Предисловие

В. И. Лафитский, к.ю.н. М. И. Пискотин, д.ю.н., профессор

Актуальное исследование о конституционном строе      Книга, которую Вы держите в руках, необычна уже тем, что написана человеком, принимавшим настолько деятельное участие в подготовке официального (до середины, 1993 года) проекта Конституции России, что последний получил в средствах массовой информации название «румянцевского». По признанию отечественных и зарубежных специалистов упомянутый документ внес значительный вклад в развитие конституционного права России, ее субъектов, а также бывших союзных республик. В книге подробно раскрыты общие концептуальные основы документа, даны ценные комментарии к отдельным его положениям. С этой точки зрения перед нами уникальная политическая летопись, написанная участником событий реформы 1990-93 годов сразу же после их завершения. Но автор существенно раздвинул рамки исследования: он не ограничился анализом проблем, с которыми столкнулись разработчики указанного проекта Конституции. Даже нельзя сказать, что он положил его в основу монографии. Он поднял проблему основ конституционного строя в целом. Перед нами цельный труд, вобравший в себя многие важнейшие завоевания конституционной мысли за последние годы, первое научное исследование, в котором комплексно, во взаимосвязи, рассматриваются вопросы теории и практики современного государственного строительства. Перед автором стояла сложная задача обоснования ряда новых категорий, определения их содержания. Обращение не только к правовым., но и к философским аспектам проблемы позволили ему предложить универсальную концепцию, отличающуюся внутренней целостностью и научной значимостью. Большой интерес представляет вывод о важной роли нравственного начала, «императива справедливости» как ключевого веления в концепции. Этот вывод особенно значим в связи с тем, что сейчас в политическую идеологию все больше проникает прагматизм, граничащий с цинизмом. Следует высоко оценить попытку автора включить в основы конституционного строя ряд положений, относящихся к гражданскому обществу. Интересны и его замечания по вопросу природы государственности России; ее ключевые характеристики расцениваются как своего рода идеал, к которому стремится государство, идущее по пути общественного прогресса. Для России такое понимание проблемы вполне обоснованно и соответствует фактической ее конституции. Содержание принципов, хотя и направленных в будущее, позволяет увидеть пути и предусмотреть возможности их практической реализации в России. Несомненным достоинством книги можно считать развернутый анализ функций Конституции. В их перечне и характеристике О.Г. Румянцев делает существенный шаг вперед и обогащает как науку конституционного права, так и политологию. В работе использовано большое количество разнообразных, в том числе архивных материалов, иллюстрирующих малоизвестные страницы конституционного развития России. В ходе изложения автор искусно проводит сравнения с конституционными моделями зарубежных стран. Предложенные идеи уже находят отражение в законодательстве России. Так, некоторые модели, вошли практически в неизмененном виде в Конституцию РФ 1993 года. По официальному признанию, одобренный Конституционным совещанием текст «…существенно обогатился за счет включения в него всего ценного, что наработано Конституционной комиссией и содержалось в ее проекте» {1}. Заметим однако, что на наш взгляд, использовано далеко не все, что можно было бы применить в нашей конституционной практике. Поскольку работа писалась по горячим следам только что свершившихся событий 1993 года, автора подстерегала опасность втянуться в острые политические дискуссии. И, может быть, стремясь избежать их, он избрал в большей части книги не острый полемический, а сугубо академический подход, продемонстрировав несомненный вкус к теоретическим изысканиям, подготовив не публицистический очерк, а солидное научное исследование. Вместе с тем, автор выражает свою принципиальную позицию и не уклоняется от обсуждения некоторых острых аспектов проблемы, которые стали причиной конфронтации. Следует особо выделить его позицию в связи с оценкой событий кризиса 1993 года и некоторых неудачных черт появившейся Конституции. Да, мы вступили в новый этап конституционного процесса, который либо подтвердит с теми или иными изменениями устойчивость нового порядка, либо приведет к его обновлению и пересмотру Основного закона. Как в первом, так и во втором случаях, несомненный практический интерес представит содержащиеся в книге тщательно отработанные модели и развернутые нормы, которые могут быть востребованы в ходе дальнейших, более продуманных преобразований. Нам представляется, что книга окажет неплохую помощь студентам: заключением Специализированного Совета при Московской государственной юридической академии научная диссертация автора, послужившая основой монографии, рекомендована к использованию в высших учебных заведениях в качестве дополнительного материала по курсу конституционного (государственного) права России. Надеемся, что книга О. Г. Румянцева вызовет интерес и у более широкого круга читателей.

Введение      Эта книга проникнута духом созидательной критики и поиска. Отталкиваясь от реалий вчерашнего и сегодняшнего дней, она намечает черты справедливого конституционного строя как желаемой формы государственного существования России. Работа выходит в свет после трагических событий 1993 года и содержит оценку противоречивому периоду ломки прежних и развития новых институтов. Нужно осмыслить возможность осуществления привлекательной альтернативы неправовому самовластию, от которого страдала и, увы, по-прежнему страдает наша страна. Уроки случившегося взывают к более глубокому постижению и последовательному закреплению в практике и в умах тех основных конституционных ценностей и принципов, которые применимы в России, органичны для ее устоев и могут способствовать сопряжению порядка и прогресса в ней. Исследование ведется по логической цепи: понятие — содержание — вопросы становления. Выявлению сущности изучаемого института посвящено подробное изучение его свойств, ключевых понятий. Перейдя к их содержанию, мы рассмотрим особенности конституционных основ правового положения человека, гражданского общества, современного государства в России. Закономерности их становления выявлены на фоне опыта отечественных преобразований. Многолетний поиск позволяет в заключение предложить систему предназначений справедливой Конституции России. Конституция — документ многосложный. И в исследовании соревнуются подходы с позиций конституционного права, теории государства и права, истории политических и правовых учений, политологии и социологии. Автору пригодились как опыт академической работы, так и политические наблюдения ответственного секретаря Конституционной комиссии Российского парламента. Книга отличается от официальных комментариев к Конституции. Правовая наука сегодня находится в поиске, но она не вправе возвращаться к комментаторскому обслуживанию власти, свойственному ей в прежние годы. Отход от этой некритической формы, проявляющейся все чаще в «новой России», сознателен, ибо он расширяет возможности творческого использования конституционной мысли в нашей жизни. Возможно, кому-то захочется прочитать только первую, в основном теоретическую, главу; другим — вторую, прикладную, законотворческую, третьи захотят познакомиться с последней, не вполне академической, открыв для себя кое-что новое в оценке пройденного и перспектив. Попробуйте прочитать книгу целиком, ибо все подходы в ней взаимосвязаны и помогают целостному восприятию замысла автора. Россия живет хотя и с новой Конституцией, но по каким-то своим внутренним, ставшим еще более смутным правилам. Фактическая и юридическая конституции не только не сблизились, напротив — разошлись еще больше. Стремление остановить расползание нормы внутренней и внешней неизбежно приведет нас к обновлению Основного Закона. Его возможные черты прописаны в данной книге. Конечно же, предложенные выводы ни в какой мере не претендуют на исчерпывающий характер. Вспомним, что истина о праве, нравственности и государстве столь же стара, сколь открыто дана в публичных законах, публичной морали, религии и общеизвестна; но она нуждается в том, чтобы ее «постигли и чтобы самому по себе разумному содержанию была придана разумная форма, дабы оно явилось оправданным для свободного мышления, которое не может остановиться на данном, независимо от того, основано ли оно на внешнем положительном авторитете государства, на общем согласии людей, на авторитете внутреннего чувства и сердца и непосредственно определяющем свидетельстве духа, исходит из себя и именно поэтому требует знания себя в глубочайшем единении с истиной…» {2}. Надеюсь, что книга станет полезным шагом к познанию самих себя и приближению к истине. Март 1990 — октябрь 1994. О. Г. Румянцев

