, где уровень политического сознания избирателей низок, а порой отсутствует элементарная грамотность, избиратели становятся легкой добычей политически ангажированных средств массовой информации, по каналам которой часто развертывается неприкрытая демагогия, оказывается психологическое давление. Мы не говорим уже о странах с тоталитарными режимами, где избирателям вообще предлагают «выбирать» одного из одного.

Виды выборов

Выборы бывают прямые и косвенные. Прямые, или непосредственные, выборы характеризуются тем, что вопрос об избрании решают граждане-избиратели. Прямыми выборами избираются нижние или единственные палаты парламентов (иногда и верхние), президенты в президентских и смешанных республиках и др. Для косвенных выборов характерно, что вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица – выборщики, депутаты и пр. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, правительства, судьи и др. Косвенные выборы могут иметь две, три и более степеней.

В советской, да и в позднейшей, литературе иногда можно встретить несколько иную терминологию: различаются выборы прямые и непрямые. Последние же делятся на косвенные, производимые специально выбранными выборщиками (например, так избирается Президент США), и многостепенные, при которых вышестоящие органы избираются нижестоящими (например, в Австрии Федеральный совет – верхняя палата парламента избирается парламентами земель)*. Однако здесь возникает вопрос: как назвать выборы, которые сочетают то и другое либо вообще не подходят под данные конструкции, будучи, однако, непрямыми?

* См., например: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Форум – Инфра. М, 1998. С. 300–301; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 199–200. Примечательно, что оба автора, утверждая различие между косвенными и многостепенными выборами, понимают это различие не совсем одинаково.

Например, французский Сенат (верхняя палата Парламента) избирается по средним единицам территориального деления – департаментам коллегией в составе избранных в департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета (региона, в состав которого входит данный департамент), всех членов генерального совета департамента (представительного органа департаментского самоуправления), представителей от муниципальных советов данного департамента. Последняя, наиболее многочисленная, категория членов коллегии сама, таким образом, избрана двустепенными выборами, а сенаторы избираются, следовательно, дву- и трехстепенными выборами. Если выборы через посредство членов органов местного самоуправления можно по данной терминологии с какими-то натяжками считать многостепенными выборами, то участие в них депутатов Национального собрания – органа, стоящего на том же уровне управления, что и Сенат, под эту категорию никак не подходит. Не могут депутаты рассматриваться и как выборщики, ибо основная их функция – другая. Получается, что даже косвенными по данной терминологии эти выборы не могут быть названы.

Вообще-то «косвенные» – антоним «прямых» и синоним «непрямых». Конечно, в научном языке слова, будучи использованы как термины, могут приобретать специфические значения и расщепляться, но излагаемое в нашей литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным, поскольку, как мы видели, есть случаи, не подпадающие ни под один ни под другой термин. Пример с порядком формирования французского Сената показывает, что споры о терминах – занятие малопродуктивное. Важно лишь с самого начала всегда давать понять, что имеется в виду, когда употребляется тот или иной термин, в понимании которого встречаются расхождения.

Выборы бывают также всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (например, выборы нижней или единственной, реже – верхней, палаты парламента, выборы президента). Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов (иногда такие выборы именуются дополнительными) или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям.

Кроме того, выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), посредством которых избираются органы местного самоуправления. Последние иногда называются административными (местное самоуправление во многих странах – предмет регулирования административным правом) в отличие от политических выборов, посредством которых избираются общегосударственные органы власти. В некоторых странах существуют специфические названия выборов в органы местного самоуправления. Например, во Франции выборы в генеральные советы департаментов называются кантональными, так как избирательными округами при этих выборах служат кантоны – исторические единицы, не имеющие своих органов управления или самоуправления.

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно – в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами или повторным голосованием.

Если выборы не состоялись или признаны недействительными, то проводятся новые выборы.

Выборы, наконец, бывают очередные и внеочередные. Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Очередные выборы проводятся либо в сроки, указанные в конституции или в законе, либо назначаются в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.

Периодичность выборов

Поскольку периодичность выборов определяется сроком полномочий выборных органов, очевидно, что речь может идти о периодичности главным образом всеобщих или региональных (местных) выборов. В тех же случаях, когда представительный орган (палата) обновляется по частям, может существовать периодичность частичных выборов. Периодичность выборов позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов, подтверждая доверие выборным лицам или отказывая в нем. Это побуждает выборных лиц и политические объединения считаться с интересами и настроениями избирателей, поддерживать с ними постоянную связь, убеждать их в правильности своего политического курса или в своей способности должным образом скорректировать его и т. д.

Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важное значение, и определить ее оптимальным образом не всегда легко. Срок полномочий парламентов обычно составляет 4–5 лет, президентов – 5–7 лет.

Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные предпочтения и настроения избирательного корпуса, однако не дает возможности выборным лицам в полной мере проявиться, выполнить все намеченное. Например, срок полномочий Палаты представителей Конгресса (парламента) США– два года. Он самый короткий или один из самых коротких в мире. В американской юридической литературе неоднократно указывалось на его недостаточность: новым конгрессменам нужно какое-то время, чтобы освоиться, а там вскоре пора уже готовиться к очередным выборам. Правда, американская практика продемонстрировала и возможности компенсации этого недостатка. Непродолжительность срока уравновешивается значительной частотой переизбрания, превышающей 80 % от выборов к выборам. Этим фактором обеспечивается длительное постоянство состава Палаты представителей и Сената. Некоторое время тому назад Республиканская партия предлагала внести поправку в Конституцию, ограничивавшую число переизбраний. С другой стороны, Верховный суд США 21 мая 1995 г. вынес решение о неконституционности закона одного из штатов, установившего такое ограничение.

Мы уже приводили пример Филиппин, где существует ограничение переизбраний в парламент, но это все же – исключение из правила. Чаще всего ограничение переизбрания применяется к президентам (обычно запрещается занимать должность в течение более двух сроков подряд или вообще двух сроков). В США, начиная с первого Президента Джорджа Вашингтона, установился обычай избирать одно лицо Президентом не более, чем на два срока. Однако Президент Франклин Делано Рузвельт нарушил этот обычай и избирался четыре раза подряд (в 1932, 1936, 1940 и 1944 гг.), после чего была принята XXII поправка к Конституции США, которая вступила в силу в 1951 году и запретила избирать одно лицо Президентом более двух раз.

Что касается продолжительного срока полномочий, то он может приводить к отрыву выборных от избирательного корпуса, его потребностей, желаний.

Короткие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей нестабильны, политические силы находятся в процессе формирования и соотношение этих сил меняется часто. Не случайно, например, в некоторых восточноевропейских странах (Румыния, Чехо-Словакия) срок полномочий первых парламентов, избранных после падения коммунистических режимов, оказался кратким, не превысив двух лет.

По общему правилу лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий. Так, канадская Палата общин может продлить этот срок только в случае национального кризиса и голосами 2/3 своих членов. В Финляндии, Италии, Великобритании продление срока полномочий возможно законом лишь во время войны. Что касается досрочного прекращения полномочий, влекущего внеочередные выборы, то в дуалистических и парламентарных монархиях, парламентарных и смешанных республиках допускается роспуск парламента или нижней палаты главой государства.

Возможность самороспуска обычно не предусматривается, хотя бывают и исключения. Например, согласно ч. 3 ст. 98 Конституции Республики Польша 1997 года Сейм может не менее чем 2/3 голосов законного числа своих членов сократить срок своих полномочий и тем самым срок полномочий Сената, который сам аналогичного права не имеет.

В президентских республиках парламент не может ни продлевать, ни сокращать срок своих полномочий, он не может быть распущен и президентом, и выборы проводятся регулярно. Например, в 1944 году в США были проведены всеобщие выборы несмотря на то, что страна участвовала во Второй мировой войне. Правда, трудно сказать, как бы решалась эта проблема, если бы военные действия велись на территории США. К этому вопросу мы еще вернемся ниже – в п. 1 § 3 гл. VIII.

В отношении президентов конституции обычно ничего не говорят о продлении срока полномочий, но возможности сокращения этого срока, как правило, предусматривают, в чем мы убедимся ниже при рассмотрении конституционно-правового статуса главы государства (п. 5 § 1 гл. IX).

Избирательная система

Этот термин используется в литературе в двух значениях – широком и узком.

В широком смысле избирательная система – это упорядоченные общественные отношения, составляющие порядок выборов органов публичной власти. В основе своей эта система регулируется конституционным правом, но не сводится только к конституционным правоотношениям. Она. регулируется и неправовыми нормами – корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах (прежде всего уставами и другими документами политических партий), обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. На практике существуют также связанные с выборами общественные отношения, которые вообще никакими нормами не регулируются и складываются каждый раз по-разному, но они в избирательную систему не входят.

Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в узком смысле – как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц. Избирательной системе в этом смысле посвящен § 4 настоящей главы.

Избирательное право

Этот термин также имеет в литературе два значения – объективное и субъективное.

Объективное избирательное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права – трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно назвать поливалентными, ибо они одновременно относятся к двум или более отраслям права. В качестве примера можно назвать статьи уголовного кодекса, устанавливающие составы преступлений, образуемые нарушением норм избирательного права. В зарубежном праве можно также найти случаи обратного характера, когда уголовно-правовые санкции устанавливаются нормами избирательного права. Например, во французском Избирательном кодексе содержится широкая гамма уголовно-правовых норм. Последние предусматривают весьма разнообразные составы преступлений и проступков, возможных в избирательном процессе. В Кодексе санкциям отведена целая глава (ст. L.86– L. 117), а кроме того, подобные нормы встречаются и в единичном порядке.

Объективное избирательное право регулирует, следовательно, избирательную систему в широком смысле, хотя, как только что отмечалось, и не во всем ее объеме. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане. Избирательно-правовые нормы бывают материальные и процессуальные; последние составляют подавляющее большинство норм данной группы.

Систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы. Особое место здесь принадлежит специальным избирательным законам, которые иногда имеют форму кодексов (например, во Франции, а фактически и в Испании).

Субъективное избирательное право – это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право, о чем уже шла речь выше – в п. 2 § 4 гл. III – в связи с политическими правами человека и гражданина и на чем мы еще остановимся ниже – в следующем параграфе.

Отзыв

Этот институт противоположен выборам. Если посредством выборов лицо наделяется мандатом, совокупностью вытекающих из него специальных полномочий и специальной ответственностью, то отзыв означает досрочное лишение мандата по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом, избирая в определенный орган или на соответствующую должность.

От отзыва следует отличать как отставку выборного лица, так и досрочное лишение его мандата тем коллегиальным органом, в состав которого он входит (например, палатой парламента). Отставка отличается от отзыва тем, что выборное лицо прекращает свой мандат по своей воле. Во втором случае отличие заключается в том, что лишение мандата производит выборный орган, а не непосредственно избиратели или другие лица, управомоченные на избрание.

Отзыв характерен для конституционного и избирательного законодательства социалистических стран, где обычно устанавливается, хотя и чисто формально, принцип ответственности выборных перед избирающими (см., в частности, в п. 1 § 3 следующей главы вопрос о свободном и императивном мандате депутата). Но на практике отзыв обычно не реализовывался то по причине отсутствия закона, регулирующего порядок отзыва (в СССР, например, такой закон отсутствовал с 1936, когда сталинская Конституция предусмотрела институт отзыва, по 1959 г.), то по причине сложности процедуры. Впрочем, главная причина заключается в том, что, как мы уже не раз отмечали, все вопросы государственной жизни в социалистических странах предрешаются верхушкой аппарата коммунистической партии, которая не желает выносить на суд избирателей судьбу проштрафившихся депутатов и тем более не желает разрешать избирателям самим привлекать депутатов к ответственности. Соответствующие конституционно-правовые положения призваны, с одной стороны, показывать «преимущества социалистической демократии», а с другой – предупреждать депутатов, что в случае непослушания на них найдется законная управа.