Глава I. Основы конституционного строя. Особенности понятия

§ 1. Государственно-правовая категория

Понятие основ конституционного строя      В современной науке государственного (конституционного) права все чаще используется понятие «конституционный строй». Оно фиксирует строго определенную, основополагающую часть социальных отношений, закрепляющих организационное и функциональное единство общества, и предопределяет совокупность принципов, без которых строй государства не является конституционным. Это новое понятие развивается из категорий общественного и государственного строя. Под общественным строем понималось прежде воплощение законов развития общественно-экономической формации, социальная система, взятая в единстве способа производства и общественной надстройки в виде прочих общественных отношений и соответствующих учреждений. При описании такого строя на поверхность выходила идеологизированная природа его основ, «главных устоев советского общественного строя», «наиболее важных общественных отношений, характеризующих политическую и экономическую системы советского общества, его социальную основу» {3}. Считалось, что основы строя показывают, кому в данном государстве принадлежат средства производства, есть ли в нем эксплуатация человека человеком, какова классовая структура общества, кому принадлежит власть, чьи интересы выражает государство, к какому историческому типу относится {4}. Можно сказать, что советское государственное право абсолютизировало социополитическую роль Основного Закона. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года включила в свой первый раздел «основы общественного строя и политики» государства, создав базу для прежде всего необходимых политических мероприятий. Такой подход неизбежно делал Основной Закон инструментом неправового воздействия на общественные процессы. В настоящее время под общественным строем специалисты понимают организацию общества, взятую в единстве всех ее сторон и обусловленную определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений. Это система, наделенная характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом. Необходимой ее принадлежностью выступают: определенные исторические общности людей (нации, народности и т. д.), быт и другие, без которых невозможны жизнь и развитие общества. Между содержанием понятий общественного, государственного и конституционного строя можно провести различия. Следует согласиться с О. Е. Кутафиным, что общественный строй является не государственно-правовой категорией, а скорее — социально-политическим понятием, охватывающим всю сумму социальных отношений в обществе. Далее, как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а воздействие государства на общество являться преимущественно неправовым. Если же государство воздействует на общественный строй прежде всего посредством установления или санкционирования правовых норм, обеспечения их реализации, опираясь при этом на Конституцию и иные легитимные источники норм права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах строя конституционного {5}. Традиционно в отечественной науке и практике общественный строй получал ярко выраженную идеологизированную форму закрепления, тогда как одной из отличительных особенностей строя конституционного следует считать его надидеологическую природу. Трудно согласиться с тем, что «Конституцию невозможно деидеологизировать по определению», ибо она — «первый по значению документ государственной (но не партийной) идеологии» {6}. Спорными также представляются предположения, что деидеологизация «выплескивает вместе с водой и ребенка», поскольку тогда будет невозможно сделать государственной «идеологию демократии, идеи демократического правового государства» {7}, или же что конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, — это «построение постиндустриального общества» {8}. Да, идеология непосредственно связана с процессом сопоставления идеалов и конкретных задач и возможностей. Она указывает систему ценностей, к которым следует стремиться. В этом смысле автор склонен считать, что конституционный строй базируется на сумме согласованных идей. Но ведь идеология это не только определенная пассивно существующая совокупность общественных идей, в том числе об устройстве государства и общества. Являясь выражением интересов и целей ее носителей — определенных социальных групп, она тесно сливается с политикой, отдаляясь в то же время от конституционного права. Взгляды людей законом не регулируются, поэтому никакая идеология политической партии, класса не может быть установлена в качестве общеобязательной общегосударственной или официальной. Потенциально важная черта конституционного порядка — общепризнанность, отражение справедливого баланса и общности социальных интересов различных груп Полагая нецелесообразным восстанавливать в Конституции понятие «общественный строй», мы считаем необходимым отразить ряд близких категорий и институтов политической, экономической, социальной и культурной сфер не только в разделе об основах строя государства, но и в разделе «Гражданское общество». Конституция и конституционный строй призваны иметь прочные идейные, духовные основы: выстраданные и выработанные в ходе истории общепризнанные гуманные ценности, нормы, идеалы. Их закрепление находит свое выражение не в провозглашении «исторического типа» общества, а в конкретных правовых институтах и нормах, создающих реальные условия для развития соответствующих общественных отношений {9}. Однако противоречия разрешаются, так как имеющие; объективную основу конституционные начала государственного и общественного строя находят свое выражение в основах конституционного строя. В отечественной литературе можно найти различное понимание конституционного строя. Приводя определение Ю. Еременко («система господствующих экономических, политических и идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет народа и определяют сущность и основные черты общества в целом» {10}), В.Т. Кабышев считает, что такое определение являлось адекватным отражением правовых взглядов в условиях, при которых оно формировалось. Сам он видит в конституционном строе прежде всего систему конституционных отношений как предмет конституционного регулирования, а также конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя {11}. В свою очередь, О.Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву {12}; Н.А. Богданова полагает возможным определить конституционный строй как устройство государства и общества, закрепленное государственно-правовыми нормами; а В.И. Лафитский исходит из того, что конституционный строй охватывает только основы государственности и права, тогда как правовое государство — все стороны государственного и правового бытия {13}. Возможно, приведенные выше определения и привлекают своею краткостью, но отражают они лишь отдельные стороны изучаемого явления. Автор не согласен, что будто бы конституционный строй есть во всяком государстве, имеющем Конституцию, а значит, и конституционное правление и власть, ограниченную правом. Да, верховенство права выступает цементирующей категорией, без которой не смогут быть воплощены иные стороны конституционного строя. Вместе с тем, сущность последнего шире «правового характера государственной власти», «верховенства права» и «правового государства». Подтверждая их неразрывную связь, автор полагает, что правовое государство выступает в качестве одного из нескольких взаимосвязанных признаков целостного конституционного строя. Это — ТИП ГОСУДАРСТВА, в котором функционирует режим конституционного правления, существует развитая правовая система, имеется социальный контроль за властью. Конституционный же строй есть СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ, которая включает правовые отношения государственной власти, но не только их. То же относился и к утверждению о якобы тождественности понятий конституционного строя и демократической природы государственной власти, народовластия. Автор вовсе не склонен связывать конституционный строй с определенными качественными характеристиками, присущими демократическому режиму. «Конституционный строй» не есть оценочная, идеологизированная категория, автоматически применимая к государству при закреплении в Конституции традиционного набора демократических идей и доказательствах их реального воплощения. Демократия — одна из форм правления и политической организации государства, но она включается нами в более зрелое и целостное общественное явление — конституционный строй. Государство может само оформлять черты строя и принимать на себя обязательства, касающиеся соблюдения и гарантирования демократических начал своего бытия и развития. Но этого недостаточно, чтобы считать его конституционным. Конституционный строй, по мнению автора, — это целостная система социально-правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством. Конституционный строй реализует стремление к социальному порядку на основе сочетания индивидуального и группового интереса с общим, приоритет права личности неизбежно требует гарантий самой большой и могущественной общины — государства. Выявлению понятия конституционного строя помогает определение современной Конституции. На заре XX века под Конституцией понималась «совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти» {14}. Современные исследователи трактуют ее как правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности и, в известном смысле, общества в целом; юридический фундамент государственной и общественной жизни; главный источник национальной системы права {15}. Именно Конституция — «в юридически значимой форме устанавливает те цели и принципы организации и жизнедеятельности, которые общество перед собой ставит» {16}. Это основной закон, «регулирующий на демократической и гуманной основе отношения, вытекающие из организации и деятельности государственной власти, закрепляющий консенсус интересов, их разграничение, соединение и согласование, сплачивающий все население страны в единый народ — носитель власти, в единое общество, которому подчиняется само государство» {17}. В развитие приведенных оценок и применительно к России современную Конституцию можно охарактеризовать следующим образом. Это наивысшая правовая форма, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя, основы государственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти. Она — первое необходимое условие и центральный институт конституционного государства, сводящий в целостную систему его иные свойства. Конституция — не только особый юридический механизм, ограничивающий власть правом. Можно говорить о широком, комплексном предназначении Конституции, призванной обеспечить сбалансированное развитие социально-правовой системы; гражданский мир на основе консенсуса и согласования интересов; целостное видение конституционного строя; быть высшим законом страны, основой правовой системы государства; базой нового законотворчества, планом правовой реформы и становления конституционного строя; скреплять конституционное федеративное государство, систему государственной власти, дееспособную форму правления; быть сводом ограничений власти правом, конституционным строем, правами человека, балансом между каталогом прав человека и дееспособными механизмами их гарантии и защиты; основой равновесия между трудом и капиталом, свободой экономической деятельности и государственным регулированием; ориентиром внешней политики и национальных государственных интересов; основой развития правосознания и правовой культуры в обществе; обеспечивать легитимность правового и властного пространства. Идея конституционного строя последовательно отстаивалась Конституционной комиссией и ее Рабочей группой. На первом же пленарном заседании комиссии 31 августа 1990 года в качестве одной из особенностей нового подхода был заявлен отход от характеристик строя как «социалистического» или «капиталистического», исходя из того, что строй должен быть прежде всего конституционным {18}. Определение его признаков — дело науки, результат политической воли и столкновения интересов на основе устойчивых конституционных установлений. Положенные в фундамент такой концепции идеи — как признано в ряде работ — ранее принципиально отвергались теорией и практикой. В реформируемом законодательстве Союза ССР термин конституционный строй официально появился в 1990 г. в связи с учреждением поста Президента СССР и изменением редакций статей 6 и 7 Конституции (Основного Закона) СССР {19}. Первый Съезд народных депутатов РСФСР после изменения редакции статьи 7 Основного Закона запретил «создание и деятельность партий…, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя…» {20}. Позже, на основе предложений Конституционной комиссии, в часть первую статьи 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР шестым Съездом российских депутатов была внесена норма о «незыблемых основах конституционного строя России» {2I}. Отметим, что авторы неудачного альтернативного проекта Конституции РФ, подготовленного в апреле 1993 года по поручению Президента РФ, первоначально отказались (ст. ст. 3, 69, 83) от понятия «конституционный строй», которым оперировала Конституционная комиссия, заменив его неравноценным понятием «государственный строй» {22}. Это вызвало решительные возражения ряда рецензентов. Например, Б.А. Страшун иронично напоминал, что «еще со времени французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года известно, что конституционный строй характеризуется государственным обеспечением прав человека, в частности, независимыми судами и разделением властей. В дальнейшем идея конституционного строя обогащалась многими другими моментами… В течение 70 с лишним лет у нас был тоталитарный государственный строй, но по существу никогда не было конституционного строя. Теперь, когда у нас конституционный строй начал наконец складываться, нам предлагают исключить его упоминание из Конституции» {23}. Однако стоит заметить, что формально-юридическое закрепление категории конституционного строя есть необходимое, но не достаточное условие его реализации. Последняя предполагает наличие совокупности условий, рассматриваемых ниже. Конституция современного правового государства имеет предметом своего регулирования не только права и свободы человека и гражданина, организацию власти, политико-территориальное устройство государства, но прежде всего основы, определяющие его конституционную природу. В 1990 году в основание проекта Конституции России была положена концепция, начальным уровнем которой впервые в системном виде предлагались основы конституционного строя. Далее они конкретизировались двумя способами: через соответствующий раздел проекта Конституции и как принцип, проходящий сквозной идеей через все его разделы и статьи {24}. Наличие специального раздела придавало всей конструкции известную прочность. В дальнейшем исследователи выражали понимание такого подхода, и сегодня он уже является общепризнанным. Растет интерес к категории основ конституционного строя и в современной литературе. О.Е. Кутафин под ними понимает «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство» {25}. В.Т. Кабышев отмечает, что термин подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем базируется определенное явление, полагая при этом, что «свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах» {26}. Встречается определение основ конституционного строя как «политико-правовых ориентиров в общей системе регулирования общественных отношений» {27}. В.И. Лафитский обращает внимание на закрепление в конституциях штатов США «основных структурных элементов политической системы и принципов, положенных в основу ее функционирования» {28}. Н.А. Михалева видит в них «законодательное выражение реально существующих основ общественного и государственного строя», которые отражают сущность фактических общественных отношений, составляющих объект конституционного регулирования и обусловленных характером основополагающих социально-экономических и общественно-политических отношений {29}. По-видимому, следует различать две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем. Вообще основы — суть важнейшие, исходные начала, положения, охватывающие и решающие главные вопросы содержания чего-либо, определяющие его сущность. Так же, как в Геометрии основание всякой фигуры есть нижняя грань, на которой она покоится; в алгебре — количество, возводимое в степень; в медицине — главное вещество, входящее в лекарство; в строительстве — грунт, подготовленный к возведению на нем фундамента какого-либо сооружения, — так и в конституционном строе выделяются его сущностные характеристики, представляющие собою источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к которой сводятся все отдельные нормы, действующие в государстве. Основами конституционного строя можно считать находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества. Они обусловливают ключевые черты общественного строя, власти, формы правления, государственного устройства, политического режима. В них определяются общие принципы правовой регламентации отношений в основных подсистемах общества и обеспечивается их взаимодействие. Каждый из конституционных принципов представляет собою концепцию жизнедеятельности отдельных составляющих конституционного строя в целом. Конституционный строй есть совокупность социальных отношений, а его основы — система принципов, их регламентирующих. Будучи моделью комплекса общественных отношений, основы строя выступают «как наиболее крупный объект конституционного регулирования. Его можно разделить на три уровня, предполагающие различное закрепление: 1) базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя; 2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права; 3) конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение. Предложенные уровни образуют систему: ценности лежат в основе принципов, а последние конкретизируются в институтах и нормах, что придает в итоге всей системе правовую значимость. Основы конституционного строя предстают в виде совокупности родственных правовых норм крупного самостоятельного государственно-правового института. Это — генеральный институт {30}. Правовые принципы содержат первичный перечень субъектов конституционно-правовых отношений и основных институтов, в отдельных случаях определяя их правоспособность. Автор разделяет мнение, что таким институтом является «не общественный строй в целом, а лишь его основы» {31}. Основы конституционного строя служат базой, на которой формируются правоотношения, имеющие общую специфику. Это позволяет соединить их в одну группу и охарактеризовать путем перечисления общих одинаковых свойств (черт), которые присущи всему рассматриваемому институту. Нормы его воздействуют на общественные отношения путем закрепления определенных начал устройства общества и государства; как правило, не порождают конкретные правоотношения; определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, стороны социальной реальности; адресованы всем субъектам права, правоприменяющим субъектам; способом их охраны является общий режим защиты Конституции, конституционного строя; имеют по преимуществу конституционную форму выражения; по своему виду являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями; предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей включение всей правовой системы государства, всех отраслей права; по целенаправленности призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, признанных основополагающими для данного общества и государства; по своим функциям они являются определяющими для всех других институтов и играют направляющую роль для всего государственно-правового регулирования {32}. Кроме того, общая специфика основ конституционного строя может быть выражена в следующих чертах: — основополагающее, фундаментальное, обобщающее значение; — политико-правовой характер; — нормативность и общеобязательность; — юридическое верховенство по отношению к остальным положениям Конституции, всем нормативным актам государства; — определенность и категоричность; — сжатость и концентрированность положений; — постоянность действия; — общеприемлемость, свобода от идеологических установок; — целостность; — устойчивость и особый порядок изменения. (В последующих параграфах мы подробно остановимся на некоторых из них). В литературе можно встретить утверждения, будто основы строя не защищаются в судебном порядке, регулируют общественные отношения не непосредственно, а через иные, конкретные нормы. Думается, что дело обстоит не, совсем так. Следует подчеркнуть, что основы конституционного строя не просто характеризуются особым порядком изменения, но имеют также особую юридическую силу. Это выражается в обязанности законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении остального текста Конституции. И — в решении Конституционного Суда, исходящего при разрешении разночтения между правовыми нормами из смысла основных принципов. Благодаря своей особой природе они вправе получить ни с чем не сравнимый вес в правоприменительной практике, главным образом — в области конституционной юстиции. Так, именно толкование незыблемых конституционных принципов помогало Верховному суду США, а были случаи, и Конституционному суду РФ выходить из сложных ситуаций в поисках правовых решений по защите конституционного строя. Данное обстоятельство вытекает из установочной природы данных предписаний, которые образуют своего рода нормативную платформу строя: в них находят выражение ведущие принципы, заложенные в систему «человек — общество — государство», начала, .в соответствии с которыми строится система права. Через них определяется творческое воздействие конституционного права на все другие отрасли, ведь оно не только более высокий в демократическом, гуманистическом и социальном смысле уровень развития государственного права: не менее плодотворно и его понимание как совокупности общих принципов всей правовой системы. Если высший закон страны стоит на первом месте в системе права, то основы строя закономерно служат своего рода «конституцией для Конституции». Конституция содержит общие правила, на базе которых должны регулироваться более подвижные явления; основы же включают в себя наиболее устойчивые принципы, на которых построено регулирование общего характера. Конституция — это норма измерения законов, а основы конституционного строя можно представить как норму, которой следует мерить сам текст Основного Закона. Основы конституционного строя в той или иной форме можно найти в различных странах. Этот институт построен различно как по содержанию, так и по форме, часто это лишь доктринальная категория. В конституционной структуре просвещенных национальных хартий, отмечает А. Блаустайн, всегда имеется ряд общих элементов; они — «отправной пункт серьезной работы над Конституцией». Но в ходе работы они нуждаются в перефразировании с учетом проблем, которые должны быть поставлены теми, кто определяет политику, — с целью их решения {33}. В рассматриваемом институте сосредоточены нормы, несущие как правовую, так и политическую функцию. Как документ долговременного действия Конституция не является сугубо юридическим документом, ибо несомненно несет определенную программно-целевую нагрузку. Регулируя общественные отношения, она дает импульсы к их развитию, отражает реалии не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. Она — еще и главный «прогнозирующий» документ, предопределяющий направления происходящих изменений. Не все нормы об основах строя устанавливают права и обязанности участников регулируемых ими отношений; правоведы выделяют среди них нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-определения {34}. Они содержат общие установления, обращенные к неопределенному кругу субъектов, но предписывают всем субъектам соответствующих отношений действовать в предусмотренных целях. Однако трудно согласиться с предложением об отказе от них при подготовке «правового акта непосредственного действия без всяких ограничений» {35}. Хотя исследуемые нормы в большинстве случаев провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах, все же они «обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом» {36}. Современная Конституция в основах строя призвана ясно и четко очерчивать общие цели государства. Думается, что к основам можно также отнести нормы, провозглашающие обязательства государства перед обществом. Показательно мнение известного германского правоведа, председателя Конституционного суда ФРГ Р. Херцога (избранного в мае 1994 г. Президентом Германии). Он считает недостатком Основного Закона ФРГ как раз то, что в нем «не записаны государственные цели или государственные стремления» {37}. Преобладание указанных видов норм среди правовых основ следует рассматривать как вполне допустимое и не умаляющее прямого действия ее положений. Отдельные основы какое-то время могут быть далеки от действительности. Но не сразу складываются государственно-правовые учреждения и институты и достигается их реальное влияние на жизнь. К тому же вряд ли можно создать новый строй без предварительного «плана» или законодательной «модели», в качестве которой и «выступает конституция всякого нового государственного строя» {38}. Не обошли программной роли своего детища и авторы Конституции США (на которую у нас любят ссылаться как на «образец» юридического документа прямого действия). Профессор Томас Л. Пэнгл из Университета Торонто обращает внимание, что вопреки распространенному мнению Конституция подразумевается не только как «процессуальный» документ — в противопоставлении «содержательному»: устанавливая фундаментальные «правила игры», отцы-основатели намеревались определить в широких, но ясных формулах политическую культуру и с ней — образ жизни будущей нации {39}. Закрепление основ политики, явления подвижного, переменчивого, перестает быть задачей Конституции. Устанавливая рамки социального поведения, она создает предпосылки правового характера действий субъектов политического процесса и закрепляет качественные характеристики политической деятельности. Таким образом, исследуемые принципы выступают как свод юридических норм и политико-правовой каркас, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство. Чтобы эти символы не носили демагогического оттенка, они должны опираться на систему научно-правовых понятий, исключать противоречивое толкование Конституции и задание неверных ориентиров.

§ 2. Философско-правовые аспекты концепции      Перейдем к более общим философским основаниям выдвигаемой концепции. Поняв абстрактное требование, легче определить конкретную правовую форму, содействующую хотя бы частичному его воплощению в жизнь.

Базовые ценности конституционного строя      Взаимосвязь между базовыми ценностями общества и правовыми принципами должна отчетливо прослеживаться в Конституции. Включенные в текст ценности выступают как социально-нравственные регуляторы. «Привязка» правовых норм к основополагающим ориентирам позволит обеспечить устойчивость строя и не допустить его обесценения с течением времени. Фундаментальные ценности являются отражением сверхзадачи, которую народ воплощает в конституционном строе. И наоборот: последний отражает лежащее в глубинах человеческой психологии стремление к счастью, добру, справедливости, свободе, равенству, солидарности, равновесию и порядку. Высока роль нравственного начала в понимании основ конституционного строя. Ключевым в условиях России велением выступает верховенствующий над государством и законом императив справедливости. В идеальном пространстве справедливость — идея соответствия, соразмерности деяния и воздаяния; в реальном же пространстве социального мира она — фактический порядок отношений в обществе, так или иначе материализующий эту идею {40}. Мы не согласны, что справедливость не есть правовая характеристика. Прежде всего, термины «правовая», «юридическая» естественно предполагают ограничение политической власти дозаконотворческими и внезаконотворческими принципами, требованиями и отношениями {41}. Категорию справедливости можно считать философско-правовой, выполняющей объяснительную, оценочную, но также и установочную функцию. Она оказывает долженствующее воздействие на иные направляющие общественных отношений, защищает справедливый порядок государства и его отношений с обществом и человеком. Это подтверждается сложившимся различием государства как правовой (т.е. справедливой) организации, власти и насилия как организации власти несправедливой, антиправовой. Существование и развитие человеческой личности как сверхсложной социальной микросистемы обусловлено, по крайней мере, тремя факторами: материальным, разумным и духовным; эти начала играют существенную роль в функционировании общества в целом, а также его регуляционных механизмов — права, государства, системы власти. Умаление любого фактора, например, элементов нравственности, справедливости в содержании права, ведет к глубоким социальным деструкциям {42}. По признанию Дж. М. Джильберта, без очевидного стандарта в отношении моральных принципов, без «…духовного компаса наша конституция бесполезна и становится лишь тем, что о ней будут говорить судьи» {43}. Близость правовых и моральных регуляторов социальной жизни прослеживается в предложенной Конституционной комиссией Преамбуле, где выделялись слова о «светлой вере в добро и справедливость» (сохранившиеся в Конституции 1993 года). В признании этой веры на конституционном уровне — веление объективного нравственного миропорядка; она может стать связующим звеном в известном противоречии между рациональными предписаниями права и иррациональностью российского правосознания. Свои размышления о свободе, счастье, справедливости в Конституции мы соотносим с мнением мыслителей. По Гегелю, конституция есть «существующая справедливость как действительность свободы в развитии ее разумных определений»; свобода же и равенство суть простые категории, в которых часто объединяли то, что должно составлять основное определение, а также последнюю цель и результат конституции {44}. Аристотель отмечал, что счастье как цель действий — нечто совершенное и самодостаточное, высшее благо, а «человеческое благо представляет собою деятельность души сообразно добродетели, а если добродетелей несколько — то сообразно наилучшей и наиболее полной (и совершенной)» {45}. В свою очередь Локк называл счастье высшим наслаждением, фундаментальным императивом, определяющим и конституирующим мораль и добродетель {46}. По наблюдению А.И. Солженицына высокий уровень деятельности всех государственных властей «недостижим без установления над ними этического контроля»; ибо «цель общежития — установить между людьми нравственный порядок», а «политическая крепость прочна только тогда, когда держится на силе нравственной», где «нравственное начало должно стоять выше чем юридическое» {47}. Подытоживая отметим, что безусловное значение человека предполагает свободу как естественное и необходимое выражение его нравственного существа: без свободы мы не мыслим личности. Счастье же как состояние, соответствующее внутренней удовлетворенности, которое неосуществимо без достижения как свободы, так и справедливости. А справедливость для нас это соответствие нормы нравственному и юридическому праву. Именно по степени воплощения веления справедливости в правовых нормах и регулируемых ими отношениях можно судить о соответствии реального строя целям и принципам справедливого конституционного строя. Его характеристики проявляются в правовой, социальной и исторической справедливости и вытекающих из них принципах. Первый. Правовая справедливость обеспечивается через верховенство права и основанной на нем Конституции, общеобязательность последней и наличие механизмов защиты конституционного строя, его целостности и устойчивости, а также народовластия, разделения и взаимодействия властей. Органичное сочетание этих норм обеспечивает равенство людей в свободе, т. е. справедливость. Сознательное же их отрицание ведет к подрыву правовой справедливости как несущей идеи конституционного строя. Второй принци Социальная справедливость определяется тем, в какой мере соответствует реальная значимость и правовой статус человека (групп, слоев общества) его (их) социальному положению и порядку равенства в распределении различных благ между ними. Мера эта обеспечивается в социальном государстве посредством самоуправления, свободы институтов гражданского общества, социального партнерства, культурной автономии, многообразия экономической деятельности при общественной ее пользе. Веление социальной справедливости требует широкого согласия в отношении целей, методов, результатов реформ в России. Иначе Конституция не станет социальным законом, создающим условия для солидарности между человеком, обществом и государством. И, наконец, принцип исторической справедливости реализуется через преемственность институтов и традиций общественного строя, устойчивость его основ, незыблемость соответствующих политико-правовых механизмов. Историю Отечества недопустимо каждый раз писать как бы «с чистого листа». Посему конституционный строй российского государства зиждется на сочетании государственного суверенитета с участием в союзе государств и мировом сообществе. Игнорирование исторической справедливости и продолжения государственности, отказ от накопленного опыта ведет к ущербности и недолговечности закрепляемого строя. Без воплощения всех указанных принципов любая попытка «определить» идею справедливости в Конституции чревата неполнотой юридической модели и провалом ее практического воплощения. Особую философско-правовую роль выполняет, на наш взгляд, Преамбула Конституции. Это вовсе не малозначительная новелла. Именно здесь излагаются основные, фундаментальные устремления и ценности всей нации, которыми пронизан текст Конституции. Преамбуле вполне может быть присуща известная праздничность, патетика, дух вдохновения и драматизма. Отражая целеустановки народа, она, как правило, не создает норм, властных полномочий либо прав и свобод. Вместе с тем, она может быть принята в расчет при толковании той или иной нормы в случае необходимости прояснения контекста последней. Французский правовед Ж.-Л. Шабо приводит три вида интерпретации правовой силы преамбул. Некоторые системы не признают никакой позитивной силы этих текстов, допускают их лишь в качестве норм естественного права, связанного с этическими и философскими принципами. Иные признают за преамбулами полную правовую силу конституционного уровня, а конституционные суды наделяются широкими полномочиями, ввиду того, что основополагающие принципы политических систем в их концептуальном формулировании не только предполагают расширительное толкование, но и во многом полисемантичны. Третий подход состоит в том, чтобы «выявлять различия в содержании рассматриваемых текстов по материальным и неформальным критериям: некоторые положения, годные для непосредственного применения, приобретут полную конституционную силу, другие потребуют вмешательства законодателя для придания им позитивной Правовой силы» {48}. Из-за неопределенности правового значения деклараций прав и преамбул современные конституции часто повторяют эти гарантии в основной своей части, дабы обеспечить последующее признание их полной конституционной силы (пример — Конституция Испании 1978 г.). По нашей концепции замысел преамбулы (а она передает ключевую мысль Конституции) должен быть отражен в разделе об основах строя и структуре Основного Закона. Рассмотрим Преамбулу, разработанную в 1990 г. Рабочей группой Конституционной комиссии. Конституционное совещание практически воспроизвело ее в Конституции РФ 1993 года {49} (дополнения, сделанные Конституционным совещанием, даны в круглых, изъятия — в квадратных скобках): «Мы — многонациональный народ России, соединенный общей судьбою на нашей («офиц.»: своей) земле, чтя память предков, передавших нам любовь («офиц.»: и уважение) к Отечеству, стремление к счастью, светлую веру в добро и справедливость, утверждая свободу, пава человека и достойную жизнь [«офиц.»: без слов «достойную жизнь»], гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство («офиц»: исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов), возрождая («офиц.: суверенную государственность) Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность («офиц.»: стремясь обеспечить благополучие и процветание России), исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, — принимаем Конституцию Российской Федерации и провозглашаем ее высшим законом нашей страны» [«офиц.»: без последней строчки]. Исследование приведенной Преамбулы позволяет выделить следующие группы базовых ценностей: 1) нравственные ценности: «стремление к счастью», «светлая вера в добро_» «_и справедливость»; 2) ценности социального мира: утверждая «гражданский мир и согласие»; 3) ценности демократии: «утверждая свободу», «…права человека», определение природы государственности как «демократической»; 4) ценности государственности: сохранение «исторически сложившегося государственного единства»; стремление сделать «незыблемой… государственность России»; 5) ценности патриотизма: «любовь к Отечеству»; «ответственность за свою Родину»; провозглашение задачи «возрождения России»; 6) ценность преемственности: «чтя память предков»; 7) ценность интернационализма: «сознавая себя частью мирового сообщества»; 8) ценности благополучия: «утверждая… достойную жизнь», «стремясь обеспечить благополучие и процветание России». Обратите внимание на целостность набора приведенных выше ценностей. Еще Аристотель в «Политике» отмечал, что «основным принципом демократической Конституции является свобода» {50}. Но свобода — как было сказано выше — сама по себе немыслима и нереализуема. Системное видение строя объединяет апробированные цивилизацией ценности, отечественные традиции, коллективное согласие народа и его представителей в стройный набор ориентиров. Ценности свободы и демократии соседствуют с ценностями патриотизма и государственности, преемственности поколений — с ценностью интернационализма, ключевые нравственные установки сочетаются с практическими задачами социального мира и благополучия. Стремление уйти от духа гражданской войны, конфликта между властью и обществом проводит мостик между гражданским миром и требованием порядка, предъявляемым ко всякому правительству, призванному поддерживать повиновение и обеспечивать мир. Порядок есть охранение суммы всякого рода существующего добра и «…в увеличении его состоит прогресс», причем «самое высшее условие совершенства, которое может достигнуть известная форма правления, состоит в развитии добродетели и ума в самом народе» {51}. Конституция выступает средоточием гармонии между Порядком (связанным с повиновением) и Прогрессом. Преамбула помогает связать воедино нравственные и юридические нормы Основного Закона. Наши чувства лежат в основе поступков и воодушевляют на определенное поведение. Фундаментом для них являются, в свою очередь, определенные ценности. Но поскольку право регулирует поступки, а не чувства, их вызывающие, ценности получают естественное развитие в конкретных нормах конституционного строя. Рассмотрим, к примеру, как могла бы развивать Конституция ценности демократии. Сделаем это на примере проекта, Конституционной комиссии, ибо он полнее отвечает концептуальному подходу исследователя. Уровень первый. Объявление в Преамбуле стремления к утверждению свободы, прав человека; определение природы государственности как демократической. Уровень второй. Закрепление концептуальных демократических норм-целей в незыблемых основах конституционного строя в системном виде: — в перечне характеристик Российской Федерации она определяется как демократическое государство (ст. «Государственный суверенитет»); — формулируется, что демократия осуществляется в России «на основе политического, экономического и идеологического многообразия, свободного участия граждан» (ст. «Политический плюрализм»); — закрепляется набор базовых признаков демократического государства и общества (ст. ст. «Человек, его права и свободы — высшая ценность» и «Народовластие»). Уровень третий. Приведенные выше категории правовой доктрины создают предпосылки их конкретизации в специальных нормах остального текста Основного Закона. Сравним приведенную систему с основами демократии в понимании древних мыслителей. Фукидид (5 в. до н.э.) дает их в описании похоронной речи Перикла: «Наша конституция называется демократией, потому что власть находится не в руках меньшинства, но всего народа. Когда встает вопрос о частном споре — каждый равен перед законом; когда вопрос оспаривает один человек у другого в вопросах ответственности перед обществом — то в расчет принимается не принадлежность к какому то ни было классу, но действительные способности, которыми обладает человек. Таким образом, никто даже если он и находится на государственной службе, не может быть ввергнут в политическую тьму из-за его бедности» {52}. Сопоставление с классической мыслью помогает глубже понять основополагающие ценности и гуманистический дух Конституции. Мы можем развивать идеи классиков, достигая полноты характеристик строя. Приведенная выше обширная система принципов — лишь необходимая предпосылка демократического строя. Опыт России свидетельствует, что этих предпосылок бывает недостаточно. Нужна еще и принудительная правоприменительная практика, воплощающая в жизнь указанные принципы. Немаловажным моментом становится провозглашение в Преамбуле ценностей достойной жизни, стремления к благополучию и процветанию. Эта новелла появляется не случайно. Права человека не всегда достаточны для достижения благосостояния, и если государство может содействовать росту благосостояния общества без ущемления прав целых слоев населения, это становится желаемым достоинством. Эта ценность получает развитие в принципах «социальное государство» и «многообразие экономической деятельности», без достижения которых говорить о справедливом конституционном строе невозможно.

Конституционный строй и общественный идеал      Сбалансированный, гармоничный, целостный, дееспособный и устойчивый конституционный строй можно рассматривать как социальную систему, содействующую ее приближению к совершенной форме. Главной задачей правовой науки и политики становится поиск конкретных путей такого приближения. Глубокое сущностное восприятие Конституции всегда составляет реальный государственный строй с общественным идеалом. В этом прослеживается диалектическая связь права и нравственности, практики и веры. Итак, справедливую конституцию с известной долей условности можно рассматривать как формализованный критерий саморазвития человека, общества, государства, мира в их постоянном стремлении к общественному идеалу. Стремление к общественному идеалу — движущая сила социальной жизни, которая заставляет вести поиск наилучших способов ее переустройства. Выявление общественного идеала, его черт; помогает сверять преобразовательные порывы с субъективно представляемым, но имеющим объективно предопределенные для каждой цивилизации свойства, пусть даже кажущиеся утопическими. Начало изучению этой тесной связи было положено в русском дореволюционном правоведении. Так, B.C. Соловьев полагал, что право представляет собою требование осуществления определенного минимального добра и устранения известной роли зла; право у него являлось определенным минимумом нравственности. Согласно этой концепции, единая социальная задача объединяет и право, и мораль; однако ее достижение происходит различными путями: нравственность действует путем наложения односторонней обязанности, в то время как право устанавливает не только обязанность, но и притязание {53}. Стремление к общественному идеалу, словами главы московской школы философии права И. Новгородцева, «составляет правду и смысл общественной жизни». Однако приближение к нему в абсолютной форме неосуществимо, ибо в мире относительных явлений полный синтез противоположностей и безусловная гармония противоречий неосуществимы. Каждый конкретный идеал признается временным, оставляющим место для развития и пересмотра. Всякая попытка построить общественный идеал «на почве незыблемой гармонии интересов и сил есть не более как мечта, которая не только не ведет к цели, а напротив, уводит от нее» {54}. Общественный идеал, по Новгородцеву, — принцип свободного универсализма, где выражается и равенство, и свобода лиц, и их объединение, и свободная солидарность. Небезынтересно проследить развитие этих категорий по уровням личность — общество — государство — мир. Источник, цель и критерий всего многообразия форм стремления к идеалу — личность, устойчивая система социально значимых черт, характеризующих члена общества. Общественный идеал вытекает из нравственного достоинства личностей. Безусловное значение человека предполагает свободу как естественное и необходимое выражение его нравственного существа: без свободы мы не мыслим личности. В каждом человеке мы должны признать эту высшую нравственную сущность, требуя в отношении ко всем людям равенства. Но принцип личности берется в двояком смысле — со стороны прав и со стороны обязанностей существа социального. Возникает проблема органического соотношения личности и общества, растущих от одного корня. «Личность не представляет собою лишь отвлеченной родовой сущности, однообразно повторяющейся в отдельных индивидах и, в качестве общей разумной основы человеческого существа, являющейся единственной связью этих индивидов между собой». Она носит в себе сочетание двух начал — общего и особенного, влекущих ее к сближению с другими, находит в обществе «не простое повторение своих жизненных задач, а восполнение своих сил в стремлении к идеалу». В понятии личности одинаково берут свое начало как притязания ее на равенство и свободу, так и ее обязанность солидарности и единства с другими, порождаемые обязанностью взаимного признания. «Так как из этого единства в идее не может быть исключено ни одно лицо, но в каждом и во всех должны быть признаны те же права на равенство и свободу, то отсюда получается определение общественного идеала как принципа всеобщего объединения на началах равенства и свободы_ Безусловный принцип личности с необходимостью приводит к идее всечеловеческой, вселенской солидарности» {55}. Понятие общества возникает в виде союза личностей, скрепляемого нормами, учреждениями и нравами общежития, или же в виде совокупности исторически сложившихся и развивающихся далее форм совместной деятельности людей. Споря с выведенной Кантом нормой общественности («царство лиц как целей»), И. Новгородцев отмечал, что она ничего не говорит о высшем синтезе, господствующем над индивидуальными различиями, о необходимости солидарности разрозненных стремлений. Общество реально только в лицах и в отношениях лиц. Государство же предстает как жизненное историческое явление и конкретная форма, через которую совершается развитие абсолютного идеала и над которым стоит идеал высшей правды. Нельзя смешивать отдельные стороны проявления государства с самим идеалом. Когда «единоспасающим идеалом общественного устроения объявляется народовластие, парламентаризм, социализм и т., то очевидно, что и в этих случаях временные и конкретные средства осуществления абсолютного идеала, подсказанные теми или другими затруднениями и нуждами общественной жизни, принимаются общество самого идеала» {56}. Обратим внимание, что эти формулы весьма близки предложенной выше идее справедливого Конституционного строя, взаимная же обусловленность рассмотренных принципов представляет ее этическое основание. Идеальное представление о формах общежития и жизнеустройства есть одна из традиционных форм русской правовой культуры. С помощью данного образа существующий социальный порядок не только познаваем, но и целесообразно преобразуется — опять же, увы, в идеале…