Вот как, например, регулируется отзыв депутатов Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 года. Согласно этому закону отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей соответствующего избирательного округа. Отзыв депутатов, избранных собраниями народных представителей различных ступеней, производится в период между сессиями собраний большинством голосов членов их постоянных комитетов (во время сессий, очевидно, самими собраниями). Отзываемый депутат может присутствовать на соответствующем заседании или выразить свое мнение в письменной форме. Решение об отзыве доводится до сведения постоянного комитета собрания народных представителей вышестоящей ступени. Любой гражданин или любая избирательная единица могут выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

Мы привели текст закона почти дословно; из него видно, что законодатель мало беспокоился о том, чтобы тщательно урегулировать данную процедуру и дать ответ на могущие возникнуть вопросы, а их возникает немало. Например, как производится отзыв депутатов низовых собраний, в которых не создаются постоянные комитеты? Как быть, если, по мнению постоянного комитета, обвинение против депутата необоснованно? Если бы изложенные нормы действительно реализовывались, то депутату, у которого среди избирателей есть недруги, работать было бы невозможно: каждый из них по очереди требовал бы отзыва, и руководству собрания только было бы и дела, что проверять обвинения, а избирателям – голосовать. Такого рода нормы могут существовать только тогда, когда не применяются.

В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах мы встречаем институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию 1887 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий (всего в 21 единице). Из названного числа в 6 штатах возможен отзыв всех выборных должностных лиц, еще в 6 – всех должностных лиц, за исключением входящих в судебную власть, в Южной Дакоте и Орегоне – всех должностных лиц, за исключением членов Конгресса США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, 25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния). В Канзасе требуются 40 % от числа поданных голосов на последних выборах губернатора штата, в Мичигане и Миннесоте – 25 % от этого числа*. Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

* См.: The Book of the States, 1998–1999. Lexington, 1998, vol. 32, p. 222–225.

В Австрийской Республике Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусмотрел возможность отзыва Федерального президента. Согласно ч. 6 ст. 60 этого закона «до истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть смещен с должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание (совместное заседание законодательных палат. – Авт.). Федеральное собрание созывается для этой цели Федеральным канцлером (главой правительства. – Авт.), если Национальный совет (нижняя палата. – Авт.) примет такое решение. Для принятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины членов и большинство в 2/3 поданных голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему исполнению Федеральным президентом его обязанностей. Отклонение на основании народного голосования предложения о смещении Федерального президента с его должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета…» На практике этот институт не применялся. Отзыв Президента был предусмотрен Веймарской конституцией Германии 1919 года, но также не был применен.

Отзыв дает возможность избирателям непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако при этом нельзя исключать и неоправданного политического воздействия на выборных должностных лиц, которым при постоянных угрозах отзыва довольно затруднительно исполнять свои обязанности должным образом.

2. Принципы избирательного права

Понятие и значение

В настоящем параграфе речь идет о субъективном избирательном праве, а принципы его – это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Напротив, нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов, а следовательно, и выборных органов власти и самоуправления.

К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, свобода (понимается не всегда одинаково), равенство, непосредственность (в некоторых случаях сочетаемая с определенной опосредованностью), тайное голосование. В конституциях эти характеристики обычно придаются не субъективному избирательному праву, как было сделано в советских и многих других социалистических конституциях, начиная с Конституции СССР 1936 года, а самим выборам или голосованию. Например, предложение первое ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 года «Конгресс (нижняя палата парламента. – Авт.) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием* на условиях, устанавливаемых законом».

* Следует иметь в виду и в этом случае, что русская терминосистема не совпадает с терминосистемами других языков, и поэтому переводы терминов несут в себе известную долю условности. В цитированном положении Конституции в испанском оригинале употреблен термин «sufragio», который в русском переводе может означать и «голосование», и «активное избирательное право», и даже «выборы». В то же время голосование как процесс подачи голосов обозначается в испанском языке термином «votación», а «избирательное право» может переводиться и как «derecho electoral». Поэтому в цитированном положении вполне могли быть употреблены в качестве перевода выражения «на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании» или «всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными выборами». – Авт.

В законах, регулирующих избирательный процесс, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.

Рассмотрим эти принципы подробнее.

Всеобщее избирательное право

Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это, так сказать, максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается.

Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями. При этом цензы не должны устанавливаться избирательным или иным законом, если они не предусмотрены в конституции и если конституция не предусмотрела возможности установления их законом. На практике, впрочем, бывает и это, но только в странах, где не получил развития конституционный контроль.

Лицо, за которым конституцией и/или законом признано право голоса, называется избирателем. В большинстве случаев избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса, а подчас и пассивное избирательное право на выборах органов местного самоуправления предоставляются и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства. В конце настоящего пункта мы к этому еще вернемся.

Совокупность избирателей страны или территориальной единицы называется их избирательным корпусом (в последнее время вместо этого термина все чаще употребляется термин электорат, получающий, таким образом второе значение, что в принципе нежелательно). Различаются:

юридический избирательный корпус – совокупность избирателей, внесенных в списки (зарегистрированных),

фактический избирательный корпус – совокупность голосующих избирателей и

потенциальный избирательный корпус – совокупность всех избирателей, как зарегистрированных, так и почему-либо незарегистрированных.

Среди избирательных цензов следует прежде всего указать возрастной. Он означает признание за лицом избирательных прав по достижении определенного возраста. В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к снижению возрастного ценза для активного избирательного права, что обычно связано и со снижением возраста гражданского совершеннолетия. По данным Межпарламентского союза, проведшего в 1992 году исследование в мировом масштабе и получившего ответы от 150 государств (из 186), в 109 государствах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет, лишь в нескольких – за лицами старше 19–21 года, а в четырех странах – Бразилии, Иране, Никарагуа и на Кубе, – правом голоса пользуются с 16 лет.

Для пассивного избирательного права возрастные цензы нередко выше. Чтобы занять, например, президентскую должность в Италии, требуется достижение 50-летнего возраста. Смысл возрастного ценза понятен: чтобы решать вопрос о том, кому вверить управление государством или даже небольшой общиной, а тем более чтобы осуществлять такое управление, необходимы определенный уровень зрелости человека, определенное количество накопленной им информации об окружающем мире, определенный навык в решении жизненных проблем и определенная способность понимать эти проблемы. Все это дается с возрастом, хотя у различных людей с разным возрастом. У одних зрелость наступает очень рано, у других, наоборот, очень поздно, но закон ориентируется не на частные случаи, а на общие тенденции.

Обычно для получения активного избирательного права требуется достижение соответствующего возраста на день выборов. Например, согласно предложению третьему § 2 гл. 3 шведского конституционного закона Форма правления 1974 года на выборах в Риксдаг (парламент) «не имеет права голоса лицо, не достигшее восемнадцатилетнего возраста ко дню выборов…» В Австрии же в соответствии с предложением первым ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона избирательное право принадлежит лицам мужского и женского пола, которым исполнилось 19 лет к началу избирательной кампании.

Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается. Опыт последних десятилетий и таких стран, как Германия, США, Индия, дает примеры занятия первых должностей в государстве (главы государства, главы правительства), притом успешного, лицами на седьмом, восьмом и даже девятом десятке лет жизни.

Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Например, во Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости, равный 6 месяцам (прожить нужно в коммуне – низовой территориальной единице), в Новой Зеландии – трем месяцам, которые нужно прожить на территории избирательного округа. Смысл этого ценза заключается в том, что избиратель должен быть хотя бы минимально знаком с проблемами своей местности, где ему предстоит участвовать в выборах. Этот ценз направлен против лиц, не имеющих постоянного местожительства либо часто его меняющих, что не принадлежит к числу гражданских достоинств. Случайные люди в составе избирательного корпуса нежелательны. Тем не менее цензы оседлости обнаружили тенденцию к сокращению и исчезновению, по крайней мере на всеобщих выборах.

С цензом оседлости не следует смешивать ценз гражданства, в соответствии с которым к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране, да и вообще не требует сам по себе этого проживания. Например, согласно части первой разд. 2 и части третьей разд. 3 ст. I Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года членом Палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором – не менее 9 лет. В Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя три года после получения гражданства, в Тунисе – через пять лет.

Имущественный ценз, устанавливавшийся на заре конституционного строя, заключался в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму, или чтобы он уплачивал определенного размера налоги. Считалось, что люди, не имеющие в своей собственности достаточного имущества, не могут быть причастны к управлению государством. В этом был определенный резон, если учесть, что пролетарии и пауперы были совершенно безграмотны, а первые к тому же были вынуждены работать по 10– 14 часов в сутки, что самым отрицательным образом влияло на их умственное развитие. Борьба рабочего класса за свои права, равно как и рост образовательного уровня масс трудящихся, привела к тому, что в XX веке этот ценз практически повсеместно был отменен и избирательное право стало считаться всеобщим. В настоящее время этот ценз встречается крайне редко. В качестве примера можно указать норму ст. 23 канадского Конституционного акта 1867 года, согласно которой кандидат в члены Сената должен обладать «по закону или по праву справедливости в качестве собственника для собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву свободного и общего пользования или обладать для своего собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву аллоидного или свободного владения в провинции, от которой он назначается, стоимостью в четыре тысячи долларов помимо и сверх всех рент, долгов, обязательств, обременений, ипотек, причитающихся или выплачиваемых с этих имуществ или лежащих на них или касающихся их» (правда, этот ценз не является условием получения пассивного избирательного права, ибо канадские сенаторы не избираются, а назначаются).

Примерно, в это же время был уничтожен и ценз пола, заключавшийся в недопущении к выборам женщин. Примечательно, что в Швейцарии, известной своими демократическими традициями, это произошло значительно позже, чем в других странах,– лишь в 1971 году.

С имущественным цензом тесно связаны образовательный ценз и представляющий собой его разновидность ценз грамотности. Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. По мере того как начальное и затем основное образование становилось бесплатным и обязательным, этот ценз утрачивал свой имущественный характер. Впрочем, в настоящее время он не встречается или почти не встречается. Что же касается ценза грамотности, предполагающего умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны, то он еще наблюдается не столь уж редко, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно § 4 ст. 14 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года не могут быть избранными неграмотные. Это вряд ли нужно объяснять: участие в политической жизни требует определенной степени умственного развития и образованности, без чего гражданин становится лишь объектом политического манипулирования.

Встречаются, хотя и достаточно редко, религиозные цензы. Так, чтобы быть избранным в иранский парламент, необходимо активно исповедовать ислам.

Особую группу образуют так называемые моральные цензы. Например, в Люксембурге лишены активного избирательного права банкроты, содержатели домов терпимости; в Эквадоре – пьяницы, бродяги, мошенники; в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию». Если большинство указанных признаков могут быть более или менее точно юридически установлены, то такой критерий, как хорошая моральная репутация, поддается достаточно произвольному истолкованию.

Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание лишением свободы по приговору суда. Так, согласно ч. 1 ст. 3 британского Акта о народном представительстве 1983 года «лицо, находящееся в заключении, которое оно отбывает в исправительном учреждении во исполнение приговора, не может голосовать на законном основании на любых парламентских выборах или на выборах в органы местного самоуправления». Кроме того, лицо может быть по приговору суда лишено публичных прав (включая избирательные) либо действие для него этих прав может быть приостановлено без лишения свободы. Например, согласно п. IV и VI части первой ст. 38 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года права и привилегии граждан (в том числе избирательные права) приостанавливаются, в частности, в случае бродяжничества или систематического пьянства, установленных в предусмотренном законом порядке, а также в результате вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве меры наказания.

Рассмотренные цензы представляют собой ограничения и активного, и пассивного избирательного права. К последнему, однако, относится и такое специфическое ограничение, как несовместимость. Оно заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, французский Избирательный кодекс устанавливает целый ряд несовместимостей. В частности, кадровые военнослужащие и приравненные к ним лица не могут быть депутатами Национального собрания и советниками (членами представительных органов местного самоуправления), не допускается совмещение, как правило, более двух выборных мандатов, нельзя быть одновременно депутатом Национального собрания и сенатором, депутатом и заместителем депутата или сенатора, членом Экономического и социального совета, членом правительственного совета заморской территории, государственным служащим (кроме профессоров – руководителей кафедр или научных исследований, священнослужителей и представителей правительства в управлении культовыми учреждениями в трех департаментах); депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, обществах, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства и т.д.