Основы конституционного строя и ограничение государства      Анализ философско-правовых доктрин помогает глубже понять сущность возводимого или желаемого строя. С этих позиций рассмотрим некоторые актуальные для России особенности учений об общественном договоре и пределах власти государства. Теория общественного договора как источника происхождения государства, где установленная власть основывается на общем соглашении всех между собой, а государство рассматривается как самостоятельный субъект права властвования, была выдвинута голландским ученым Г. Гроцием (де Гроотом), широко развита в XVIII-XIX вв. Гоббсом, Локком, Монтескье и Руссо. В предложенной в 1762 году концепции Ж. Ж. Руссо исходит из сути человеческой натуры и окружающего его гражданского общества: человек рожден свободным и равным, а правительство (государство) не есть нечто естественное, ибо является конструкцией, возводимой человеком, и получает свою роль лишь на основании согласия гражданского общества. Соглашение людей есть основа всякой законной власти; выражением их является общественный договор, где каждый отдает свою личность под высшее руководство общей воли и тем самым становится ее участником; вся власть переходит к суверену, образуемому из участников соглашения; суверенитет, таким образом, принадлежит народу; человек приобретает гражданскую свободу; если естественная свобода ограничена силами отдельного индивида, то возникшая гражданская свобода ограничена общей волей суверена; в результате люди становятся равными в силу права и соглашения. Руссо по-новому, нежели классики Просвещения, стал подходить к оси «личность — общество — государство» — с точки зрения морали, гражданства, равенства, свободы, сострадания и долга гражданина-республиканца, самозабвенно отдающего себя служению общественному благу, создаваемому и сохраняемому свободными людьми, защищающими равное обращение со всеми гражданами. Свобода для Руссо была первым и самым важным из естественных благ, означавшим возможность жить так, как каждый желает; равенство означает, что никто не вправе командовать другим, поскольку все люди независимы и самодостаточны; гражданские условия предполагали взаимозависимость, борьбу за поддержание начальной свободы. Руссо понимает закон, право не обязательно как силу: тот,’ кто подчиняется ему, должен делать это в согласии со своей волей, в отсутствие же мудрого и справедливого правителя остальным людям полностью доверять нельзя. Закон достоин подчинения, если он сделан для самого себя — только эта формула соединяет свободу и обязанность. Главным является переход от личности к народу, категории «мы». (Вспомним первую строку Преамбулы Конституции: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…»). Критик либерализма Руссо заменяет выражение «я хочу» на выражение «мы хотим», делая, его типичным для разумного человека: человек, который желает того, чего могут желать все — вот что делает нас обществом разделяемой, гармоничной воли. Общая воля становится общим благом {57}. Что же дала эта модель для философии конституционного строя? Определена связь между заинтересованностью и моральным обязательством, долгом, сведенным к общей воле. Руссо указал источники морального блага и современных политических принципов, сделав их знаменем для демократии. Руссо искал гармонии между природой и цивилизацией, понимая под последней все имеющиеся нужды и желания человека и средства их удовлетворения, открытые человеком {58}. Формализованное воплощение идея общественного договора и моральных источников власти получила в Декларации независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 года: «Мы считаем самоочевидными истины: что все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав люди создают правительства, справедливая власть [выделено нами] которых основывается на согласии управляемых; что, если какой государственный строй нарушает эти права, то народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа» {59}. В приведенной цитате выделим универсальные идеи: — люди равны в неотъемлемых правах; — люди создают необходимое им правительство; — правительство (государственная власть), не будучи институтом «естественным», является осознанной необходимостью; — правительство (государственная власть) обязано обеспечить права человека; — источником авторитета правительства является согласие управляемых, вытекающее из их естественной свободы; — только власть, основанная на согласии, может быть определена как справедливая и легитимная. Многие из этих принципов применимы и у нас. Сбалансированный Основной Закон обеспечивает действенное соглашение народа и власти. Он адресован сознательной и самостоятельной личности; отражает ценности и устремления, принимаемые гражданским обществом и охраняемые современным государством; последнее же — агент общества и личности — создается с ясно очерчиваемыми целями и правомочно решать те вопросы, которые самоорганизованный народ конституционно закрепляет за ним. Наметив смену модели отношений, Россия пока не смогла уйти от жесткого контроля со стороны власти над обществом, перейти к подобию общественного договора. Официальная наука снисходительно посмеивается над «устаревшей категорией», взятой из XVIII века, ибо авторитарное государство не нуждается в ограничителях. Власть правительства не может стать справедливой, если она не основана на согласии управляемых, если нет добровольного отказа граждан от части прав и свобод в пользу государства. Такая власть не становится гарантом прав граждан. Присваивая право распоряжения ими, она — как и в прежние десятилетия — паразитирует на распределительной монополии, перераспределяет не только материальные блага, но и информацию, эмоции и веру {60}. Некоторые политологи (А. Мигранян, И. Клямкин) полагают, что в России возможна лишь модель общественного договора авторитарного типа. Это справедливо в случае, если государство обеспечивает стабильность и повышение уровня жизни. (Попытки такого рода были в Венгрии, ГДР и ЧССР 70-80-х годов). Однако в условиях глубокого кризиса зыбкая система противовесов нарушается. Представляется очевидной непрочность авторитарного «Договора об общественном согласии», представленного администрацией Б. Н. Ельцина весной 1994 года. Он предлагает «диалог, поиск точек соприкосновения и общих позиций». Вместе с тем договор: а) приглашает к легитимации совершенного в 1993 году государственного переворота, не содержит признания ошибочности разрешения конституционного и социального спора через насилие и вооруженное гражданское противостояние; б) заставляет общественные силы принять авторитарную форму правления, произвольно введенную и закрепленную через Конституцию 1993 года; в) ограничивает права людей труда в их оправданной борьбе за ущемляемые социально-экономические права; г) нарушает принцип народовластия, вводя мораторий на политические кампании, связанные с проведением досрочных выборов федеральных органов власти; д) не содержит в себе никаких гарантий прав для несогласных и с документом, и с курсом правителей; и наконец, е) не содержит механизмов и сроков восстановления нормальной жизни общества и государства. Перейдем к рассмотрению принципа ограничения государства. Над суверенитетом государственной власти возвышаются право и народный суверенитет: их верховенство, закрепленное в Конституции, ограничивает произвол власти. Государственная власть изначально является не абсолютным, а лишь частичным, условным авторитетом: то, что не делегировано ее органам народом, остается за ним. С другой стороны, без подчиненности управляемых невозможно существование государства, обязанного осуществлять самоконтроль. Ограничение государства ни в коем случае нельзя истолковывать в вульгарном нигилистическом смысле, подменяя идею «официального представителя общества» образом всепожирающего молоха на «борьбу» с которым якобы должны быть мобилизованы все гражданские силы (как, увы, случилось накануне разрушения СССР). Качественная сторона власти проявляется в ее мудрости, знании подступов к решению необходимых вопросов. Мудрость выражается в долге; по Монтескье, республиканское правительство изначально обладает «некой степенью долга» или «достаточным долгом». Однако согласимся, что долг «слишком подвержен коррумпированию, чтобы стать главным основанием режима» {61}. Поэтому необходим контроль за качеством управляющих. Он определяется целым рядом механизмов, среди которых можно указать способ избрания (назначения) должностных лиц, ограниченный срок пребывания на службе, возможность сменяемости, институты подотчетности и контроля. Все эти механизмы работают лишь при развитости правосознания, требующем ограничения властей. Формой конституционного воздействия на государство выступает установление твердых правовых пределов действий власти. Так, Преамбула Конституции Японии 1947 г. гласит: «Управление — акт священного доверия народа, его власть проистекает от народа, она осуществляется представителями народа и польза его идет во благо народу». Официальный комментарий к Основному закону ФРГ 1949 г. прямо указывает, что «государство обязано своим существованием воле народа, а не наоборот». Преамбула должна задавать тон, пишет А. Блаустайн, который начал Конституцию Либерии 1984 г. такими словами: «Вся власть истекает от народа. Все свободные правительства учреждаются властью народа и на благо народа и народ имеет право изменять и реформировать правительство, когда этого требуют интересы его безопасности и процветания. В целях обеспечения демократического правления, которое отвечало бы желаниям управляемых, народ имеет право в таком порядке, как это закреплено в настоящей Конституции, сместить своих государственных служащих и заполнить вакансии путем надлежащих выборов» {62}. Правоведы выделяют «физические» и правовые противовесы власти. К первым, выполняющим двойную функцию представительства и защиты, относят религию и нормы нравственности, промежуточные территориальные организмы и образования патриотической интеграции (малых родин и наций, входящих в государство; провинций и регионов, местных общин), промежуточные группы интересов и социальной солидарности (ассоциации, партии, группы управления или давления), власть общественного мнения и информационную власть. [По сути дела — это основные институты гражданского общества. Все они по нашей концепции должны входить в одноименный раздел Конституции России]. Ко второму типу противовесов относятся независимость судебной власти, а также «нормы позитивного права, наборы писаных юридических гарантий, гласно и определенно устанавливающие точные пределы власти в рамках правового государства» {63}. (Подробнее об этих механизмах — см. ниже, главу II). Итак, подчинение государственного интереса объективным частным интересам человека, гражданского общества составляет философско-правовую закономерность конституционного строя, которую еще только предстоит по-настоящему осознать и воплотить в России.

§ 3. Вопросы формы

Состав принципов конституционного строя      Содержание исследуемого института — совокупность родственных норм, которые регулируют этот базовый элемент государственного права. Выявление их логической последовательности и состава решает вопрос о характере строя в целом, помогает строгому оформлению концепции. После обнародования нашего первого проекта Конституции РФ осенью 1990 года прозвучало немало упреков в»слепом заимствовании» и «подражании» нормам зарубежных конституций. Оппонентов настораживала и даже пугала предложенная сопоставимость идей и формы их закрепления. Близкая природа общесоциальных качественных характеристик и начал, воплощаемых в разных формах конституционализма, говорит о единстве и непрерывности общецивилизационного конституционно-правового пространства. Объективно складывающиеся принципы формируются людьми. Вот почему наш подход отвергает как возведение в абсолют объективных закономерностей, так и волюнтаризм, игнорирующий закономерности развития. Принципы Конституции отражают волю законодателя, научное познание действительности. С другой стороны русский конституционализм во многом плод состояния общественного правосознания и черт нашей культуры, и традиций. В конце 1980-х годов устаревавший подход вошел в известное противоречие с общественными потребностями, в масштабной государственно-правовой реформе. На союзном уровне над концепцией Конституции работала целая группа правоведов. В общих положениях документа предполагалось определить цели и принципы организации и функционирования экономической, политической, социальной систем, экономического строя, внутренней и внешней политики государства {64}. В постановлении первого Съезда народных депутатов СССР, посвященном вопросам работы над новой Конституцией СССР (1989 г.), ставились задачи утвердить договорно-конституционную природу взаимоотношений между Союзом ССР и союзными республиками, развитие всех видов автономии, неотъемлемые права человека, безопасность и правовую защищенность личности. Вместе с тем, указывалось на необходимость воплотить «принципы гуманного, демократического социализма, утвердить социально-экономические и политические основы построения Советского государства, его ленинское федеративное устройство, высокий статус Советов». Можно предположить, что идеологизированный набор «основ», поданный в период обострения политической борьбы, стал одним из серьезных факторов неуспеха последней Конституционной комиссии Союза, а также конституционной реформы в рамках политики перестройки. Для членов Конституционной комиссии СССР в 1989 году автором была подготовлена рабочая концепция конституционной реформы. Эти предложения не были востребованы на союзном уровне. Их апробирование произошло позже, в период подготовки к первому Съезду народных депутатов РСФСР, главной задачей которого мы полагали создание демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР. В апреле 1990 года в инициативной депутатской комиссии (впоследствии составившей ядро рабочей группы конституционной комиссии Съезда) был подготовлен проект постановления первого Съезда «О конституционных принципах Российской Федерации», где впервые в относительно цельном виде был предложен набор основ конституционного строя {65}. Этот документ стал своеобразным итогом многолетних поисков в области «правозащитного жанра», вышедших из-под пера демократической оппозиции. (Одним из наиболее добротных документов подобного рода можно считать программу «Демократический наказ. Путь к демократическому социализму», разработанный в 1987-1988 г. в известном неформальном политическом клубе «Демократическая перестройка» под руководством автора этих строк). Но, в отличие от своих предшественников, данный документ выводил идеи конституционализма на официальное правовое закрепление. Розданный на Съезде, он способствовал подготовке Декларации о государственном суверенитете РСФСР, которую планировалось включить в действовавшую Конституцию (Основной Закон) РСФСР в качестве самостоятельной и неотъемлемой части. После споров в согласительной и редакционной комиссиях Съезда Декларация изменилась, потеряв юридическую силу. Положения Декларации по решению Съезда должны были лечь в основу разработки новой Конституции России. Декларация была обещанием — новая Конституция станет его воплощением, полагал тогда автор. С ее принятием впервые в России был закреплен необходимый минимум конституционных признаков. В их числе: — государственный суверенитет, полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые добровольно передаются ею в ведение Союза ССР ( 5); — обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь ( 4) как высшая цель государственного суверенитета РСФСР; — равенство прав всех граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РСФСР ( 10); — решимость создать демократическое правовое государство /преамбула/; признание общепризнанных норм международного права в области прав человека и гарантии политических, экономических, этнических и культурных прав для представителей наций и народностей, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих таковых в РСФСР ( 10); — признание носителем суверенитета и источником государственной власти многонационального народа России, его права на непосредственное осуществление государственной власти ( 3); — нормы народовластия: исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; невозможность изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; — начала политического плюрализма, включая принцип обеспечения за всеми гражданами, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениям и религиозными организациями равных правовых возможностей участвовать в управлении государственными и общественными делами; — разделение законодательной, исполнительной и судебной властей — «важнейший принцип функционирования РСФСР как правового государства» ( 13); — развитие федерализма: существенное расширение прав всех участников РСФСР — автономных республик, областей, округов, равно как и краев, и областей; — добровольность объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора: за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия между Республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным договором. Для определения перечня и последовательности основ конституционного строя России требуются положения, которые: во-первых, раскрывают целеустановки Преамбулы, базовые безусловные ценности; во-вторых, раскрывают понимание отдельных характеристик Российского государства как суверенного, правового, демократического, федеративного, социального, светского, участника союза и мирового сообщества; в-третьих, обеспечивают взаимоувязку и взаимосочетание принципов суверенитета личности, народного суверенитета, государственного суверенитета, верховенства права и основанного на нем конституционного строя; в-четвертых, обеспечивают целостность, устойчивость и справедливость конституционного строя. Основные принципы имеют определяющее значение для других правовых норм. Их состав определяют по-разному. В конституционном праве ряда зарубежных стран выделяются, в частности, народный суверенитет (ст. 3 Конституции Франции), народное представительство (преамбула Конституции Японии), разделение властей (ст. 20 Основного закона Германии), равноправие (ст. 3 Конституции Италии), неотчуждаемость прав человека (ст. 1 Основного закона Германии). А.Е. Дик Ховард приводит в качестве основных характеристик конституционализма: согласие управляемых; ограничиваемое правительство; открытое общество; святость личности; верховенство права; стабильность; применяемость Конституции; народный суверенитет, выраженный в волеизъявлении народа и его контроле над правительством; разделение властей; федерализм; судебный контроль; претворение норм Конституции через законодательство; поучительную ценность Конституции {66}. Поправка, внесенная шестым Съездом народных депутатов РФ в Конституцию (Основной Закон) РФ в апреле 1992 года, отнесла к «незыблемым основам конституционного строя России» народовластие, федерализм, республиканскую форму правления, разделение властей {67}. Кроме того, иными дополнениями 1991-1993 годов фактически были признаны верховенство правосудия, равенство всех перед законом и судом, приоритет прав и свобод человека. Приведенные перечни представляются нам незавершенными. Ведущие специалисты в области государственного права разделяют позиции Конституционной комиссии и автора, предложивших целостный перечень базовых устоев в концептуально связанном, научно обоснованном и органично изложенном самостоятельном разделе проекта Конституции России. Многие из выработанных принципов воспроизведены в Конституции 12 декабря 1993 года. Конституционное совещание включило-таки в нее добротный нормативный материал, многократно согласованный в Конституционной комиссии. Однако после внесения дополнений и изменений из перечня выпал ряд важных принципов и норм (об этом речь в главе II). Конституционный строй России совокупно определяется через сумму следующих взаимосвязанных категорий, призванных закрепить: 1. Провозглашение государственного суверенитета (включая название, характеристику государства, его назначение и основные качества); раскрытие суверенитета как свойства высшей власти при верховенстве федерального закона на всей территории страны; определение пределов государственной власти. 2. Гуманный правовой статус человека, при котором он сам, права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — главной обязанностью государства; равенство перед законом и право на равную защиту со стороны закона, независимо от каких-либо обстоятельств; базовые принципы гражданства России. 3. Верховенство права в смысле всеобщей подчиненности ему и основанной на нем Конституции, ее прямого действия и непосредственного применения; подчиненности высшему закону всех иных правовых актов; указание на соотношение внутригосударственного и международного права. 4. Народовластие, включая определение народа как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти; правовые принципы непосредственного народовластия, гарантии народного представительства и предусмотренных Конституцией выборов; право на сопротивление тирании и узурпации власти. 5. Политический и идеологический плюрализм, включая гарантии многообразия и свободного участия граждан в политической жизни; гарантии саморазвития гражданского общества, свободы его институтов, в частности общественных объединений. 6. Общие принципы действия государственной власти, установление республиканской формы правления, принципа разделения, самостоятельности и взаимодействия властей, необходимых сдержек и противовесов. 7. Федерализм как принцип государственно-территориального устройства, право на самоопределение и самоуправление в составе России, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, гарантии децентрализации государственной власти через разграничение полномочий и предметов ведения государственной власти между Федерацией и ее частями. 8. Признание различных форм и видов самоуправления — местного самоуправления, культурной автономии, самоуправления институтов гражданского общества и их гарантии. 9. Принцип социального государства, основные социальные задачи и обязанности государства во имя развития личности, достижения благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан. 10. Многообразие и свободу экономической деятельности, гарантии права собственности и равенства правовой защиты всех ее форм; соотношение регулирующей экономической роли государства и свободы хозяйственной деятельности; принцип социального партнерства как ведущий в экономических отношениях; гарантии единства внутреннего экономического пространства страны. 11. Геополитические принципы: принцип Союза — основы создания союза с другими государствами; основные принципы внешней политики и равноправного участия в мировом сообществе; обязанность соблюдать общепризнанные нормы и принципы международного права. 12. Целостность и устойчивость конституционного строя, взаимодополняющее действие и применение его правовых основ, их верховенство по отношению к другим положениям Конституции, незыблемость и особый порядок изменения. В нормативном изложении эти принципы приводятся нами в Приложении 1 в форме сравнительной таблицы закрепления основ конституционного строя РФ в шести проектах Конституции России. Предоставим читателю возможность провести собственное исследование изложенных в таблице положений.

Целостность основ конституционного строя      Важный критерий зрелости перечня основ конституционного строя — целостность. Когда посредством ключевых принципов единичное связывается в целое, то возникает подобие устойчивой системы, формулирование и закрепление которой становится условием нераздельного внутреннего единства и стабильности общества. Исследователи отмечают, что Конституция может выступать в качестве «юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность» {68}, если в ней воплощена целостная концепция, четко проведен единый подход и согласованы различные аспекты развития общества. Можно выдвинуть следующие требования к целостным конституционным принципам: внутреннее единство и системность законоположений, регулирующих отношения элементов строя; обеспечение устойчивых множественных взаимосвязей в правоотношениях между субъектами государственного права; полнота охвата ключевых свойств, составляющих конституционного строя; наличие правовых механизмов, обеспечивающих его целостность; недопустимость абсолютизации одного из принципов; логически и формально-юридически обоснованный порядок расположения основ строя в тексте Конституции; содействие воплощению конституционной системы в многообразии социальной практики. Обратим внимание не только на единство, но и интегративные качества конституционных основ {69}. Они объективно взаимосвязаны, каждое не существует изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собою «не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания» {70}. Государственного суверенитета нет без права на его добровольное ограничение и создание союза с другими государствами; функции социального государства неосуществимы без гарантий свободы экономической деятельности, участия государства в регулировании хозяйственных процессов; народовластия нет без политического плюрализма и т.д. Невозможно обеспечить целостность основ строя без достаточной полноты их изложения. Изложение отдельных основ с достаточной детализацией абсолютно необходимо. Если реально учитывать как «историческое прошлое нашей страны, специфику ее государственно-правового развития, так и сегодняшний уровень политико-юридического сознания народа, правовую культуру людей, работающих в государственном аппарате, молодость российского парламентаризма {71}. Некоторые зарубежные юристы полагают, что в Конституции следует употреблять слова как можно более общие, поскольку их подлинное значение может быть оценено лишь со временем: ибо меняется не смысл слов, а обстоятельства. Но, по мнению А. Блаустайна, «наставления, в особенности высказываемые американцами, что Конституция должна быть краткой и иметь общую форму, не представляют собой большой ценности» {72}. Ирония эта понятна. Хотя американская Конституция и состоит всего из 7567 слов, в ней содержатся положения, далекие от «вечного» содержания. Приведем лишь два примера: в тексте федеральной Конституции США есть третья поправка, гласящая, что «в мирное время ни один солдат не должен помещаться на постой в какой-либо дом без согласия его владельца; во время же войны это допускается только в порядке, установленном законом» {73}; Конституция же штата Оклахома определяет точку возгорания керосина {74}. Думается, что эти нормы вряд ли кто причислит к основам строя. Но сколь бы подробным ни было государственно-правовое регулирование основных начал, оно не может быть исчерпывающим и не должно ставить под сомнение фундаментальность документа. Следует затронуть проблему соотношения целостности основ строя и компромисса. В демократическом обществе конституционный строй должен быть формализованным выражением компромисса, неизбежного во имя общеприемлемости строя. Компромисс выступает как соглашение на основе взаимных уступок, для справедливой Конституции они есть условие прочного согласия. Согласие на основе интеграции интересов выступает велением для законодателя, развивающего необходимые политико-правовые механизмы. В работе над проектом Конституции РФ в 1990-1993 годах при столкновении с противоположными взглядами мы стремились искать и в большинстве случаев находили приемлемые решения. Компромиссность — не слабая, а сильная черта демократически разрабатываемой Конституции, неизбежно являющей баланс между воззрениями народных представителей. Следы разумных компромиссов видны в Основном Законе любого государства. Они не приводят к искусственному сопряжению взаимоисключающих принципов и не нарушают общий замысел, если в нем присутствует изначальная стройность и целостность.

Основы строя в системе и структуре Конституции      Своеобразие формы проявляется в особом способе организации соответствующего нормативного материала в единый писаный раздел, имеющий свою специфику. Форма Конституции призвана отвечать современным требованиям, иметь оригинальную и ясную логику построения, обусловленную содержанием объекта конституционного регулирования. При этом воззрения разработчиков, иные обстоятельства неизбежно оказывают влияние на последовательность расположения материала. Структурное единство основных государственно-правовых институтов основано на соподчиненности норм, их составляющих. Структура Конституции строится с учетом основных объектов регулирования; разделы, главы, статьи, их части и пункты призваны отражать конституционные институты и их составные части. Автор согласен, что не следует разрывать структурно группы норм, посвященных одному институту и связанных общими научными понятиями {75}. Создатель Конституции не склонен искать готовую модель, пригодную в качестве прецедента для его страны, поскольку каждая нация имеет свои особые духовные и правовые традиции. Трудно не согласиться с образным признанием члена Рабочей группы Конституционной комиссии Р.И. Пименова (1990 г.): «…большинство понимало, что конституцию мы пишем не абстрактную, а для конкретной страны, называемой Россия, с ее семидесятилетним опытом, с ее тысячелетней традицией. И что мало создать блестящую самосогласованную фикцию, надобно создать нормативный документ, который будет прочитан с пониманием и который может быть применен в наших реальных условиях. Нереального, неосуществимого, невоплощаемого — нам не нужно… С пониманием всего этого мы и работаем» {76}. При рассмотрении архитектуры нашей концепции аналитики отмечали новизну конструкции, закреплявшей органическую связь личности, гражданского общества и государства, новый для России взгляд на науку конституционного права, логику и последовательность правового регулирования. Начальные представления были изложены в приводимом нами архивном (август 1990 г.) документе77. Внутренняя системность и обоснованность подхода определила его жизнестойкость: подобная же последовательность разделов и глав сохранилась в своей основе от самого первого проекта до сентября 1993 года. Структура проекта Конституционной комиссии включает ряд находок, прошедших проверку временем и сохраняющих практический интерес. Основные ее разделы: 1) Преамбула (о ее роли — см. выше). 2) Основы конституционного строя. Особенности этих норм предопределяют их размещение в самостоятельном разделе в начале Конституции. Современная Конституция призвана выйти за рамки формально-юридической структуры государственного механизма. Включение в нее правовых принципов общественного строя — ответ на объективную потребность в расширении предмета конституционного регулирования. Правоведам видится правильной сама традиция соединения и выделения в Конституции положений об основах строя. Она — «логическое завершение определенного этапа мирового конституционного опыта развития»78, лежит в русле социализации конституционного права, находящей свое выражение и в том, что конституции стали закреплять основы конституционного строя более или менее целостным образом. Тем не менее, после трех лет работы, в 1993 году вновь пришлось доказывать необходимость, такого раздела. В появившемся в апреле 1993 г. альтернативном проекте, подготовленном по инициативе Президента РФ, раздел I назывался «Общие положения. Права и свободы человека». Это было шагом назад. На Конституционном совещании в Кремле 7 июня 1993 г., обращаясь к секции федеральных органов государственной власти, автор этих строк настаивал на включении в согласуемый текст раздела «Основы конституционного строя» Конституционной комиссии; в итоге такая глава появилась. 3) Остальной текст Конституции (или — нормы конституционного строя) из шести разделов. Коротко об их содержании. Второй раздел — российский: каталог прав, свобод и обязанностей гражданина, гарантий их защиты. Размещение его перед разделами о государстве структурно подчеркивает стремление создать инструмент защиты человека от потенциально возможной агрессии со стороны государства. Третий раздел — «Гражданское общество» (подробно о нем см. гл. II, § 4). Следующие два раздела определяли признаки конституционного государства и его структуру по вертикали и горизонтали: четвертый — основы федеративного устройства и внутригосударственных отношений, разграничение полномочий и предметов ведения; пятый — механизмы разделения и взаимодействия властей, сдержек и противовесов, полномочия федеральных органов государственной власти. Шестой раздел — заключительные положения, в т.ч. порядок изменения Конституции. 4) «Переходные положения» предлагают требуемый самим характером переходного периода механизм защиты Конституции, придания ей гибкости и возможности соответствовать жизненным реалиям (см. § 6, 2). Что касается федеративных договоров, постановлениями нескольких Съездов народных депутатов — от шестого до девятого включительно было предопределено их включение в текст проекта Конституции. Однако автор полагает обоснованным введение их содержания в консолидированном виде в раздел о федеративном устройстве, что и сделано в Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Оправданным представляется сегодня включение в Конституцию самостоятельного раздела «Российская Федерация в Союзе государств». Интеграционные процессы в Европе и в СНГ подтверждают потребность в конституционно-правовом регулировании и упорядочении данных процессов. Необходимые пояснения, толкование отдельных терминов, перечень упоминаемых федеральных законов целесообразно было бы дать в особом комментарии или пояснительной записке к тексту высшего Закона, чтобы помочь правоприменителю и гражданину лучше разобраться в сути документа и намерениях законодателя.

Глава II Содержание основ конституционного строя России

§ 4. Человек и общество в системе конституционных основ

Закрепление суверенитета личности      Важным признаком конституционного строя является выдвижение суверенитета личности над суверенитетом государства: не государство дарует права, но человек сознательно и ответственно пользуется совокупностью неотчуждаемых основных прав и свобод, данных ему природой и обществом. В 1948 г. при голосовании Всеобщей Декларации прав и свобод человека на Генеральной Ассамблее ООН Советский Союз воздержался, то есть не заявил о намерении соблюдать провозглашаемые ею права. Историю исправить нельзя, замечали в связи с этим эксперты Конституционной комиссии, но «есть шанс создать правовые гарантии от повторения произвола в будущем» {79}. Все-таки упомянутая Декларация — только провозглашение намерений, Конституция же — высший закон, каждую букву которого обязано защищать государство. В 1990 году мы привели полный текст той самой Декларации вместо «обширного и многоумного» комментария к разделу проекта Конституции России о правах и свободах человека. Однако простого копирования явно недостаточно. Да, в основу правовой системы должна быть положена философия признания общечеловеческих ценностей в качестве естественных прав человека, приобретающих в процессе своего исторического развития общецивилизационный характер {80}. Они составляют природу человеческой личности, а потому их утрата по существу оказывается уничтожением личности, потерей самого себя. На первый план выступает охранная, а не карательно-регламентирующая, запретительная функция права. Вместе с тем, Конституция призвана ориентировать правовую систему на защиту автономии личности в границах социального пространства. Развитие культуры прав наряду со знанием процесса их юридической реализации является чертой гражданского общества. Усиление ответственности человека перед обществом, а гражданина перед государством добавляет к свободе первых необходимый противовес справедливости. Основам конституционно-правового статуса человека и гражданина присущи свои особые черты как относительно самостоятельной части системы государственного права. Специалисты выделяют среди них принципы неотъемлемости прав и свобод; самостоятельного осуществления человеком прав и свобод; гарантированности прав и свобод; равноправия; взаимосвязанности прав, свобод и обязанностей {81}. Содержание принципа «человек, его права и свободы — высшая ценность» достаточно полно описывают следующие нормы: 1) Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации. Их признание, соблюдение и защита — главная обязанность государства. Россия обеспечивает права и свободы человека и гражданина согласно положениям Конституции России и общепризнанным принципам и нормам международного права. 2) Все равны перед законом и имеют право на равную защиту со стороны закона. 3) Права и свободы человека и гражданина гарантируются независимо от расы, цвета кожи, национальности, пола, языка, социального происхождения, общественного, имущественного и должностного положения, убеждений, отношения к религии, участия в общественных объединениях, места жительства и других обстоятельств {82}. В Конституции РФ 1993 года из приведенных выше выпали положения частей 2) и 3). Мы предполагаем, что «каждый гражданин в рамках закона осуществляет свои права самостоятельно в соответствии с принципом: разрешено все то, что не запрещено законом» {83}. Эта норма могла бы способствовать избавлению от социального инфантилизма. Однако, в условиях незрелой правовой культуры ее прямое действие может повлечь неадекватные последствия. В ходе подготовки к рассмотрению проекта Конституции на шестом Съезде народных депутатов в апреле 1992 г. это положение было исключено; возможно, в будущем к нему следовало бы вернуться. Конституционная комиссия предлагала также разбить раздел об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина на шесть относительно самостоятельных глав, охватывающих отдельный комплекс родственных норм: 1) общие положения, свойственные данному государственно-правовому институту; 2) положения о гражданстве; 3) гражданские и политические права и свободы; 4) экономические, социальные и культурные права и свободы; 5) гарантии и защита прав и свобод; 6) обязанности. Конституция РФ 1993 года не только сняла эту разбивку, но и сократила нормативный материал по этому вопросу. Любопытно, что индивидуальным и коллективным правам человека и гражданских сообществ в проекте Конституционной комиссии было посвящено 152 части шестидесяти одной статьи, а в Конституции 12 декабря 1993 года — 113 частей сорока восьми статей. И дело здесь не столько в арифметике, сколько в качестве закрепления правовых гарантий основ. В частности, сокращен их перечень, что не приблизило Российское государство к правовому состоянию. Наличие развернутых юридических средств, при помощи которых граждане могут защитить свои законные интересы, требует развернутой главы Конституции России о гарантиях и защите прав, обеспечении возможностей пользования ими. Гарантией можно считать и перечень обязанностей. Наряду с процессуальными внутригосударственными гарантиями, судебно-процессуальными правами, Конституция призвана в полной мере закрепить нормы о главной основополагающей гарантии — праве на судебную защиту. Необычным для нас институтом становится институт «омбудсмэна» или народного правозащитника — уполномоченного по правам человека. (Интересно отметить, что это замечательное название, предложенное в самом первом проекте Конституционной комиссии в 1990 г., использовано при закреплении института народного правозащитника в Конституции Республики Крым 6 мая 1992 г.). Он осуществляет посредством закрепляемых законом процедур особый надзор над действиями государственной власти в сфере гражданских прав. Высокоавторитетное должностное лицо как бы связывает воедино процессы защиты права во всем, что касается непосредственно прав человека и его достоинства. Конкретизация в Конституции правового положения уполномоченного по правам человека необходима, ибо все иные органы, занимающиеся охраной прав человека, имеют также множество других сфер деятельности. Здесь же предполагается усиление парламентского контроля за соблюдением прав человека и координация их охраны. Это тем более актуально, что правовая практика после «радикальной экономической» 1992 года и «поэтапно-конституционной» 1993 года реформ вызывает все больше обоснованных жалоб. В Конституцию России следовало бы ввести самостоятельную статью следующего содержания: Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России возлагается на Уполномоченного по правам человека — народного правозащитника, который назначается федеральным, парламентом на определяемый законом срок полномочий, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и депутат,. Народный правозащитник и органы с теми же задачами в субъектах РФ вправе по собственной инициативе, либо по жалобе проводить проверку деяний государственных органов, учреждений, органов местного самоуправления и должностных лиц, если эти деяния повлекли или могли повлечь за собой нарушения прав человека; возбуждать производство по жалобе в представительных, исполнительных и судебных органах. Следует указать также, что общероссийский омбудсмэн взаимодействует с подобными же органами в субъектах РФ. Немаловажную роль в «пореформенных» условиях могли бы сыграть правозащитные организации. Ранее, в 1970-1980-х годах они действовали главным образом в сфере политических прав и свобод. Добившись некоторых успехов в этой области, либеральные правозащитники не сумели столь же активно переключиться на сферу социальных, экономических и культурных прав и свобод, ныне ущемляемых. Эксперт Конституционной комиссии Б.Л. Назаров предложил следующую интересную норму: Правозащитные неправительственные организации в пределах предусмотренной их уставами деятельности в лице своих общероссийских органов и в соответствии с федеральным законом имеют право на контроль за соблюдением прав и свобод человека государственными учреждениями и должностными лицами {84}. Этой статьи нет в Конституции РФ 1993 года, хотя Конституционная поддержка правозащитной деятельности особенно актуальна: Россия стремительными шагами возвращается к сочетанию авторитарного самовластия с бесправием граждан. В конституции социального государства «второму поколению» прав — социальных, культурных, экономических должна быть посвящена самостоятельная глава, а также ряд норм раздела «Гражданское общество». Повышенное внимание к социальным правам вызвало критику С.А. Ковалева (назначенного Государственной Думой в 1994 году первым омбудсмэном) и некоторых других сторонников умаления юридического значения указанной категории прав при одновременной апологетике политических свобод. Последователи либерального конституционализма полагают, что вряд ли суд, остающийся в своих узаконенных рамках деятельности, может обеспечить соблюдение социальных прав. Такие права обычно требуют значительных бюджетных расходов со стороны государства, поэтому ответственность за решения, касающиеся приоритета социальных проблем, может законным образом лежать только на законодателях, а не на суде. Делается неверный вывод, что их реализация является одной из основных функций политической системы и скорее относится к области политических решений, чем к набору прав, которые должны быть провозглашены в Конституции {85}. Такая точка зрения, к сожалению, находит последователей. В литературе можно встретить мнение, что правовая система, сформировавшаяся на предыдущем этапе исторического развития, защищала лишь социальное иждивенчество работников, а в современной социальной политике, мол, закладывается иная система ценностей и право призвано сыграть в этом определяющую роль. Безусловно, реализация экономических и культурных прав и свобод зависит от уровня хозяйственного развития страны, однако полновесное наличие их гарантий в Конституции означает, что государство действительно берет на себя обязательство стать социальным.