Установление института несовместимости должностей, мандатов и функций преследует несколько целей: соблюсти принцип разделения властей – не допустить, чтобы парламент или иной представительный орган включал лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц пор отношению к частным интересам.

Другое ограничение пассивного избирательного права – неизбираемость. Речь при этом идет не об общем отсутствии пассивного избирательного права вследствие, например, недостижения возраста, отсутствия гражданства и т. п., а о случаях специальных. Например, тот же французский Избирательный кодекс предусматривает, что генеральные инспектора административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов, а супрефекты и генеральные секретари префектур не могут быть избраны в любом избирательном округе департамента, где выполняют свои функции или выполняли их в последний год до выборов.

Вернемся теперь к вопросу об участии в выборах лиц, не обладающих гражданством данного государства. До недавнего времени вопрос о предоставлении иностранцам права голоса и права избираться в представительные органы другой страны решался повсеместно однозначно: только свои граждане могут осуществлять принадлежащий им суверенитет и от выборов отстраняются лица-неграждане. В прошлом только Конституция Франции 1793 года (кстати, так и не вступившая в силу) в ст. 4 устанавливала, что иностранец, достигший 21 года, проживший в стране в течение года, живущий во Франции своим трудом, приобретший собственность или женившийся на француженке, или усыновивший ребенка, или принявший на иждивение старика; так же как иностранец, имеющий, по мнению Законодательного корпуса, достаточные заслуги перед человечеством, допускается к осуществлению прав французского гражданина*. В настоящее время уже нельзя говорить, что избирательное право предоставляется только своим гражданам. Прежние правовые концепции были серьезно поколеблены новыми подходами, проявившимися сначала в актах Совета Европы, а затем в регламентации Европейского Союза. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, подписанная в Страсбурге 5 февраля 1992 года, установила в ст.6:

* См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII – XIX вв. М.: Госюриздат, 1957. С. 334. Можно вспомнить также, что и советское конституционное законодательство до 1936 года также предоставляло избирательные права трудящимся иностранцам. Революционное правосознание оказалось в обеих странах сходным, причем не только по данному вопросу.

«1. Каждая Договаривающаяся сторона… обязуется предоставить избирательное право и право быть избранным на местных выборах каждому жителю-иностранцу, если он подпадает под те же условия, которые применяются к гражданам, и если, кроме того, он обычно и законно проживает в соответствующей стране в течение 5 лет, предшествующих выборам.

Договаривающееся Государство может, однако, при депонировании своего документа о ратификации, принятии, одобрении или присоединении заявить о том, что оно намерено ограничить применение положений пункта 1 только предоставлением права голоса».

Правда, ст. 9 названной Конвенции установила возможность введения ограничений прав для иностранцев в случае войны или в случае иной угрозы жизни нации.

Новый шаг по пути предоставления избирательного права иностранцам, но только в 15 государствах – членах Европейского Союза, был сделан Маастрихтским договором 1992 года. Этот Договор учредил так называемое европейское гражданство, этакий «навесок», добавляемый к национальному гражданству. Каждый европейский гражданин, в какой бы стране – участнице Европейского Союза он ни находился, имеет право участвовать в выборах местных органов самоуправления. В п. 1 ст. 8-b Договора об учреждении Европейского Сообщества, измененного Маастрихтским договором, установлено, что «каждый гражданин Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет избирательное право и право быть кандидатом на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства». Однако к выборам в национальный парламент иностранцы не допускаются.

Некоторым исключением из общего правила стал порядок предоставления иностранцам права голоса во Франции. Конституционный совет объявил о неконституционности предоставления активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам – гражданам других государств – членов Европейских Сообществ. Аргументация Совета была следующей: муниципальные выборы служат для избрания муниципальных советников, которые затем в избирательных коллегиях участвуют в выборах сенаторов, а Сенат – это собрание Республики, которое участвует в осуществлении национального суверенитета. Потому позволить иностранцам избирать муниципальных советников означает разрешение, правда косвенным образом, избирать сенаторов и, следовательно, участвовать в осуществлении национального суверенитета, который согласно ст. 3 Конституции могут реализовывать только лица с французским гражданством. Правительство инициировало пересмотр Конституции, и 25 июня 1992 г. в Конституцию было включено положение (ст. 88–3), признающее за иностранцами – гражданами других стран – членов Европейского Союза – избирательные права на муниципальных выборах. Новая норма содержит, однако, ограничения этого права: иностранцы не могут осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов.

Впрочем, в некоторых странах право голоса на местных выборах иностранцам было предоставлено при соблюдении некоторых условий еще до вступления в силу Маастрихтского договора, например в Ирландии в 1963 году, в Швеции в 1976 году, в Дании в 1981 году, в Норвегии в 1982 году, в Нидерландах в 1985 году. В двух швейцарских кантонах (Невшатель и Юра) иностранцы также голосуют на выборах в местные органы. Во Франции еще в 1981 году социалисты предлагали ввести аналогичное право, но этот проект не получил продолжения из-за неприязни общественного мнения.

Кроме того, каждый гражданин Европейского Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, в гражданстве которого он не состоит, обладает не только активным, но и пассивным избирательным правом на выборах в Европейский парламент в государстве проживания на тех же условиях, что и граждане этого государства (п. 2 ст. 8-b вышеупомянутого Договора). Действительно, право иностранцев участвовать в выборах Европарламента не затрагивает национального суверенитета государств-участников. Процедура избрания не служит цели назначить лиц, которые осуществляли бы национальный суверенитет страны, в которой иностранец находится. Европарламент имеет в качестве юридического основания не конституции государств-участников, а международные договоры.

Правда, оба пункта ст. 8-b Договора предусматривают возможность в последующем подробном регулировании допускать отступления от изложенных принципов, когда специфические проблемы государства-члена это оправдывают.

Свободное участие в выборах и обязательный вотум

Эти принципы связаны с активным избирательным правом.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип, в частности, характерен для многих стран с англосаксонской правовой системой, хотя и не только для них. Он обычно сочетается с добровольной регистрацией избирателей, о чем речь пойдет в следующем параграфе. В ст. 5 испанского Органического закона № 5 об общем избирательном режиме 1985 года данный принцип сформулирован следующим образом: «Никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права или к раскрытию тайны своего голосования».

Однако принцип свободных выборов может толковаться и шире. По мнению немецкого исследователя проф. К. Штерна, опирающегося на решения Федерального конституционного суда, этот принцип, предусмотренный среди прочих ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, применим к любым законным действиям избирателя на выборах. Например, отстранение беспартийного избирателя от участия в выдвижении кандидатов в депутаты в избирательных округах, где действует пропорциональная система представительства (см. ниже п. 7§ 4 настоящей главы), наряду с другими принципами нарушает и принцип свободных выборов. Однако из этого принципа нельзя выводить какие-либо принципы для технического оформления в отдельности осуществления избирательного права*.

* См.: Stern К. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung. München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung 1984, S. 314.

Неучастие избирателей в выборах называется абсентеизмом (от лат. absens – отсутствующий). На его уровень влияют различные причины, но чаще всего политические и экономические обстоятельства. Такое поведение может быть как аполитичным, так и политическим. В первом случае избиратель не идет на выборы либо потому, что ему что-либо помешало (болезнь, отъезд, отдаленность избирательного участка и т.п.), либо потому, что просто его это не интересует. Во втором же случае избиратель использует свое неучастие в выборах как политическую демонстрацию, когда его не устраивают выдвинутые кандидатуры, их позиции, когда он считает, что в сложившейся обстановке выборы не могут быть честными, и т. д.

Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса, если закон устанавливает обязательный минимум участия в выборах. Чтобы уменьшить аполитичный абсентеизм, вводятся такие институты, как голосование по почте, голосование по доверенности, которые мы также проиллюстрируем в следующем параграфе (п. 9).

В ряде стран предусмотрен обязательный вотум, то есть юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании. При этом составители Конституции Итальянской Республики 1947 года сочли обязательный вотум совместимым с принципом свободных выборов, записав в части второй ее ст. 48: «Голосование – личное и равное, свободное и тайное. Его осуществление является гражданским долгом». Правда, в Италии санкции за нарушение этого долга – исключительно моральные, а вот в Австралии ленивому избирателю грозит штраф, в Греции и Турции – даже лишение свободы. В Бельгии за неучастие в голосовании на первый раз объявят выговор или наложат небольшой штраф, на второй раз, если прошло не более 6 лет после первого, наложат штраф покрупнее, а если после первого раза прошло от 6 до 10 лет, вывесят фамилию избирателя в специальном списке на здании коммунальной администрации по месту его жительства. В Аргентине неявившийся на выборы избиратель не только штрафуется, но и лишается возможности в течение трех лет занимать государственные должности*.

* См: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 52.

Как бы то ни было, участие избирателей в голосовании там, где установлен обязательный вотум, достигает 90 % и более. Однако легитимность власти, обеспечиваемая таким образом, представляется во многом искусственной. Если человеку все равно, кто будет избран, если он даже не желает знать, что собой представляют баллотирующиеся кандидаты и их программы, то голосовать он будет скорее всего не по собственному убеждению, которое отсутствует, а по совету соседа, священника или кого-нибудь еще, легко станет объектом манипулирования.

Правильнее считать, что аполитичные абсентеисты присоединяются к любому большинству тех, кто желает выбирать и знает, кого хочет выбрать. Что же касается неучастия в выборах по политическим мотивам, то разумнее все же участвовать, голосуя против всех кандидатов. Этим скорее можно добиться назначения новых выборов.

Равное избирательное право

Этот принцип предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.

Равенство избирательного права обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. В западной литературе соответствующий принцип иногда определяется как «один человек – один голос», однако в зависимости от избирательной системы голосов может быть и больше, чем один; важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в германской земле Баварии – по три.

Указанному требованию противоречит так называемый плюральный вотум (буквально – множественное голосование); согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие. Например, в Великобритании на парламентских выборах дополнительные голоса предоставлялись до 1948 года по месту нахождения недвижимой собственности избирателя (если она располагалась не по месту его жительства), по месту нахождения университета, который когда-то окончил избиратель, и в иных подобных случаях. В результате по два голоса имели избиратели с высшим образованием, руководители предприятий и некоторые другие. Мотивировался плюральный вотум тем, что образованные избиратели лучше разбираются в политической жизни, собственники недвижимости платят больше налогов и т.д. О сомнительности таких аргументов свидетельствует то, что сегодня плюральный вотум – большая редкость. Впрочем, когда в отдельных странах (например, в некоторых штатах Австралии, в Новой Зеландии) право голоса на муниципальных выборах предоставляется не только по месту жительства, но и по месту нахождения недвижимости, это вряд ли можно считать плюральным вотумом, если речь идет о выборах в разные органы.

Для соблюдения принципа равного избирательного права необходимо далее, чтобы все голоса имели равный вес, то есть оказывали равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей)*. С учетом этой нормы образуются избирательные округа, о чем пойдет речь также в следующем параграфе (п. 3).

* Как правило, норма представительства принимает во внимание число жителей. Это естественно: депутат – представитель всех жителей, а не только избирателей. Число избирателей принимается в расчет в случаях, когда законодатель стремится уменьшить представительство регионов с особо высокой рождаемостью.

С принципом равного избирательного права несовместимы куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы – курии (например, по национальному, религиозному и т. п. признаку) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемым каждой из этих групп. Такая система до недавнего времени применялась в Южноафриканской Республике, где отдельно голосовали и избирали депутатов белые, индийцы и «цветные», чьи родители принадлежат к разным расам – белой и черной (в Америке их называют мулатами). В своеобразной форме она применялась в Югославии в период действия Конституции СФРЮ 1974 года при формировании палат, представлявших трудовые коллективы и индивидуальных трудящихся. В Китае особую курию представляют собой по существу военнослужащие Народно-освободительной армии, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей. В Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей*. Куриальная система нарушает не только принцип равного избирательного права, но и вообще равноправие граждан.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. С. 51.

В некоторых странах, преимущественно развивающихся, допускаются отклонения от принципа равного избирательного права, имеющие целью гарантировать представительство некоторых имеющих небольшую численность групп общества, которые иначе могут его не получить. Такое специальное представительство из упомянутых 150 стран, сообщивших соответствующие данные Межпарламентскому союзу, в 1992 году имели 25 стран. Например, в Бангладеш из 330 мест в Парламенте 30 зарезервировано для представительства женщин; на эти места производится кооптация самим Парламентом. В Бутане из 150 мест 10 отданы монастырям, представители которых избираются центральной и местными корпорациями монастырей. В Индии двух депутатов в Народную палату (нижнюю палату Парламента, буквальное английское название которой – Палата народа) от англо-индийской общины (это лица, происходящие от смешанных браков между англичанами и индийцами), назначает Президент, если считает, что в результате выборов ее представительство оказалось недостаточным. В Индонезии из 500 мест в Совете народных представителей 100 принадлежат вооруженным силам, представители которых (в отличие от Китая) не избираются военнослужащими, а назначаются Президентом. Во французском Сенате 12 сенаторов, представляющих французских граждан за границей, избираются Высшим советом французов, проживающих за границей. От куриальных выборов такое представительство отличается тем, что оно создается не путем выборов.

Прямое и косвенное избирательное право

Применение того или другого из указанных принципов или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.

Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и избираться непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Этот принцип действует в подавляющем большинстве случаев на выборах нижних палат парламентов, иногда также верхних палат (например, в США, Италии, Польше), президентов (например, в Мексике, Австрии, Болгарии), практически повсеместно – органов местного самоуправления.

Косвенное избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий по отношению к выбираемому. Косвенные выборы могут иметь, как отмечалось, две ступени или более, хотя три или четыре встречаются весьма редко. Двустепенными выборами избираются, например, Президент США, Совет штатов (верхняя палата Парламента) Индии, трехстепенными – подавляющая часть Всекитайского собрания народных представителей.

Косвенные выборы представляют собой своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов в состав выборного органа. Чем больше ступеней имеют такие выборы, тем больше в процессе их может нарушаться воля избирательного корпуса. В то же время эта система более надежно отсеивает случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов.

Иногда, впрочем, различие между прямым и косвенным избирательным правом несколько стирается. Например, при выборах Президента США избиратели в каждом штате избирают по конкурирующим спискам выборщиков в коллегию, которая должна избрать Президента. Однако выборщики несвободны в своем выборе. Во-первых, будучи избраны по одному списку, они обязаны голосовать одинаково, а во вторых, они обязаны голосовать за кандидата в Президенты, который значился на бюллетенях, поданных за соответствующий список выборщиков. Формально голосуя за список выборщиков, избиратель фактически поддерживает определенного кандидата в Президенты. Однако это не значит, что разница между прямым и косвенным избирательным правом здесь исчезла. При американской системе выборов существует и сохраняется возможность избрания Президента меньшинством голосов избирателей. Покажем эту возможность на гипотетическом числовом примере.

Согласно части второй разд. 1 ст. II Конституции США каждый штат посылает столько же выборщиков в коллегию, сколько представителей (членов нижней палаты) и сенаторов в Конгресс США. Число представителей пропорционально численности населения штата, а сенаторов каждый штат избирает двух. Итак, предположим, что в трех штатах – А, Б и В число избирателей соответствует численности населения и составляет соответственно 300, 600 и 900 тыс. человек. Допустим также, что на 10 тыс. избирателей приходится один представитель. Предположим, что в штате А 151 тыс. избирателей проголосовали за кандидата в Президенты Смита, и он получил от этого штата в коллегии выборщиков 32 места (30 представителей + 2 сенатора); в штате Б за Смита проголосовали 301 тыс. избирателей, что дало ему еще 62 места в коллегии выборщиков. В штате же В за Смита проголосовали только 50 тыс. избирателей, а 850 тыс. предпочли его соперника Джонса, который получил в коллегии 92 места. Таким образом, в трех штатах за Смита проголосовали всего 502 (151 + 301 + + 50) тыс. избирателей, и он получил 94 места в коллегии выборщиков. За Джонса же проголосовали 1298 (149 + 299 + 850) тыс. избирателей, то есть более чем в 2,5 раза больше, однако выборщиков он получил меньше – всего 92.

Этот пример наглядно показывает, что косвенные выборы в США и при отмеченных ограничениях способны существенно исказить результаты народного волеизъявления.

Тайное голосование

Этот принцип состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.

Хотя необходимость тайного голосования очевидна, история его значительно короче истории выборов государственных органов. Так, во Франции теоретически тайное голосование было установлено еще в 1789 году, но практически введено только с 1871 года. В Великобритании оно ведет отсчет своего существования с 1872 года.

Обеспечивается тайна голосования тем, что избиратель заполняет избирательные бюллетени или манипулирует с машиной для голосования в закрытой от посторонних взоров кабине. При голосовании бюллетенями обычно используется еще такая дополнительная гарантия, как избирательный конверт, в который вкладывается бюллетень. Когда избиратель покидает кабину, у него в руках только конверт, который он опускает в избирательный ящик. Если избиратель не желает голосовать, но по закону обязан это сделать, он может опустить в ящик пустой конверт. Что же касается машин для голосования, то, например, французский Избирательный кодекс, предусматривающий с 1969 года и такой способ голосования, в числе требований к этим машинам устанавливает, что они должны иметь приспособление, исключающее контроль за избирателем во время голосования, и допускать голосование «незаполненными бюллетенями».

В Албании в первые годы после установления в ходе второй мировой войны коммунистического режима практиковалось с учетом неграмотности значительной части населения тайное голосование резиновыми шарами. Избиратель получал шар, прятал его в кулаке, затем опускал руку поочередно в ящики для голосования «за» и «против» кандидата (единственного), после чего поворачивал к избирательной комиссии ладонь этой руки, показывая, что шар опущен в один из ящиков.

Вообще следует отметить, что в социалистических странах тайное голосование, хотя большей частью и провозглашалось в конституциях и избирательных законах, но на практике обычно не допускалось: кабины для заполнения избирательных бюллетеней устанавливались в стороне от пути избирателя от стола участковой избирательной комиссии, где он получал избирательный бюллетень с фамилией единственного кандидата, к избирательному ящику, в который этот бюллетень следовало опустить. Если бы избиратель пошел в кабину, то тем самым обратил бы на себя внимание вездесущих служб государственной безопасности. Такова и сегодня практика в КНДР, где 100 % избирателей голосуют за официальных кандидатов. Правда, в других социалистических странах избирателям теперь начинает предоставляться возможность выбора между кандидатами (против которых не возражают власти, т.е. аппарат правящей коммунистической партии), а следовательно, использование кабин для тайного голосования уже не влечет само по себе вредных последствий.

3. Избирательный процесс

Понятие

Как любой юридический процесс, избирательный процесс – это и определенная деятельность, и система правовых норм, эту деятельность регулирующих. Мы, однако, будем употреблять этот термин только в первом значении, а применительно ко второму, если понадобится, рекомендуем термин «избирательно-процессуальное право».

Определить избирательный процесс мы можем как урегулированную законом и другими социальными нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные и самоуправленческие органы. Будучи нормативно урегулированной, эта деятельность, следовательно, упорядочена, устойчива и состоит из определенных, расположенных в установленной последовательности элементов – стадий. Стадии эти следующие:

назначение выборов. Данная стадия может отсутствовать, если дата выборов установлена законодательно раз навсегда. Например, в США всеобщие и в штатах выборы в государственные и самоуправленческие органы проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября четного года (президентские выборы – високосного года), то есть в один из дней периода между 2 и 8 ноября;

установление избирательных округов, если речь идет о выборах в представительный орган и они производятся по избирательным округам, специально образуемым для выборов. Дело в том, что выборы могут проводиться не по специально образованным избирательным округам, а по существующим территориальным единицам. Например, как мы уже отмечали выше в п. 2 § 1 настоящей главы, избирательными округами по выборам в генеральные советы департаментов во Франции служат исторические территориальные единицы – кантоны;

установление избирательных участков (секций и т. п.);

создание избирательных органов (комиссий, бюро и т. п.);

регистрация избирателей;

выдвижение кандидатов;

агитационная кампания;

голосование;

подсчет голосов и установление итогов голосования;

возможный второй тур голосования и/или новые выборы;

окончательное определение и опубликование результатов выборов.

Все эти стадии имеют место как на всеобщих выборах, так и на частичных. Стадии, указанные в п. 2–4, означают формирование, если можно так выразиться, избирательной инфраструктуры – создание необходимых для выборов учреждений. Разумеется, речь здесь идет о прямых выборах. В случае же косвенных выборов отдельные стадии, естественно, отпадают или добавляются. Отпадает, например, создание избирательных округов и участков, функции избирательных органов могут осуществлять, например, внутренние руководящие органы парламентов (если выборы производятся парламентами), число туров голосования может быть более двух и т. д.

В некоторых странах стадии избирательного процесса определяются не доктринально, а нормативным образом. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях и избирательном процессе 1977 года установлено девять стадий избирательного процесса с указанием месяцев, когда эти стадии должны иметь место (выборы в Мексике всегда проводятся в августе). В Польше при назначении каждых выборов утверждается и публикуется избирательный календарь, в котором указываются даты соответствующих стадий избирательного процесса.

Рассмотрим стадии избирательного процесса подробнее.

Назначение выборов

Эта стадия заключается в установлении даты голосования. Если речь идет об очередных выборах, то часто конституции, законы, статуты (уставы) территориальных единиц дают в этом отношении определенные указания. Выше приведен пример США, где дата легко исчисляется заранее, избирательный процесс должен начинаться как бы сам собой. Однако в большинстве случаев такого заранее данного точного определения даты нет, и это требует в каждом случае издания специального акта, такую дату устанавливающего. Необходимо также устанавливать, кто вправе ее определять.

Например, Конституция Чешской Республики 1992 года в ст. 17 установила, что выборы в обе палаты Парламента проводятся в период, начинающийся за 30 дней до истечения срока полномочий Парламента и оканчивающийся в день его истечения. Если же Палата депутатов (нижняя) была распущена, то выборы проводятся в период до 60 дней после ее роспуска. Здесь, таким образом, определена и максимальная продолжительность избирательной кампании. Но в любом случае кто-то должен установить точную дату. Согласно п. «f» ч. 1 ст. 63 Конституции полномочие назначать выборы в Палату депутатов и Сенат принадлежит Президенту Республики.

Президент согласно ч. 2 ст. 54 Конституции избирается Парламентом на совместном заседании палат, и выборы согласно ст. 56 должны быть проведены в течение последних 30 дней срока полномочий Президента, а если должность освободилась досрочно, то в течение 30 дней после освобождения. Хотя больше ничего по этому поводу в Конституции не сказано, очевидно, что дата выборов назначается Парламентом.

Такое определение порядка назначения выборов встречается довольно часто.

Во многих странах всеобщие выборы проводятся только в нерабочие дни. Например, в Австрии согласно ч. 3 ст. 26 Федерального конституционного закона день выборов в Национальный совет (нижнюю палату парламента) должен приходиться на воскресенье или иной общий день отдыха. Но есть и другие решения. В США, как мы видели, день всеобщих выборов – вторник. Это продиктовано различным подходом к принципу свободы выборов. Упомянутая статья австрийского Федерального конституционного закона в ч. 1 разрешает землям вводить обязательный вотум, а следовательно, надо обеспечить избирателям наилучшие возможности для выполнения этой обязанности. В США же исходят из того, что участие в голосовании – дело самого избирателя: захочет проголосовать, так найдет время сделать это и в рабочий день. Впрочем, обязательное назначение выборов на нерабочий день можно встретить и в тех странах, где избирателя никак не принуждают участвовать в голосовании.