Гражданское общество в концепции конституционного строя      Сколь ни важен суверенитет личности, детонатором мировоззренческого спора вокруг новой Конституции РФ стал вопрос о гражданском обществе. Конституция есть Основной закон общества и государства. Этим закрепляется преемственность одной из заметных черт российского конституционализма — его социальная направленность. В советской юридической науке это считалось почти общепризнанным. Так, по Б.Н. Топорнину, Конституция — это микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого не только функционирует власть, весь государственный механизм, но и предопределяются многие сферы общественного развития {86}. Этот подход — пусть в измененном виде — следует сохранять, обеспечивая особое внимание к социальным мотивам, не сводя все лишь к системе государственной власти. В Преамбуле нами предлагалось закрепить, что Конституция есть высший закон страны. Здесь под «страной» понималось и государство, и те отношения, что возникают при его взаимоотношениях с обществом. Высшим законом регулируются как государственные отношения, так и защищается общество от произвола государства. Примечательная особенность нашей концепции — наличие специального раздела о гражданском обществе. Его выделение произошло впервые в практике отечественного конституционного законодательства. В Конституции 1936 года был раздел об общественном устройстве, а в конституции 1977 года — об основах общественного строя; в данном же случае речь идет именно о гражданском обществе и это было признано как «ценная находка авторов проекта российской конституции.., имеющая большое научное, теоретическое и практическое значение, позволяющая рассматривать гражданское общество как важнейшую конституционно-правовую категорию» {87}. Исторически любая конституция возникала именно для того, чтобы определить устройство государства, а не общества во всех его ипостасях; однако никакая конституция не может обойти взаимоотношений государства с главными общественными институтами-собственностью, правами и свободами граждан, общественных и религиозных учреждений. Единственным ограничением должно быть то, что вектор конституционного регулирования все же должен склоняться в сторону регламентации государственной, а не общественной жизни; основная же сфера устройства общества должна быть предоставлена саморегулированию {88}. Попытка всеобъемлющего регулирования его основ противоречила бы самой его природе и социальному назначению. Но отсутствие подобных норм препятствует формированию зрелого гражданского общества, в социальном пространстве которого только и реализуется справедливый конституционный строй. Заметим, что при традиционной неопределенности взаимосвязей социума с государством именно на Конституцию выпадает инициирующая задача их укоренения. Необходимость раздела о гражданском обществе определена самой логикой нашей концепции — восхождением от конкретно-индивидуального (правовой статус личности) к юридически-всеобщему (структура и правовой статус государства). Члены и эксперты Конституционной комиссии (Л.Б. Волков, Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, А.Ф. Ковлягин, В.И. Лафитский, Б.А. Страшун, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, автор этих строк, др.) последовательно отстаивали эту идею. Л.С. Мамут (до «принципиального» перехода под знамена Конституционного совещания, исключившего раздел) подчеркивал, что связи между личностью и государством опосредуются в сфере таких отношений и институтов, которые по своему происхождению и социальной природе не являются политическими, публично-властными, не выступают производными от государства; именно в них находят воплощение и большей частью с их помощью осуществляются права, свободы, обязанности личности {89}. Гражданское общество представляет собой необходимый и рациональный способ социального существования людей, основанный на разуме, свободе, праве и демократии. Отсутствие его исключает демократический порядок экономической и политической жизни. В нем создается реальная возможность «для самореализации личности и человеческих коллективов и тем самым устанавливается оптимальная- мера вмешательства в экономический, социальный и духовный процесс» {90}. Зарубежные исследователи отмечают как уникальную черту американской Конституции как раз ее укорененность в американских ценностях и институтах американского гражданского общества, что и определило ее «святость» и долгую жизнь {91}. Видимо, неверно считать категорию гражданского общества чисто философской, а ее возможное включение в Конституцию — данью какой-либо философской школе (в чем нас упрекал, в частности, И. М. Клямкин). Ее задача иная: создать основу для возрождения традиций, мира людских отношений, естественных сообществ, интересов, устремлений и легализовать структурирование соответствующих институтов. Человечество вырабатывает совместно с государством развитые правовые отношения, основанные на взаимной ответственности. Три начала гражданского общества — индивид, коллектив, цивилизованная власть — созвучны нашей концепции конституционных отношений. Гражданское общество — это микромир конституционной модели, повторяющий указанное взаимодействие на собственном «этаже». Некоторые исследователи даже предлагают уйти от противопоставления гражданского общества государству, их якобы неизбежной борьбы, полагая что в современных условиях правовое государство и его аппарат могут быть отнесены к элементам гражданского общества, формирование которых означает возврат государства в лоно гражданского общества, из которого то в свое время возникло {92}. Проблема гражданского общества в таком случае сводится к предотвращению (или хотя бы ограничению) форм организации, в т. ч. государственных, при которых внутренние интересы членов общества, подменяются внешними интересами аппарата. И все же эта категория прежде всего охватывает социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных объединений (политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин), сферу воспитания, образования, науки и культуры, семью — первичную естественную основу человеческого общежития, систему средств массовой информации. Да, степень воплощения запрета для властного вмешательства в сферу личной и семейной жизни — первый показатель зрелости правовой связи государства и гражданского общества. Но для того и само общество, и эта правовая связь должны получить прочные конституционные условия. И в самостоятельных главах Конституции следовало бы закрепить правовое обеспечение свободного развития этой сферы. Ряд исследователей (в частности, Е.И. Козлова) высказывали соображения, что коли в нормах о гражданском обществе сосредоточены некоторые основы общественного строя, то с точки зрения системы Конституции он должен соседствовать с разделом об основах строя. Заметим, что в отстаиваемой нами форме раздел о гражданском обществе выступает «мостиком» между разделами о личности и о государстве, связывая их, а потому закономерно располагается между ними. Роль «посредника» отражена и во внутренней структуре: раздел начинается с базисных структур (собственность, труд, семья и др.) и завершается главами об общественных объединениях и массовой информации, которые уже непосредственно выводят на проблематику государственности (ведь политические партии или средства массовой информации зачастую отправляют отдельные функции власти). Выделим следующие аспекты воздействия Конституции на гражданское общество: обеспечение развитых правовых отношений между ними; нормативное закрепление обязанности социального государства служить интересам человека и общества; обеспечение высокого статуса юридически признанных значимых институтов гражданского общества; содействие структурированию общества в развитое, упорядоченное, культурное, гражданское; формирование развитой личности, совершенных гражданских отношений, цивилизованной власти; препятствие излишнему вмешательству государства в развитие демократических начал самоуправления. Гражданское общество не абсолютно автономно, поскольку испытывает определенное воздействие со стороны государства, не существуя до или вне него, а сосуществуя с этой очевидной реальностью, которая по-своему объемлет его. Следует точно сообразовать средства государственного регулирования жизни общества с его характерными признаками и специфической природой. Это достижимо через: 1) правовые механизмы влияния общества на его политическую организацию, преодоление политического отчуждения; 2) гарантии невмешательства государства в законную частную и ассоциативную жизнь общества; 3) обязательство государства по обеспечению социально-экономической безопасности граждан, их прав на труд, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, социальную защиту, жилище, образование, участие в культурной жизни. Сам факт признания на конституционном уровне категории гражданского общества стал бы во многом символичным: в этом случае она вполне закономерно перешла бы из идейного арсенала общественного движения в разряд правовых институтов. В странах государственного социализма атомизированное общество в 1980-х годах начало пробуждаться и переходить к начальным формам эмансипированного существования. Плоскостями его раскрепощения (по Т. Г. Эшу) стали постижение прошлого, независимая культура, возрождение религии, расширение альтернативной экономики. Но главной, на наш взгляд, стала плоскость политического действия, политической самоорганизации и завоевания конституционных прав. Политики 80-х годов шли «в реформу» с идеями гражданского общества и близкими категориями «второго общества», «параллельного полиса», появившимися как символ протеста против чрезмерного огосударствления общественной жизни. Партийно-монопольный блок власти зачастую подавлял независимую деятельность и новые социально ориентированные инициативы закладывались в скрытой форме, становясь неформальным посредником и выразителем социальных потребностей, с чем не справлялись официальные структуры {93}. Гражданское общество при переходе от авторитарного режима к взвешенной демократии содействует преобразованию политики, преодолению разрыва между отдельными сферами общественной жизни. (Прямо по классику: возьмите определенное гражданское общество, и вы получите «определенный политический строй, который является лишь официальным выражением гражданского общества» {94}. Оно не растворяется в бюрократической структуре, ибо внутренние связи опираются на общность интересов, выступающих проявлением естественной тяги человека к познанию и более глубокому отражению действительности. Возникает общественный контроль за деятельностью власти через представительство, согласование и защиту интересов. Из области идеократических манипуляций гражданское общество превращает политику в арену, где формируется самосознание и политическая воля, идет свободный обмен информацией и идеями, отрабатываются новые формы социальной практики. Появляется возможность обеспечивать согласие политическими средствами. Правовое общество, опирающееся в развитии на согласованные интересы, — вот возможное отражение общественного идеала. …Но вопреки всем соображениям, основы гражданского общества в Конституции 12 декабря 1993 года в целостном виде отсутствуют; неполные нормы как бы разбросаны по тексту, что наносит ущерб концептуальному замыслу, воспринятому лишь частично. Тому есть несколько причин. Сказался «партийный» характер подхода к Конституции как к закону «государства, а не общества», чреватый сведением к прерогативам первого многих сфер, не являющихся элементами государственного строя. Здесь мы сталкиваемся с отрицанием тенденций конституционного развития новейшего времени и опасным рецидивом ленинского взгляда на Конституцию как на инструмент борьбы за власть. Стремление части Конституционного совещания к сокращению предмета конституционного регулирования отразило задумку авторов некоторых внепарламентских проектов об изъятии раздела о гражданском обществе: в 1992 г. в своих проектах такой путь избрали С. Алексеев, А. Собчак, С. Шахрай. Эта мысль преобладала в соответствующих выступлениях как накануне VI Съезда народных депутатов (оставившего в силе только проект Конституционной комиссии), так и после появления т.н. «президентского» проекта в апреле 1993 года. Позиции противной стороны не раз подвергались аргументированной критике: в частности, на пленарном заседании Конституционной комиссии 7 мая 1993 года, на расширенных парламентских слушаниях по проектам Конституции в Доме Советов России 25 мая 1993 года с участием полномочных представителей субъектов Российской Федерации. В ответ оппоненты ссылались, что за рубежом о гражданском обществе в конституциях не пишут, не мешают гражданам самоорганизовываться и самоуправляться. С таких позиций оспаривал правомерность раздела В. Туманов на одном из последних заседаний рабочей группы Конституционной комиссии в сентябре 1993 г. Но данное мнение не соответствует тенденциям как в дальнем зарубежье (Испания, Португалия, Греция, Бразилия, Мексика и др.), так и в регионе активного конституционного строительства в бывших социалистических странах и советских республиках. В частности, в Конституции Республики Крым 1992 г. есть раздел «Гражданское общество», подготовленный при содействии Конституционной комиссии РФ. Появились такие разделы и в конституциях субъектов Российской Федерации. Критики упирали на главу о семье, подчеркивая ее недопустимость в Конституции и («что скажет княгиня Марья Алексевна!») отсутствие зарубежных аналогов. Но, например, в полученном автором в Брюсселе инициативном проекте «Конституции Соединенных Штатов Европы» именно семье посвящена 3-я от начала глава. Не в первый уж раз получается, что собственные находки у себя внедрить не можем и смотрим, как это с успехом делают другие. Из-за вкусовой разницы и авторских амбиций страдают форма Конституции, ее системная логика, а отношения и институты гражданского общества не получают конституционного развития, поддержки и защиты закона, хотя все настойчивее проявляется объективная потребность в этом. …Вчитываясь в «Политику» Аристотеля, пишет З.М. Черниловский, приходишь к выводу, что истинное составленное из граждан сообщество существует только там, где верховная власть действует в интересах всеобщего блага, т.е. в государствах, которые греческий философ называет правильными {95}. Согласимся с этим наблюдением. Видимо, нежелание видеть на практике наше государство правильным и подтолкнуло чьи-то ножницы к оригинальному конституционному разделу о гражданском обществе.