Избирательные округа

Это территориальные единицы, объединяющие граждан для избрания депутатов в представительные органы государства и местного самоуправления. Они могут образовываться специально, но нередко избирательными округами служат территории субъектов федерации или единиц политико-территориального деления (областей, провинций, городов и т. п.), а иногда исторических территориальных единиц, как упоминавшиеся выше французские кантоны, которые не надо смешивать с кантонами швейцарскими, представляющими собой субъекты федерации. В тех случаях, когда избирательные округа не образуются, вся страна представляет собой единый избирательный округ, как, например, на парламентских выборах в Израиле.

Избирательные округа – это наиболее частая разновидность избирательных единиц. В случае формирования представительных органов не по территориальному, а по какому-либо иному принципу избирательными единицами служат соответствующие иные объединения избирателей. Так, в тех социалистических странах, где кроме территориального применялись такие, например, принципы представительства, как производственный или политико-организационный (югославские конституции 1974 г.), избирательными единицами служили соответственно трудовые коллективы и их объединения или объединения избирателей по общественно-политическим организациям, которыми считались и такие организации, как, скажем, профсоюзы.

Порядок разделения территории на избирательные округа имеет весьма важное политическое значение, ибо, как будет показано ниже, от этого могут зависеть результаты выборов. Поэтому обычно он устанавливается законом, а подчас основные его принципы включаются в конституцию. Например, согласно § 2 и 3 ст. 63 Бельгийской конституции 1831 года в ныне действующей редакции число мест, предоставляемых в Палате представителей (нижней) каждому избирательному округу, должно быть пропорционально численности его населения, для чего численность населения страны делится на 150 (число мест в палате). Численность населения каждого избирательного округа делится на полученное частное. Избирательный округ получает в Палате число мандатов, равное целому числу, составляющему частное от второго деления. Оставшиеся места передаются тем избирательным округам, у которых после второго деления оказался наибольший остаток. Перераспределение числа мест между округами производится Королем после проводимой каждые 10 лет переписи населения, результаты которой подлежат опубликованию в течение 6 месяцев, а еще через 3 месяца следует определить число мест, передаваемых каждому округу. Новое распределение применяется, начиная со следующих всеобщих выборов (следовательно, частичные выборы проводятся по тем же округам, по которым проводились всеобщие). Число и границы избирательных округов определяются законом. Вместо переписи населения допустим иной способ определения численности населения в избирательных округах, устанавливаемый законом.

В Великобритании избирательные округа пересматриваются законом 1 раз в 15 лет по предложению комиссии, возглавляемой спикером (председателем) Палаты общин. При этом должны учитываться границы территориальных единиц и округа должны иметь «демографически сравнимое значение».

В Германии определение избирательных округов по выборам в Бундестаг Законом о федеральных выборах 1956 года в редакции 1993 года возложено на назначаемую Федеральным президентом постоянную комиссию по установлению границ избирательных округов, в состав которой входят глава Федерального статистического ведомства, один судья Федерального административного суда и пять других членов. Доклад комиссии представляется федеральному министру внутренних дел, который безотлагательно передает его Бундестагу и публикует в федеральном правительственном бюллетене. Закон установил следующие принципы образования избирательных округов:

подлежат соблюдению границы земель (они не должны пересекаться границами избирательных округов);

отклонение численности населения избирательного округа от средней не должно превышать 25 %; если отклонение превысило 33 1/3 %, границы округа подлежат пересмотру;

число округов в землях должно быть по возможности пропорционально численности населения земель;

территория избирательного округа едина;

по возможности должны соблюдаться (не пересекаться) границы общин, уездов и городов, выделенных из уездов.

Во Франции избирательные округа устанавливаются министерством внутренних дел и утверждаются Парламентом.

В зависимости от числа избираемых в избирательном округе депутатов (но не числа выдвигаемых кандидатов, которое может быть в любом случае любым) избирательные округа делятся на одномандатные (униноминальные, т.е. одноименные) и многомандатные (полиноминальные, т.е. многоименные, избирающие много, вплоть до многих десятков, депутатов, и плюриноминалъные, т. е. избирающие несколько депутатов).

В принципе избирательные округа должны нарезаться так, чтобы обеспечить равный вес голосов избирателей, о котором говорилось выше как о непременном элементе равного избирательного права. Это значит, что одномандатные избирательные округа создаются с примерно одинаковым числом жителей. Поскольку, однако, возможны существенные колебания между регионами по числу граждан, по тем или иным причинам не имеющих права голоса (например, вследствие резких различий в уровне рождаемости есть регионы с большим и малым числом детей), то для обеспечения равного веса голоса в качестве нормы представительства может быть принято число не жителей, а избирателей. Однако это бывает редко: депутат представляет все же не только избирателей, но и всю совокупность жителей своего избирательного округа.

Что же касается многомандатных избирательных округов, то если число мандатов в каждом из них одинаковое, они также должны быть примерно равны по числу жителей (избирателей). Обычно же такие избирательные округа имеют различное число мандатов, и в этом случае оно должно соответствовать численности населения округа. Меньший вес голоса в большем по населению округе уравновешивается тем, что в этом большем округе избиратель влияет на выборы большего числа депутатов.

Встречаются иногда случаи, когда единая норма представительства умышленно нарушается при нарезке избирательных округов. Если округа одномандатные, то один может оказаться значительно больше другого, что искусственно увеличивает вес голосов избирателей из малых округов и уменьшает его для избирателей из округов крупных. Например, если округа с населением 100 и 200 тыс. жителей избирают по одному депутату, то голос избирателя первого округа «весит» примерно вдвое больше голоса избирателя из второго округа. При многомандатных округах может быть достигнуто то же самое, только уловить это жульничество бывает сложнее. Такая практика называется «избирательной географией» или «избирательной геометрией», а в США – «джерримэндеринг» по (имени губернатора одного из штатов Джерри, практиковавшего жульническую нарезку избирательных округов, чтобы дать преимущество своей партии).

Избирательные участки

Это территориальные единицы, объединяющие избирателей общим местом голосования. Они имеют чисто техническое значение, и зачастую регулирование их организации осуществляется не законом, а подзаконным актом вплоть до инструкции министерства внутренних дел.

Во Франции избирательными участками являются коммуны – низовые единицы политико-административного деления территории страны. В Испании такие единицы могут делиться на несколько избирательных участков (секций), охватывающих от 500 до 2 тыс. избирателей. В Италии коммуны также могут делиться на избирательные участки, охватывающие от 100 до 800 избирателей, а в труднодоступных местностях – от 50 до 100 избирателей.

В конституциях данный институт обычно не фиксируется, но встречаются и исключения. Так, согласно части третьей ст. 62 Бельгийской конституции, голосование проводится в коммуне, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством.

Избирательные органы

На эти органы (комиссии, бюро, президиумы и т.п.) возлагается организационное руководство всем избирательным процессом. Среди них различаются:

территориальные, включая центральные, система которых основывается на системе политико-территориального устройства государства;

окружные, действующие в избирательных округах в случаях, когда избирательные округа не совпадают с политико-территориальными единицами;

участковые, действующие в избирательных участках.

Участковые избирательные органы обычно обеспечивают регистрацию избирателей либо корректируют ее, организуют голосование и определяют его итоги по избирательному участку. Окружные избирательные органы регистрируют выдвигаемых кандидатов, обеспечивают нормальный ход предвыборной кампании и определяют результаты выборов по избирательному округу. Территориальные избирательные органы при наличии окружных обобщают и опубликовывают результаты выборов на соответствующей территории, а при отсутствии окружных избирательных органов выполняют также их функции. Территориальные избирательные органы, образуемые при всеобщих выборах в низовых политико-административных территориальных единицах, разделенных на избирательные участки, координируют работу участковых избирательных органов и иногда также действуют в качестве таковых в одном из избирательных участков на своей территории (например, в Австрии).

Как правило, руководство или весь состав избирательных органов замещается по должности определенными должностными лицами государственного аппарата. Например, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов (это обычно чиновник министерства внутренних дел*) и избирательную комиссию, действующую под его руководством и нередко им назначаемую из числа избирателей, для которых такое назначение в принципе обязательно, несмотря на безвозмездный характер работы. В Мексике Федеральная избирательная комиссия возглавляется государственным секретарем (т.е. министром) по внутренним делам и включает по одному депутату и сенатору, назначенному соответствующими палатами парламента или его Постоянной комиссией, по одному уполномоченному от каждой национальной политической партии (если партия зарегистрирована условно, то уполномоченный имеет совещательный голос) и назначенного комиссией государственного нотариуса, являющегося секретарем комиссии. Каждый представитель парламента и политической партии имеет заместителя. Эта комиссия назначает в избирательную комиссию для каждого штата четырех уполномоченных (один из них – председатель комиссии) и секретаря (один из местных нотариусов); в комиссию входят также уполномоченные от национальных политических партий и заместители всех уполномоченных. Сходным образом Федеральная избирательная комиссия участвует в формировании окружных избирательных комитетов. Участковые избирательные комиссии назначаются окружными избирательными комитетами из граждан, проживающих в соответствующей избирательной секции, политически дееспособных, пользующихся репутацией честных людей, ведущих достойный образ жизни и имеющих необходимые знания.

* Следует иметь в виду, что функции министерств внутренних дел в демократических зарубежных странах обычно во многом иные, чем у нас.

Во многих странах руководители избирательных органов обладают важными единоличными властными полномочиями в избирательном процессе. Например, в Великобритании председатель окружной избирательной комиссии (Returning Officer) должен извещать о выборах, регистрировать кандидатов, созывать избирателей, принимать избирательные залоги, решать о допустимости кандидатур, объявлять о выдвинутых кандидатах, организовывать голосование по почте, назначать председателей избирательных участков, выдавать избирательные карточки, следить за соблюдением тайны голосования, проверять правильность подсчета голосов, решать о действительности бюллетеней, устанавливать результаты голосования и др.

Регистрация избирателей

Она представляет собой необходимое условие осуществления избирателем своего права голоса и означает включение лица в список избирателей, на основании которого он сможет быть допущенным к голосованию. «Назначение регистрации избирателей – установить до выборов личность имеющего право голоса таким образом, чтобы только этот человек мог подать избирательный бюллетень», – отмечает западный исследователь избирательного права Р. Дж. Карлсон в своей книге «Системы регистрации избирателей в Канаде и Западной Европе»*.

* Carlson R.J. Voter Registration Systems in Canada and Western Europe. N.Y. 1974, p.1.

В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она считается публичной (обязательной) или личной (добровольной).

Первая система имеет две разновидности. Одна из них применяется в Германии, Швеции, Швейцарии, где ведется учет населения и его перемещения, а публичные власти имеют сведения о проживающих на подведомственной территории лицах. В Великобритании, Канаде, где отсутствует принудительная регистрация миграции населения, применяется иной метод. В Канаде список избирателей составляется перед каждыми выборами путем обходов официальным должностным лицом «от двери к двери». В Великобритании составление списков избирателей производится ежегодно, и списки закрываются 15 февраля, после чего они неприкосновенны; лица, сменившие после закрытия списков место жительства, могут голосовать лишь по месту своего прежнего проживания.

Вторая система заключается в том, что избиратель сам приходит с документами в соответствующее учреждение и регистрируется для участия в выборах. Такая система установлена в США, Франции (французские избиратели по закону обязаны регистрироваться, но невыполнение этой обязанности не наказуемо). Она приводит к тому, что многие избиратели остаются незарегистрированными и юридический избирательный корпус оказывается подчас значительно более узким, чем предусмотренный конституцией и законом.

Списки избирателей – обычно постоянные и подвергаются корректировке ежегодно и/или перед выборами. Например, во Франции списки избирателей ведутся в каждой коммуне и на каждом избирательном участке административной комиссией, которая включает мэра, представителя администрации, назначаемого префектом, и одного члена, назначаемого председателем суда большого процесса. Список избирателей публикуется, и каждому избирателю выдается избирательная карточка, которая предъявляется при голосовании и проштамповывается. В случае исключения избирателя из списка мэр обязан уведомить его об этом; такое решение административной комиссии может быть обжаловано в суд малого процесса, принимающий окончательное решение, на которое, однако, может быть принесена жалоба в Кассационный суд. Сброшюрованные списки избирателей хранятся в архиве коммуны, и любой избиратель может получать из этих списков сведения и копии, что имеет большое значение для контроля возможных злоупотреблений (голосование «мертвых душ» и т.п.). А в Испании запрещено предоставление любой информации об избирателях, содержащейся в списке избирателей (он считается единым для страны), за исключением удовлетворения потребностей судопроизводства, однако представители кандидатов и представители общественных объединений, выдвинувших кандидатов, могут получить в день оглашения кандидатов копию списка избирателей тех избирательных округов, где эти кандидаты баллотируются. Сам избиратель получает избирательную карточку, где содержатся все его данные, включенные в список избирателей.

Выдвижение кандидатов

Это наиболее важная после голосования стадия избирательного процесса: именно на этой стадии определяется круг лиц, из числа которых будут избраны президенты, депутаты, сенаторы, советники местного самоуправления и другие выборные.

Существуют следующие способы выдвижения кандидатов:

самовыдвижение. Например, во Франции лицо, желающее баллотироваться в депутаты Национального собрания просто подает в префектуру департамента заявление с указанием своей фамилии, имени, даты и места рождения, местожительства и профессии и тех же данных на своего заместителя и письменное согласие последнего выступить в данном качестве, а также вносит избирательный залог;

выдвижение группами избирателей. Так, в Бельгии список кандидатов в депутаты Палаты представителей должен иметь подписи (в зависимости от избирательного округа) от 200 до 500 избирателей или не менее трех парламентариев, чей срок полномочий заканчивается, а предложение о кандидате в сенаторы – не менее 100 избирателей или трех парламентариев, чей срок полномочий истекает. В Дании лицу, желающему стать кандидатом в депутаты Фолькетинга, необходимы подписи не менее 25 избирателей соответствующего избирательного округа. В Польше лицу, решившему стать сенатором, необходимо получить в поддержку своей кандидатуры не менее 3 тыс. подписей избирателей соответствующего воеводства (территориальной единицы областного уровня);

выдвижение политическими партиями либо иными общественными объединениями. Такой порядок предусмотрен для выдвижения кандидатов в состав Бундестага Германии, Национального совета Австрии, Эдускунты Финляндии, Палаты представителей Японии. Обычно он применяется в условиях системы пропорционального представительства, о которой мы расскажем в следующем параграфе (п. 7), и связанных с нею многомандатных избирательных округов, где выдвигаются списки кандидатов. Специфическим случаем этого порядка можно считать выдвижение посредством первичных выборов (праймериз). Эта процедура применяется в США, где избиратели, поддерживающие ту или другую партию, решают путем голосования, чья кандидатура будет затем фигурировать в качестве кандидата от партии, сторонниками которой они себя считают. Другими словами, кандидатуру определяют не руководящие органы партии, а избиратели, голосующие за данную партию. Кандидат от партии должен быть популярен среди ее электората (надеемся, что читатель не забыл об организационной специфике партий в США, о которой шла речь выше – в п. 3 § 2 гл. V).

Эти способы выдвижения кандидатов иногда сочетаются. Так, кандидатов в состав нижней палаты испанского парламента – Конгресса депутатов выдвигают должным образом зарегистрированные политические партии, федерации или их коалиции, а также группы избирателей, насчитывающие не менее 0,1 %, но при этом не менее 500 избирателей в соответствующем избирательном округе.

Таким образом, во многих странах выдвигаемый кандидат должен показать, что располагает определенной общественной поддержкой. Это необходимо, чтобы избежать появления множества чисто случайных кандидатов, которых никто не знает и которые никого, кроме себя, не представляют. При некоторых избирательных системах обилие кандидатов может привести к тому, что для избрания окажется достаточно получить лишь несколько процентов голосов. Представьте себе, что в одномандатном избирательном округе баллотируются более трех десятков кандидатов. В среднем на каждого из них придется примерно по 3 % голосов, и тот, кто получит, скажем, 3,5 %, вполне может оказаться избранным.

Во Франции же, как мы упомянули выше, да и в ряде других стран (Ирландия, Нидерланды, Австралия), где кандидатом стать проще, нужно, как уже упоминалось, внести избирательный залог. Он хотя и не слишком обременителен, однако может серьезно ограничить избирательные аппетиты малых партий, да и отдельных кандидатов, не имеющих богатых спонсоров. Залог возвращается, если кандидат получил на выборах определенную долю голосов – 5 % во Франции, 4 % по первой преференции (см. п. 12 следующего параграфа) в Австралии. В Ирландии и Нидерландах учитывается доля от избирательного частного (см. п. 7 и 12 следующего параграфа) – требуется соответственно 1/3 и 3/4.

Лицо, выполнившее необходимые условия, получает официальный статус кандидата с момента регистрации соответствующим избирательным органом или с момента оглашения кандидатуры.

Выдвижение кандидатов в президенты в случае избрания гражданами может иметь определенную специфику.

Например, кандидаты в Президенты США от обеих партий выдвигаются на национальных конвентах (съездах) этих партий с учетом голосований на упомянутых выше первичных выборах.

Кандидата в Президенты Франции могут согласно Закону о выборах Президента Республики всеобщим голосованием 1962 года выдвинуть не менее 500 граждан – членов Парламента, региональных советов, генеральных советов, территориальных собраний заморских территорий или мэров. При этом среди подписавших заявление о выдвижении должны быть представители не менее 30 департаментов или заморских территорий, с тем что от одного департамента или одной заморской территории должно быть не более 1/10 общего числа подписей. Из таких кандидатов Конституционный совет не позднее 18 дней до первого тура выборов составляет список, который публикуется Правительством не позднее 15 дней до первого тура выборов. Список выдвинувших граждан публикуется Конституционным советом не позднее 8 дней до первого тура выборов.

Если президент избирается косвенным путем, при котором избиратели, голосуя за тех, кто будет избирать президента, не имеют в отличие от США в виду конкретную кандидатуру, то порядок выдвижения кандидатов в президенты может иметь иную специфику. Например, согласно германскому Закону о выборах Федерального президента Федеральным собранием 1959 года эти выборы производятся Федеральным собранием, которое согласно ч. 3 ст. 54 Основного закона состоит из членов Бундестага и такого же числа представителей ландтагов земель (парламентов субъектов федерации); право предлагать кандидатов имеет каждый член Федерального собрания, который представляет свое предложение в письменном виде с приложением письменного же согласия лица, чья кандидатура предлагается. Президиум Федерального собрания проверяет соответствие предложения требованиям закона, однако отклонить предложение может только само Федеральное собрание.

Агитационная кампания

Эта стадия избирательного процесса, несмотря на свою важность (от нее во многом зависит, кто конкретно будет избран), часто имеет минимальное правовое регулирование. Здесь большой простор для самостоятельной деятельности субъектов этого процесса. Тем не менее в некоторых странах она урегулирована специально.

Дело в том, что если в XVIII–XIX веках, да и в начале ХХ-го политические силы оказывали на избирателя преимущественно прямое влияние вплоть до подкупа (например, давали избирателю ботинок и заполненный бюллетень, а когда избиратель выходил и выносил пустой бюллетень, чем подтверждал, что заранее заполненный опустил, то получал второй ботинок). Развитие же аудиовизуальных средств массовой информации, то есть, попросту говоря, радио и телевидения, способствует мощному косвенному воздействию практически на весь избирательный корпус, особенно, пожалуй, на ту его часть, которая не читает периодическую печать, по крайней мере ее политические материалы. И хотя, как мы стремились показать выше в гл. V, демократическое государство принимает общие меры против монополизации средств массовой информации, в избирательном законодательстве содержатся подчас дополнительные гарантии.

Например, в Австрии и Германии время передач распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В Италии специальная парламентская комиссия, состоящая из представителей парламентских фракций, устанавливает для партий время и форму вещания (пресс-конференции, групповые дискуссии, программы «лицом к лицу» и др.). В США запрещается использовать на радио и телевидение более 60 % средств, допускаемых к расходованию кандидатами на нужды избирательной кампании. Иногда регламентируется количество плакатов и других печатных изданий, помещаемых в специально отведенных местах.

Особую проблему составляет финансирование избирательной кампании, которое, впрочем, относится не только к данной стадии избирательного процесса, но и ко всем им в совокупности. Мы затрагиваем эту проблему здесь, ибо на агитационную кампанию приходится львиная доля избирательных расходов. В избирательном законодательстве многих стран (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды и др.) отсутствуют нормы о государственном финансировании выборов, хотя в необходимой мере государство выборы финансирует; это находит отражение в бюджетных и иных финансовых законах. Французское законодательство предусматривает покрытие государством избирательных расходов на печатание избирательных бюллетеней, плакатов и других материалов кандидатам, получившим не менее 5 % поданных голосов. В Ирландии для нужд избирательной кампании бесплатно предоставляются школьные здания. В Великобритании государство предоставляет здания для проведения предвыборных собраний и оплачивает рассылку бюллетеней каждому избирателю. В Германии каждая участвующая в выборах политическая партия получает от государства избирательный фонд, пропорциональный числу поданных за кандидатов партии голосов; выплаты могут производиться авансом, с тем что, если партия получила лишнее, она эти суммы возвращает после выборов; при соблюдении некоторых условий избирательные расходы возмещаются и независимым (т.е. беспартийным) кандидатам.

В тех странах, где допускаются частные пожертвования партиям и кандидатам на нужды избирательной кампании, законодательство нередко обязывает получателей публиковать отчеты об источниках поступлений и расходовании избирательных фондов. Нередко устанавливаются верхние пределы избирательных расходов, превышение которых наказывается в уголовном порядке. Часты такие наказания, например, в Японии.

В США получаемые кандидатом суммы должны декларироваться, анонимные же вклады не могут превышать 100 долларов. Физическое лицо не вправе жертвовать на поддержку политических партий более 25 тыс. долларов в год, а одному кандидату – более 2 тыс. долларов. Средства собирает создаваемый кандидатом избирательный комитет, который отчитывается и об их расходовании. Юридические лица финансируют политических деятелей и партии публично через специальные комитеты. Нарушители правил финансирования наказываются штрафами, фамилии виновных политических деятелей публикуются, а подчас им запрещается баллотироваться на следующих выборах.

Ранее, в § 2 гл. V, уже упоминалось, что в ряде стран государство финансирует политические партии на выборах. В Италии, например, государственная финансовая помощь оказывается таким политическим объединениям, которые выдвинули своих кандидатов более чем в 2/3 избирательных округов, хотя бы в одном из них собрали избирательную квоту (т.е. добились избрания своего кандидата), а в национальном масштабе собрали не менее 300 тыс. голосов или голоса не менее 2 % проголосовавших избирателей. Из общей суммы финансирования 20 % предоставляются всем таким политическим объединениям поровну, а остальное – пропорционально числу голосов, поданных за кандидатов соответствующего политического объединения, причем расчет производится через месяц после выборов.

Весьма показательно законодательное регулирование данной стадии избирательного процесса во Франции. Избирательный кодекс, отсылая к Законам о свободе собрании и о свободе печати 1881 года, а также к Закону о публичных собраниях 1907 года, и сам содержит на этот счет ряд правоположений. В частности, в течение суток, предшествующих дню голосования, запрещается распространять с помощью любых аудиовизуальных средств любые сообщения, носящие характер предвыборной агитации (цель этого – дать возможность избирателям собраться с собственными мыслями, не подвергаясь воздействию со стороны), а в день голосования нельзя распространять никакие избирательные документы. Государственным и муниципальным служащим вообще запрещено распространять избирательную документацию кандидатов (чтобы не создавать видимости поддержки определенных кандидатов властными структурами). Муниципальные органы каждой коммуны обязаны выделить специальные места для размещения избирательных плакатов, причем каждому кандидату и каждому списку кандидатов должна предоставляться равная площадь. Вне этих мест или на местах, предназначенных для других кандидатов, расклейка избирательных плакатов запрещена, даже если они оплачены гербовым сбором. Соблюдение этих правил призвана гарантировать и местная, и центральная администрация. В период избирательной кампании запрещается использование коммерческой рекламы в целях агитации в печати или с помощью аудиовизуальных средств. Ни один результат всеобщих выборов, предварительный или окончательный, не может быть официально сообщен в печати или с помощью аудиовизуальных средств до закрытия последнего избирательного бюро (участковой избирательной комиссии) на территории метрополии, а в заморских департаментах – до закрытия последнего избирательного бюро в каждом из них (при частичных выборах – до закрытия последнего избирательного бюро в соответствующем территориальном избирательном округе). Смысл этого запрещения также понятен: чтобы волеизъявление избирателя было свободным, он не должен знать, как проголосовало большинство других избирателей.