§ 5. Современное государство и Российская Конституция      Определение credo государства традиционно составляет главную задачу Конституции. Российское государство может быть закреплено в ней в трех направлениях: как официальный представитель общества, выражающий его волю через свои органы и институты, служащий всему обществу, а не какой-либо его части, и ответственный перед человеком и гражданином; как категория властвования и подчинения, своего рода дисциплина и узда закона, горизонтальная структура власти; как вертикальная форма устройства территориальных и национальных отношений в обществе. Основополагающие характеристики должны закрепляться в Конституции исчерпывающим образом, определять Россию как государство: 1) суверенное; 2) правовое; 3) демократическое; 4) республиканское; 5) с разделением властей; 6) федеративное (или союзное); 7) социальное; 8) светское. Рассмотрим некоторые особенности этих характеристик — «некоторые», поскольку детальный анализ всех сторон и свойств современного государства требует расширения данного исследования.

Суверенное государство. Россия и Союз      Этот принцип раскрывается в нормах о государственном суверенитете Российской Федерации и положениях о ее участии в союзе государств и мировом сообществе. В отличие от Основных Законов РСФСР 1925, 1938, 1978 гг., Конституция современной Российской Федерации — документ вполне суверенного целостного и неделимого государства, определяющий его прерогативы обладать высшей властью в отношении своей территории и воздушного пространства над ней, самостоятельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, принимать Конституцию и федеральные законы, имеющие верховенство на всей его территории. Понимание государственного суверенитета вовсе не должно пародировать определение Ж. Бодена (суверенитет как высшая, постоянная и абсолютная власть над гражданами и подданными в политическом сообществе), сводя его к личности верховного правителя (как, увы, зачастую стало случаться в суверенной РФ с конца 1993 года…). Суверенитет государства проявляется в верховенстве и независимости государственной власти, но не ее неограниченности: в конституционном государстве власть всегда ограничена правом. Единство власти выражается не в монопольном властвовании, а в наличии совокупной системы органов высшей государственной власти, различные ветви которой не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения. Положение же о независимости требует для России отдельного толкования. Да, суверенитет как политико-правовое свойство государства выражается в независимости осуществления власти вне страны. Это вовсе не предполагает наружной изоляции или препятствия государству вступать во внешнегосударственные сношения, начиная от экономических соглашений и кончая вступлением в политические союзы. В этих отношениях государство отнюдь не теряет своего суверенитета, руководствуясь законодательно зафиксированными правилами, собственной (суверенной) системой государственного права, соотносимого при этом с международным правом. Принцип государственного суверенитета не препятствует развитию внутреннего федерализма, законодательные процедуры могут наделять отдельные субъекты Федерации той или иной степенью суверенности. (Образно кто-то сопоставил это с молекулой, которая наделена упорядоченной способностью вступать в отношения с другими молекулами, причем ее внутренние связи, пусть сколь угодно сложные, также упорядочены). Суверенитет есть совокупность прав, и государство способно правовым образом делегировать одни ее аспекты более крупным межгосударственным образованиям, иные же — своим частям. Правовой основой государственного, суверенитета нынешней Российской Федерации являются Конституция и Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года. Неизбежно встает вопрос об отношении Российской Федерации к Союзу государств. Обратим внимание на некорректность выпадов в адрес Декларации, якобы разрушившей СССР. В ее тексте на двух с половиной страницах содержится четырнадцать упоминаний Союза ССР, его Конституции, законодательства, гражданства и других атрибутов союзной государственности. Это подтверждало нацеленность как авторов Декларации, так и всего первого Съезда народных депутатов РСФСР 1990 года на созидание демократического конституционного строя Российской Федерации в реально сложившемся союзном обрамлении. Автор разделяет образную оценку развития государственного суверенитета России, высказанную Р.И. Пи-меновым. Полемизируя с А.И. Солженицыным, он отмечал, что хотя мы и строим свою собственную Конституцию, готовимся жить своей державой, «геополитические и традиционно-исторические факторы заставят — через несколько лет или несколько десятилетий — большинство республик, которые сегодня уйдут из Союза, вернуться друг к другу. Общность «экономического пространства» — великая сила, которая будет действовать сама по себе, даже если сегодня политический ветер дует напротив. Но направления шквальных ветров — дело переменное, а устойчивое морское течение — это постоянно действующий фактор» {96}. Неотъемлемой и важнейшей чертой государственного суверенитета нынешней Российской Федерации является, по нашему убеждению, право вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий. Эту норму следовало бы закрепить в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России, базы для межгосударственного или даже воссозданного государственного образования. Конкретная его форма может гибко меняться по мере развития интеграционных явлений — скажем, от конфедеративного СНГ до федеративного Российского Союза. Важно закрепить в Конституции России возможность образования нового Союза. Надо учитывать усложняющийся состав нынешней РФ, повышение статуса ее субъектов, наличие Федеративного договора и соглашений между РФ и отдельными регионами. Эти факторы немаловажны при анализе перспектив интеграционных процессов в рамках Содружества независимых государств, установления новых, а также восстановления прежних связей. Материальной средой реинтеграции здесь выступит регулируемая союзными органами открытость экономического и правового пространства, общего рынка товаров, идей, ресурсов, через который могут реализоваться интересы и способности его субъектов. Следовало бы закрепить в Конституции конкретные механизмы совместной защиты государственных интересов, например — возможность создавать союзные парламент, правительство, вооруженные силы. Серьезным шагом к воссоединению народов мог бы стать не столько референдум об экономическом союзе, предлагавшийся Н.Н. Гончаром, сколько политическая договоренность об избрании депутатов Межпарламентской Ассамблеи СНГ (прототипа нового союзного Парламента) непосредственно от населения — подобно тому, как это случилось в 1979 году в Европе с избранием Европейского парламента. Это станет шагом к союзу политическому, в котором осуществляется единое правовое регулирование вопросов гражданства и гражданских прав, экономических отношений, много другого. По мере нормализации отношений в рамках новой союзной политики будет очевидной потребность в расширении массива союзного законодательства, в надстроечных политико-правовых институтах — Конституции, парламенте, едином гражданстве и т. д. Государственно-правовой формой Союза может стать «асимметричное» конституционно-договорное государство со сложной структурой и субъектным составом. В нем будет постепенно расширяться объем делегируемых союзным органам властных полномочий и крепнуть федеративный характер взаимодействия субъектов Союза. Обратим внимание, что Конституция РФ 1993 года вообще вывела норму «Россия в союзе государств» за пределы незыблемых основ строя. Это сделано вопреки исторической преемственности и справедливости. Продолжив линию Беловежского соглашения, она умалила геополитическое содержание этой правовой новеллы, записав лишь о возможности «участвовать в межгосударственных образованиях», причем если это «не противоречит основам конституционного строя» — да и то аж в ст. 79 {97}. Следующей стороной государственного суверенитета России является ее полноправное участие в мировом сообществе. В качестве основы конституционного строя целесообразно было бы закрепить принципы внешней политики: Россия соблюдает общепризнанные принципы и нормы международного права, свои международные договоры, может участвовать в международных организациях и иных объединениях, системах коллективной безопасности, стремится к всеобщему и справедливому миру, взаимовыгодному международному сотрудничеству, разрешению глобальных проблем. Международное сообщество как межгосударственное и надгосударственное явление есть внешняя среда и элемент системы «человек — общество — государство -мир». Такая система воплощает единение в многообразии, ведь истина справедливого строя только и может быть вселенской, сверхнациональной, выступающей в качестве идеи общечеловеческой солидарности. Вспомним слова Ф.М. Достоевского, что «…наш удел и есть всемирность, и не мечом приобретенная, а силой братства и братского стремления нашего к воссоединению людей» {98}. Конституция России призвана учитывать подобные традиции русской общественной мысли. Конституция России могла бы сделать шаг к новому соотношению внутреннего и международного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры, вполне могут составить часть национального права. Если ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем законом, то должны применяться правила международного договора. Естественно, это повышает ответственность государственной власти за заключение договоров. Мы полагаем необходимым закрепить в Конституции статью об основах права международных договоров России. В ней можно отразить, что: Российский парламент «…ратифицирует и денонсирует международные договоры России: а) политические, территориальные, общеэкономические, финансовые, военные, об историческом и культурном наследии народов России; б) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; в) об участии в межгосударственных союзах и иных международных объединениях, системах коллективной безопасности; г) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов; д) иные международные договоры, ратификация или денонсация которых предусмотрены федеральным законом либо самим международным договором. Если международный договор России содержит положения, противоречащие ее Конституции, его ратификация возможна после внесения соответствующих изменений в Конституцию России. Заключение и прекращение международных договоров России, затрагивающих предметы ведения, полномочия или территорию субъектов Российской Федерации, осуществляется по согласованию с ними. Ратификация и денонсация международных договоров России осуществляются федеральным законом. Территориальные международные договоры России и ее международные договоры, указанные в пункте «в» части первой настоящей статьи, ратифицируются и денонсируются федеральным законом, принимаемым двумя третями голосов избранных депутатов в каждой палате федерального парламента. Российский парламент должен быть незамедлительно информирован о заключении и прекращении международных договоров России; не подлежащих ратификации и денонсации» {99}. Однако вы не найдете в Конституции 1993 года подобной статьи, закрепляющей контроль народных представителей за деяниями чиновников во внешнеполитической сфере. Подобный пробел содержит угрозу государственному суверенитету и национальным интересам России. А угроза ощутима, достаточно вспомнить примеры последних лет: Беловежское соглашение, маневры вокруг мирного договора с Японией и проекты соглашений по Курильским островам, соглашение с НАТО «Партнерство во имя мира», целый ряд российско-американских, российско-германских, российско-прибалтийских, российско-украинских договоров и соглашений 1990-х годов.