Что касается финансирования избирательной кампании кандидатов, то, например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года предусмотрел, что каждый кандидат в депутаты, сенаторы, Президенты обязан после выборов представить отчет с указанием общей суммы полученных поступлений и общей суммы расходов, произведенных им самим или за его счет в течение трех месяцев, предшествовавших голосованию. Закон установил предельную индексируемую сумму расходов кандидата на агитацию (помимо государственных расходов). Установлены также пределы удостоверенного должным образом дарения кандидату движимого имущества от физических и юридических лиц (кроме политических партий). Юридические лица публичного права (например, город, коммуна), казино, клубы и игорные дома не вправе делать кандидатам никаких дарений. Кандидат не может получать никакую материальную помощь от иностранного государства, иностранного физического или юридического лица. Законные дарения в форме безотзывных и безусловных чеков не облагаются налогом. Кандидатам в Президенты возмещается в заранее обусловленном размере 1/20 часть предельного размера расходов, а если кандидат в первом туре голосования получил более 5 % голосов, то возмещение достигает 1/4 части, но не может превышать его фактических расходов. Перерасход кандидатом установленного предела влечет аннулирование мандата, если этот кандидат был избран.

Голосование

Это действительно самая главная стадия избирательного процесса, ибо именно на этой стадии совершается народное волеизъявление, в результате которого часть баллотирующихся кандидатов получает право на выборный мандат либо, если избирательная система допускает более одного тура голосования, получает право баллотироваться в следующем туре. Процедуры голосования нередко регулируются в избирательных законах очень подробно и весьма разнятся в различных странах; некоторые из этих различий мы проиллюстрируем.

К голосованию допускаются избиратели, состоящие в списке избирателей и подтвердившие свою личность соответствующим удостоверением (в ряде стран – упомянутой выше избирательной карточкой или удостоверением на право голосования, которые выданы при включении избирателя в список).

Прежде всего следует отметить, что наряду с традиционным голосованием избирательными бюллетенями все чаще практикуется голосование посредством специальных машин. Считается, что машины не только позволяют наблюдать за движением волеизъявления избирателей в ходе голосования, быстрее определять его результаты, но и гарантируют от многих возможных умышленных нарушений избирательного закона. Впрочем, машины подчиняются людям, и абсолютной гарантии, следовательно, тоже не дают. Зарубежное законодательство, однако, всегда устанавливает критерии, которым должна отвечать избирательная машина, а для голосования с помощью машин вводится специальная процедура.

В отношении избирательных бюллетеней законодательное регулирование довольно разнообразно. Так, в Австрии Федеральный закон о выборах в Национальный совет 1970 года в редакции 1979 года предусматривает изготовление за счет федерального бюджета официальных избирательных бюллетеней с указанием партийных списков кандидатов, слева от каждого из которых помещается пустой кружок. В кружке против списка той партии, за которую избиратель голосует, он ставит косой крест или иной знак, но может и иным способом выразить свое предпочтение: подчеркнуть название списка или фамилию одного из состоящих в списке кандидатов, вычеркнуть остальные списки и т. д. Если избиратель голосует не в своем избирательном округе, то получает незаполненный официальный бюллетень, в котором пишет название партийного списка кандидатов или фамилию кандидата, за которых голосует. Бюллетень помещается в официальный конверт, который избиратель лично опускает в избирательный ящик.

В Испании кандидаты или политические объединения, выдвинувшие списки кандидатов, сами обеспечивают изготовление избирательных бюллетеней по официально установленному образцу. Эти бюллетени лежат в кабинах для голосования, где избиратель, взяв бюллетень с фамилиями тех кандидатов, за которых голосует, помещает его в конверт, заклеивает его, а затем, выйдя из кабины, вручает председателю избирательного президиума (участковой избирательной комиссии), который немедленно на глазах у всех опускает конверт в избирательный ящик. Иногда при такой системе кандидаты или партии рассылают свои бюллетени избирателям на дом, а в помещении для голосования находятся только избирательные конверты (Франция).

Представляет интерес решение проблемы голосования избирателей, которые в день выборов не находятся в месте своего постоянного жительства, где они внесены в список избирателей. Здесь мы также наблюдаем различные решения.

В Мексике избиратель в этом случае допускается по месту своего нахождения к выборам только из числа тех же кандидатов, которые баллотируются и по его месту постоянного жительства. Так, если избиратель находится вне пределов всех избирательных округов по выборам в парламент, в состав которых входит его избирательная секция, то он может по своему избирательному удостоверению участвовать только в выборах Президента, а если находится в пределах какого-либо из своих избирательных округов по выборам в парламент, то может участвовать и в выборах соответствующих членов парламента.

В Австрии избиратель, который знает, что в день выборов будет находиться вне места своего постоянного жительства, может заранее получить удостоверение на право голосования, которое представляет собой официальный избирательный бюллетень в запечатанном конверте. В день выборов избиратель по месту своего пребывания вместо удостоверения на право голосования получает незаполненный официальный бюллетень, который заполняет, указывая поддерживаемый им список кандидатов или отдельных кандидатов, и, поместив бюллетень в конверт, опускает в избирательный ящик.

Во многих странах на такой случай предусмотрено и голосование по почте, которым нередко пользуются также избиратели, постоянно проживающие за границей. Так, германский избирательный закон предусматривает, что при голосовании по почте избиратель должен своевременно переслать руководителю выборов своего избирательного округа (т.е. председателю окружного избирательного органа) свое удостоверение на право голосования и в отдельном запечатанном конверте свой бюллетень. Голосование будет состоявшимся, если эти почтовые отправления поступят адресату до 6 часов вечера дня выборов. На удостоверении избиратель должен сделать под присягой отметку о том, что избирательный бюллетень заполнен им лично. Отправление в официальном избирательном конверте не облагается почтовым сбором, сумма которого возмещается почте из федерального бюджета.

Другая возможность решения проблемы участия в выборах лиц, отсутствующих в день голосования в месте своего постоянного жительства, – голосование по доверенности. Французский Избирательный кодекс содержит перечни лиц, которые имеют право выдавать доверенность на голосование от их имени (граждане, находящиеся за границей; лица, отсутствующие в коммуне, в списки избирателей которой они внесены, по служебным делам или по здоровью; лица, имеющие по своему физическому состоянию препятствия для участия в голосовании; лица, работающие вне пределов департамента, где расположена соответствующая коммуна, и их супруги). Лицо, получившее доверенность, пользуется всеми избирательными правами доверителя и вносится в список избирателей соответствующей коммуны. Одно лицо может получить не более двух доверенностей. Доверенность может быть аннулирована и выдана заново. Доверитель может проголосовать лично, если прибудет в избирательное бюро ранее того, кому выдал доверенность. В случае смерти доверителя или лишения его гражданских прав доверенность аннулируется по праву.

А вот финский Акт об Эдускунте (парламенте) 1928 года, являющийся частью конституции, установил, что избирательное право не может осуществляться через поверенного (часть третья § 4).

Избирательное законодательство обычно предоставляет избирателям, которые в силу неграмотности или физического недостатка не могут сами совершать избирательные действия, право пользоваться помощью других избирателей.

Голосование на всеобщих выборах проводится обычно в течение одного дня, что предписывается избирательным законом. Это лишняя гарантия от возможных фальсификаций.

Подсчет голосов и установление результатов выборов

Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных участках, причем подсчет производится гласно и начинается немедленно по окончании голосования. Сначала устанавливается общее число голосов, поданных по каждому избирательному округу, в состав которого входит данный избирательный участок. Затем определяется число действительных и недействительных голосов.

Избирательные законы обычно точно устанавливают, какие голоса считаются недействительными, а в сомнительных случаях разрешают принять решение участковому избирательному органу с указанием в протоколе. Наиболее частые основания недействительности – несоответствие бюллетеня формальным требованиям и невозможность однозначно определить волеизъявление избирателя. Законодательство обычно также дает критерии для оценки голоса в случае, если в конверте не оказалось бюллетеней или, наоборот, их оказалось больше, чем нужно. Например, согласно § 4 гл. 14 шведского Закона о выборах 1972 года избирательный бюллетень недействителен, если, во-первых, не имеет наименования партии или содержит более одного такого наименования и/или если, во-вторых, содержит пометки, поставленные на нем с явным умыслом. Если в конверте оказалось более одного бюллетеня, но во всех этих бюллетенях названа одна и та же партия, то один из них считается действительным, а если при этом отмечены различные кандидаты, то такие отметки не учитываются. Если же в бюллетенях, содержавшихся в одном конверте, названы разные партии, голос недействителен.

Документы участкового избирательного органа пересылаются в вышестоящие избирательные органы.

Результаты выборов устанавливаются окружными, а в соответствующих случаях – территориальными, в том числе центральными, избирательными органами. На основании документов участковых избирательных органов они решают и о действительности выборов, и об их результативности, а в соответствующем случае – о необходимости еще одного тура голосования или проведения новых выборов.

При одних и тех же итогах голосования результаты выборов могут быть различными в зависимости от применяемой в данной стране избирательной системы (в узком смысле), которая, как отмечалось, является предметом рассмотрения в следующем параграфе.

Окончательные результаты выборов определяются центральным или иным территориальным избирательным органом и официально опубликовываются.

В случае проведения новых, а иногда также внеочередных и частичных выборов нередко предусматривается упрощенная процедура, в частности сокращаются сроки, установленные для ряда стадий избирательного процесса.

Контроль за соблюдением законоположений об избирательном процессе. Избирательно-правовые споры. Ответственность за избирательные правонарушения

Практически на каждой стадии избирательного процесса существует возможность конфликтов между его участниками, обусловленная как столкновением их интересов, так и их ошибками, а порой злоупотреблениями. Общий контроль за соблюдением правоположений, регулирующих избирательный процесс, осуществляют избирательные органы, решения которых могут обжаловаться в суде. Кроме того, представительные органы сразу после своего избрания и конституирования обычно создают из своего состава специальные комиссии (мандатные и т. п.), которые проверяют правильность прошедших всеобщих выборов, а затем проверяют правильность избрания отдельных депутатов, сенаторов и т.п., избранных на частичных выборах.

Иногда в дополнение к этому создаются специальные контрольные органы. Например, французский Избирательный кодекс предусмотрел учреждение в департаментах, имеющих в своем составе коммуны с населением более 10 тыс. жителей, комиссий, в задачу которых входит наблюдение за правильным формированием избирательных бюро, законностью избирательных операций, подсчетом бюллетеней и поданных голосов, обеспечением гарантий для избирателей, беспрепятственным осуществлением своих прав кандидатами. Комиссия возглавляется судьей, ее члены и привлекаемые из числа избирателей департамента помощники имеют право производить необходимые обследования и проверки, право доступа в избирательные бюро, право требовать внесения в протокол любых замечаний как до, так и после объявления результатов голосования. Мэры и председатели избирательных бюро обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и документы. После каждого тура выборов комиссия составляет доклад, прилагаемый к протоколу об избирательных операциях.

По испанскому закону избирательные жалобы могут приноситься на постановления избирательных хунт (окружных избирательных органов) об объявлении определенных лиц избранными. Заявлять такие жалобы и отвечать на них могут объявленные и необъявленные избранными кандидаты, представители конкурирующих в избирательном округе списков кандидатов, политические партии, ассоциации, федерации и коалиции, выдвинувшие списки кандидатов в избирательном округе. Публичное представительство и защиту законности в производстве по избирательно-правовым спорам осуществляет прокуратура. Жалоба подается в письменном виде с правовым обоснованием в соответствующий избирательный совет в течение трех дней после объявления избранных лиц. Председатель хунты должен передать жалобу с материалами, обосновывающими постановление совета, в палату по административным спорам соответствующего высшего трибунала правосудия (высшие судебные органы в региональных автономных сообществах, на которые делится Испания), после чего заявители должны предстать перед этой палатой. Затем палата направляет материалы дела прокуратуре и сторонам, которые письменно излагают свои позиции в споре и представляют их в палату. Доказательства проверяются по правилам административного судопроизводства, после чего палата выносит одно из следующих решений: а) о недопустимости жалобы; б) о действительности выборов и объявления лиц избранными; в) об аннулировании постановления об объявлении лиц избранными; г) об аннулировании проведенных выборов и необходимости назначить новые выборы в соответствующем избирательном округе. Аннулирование не производится, если нарушения избирательного процесса не влияли на результат выборов. Жалобы рассматриваются в срочном порядке в установленные законом жесткие сроки и не облагаются пошлиной.

Нередко избирательные законы содержат составы правонарушений, связанных с выборами, и соответствующие санкции, включая уголовные. Тот же испанский избирательный закон содержит около трех десятков таких составов, наказуемых штрафами, продолжительными (до шести месяцев) и непродолжительными арестами, лишением определенных прав, не считая уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных Уголовным кодексом. Примечательно, что ст. 148 закона требует наказывать лишением свободы на предусмотренные Уголовным кодексом максимальные сроки лиц, виновных в клевете и оскорблении, если эти преступления совершены во время избирательной кампании и в связи с выборами.

4. Избирательные системы

Виды избирательных систем

Как уже отмечалось, речь в настоящем параграфе идет об избирательной системе в узком смысле слова, то есть о способе распределения мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования. Таких способов существует несколько, и каждый из них, будучи применен к одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат. Поэтому, в частности, мы говорим здесь об избирательных системах, употребляя множественное число.

Исторически первой избирательной системой стала, естественно, мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (франц. majorite – большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. В зависимости от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности. Мажоритарная система проста и понятна, но в условиях, когда выборы государственных и нередко самоуправленческих органов опосредуются политическими партиями, часто несправедлива: большинство мандатов может получить партия, поддерживаемая меньшинством избирателей (ниже мы покажем, как это происходит). На практике эта система благоприятствует крупным партиям и отсекает мелкие.

Уже на заре становления конституционного строя стали выдвигаться идеи пропорционального представительства политических объединений, при котором число мандатов, получаемых таким объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Такие идеи высказал во французском Конвенте в 1793 году видный деятель Великой французской революции Луи Сен-Жюст. В 40-х годах XIX века проекты пропорциональных выборов предложили американец Томас Джильпин и швейцарец Виктор Консидеран. Практическое применение пропорциональная система впервые получила в Дании в 1855 году для выборов части членов Риксдага. Затем она была введена в Коста-Рике в 1893 году и в австралийском штате Тасмания в 1896 году. Бельгия стала первой европейской страной, введшей систему пропорционального представительства для избрания всех своих депутатов (1898 г.). Позднее такая же система была введена в Финляндии (1906 г.), Швеции (1907 г.), а также в Португалии (1911 г.) для избирательных округов Лиссабона и Опорто (Порту). К началу XX века насчитывались 152 ее разновидности. Ныне она существует более чем в 60 странах. Эта система тоже несвободна от существенных недостатков, которые мы также покажем ниже при ее подробном анализе.

Как видим, понадобился почти век, чтобы пройти от идеи к законодательному ее воплощению. Неудивительно поэтому, что с начала прошлого столетия выдвигались компромиссные идеи, направленные на обеспечение хотя бы частичного представительства меньшинства – ограниченного вотума, включая систему единственного непередаваемого голоса и кумулятивного вотума, характеризуемые как полупропорциональные системы. Некоторые из них применяются сегодня, так как позволяют тем или иным образом уменьшить дефекты мажоритарной системы, не переходя к более или менее чистой пропорциональности.

В интересах соединения достоинств мажоритарной и пропорциональной систем и исключения присущих каждой из них недостатков наряду с сочетанием обеих систем в одних странах в некоторых других стали применять систему единственного передаваемого голоса.

Основы всех этих систем описываются ниже. Мы надеемся, что, ознакомившись с ними, читатель, тем более профессиональный юрист, сможет впоследствии разобраться в любой избирательной системе, которая встретится в законодательстве и практике любой конкретной страны. Этому поможет и изложение целостным образом избирательных систем стран, основы конституционного права которых излагаются в Особенной части учебника.

Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе. Те или иные способы определения итогов выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям, и естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов. Например, в 1993 году Италия перешла от пропорциональной системы к смешанной, преимущественно мажоритарной системе, а Новая Зеландия – наоборот, от мажоритарной к пропорциональной. Примечательно, что в обеих странах вопрос этот решался путем общенационального референдума.

В любом случае в своей политике партии учитывают установленную избирательную систему и приноравливают к ней свою деятельность по улавливанию голосов избирателей.

Мажоритарная система относительного большинства

Это самая простая система, при которой избранным считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, то есть больше голосов, чем любой из его соперников. Она результативна: единственный случай, когда результата может не быть, – это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более кандидатами. Такие случаи достаточно редки, и законодательным разрешением ситуации обычно бывает жребий. Из упоминавшихся 150 государств, которые откликнулись на запрос Межпарламентского союза, данную систему применяли в качестве единственной для выборов какой-либо палаты парламента (или обеих палат) 43 государства, в том числе США и ряд государств – членов британского Содружества наций.

Система (это относится ко всем разновидностям мажоритарной системы) может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. Как правило, округа при этой системе одномандатные; многомандатные встречаются редко (например, при выборах коллегии президентских выборщиков в США, где многомандатными избирательными округами являются штаты и федеральный округ, в которых соперничают списки выборщиков).

При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: если проголосовал хотя бы один, выборы действительны. Если же выдвинут один кандидат на место, он считается избранным без голосования, ибо достаточно, чтобы хотя бы один избиратель проголосовал за него (даже если таким единственным избирателем окажется он сам).

Однако мажоритарная система относительного большинства крайне несправедлива по отношению к политическим партиям, особенно средним и малым по своему влиянию. Посмотрим это на простейшем числовом примере. Предположим, что в избирательном округе, где было подано 50 тыс. голосов, баллотировались четыре кандидата от различных партий, из которых кандидат А получил 19 тыс. голосов, кандидат Б – 12 тыс., кандидат В – 10 тыс. и кандидат Г – 9 тыс. Мандат достается кандидату А, тогда как за его соперников проголосовали 31 тыс. избирателей, то есть более чем в полтора раза больше, чем за него. Это значит, что он избран абсолютным меньшинством избирателей, хотя и относительным их большинством. Но это еще, как говорится, полбеды. Беда же в том, что голоса, поданные не за победившего кандидата, вообще пропали. А в масштабе страны это может привести к тому, что партия, за которую голосует большинство избирателей, получает в парламенте меньшинство мест. Так, в Великобритании на парламентских выборах 1951 года консерваторы получили 13 713 тыс. голосов (48 %) и 312 мест в Палате общин (51,35 %), а лейбористы – 13 948 тыс. голосов (48,8 %) и 295 мест (47,2 %). На выборах 1974 года сложилась обратная, но столь же несправедливая ситуация: консерваторы, набрав 11 857 тыс. голосов (38,3 %), получили 296 мандатов в Палате общин (46,6 %), а лейбористы, собрав голосов меньше – 11 654 тыс. (37,5 %), обеспечили себе 301 место (47,4 %).

При этих, казалось бы, очевидных дефектах система имеет своих сторонников потому, что обычно обеспечивает партии-победителю абсолютное, а порой и значительное большинство в парламенте, позволяющее при парламентарных и смешанных формах правления сформировать устойчивое правительство.

При многомандатных избирательных округах, в которых соперничают списки кандидатов, значимость указанных дефектов системы многократно возрастает.

Мажоритарная система абсолютного большинства

От только что рассмотренной системы она отличается тем, что требует для избрания абсолютного большинства голосов, то есть более половины общего их числа. Но это исходное общее число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается*); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов. Поэтому при чтении текстов избирательных законов необходимо обращать внимание на то, какое именно абсолютное большинство имеется в виду.

* Известно, что такое требование устанавливалось для избрания народных депутатов советскими избирательными законами, принятыми после вступления в силу Конституции СССР 1977 года и основанных на ней конституций союзных и автономных республик. В условиях тоталитарного режима, когда выборы представляли собой лишь практически обязательную для граждан ритуальную процедуру, при которой надо было «выбрать» одного из одного, достижение такого большинства было делом несложным.

При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании; если он не достигнут, выборы считаются недействительными или несостоявшимися. Он может составлять половину зарегистрированных избирателей, но нередко и меньше. В случае, когда он равен половине зарегистрированных избирателей, абсолютное большинство от общего числа поданных голосов может теоретически составить 25 % + 1 от юридического избирательного корпуса. Если же для избрания требуется абсолютное большинство действительных голосов, то доля от общего числа зарегистрированных избирателей может быть еще меньше. Например, если доля недействительных голосов составила 10 % от общего числа поданных голосов, то требуемое для избрания абсолютное большинство голосов может составить всего 20 % + 1 от числа зарегистрированных избирателей. Например, французский Избирательный кодекс применительно к выборам депутатов Национального собрания устанавливает упомянутый нижний порог не прямо в качестве такового, не как условие действительности выборов, а несколько иначе:

«Статья L. 1 26 (Закон №86-825 от 11 июля 1986 г., ст. 1). Никто не может быть избран в первом туре, если не получил:

абсолютного большинства поданных голосов;

числа голосов, равного четвертой части от числа всех внесенных в списки избирателей.

…

В случае равенства голосов считается избранным старший по возрасту кандидат».

Достоинство данной системы по сравнению с системой относительного большинства заключается в том, что избранными считаются кандидаты, поддержанные действительным большинством проголосовавших избирателей, хотя бы превышение над меньшинством составляло один голос. Но сохраняется тот же дефект, который является главным у системы относительного большинства: пропадают голоса, поданные не за победивших кандидатов. Когда, например, избирается президент, для которого избирательным округом служит вся страна, это не имеет значения. Но когда страна, как это происходит на парламентских выборах, разбита на множество избирательных округов, в каждом из которых выбирается особый депутат и результаты выборов устанавливаются отдельно, опять-таки может оказаться, что партия, получившая по стране большинство голосов, получает меньшинство мест. Разительный в этом отношении пример дали французские выборы 1958 года, когда Французская коммунистическая партия, собрав в первом туре наибольшее число голосов (18,9 %), получила в конце концов в Национальном собрании всего 10 мест, тогда как Союз за новую республику, собрав в первом туре меньше голосов – 17,6 %, получил 188 мест, то есть в 19 раз больше!

Как это может получиться, мы покажем на простейшем числовом примере. Предположим, что в пяти одномандатных избирательных округах по 20 тыс. избирателей (никакой избирательной географии, следовательно, нет). Соперничают две партии – А и Б. Первую на территории этих округов поддерживают 60 тыс. избирателей, вторую– 40 тыс. Если избирательные округа нарезаются сторонниками партии А, то они скорее всего сделают так, чтобы ее избиратели были равномерно распределены между избирательными округами, в каждом из которых они составят большинство, в результате чего все пять мест получит партия А, а партия Б, таким образом, не получит ничего, несмотря на поддержку 40 % избирательного корпуса. Если же нарезка избирательных округов будет зависеть от сторонников партии Б, то они соберут своих противников в наименьшем числе округов (в данном случае – в двух), а в остальных создадут большинство из своих избирателей, в результате чего партия А, имея поддержку 60 % избирательного корпуса, получит два места, а партия Б на свои 40 % голосов – три места. Вот как это выглядит в таблицах.

I случай