Правовое государство. Защита конституционного строя      Одно из главных условий конституционного строя — господство права и закона. В конституционном государстве власть перестает быть фактическим господством идей и становится господством правовых норм. Она подчинена праву, а не право — ей (как это бывало и, увы, есть в России). Соединение права с государством есть одно из величайших явлений всемирной истории. Государство заинтересовано в том, чтобы право оберегалось и не нарушалось, ведь интересы граждан, стремясь к внутреннему миру, взывают к осуществлению права при содействии государства. Общество сможет стать носителем правового порядка, охранителем общего мира, лишь вместив в себя идею права. Интересные размышления о сути права можно найти в дореволюционных трудах: «Общество создает определенные формы для того, чтобы судить злодеяния и налагать на них искупление. Возникает утвержденное право, сперва в виде права Божьей заповеди, потом в виде закона. Право рождается из совокупного комплекса жизни и обычая; сперва инстинктивное выливается в обычай; но, поскольку существенное преимущество человека заключается во властном преодолении инстинкта обычая, то шаг, которым побеждается обычай, и составляет выделение права. Право есть то, чего строго требует общество от каждого, кто желает участвовать в общественной жизни; однако не все, что есть обычай, подчиняется такому стеснению; в процессе обособления обычая и права происходит более резкое разграничение существующего от долженствующего быть. Человечество в своем историческом развитии «осознало необходимость выделить из области обычая вещи, соблюдение которых человек должен отстаивать: это долженствующее быть и есть право» {100} (выделено нами). Именно на понятии права, примате законности основана современная цивилизация. Один из аспектов ее устройства состоит в том, что несовершенный закон следует стремиться изменить законодательным же, т.е. правовым путем; никакой закон не должен произвольно нарушаться, тем более — в вызывающей форме государственного переворота, столь памятной нам… Теоретический анализ проблемы правового государства представляет собой полноценную концепцию, охватывающую ряд проблем: верховенство права и закона; соотношение власти и права; разделение властей и институт ответственности власти как организационная основа правового государства; связанность государства и власти правом. Некоторые из них были рассмотрены выше, к другим мы переходим сейчас. У дореволюционных теоретиков правового государства в России не вызывало сомнения, что оно осуществимо лишь при разделении властей, что возможно только в государстве конституционном {101}. Теория правового государства в России складывалась не только как предмет научных изысканий, она отражала стремление культурной части общества к справедливости. Не случайно в политической практике России правовое государство зачастую выступало как арбитр при разрешении общегосударственных кризисов. В наше время термин «социалистическое правовое государство» был официально введен в оборот М.С. Горбачевым на XIX Конференции КПСС. Это было серьезным ходом сторонников постепенного расширения нормативного правления в борьбе с «партией» командно-административных методов. В то же время, это имело и отрицательные последствия: СССР входил в неизведанный дотоле конституционный лабиринт. По меткому выражению американского политолога Р. Шарлета, «административный порядок» прежней системы сменялся «конституционными беспорядками» 90-х годов {102}. В начале 1990-х годов в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже и в Преамбуле к Конституции (Основному Закону) РСФСР была официально зафиксирована решимость создать демократическое правовое государство. Но в основы конституционного строя (часть вторая ст. 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР) этот принцип, настойчиво предлагавшийся Конституционной комиссией, так и не вошел. Формально его закрепила Конституция 12 декабря 1993 года, хотя обстоятельства, в которых она принималась, прямо противоречили декларируемому принципу. И здесь следует вернуться к полемике о соотношении права и закона. Закон есть право, облеченное в известные правила и нормы. Он возник наряду с неписаным, подразумевавшим правовые нормы первоначальным кодексом мудрости, который признавался незыблемым и вечным. Но законы изменял обычай, прокладывая праву новые пути. Правовые нормы не застывают, перемены в обычаях влекут за собою изменения: с новым обычаем или успешным прецедентом создаются новые правовые отношения. Обусловленные степенью культуры существующих социальных отношений обычай, мудрость, право, закон, взятые в их развитии, являются постоянным ферментом друг для друга и неотделимы друг от друга в правовом обществе. Вот почему автор исходит из понимания права как сложного явления, сочетающего: а) совокупность норм, регулирующих общественные отношения; б) императив, стоящий над государством и законом, защищающий справедливый порядок государства как формы самоорганизации общества; в) совокупность социальных регуляторов, которая может быть облечена в соответствующую законодательную форму, а может и не быть облечена в нее. Возникающая, якобы, коллизия изящно разрешается следующим образом: именно через целостные и незыблемые основы конституционного строя — как высшую форму писаного права и средоточие базовых велений — и должна осуществляться связь между императивом права и писаным законом. Такой подход не противопоставляет писаный закон праву. Напротив, он дает через Конституцию ответ на этот оставшийся открытым острый вопрос. Право, выражающее справедливую степень свободы индивида и объективно обусловленные солидарные общественные интересы, не может быть истолковано в вульгарном смысле, допускающем отрицание официально закрепляемых норм Конституции как долженствующего быть. Если право вместо меры справедливости становится угодливым зеркалом изменчивого политического заказа, — это рецидив апологетической роли, свойственной юридической науке при авторитарном самоуправстве — прежнем ли, нынешнем ли, неважно. В ряде работ 1993-1994 годов иными «теоретиками» под сомнение ставилась обязанность неуклонного выполнения писаного права, если некто (вероятно, непогрешимый руководитель) увидит в ряде формальных норм «выражение произвола и своеволия власти» {103}. С помощью «более глубокого» понимания права фактически обосновывалось волюнтаристское желание обойти «узурпированное право» выработки и принятия «новой Конституции нового государства» «рэсэфэсээровскими депутатами». А ведь всего за 3 года до этого, в 1989 году, отправляясь от «четко классовой характеристики права как части надстройки над экономическим базисом», тот же ученый муж услужливо предлагал в качестве важнейшего момента «формирования и оптимального функционирования социалистического правового государства» кардинальное изменение видения права, в которое вкладывал не нынешнюю свою демократическую «математику свободы», а необходимость «реального, всеобщего и безоговорочного господства закона», поскольку-де эта «ключевая сторона концепции революционного преобразования правовой системы… согласуется с определяющей стороной советского государства как государства правового» {104}. Остается догадываться, в каких же изречениях лежит истина — в советско-правовых или «антисоветских размышлениях» {105} указанного мыслителя, советы которого, увы, вышли далеко за пределы схоластических споров и легли в основу оправдания государственного переворота. Впрочем, мы не склонны удивляться метаниям, сопровождавшим поспешный переход к очередному «кардинальному» изменению понимания права. В самые последние годы оно широко использовалось у нас для обоснования явно антиконституционных и противозаконных мер. Выход в том, чтобы четко очертить императив, стоящий над государством. Конституция — не зеркальное отражение права, но она призвана служить его формализации в комплексе безусловных ценностей и принципов, являющихся первым уровнем основ конституционного строя. Абстрактность же столь важной категории развитию права ничего не дает и служит прежде всего достижению определенных неблаговидных политических целей. Связанность государства конституционным строем — центральный момент современной правовой государственности. В частности, государство и его органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, общественные объединения, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу, а ее нормы — прямое действие в России. Иные правовые акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы. В литературе можно встретить мнение, что идея ограничения государственной власти правом (рассмотренная нами ранее) не бесспорна, ибо это «значило бы ограничить смысл бытия государства»; если под сущностью государства понимать само осуществление власти {106}. Сторонники такой точки зрения полагают, что точнее было бы говорить о способности права ограничивать проявления сущности государства: его функции, структуру государственных органов, компетенцию и т.д. Не все ограничения государственной власти могут быть напрямую записаны в тексте основ Конституции. Но некоторые из них все же имеют принципиальное значение. Среди них: определение ответственности государства перед человеком и гражданином; определение прав и свобод человека как высшей ценности; подчинение государства и его органов праву и основанной на нем Конституции; положение, что никто не может присваивать себе власть в государстве; разделение системы государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную, с запретом органам государственной власти выходить за пределы, своих полномочий; право граждан на защиту от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц. Правовая Конституция России призвана быть деполитизированной, вопреки удивительно живучему мнению Ф. Лассаля, что конституционные вопросы — «прежде всего вопросы силы, а не права; действительная конституция страны заключается лишь в существующих в стране реальных, фактических соотношениях сил…» {107}. Праву надлежит иметь силу независимо от того, какие политические направления господствуют в стране и в правительстве. По своему существу оно стоит над политическими партиями и создавать для него подчиненное положение по отношению к тем или другим силам — значит извращать его природу. Принцип подчиненности правового государства человеку и обществу, ответственности перед ними в регулируемых законом правоотношениях может быть проведен в четырех уровнях. 1) Согласно Преамбуле, принимая Конституцию, многонациональный народ России, осознающий себя единственным источником государственной власти, общей волей делает незыблемой демократическую государственность и форму правления. 2) В основах строя следовало бы очертить статус государства как официального представителя общества, которое служит всему обществу, а не какой-либо его части, ответственно перед человеком и гражданином. Пока этого не сделано. Главная обязанность власти — признание, соблюдение и защита человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, личной неприкосновенности и безопасности, прав и свобод. 3) Очевидные преимущества писаного права — его определенность и всеобщая о нем осведомленность. Все законы должны быть официально опубликованы, неопубликованные законы применению не подлежат. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. 4) Государство, решая приоритетные задачи по обеспечению прав человека, отправляет правосудие: судебная власть как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности обеспечивает законность и справедливость. Правовое государство предполагает необходимость наличия санкций за несоблюдение принципа ограничения политической власти. К ним относят: правовую защиту управляемых; соблюдение принципа законности; наличие конституционного контроля; непосредственное обращение управляемых в органы правосудия; ограничение возможности обращения правителей в судебные органы; процедура исключения, с участием или без участия особого правоприменительного органа; отрешение от должности правителей с помощью специальной процедуры. Ж.-Л. Шабо полагает, что для претворения писаного права в жизнь необходима совокупность трех условий: — определенная сообразность писаной нормы ценностям и соотношению сил в гражданском обществе (экзогенное соответствие правовой нормы); — признание наивысшей ценности в самой правовой системе норм, записанных в декларациях прав и в конституциях или основных законах (эндогенная иерархия правовых норм); — наличие механизмов и органов, облеченных задачей эффективно обеспечивать указанное иерархическое первенство (контроль конституционности) {108}. В этих трех условиях, по сути дела, сконцентрированы основные требования к писаным нормам, воплощающим принцип верховенства права и главенства Конституции. В Конституции необходимо точно предусмотреть виды правовых актов {109}. Это требование обоснованно, однако не очевидно, что эту систему правовых актов следует закреплять в самостоятельном разделе Конституции, ибо вся она в совокупности своих принципов и.норм как раз и есть развернутый документ о правовой системе правового государства. Ниже мы предлагаем иерархию нормативных актов, выстроенную по уровням в соответствии с их юридической силой. Одновременно это иерархия источников права, упоминаемых сбалансированной Конституцией; она учитывает источник происхождения акта и классифицирует внешние формы выражения правотворческой деятельности государства. Проект Конституционной комиссии в наиболее оптимальной форме (отличной от Конституции РФ 1993 года) определяет следующую систему: — общепризнанные принципы и нормы международного права (ст. 4 (4)). [Это не абстрактная идея, ориентирующая и обязывающая законодателя. Приоритет данных принципов должен стать, по нашему убеждению, формой выражения права и получить соответствующие конституционные гарантии]; -незыблемые основы конституционного строя (ст. 12(1)). [Формально они не являются нормативным актом; это часть Конституции, как было доказано выше, имеющая особую значимость и юридическую силу. Вместе с тем, думается необходимым выделить ее отдельной строкой и считать самостоятельным источником права. Во-первых, этот раздел должен приниматься и изменяться только референдумом; во-вторых, эти нормы определяются как эталонные, формирующие полномочие Конституционного суда сопоставлять с ними иные нормы закона; наконец, этими положениями ограничен и законодатель, вносящий изменения в Конституцию.] — Конституция РФ как высший закон .страны (Преамбула, ст. 3(2)); — решения Конституционного Суда РФ (ст. 101); даваемое КС толкование конституционных положений по их юридической силе приближается к силе самой Конституции; — международные договоры Российской Федерации (ст. 4(4)), ратифицированные и опубликованные в установленном законом порядке. [Автор не разделяет мнения, что их следует помещать на ступень выше внутреннего права. Во-первых, ратификация и денонсация международных договоров РФ должна осуществляться федеральным законом. Во-вторых, если договор содержит положения, противоречащие Конституции, он не должен применяться, а его ратификация должна быть возможна лишь после внесения соответствующих изменений в Конституцию. Наконец, сама Конституция призвана определять место международных договоров. Кстати, последнее не сделано в Конституции 12.12.93.]; — Союзный договор (в случае, если будет избрана договорная форма регулирования интеграционных процессов в рамках СНГ); — федеративный договор (договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ); [о его соотношении с Конституцией РФ было сказано раньше]; — соглашения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о взаимной передаче части своих полномочий (ст. 8-1); — решение, принятое на референдуме РФ, оформляемое как федеральный закон (ст. 91(4)); [мы выделяем его отдельной строкой в иерархии нормативных актов, поскольку легитимность и юридическая сила данного решения выше, нежели принятого лишь парламентом; оно может потребовать смены целого направления в законодательстве путем учреждения нового крупного института, изменения объема государственного суверенитета и т.]; — акты федерального парламента: федеральные законы, в том числе те, отсылки к которым имеются в тексте новой Конституции; [Конституция РФ 1993 г. ввела в правовую систему России новый вид законодательного акта — федеральный конституционный Закон (ст. 76, 108) — всего 12 федеральных конституционных законов, имеющих более высокую юридическую силу, чем обычные законы. По содержанию они посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и конституционных институтов, закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни — народовластие, государственного устройства федеративных отношений], федеральные кодексы (ст. 87(2)); основы законодательства (ст. 78 (2), ст. 87(2)); регламенты палат парламента (ст. 89 (1)); — постановления парламента и его палат (они могут быть нормативными и потому включаются в рассматриваемую систему); — соглашения между субъектами РФ (ст. 81 (3)); — конституции (уставы) субъектов РФ (ст. 7 (4)); — законы, иные правовые акты субъектов РФ; — подзаконные акты: указы и распоряжения Президента РФ (Ст. 94(2); постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 98 (4); — акты органов местного самоуправления (ст. 113(5)). Вместе с тем, целый ряд норм указанного проекта Конституции — Преамбула, статьи 3(2), 3(4), 7(4), 12(1,2), 78(2), 79, 81, 82 (1), 83, 85(1), 87(1-а),(2), 94(2), 98(4), 101(5), 113(5)110 — устанавливают особенности и правила соотношения между правовыми актами различного вида, придавая системе завершенность. Важной структурной частью правового государства является институт защиты конституционного строя. Он нуждается в комплексном рассмотрении. Парадоксально, но столь важный для России институт до сих пор не закреплялся в целостном виде. Редким исключением можно считать Конституцию Республики Крым 1992 года, в которой есть специальная глава «Обеспечение конституционного строя Республики Крым». Вероятно, в свете событий 1993 года в России следовало бы поднять гарантии защиты конституционного строя до уровня незыблемых принципов, закрепляемых в особом, неотменяемом разделе Конституции. Среди этих способов можно выделить следующие: 1) судебный конституционный контроль; 2) полномочия иных органов государственной власти по защите конституционного строя; 3) право народа на коллективное сопротивление узурпации власти; 4) конституционные основы регулирования чрезвычайного и военного положений; 5) конституционные основы деятельности общественных объединений и их контрольных полномочий. Остановимся на судебном конституционном контроле. Сразу обратим внимание на недостаточность усилий одного Конституционного Суда и недопустимость умаления роли судов общей юрисдикции в многосложном деле обеспечения конституционной законности. И все же Конституционный Суд призван играть центральную роль, ибо в подлинно правовом государстве судебная власть, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным и влиятельным гарантом конституционного строя. Еще в августе-сентябре 1990 года в тексте проекта Конституции РФ появляется глава «Судебная власть». Это было шагом вперед по сравнению с употреблявшимся прежде термином «правосудие» (восстановить который почему-то предлагалось в президентском проекте весной 1993 года). Судебная власть подчинялась Конституции и закону, а ее внутреннее разделение заключалось в том, что Конституционный Суд выделялся из общей судебной системы. Далось это в нелегких спорах с Б.А. Золотухиным и другими сторонниками создания единого Верховного Суда по образцу США. В 1991 году в недрах Парламента рождается добротный проект Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», устанавливавший организацию и порядок судопроизводства в этом органе. Обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории России становилось неотъемлемой чертой демократического правового государства. В соответствии с принципом разделения властей конституционный контроль передавался от Верховного Совета и его Президиума в ведение судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой. Пятый Съезд народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года принимает Закон и избирает пожизненный состав Конституционного Суда. Подготовка и принятие этого решения были показателем движения к парламентаризму: депутатские фракции предлагали своих выдвиженцев, список неоднократно обсуждался и согласовывался и, в итоге, был принят бурным Съездом. Затем было почти два года интересной практики конституционного правосудия. Сбалансированная Конституция должна была — по намерениям Конституционной комиссии — закрепить широкие полномочия этого важнейшего института конституционного контроля. Важна не только возможность проверять, выявлять и устранять правовыми средствами несоответствия законов, иных правовых актов Конституции страны. Конституционный Суд, по убеждению автора, призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания судей. Последнее весьма важно: именно эти соображения лежали в основе практических действий большинства судей КС РФ и его председателя В.Д. Зорькина, пытавшихся сохранить правовое пространство и гражданский мир, не только принимая решения по неконституционным действиям Президента РФ 20 марта и 21 сентября 1993 г., но и участвуя в обеспечении их выполнения. Но в Конституции 1993 года закреплен иной подход. Симптоматична ст. 80 (2): «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». Такая норма явно может помешать возродить судебную власть, ставя под сомнение вопрос о дееспособности механизмов контроля над властью, особенно исполнительной. Охрана Основного Закона становится фиктивной, если специализированный орган не может отменить несоответствующие Конституций акты высших должностных лиц, обеспечить баланс властей, обязать стороны спора не выходить за пределы своих полномочий. Очень важна сила решений Конституционного Суда, которые должны, вступать в силу немедленно после их провозглашения, являться окончательными и не подлежать опротестованию, быть обязательными на всей территории России. Этого Конституция не говорит. Понятно почему — вспомним попытку правящих кругов заставить КС РФ пересмотреть поздней осенью 1993 г. его ранее принятые заключения по «делу КПСС» и по указу Президента РФ N 1400 от 21 сентября 1993 г. Конституционный Суд призван обеспечивать иерархию правовых актов, воплощать верховенство Конституции. Вакханалия указного и распоряженческого беспредела, творимого президентами, мэрами, иными чиновниками, может быть остановлена только принципиальной правовой позицией Конституционного Суда. Конституционный Суд призван давать заключение — по представлению государственной медицинской комиссии — о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Учитывая грустный российский опыт, это полномочие должно иметь конституционное закрепление. В условиях затяжного нарушения конституционных принципов и норм Конституционный Суд России обязан ежеквартально обращаться с посланием к Парламенту; а по конкретным вопросам — с представлениями к государственным органам и должностным лицам. Особая роль Конституционного Суда должна подчеркиваться его участием в приведении к присяге Президента России. Торжественная присяга приносится на совместном заседании палат Парламента и Конституционного Суда, проводимом не позднее 30 дней после избрания Президента. Совместное заседание ведет Председатель Конституционного Суда; он — свидетель клятвы о соблюдении Конституции и контролер ее последующего выполнения. В Конституции 1993 года этих норм нет, но при ее развитии они должны получить закрепление. В отечественной практике правом давать общеобязательное толкование норм Конституции прежде был наделен законодатель — Верховный Совет. Стремясь исключить конъюнктурные изменения в зависимости от политического состава очередного парламента, Конституционная комиссия предложила закрепить это право за Конституционным Судом. Конституция 1993 года закрепила это полномочие, но, судя по контексту, не только за Конституционным Судом, но и за Президентом России (см. ст. 80 (2) (3), 82 (1)) {111}. В целях защиты конституционного строя Конституция России призвана устанавливать основы регулирования чрезвычайного и военного положений. В частности, указывать, что чрезвычайное положение как особый правовой режим может вводиться в качестве временной меры исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ и в целях возвращения к нормальным условиям жизнедеятельности общества. Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть: а) попытка насильственного изменения или свержения конституционного строя РФ; массовые беспорядки и межнациональные конфликты, сопровождающиеся насилием; блокада отдельных местностей, угрожающая жизненно важным интересам РФ, безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие широкомасштабных аварийно-спасательных и восстановительных работ. Чрезвычайное положение может вводиться на всей территории России либо в отдельных ее местностях лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Необходимо четко указывать порядок введения и отмены чрезвычайного положения. Оно объявляется постановлением Парламента; в неотложных случаях — указом Президента с немедленным уведомлением Парламента, который рассматривает его в течение 72 часов с момента издания указа. Неутвержденный указ утрачивает силу. Важно определить и гарантии незыблемости отдельных прав и свобод человека в период чрезвычайного положения; в соответствии с федеральным законом могут вводиться их временные ограничения, но при этом они должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении. В этот период не допускается изменение Конституции, законов о выборах и о судопроизводстве, не проводятся референдумы и выборы, не могут быть ограничены или прекращены полномочия и деятельность Парламента и судов. Не должны подлежать ограничению права и свободы, указанные в специальной «защитной» статье Конституции. Меры, принимаемые в период чрезвычайного положения, осуществляются в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Они не влекут за собой каких-либо ограничений или изменений прав и полномочий государственных органов, правового положения общественных объединений, а также прав и свобод человека в местностях, где не объявлено чрезвычайное положение. Не сопровождаются они также какой-либо дискриминацией отдельных лиц или групп населения на основе расовой и национальной принадлежности, цвета кожи, пола, языка, социального и имущественного положения, происхождения, места жительства, отношения к религии и т. Эти и другие тщательно отработанные нормы нужны как заслон от неограниченной чрезвычайщины. Важно, чтобы в условиях чрезвычайного положения деятельность Конституционного Суда не была приостановлена или ограничена. Конституция 1993 года ни одной из перечисленных гарантий не дает, оставляя опасения, что незаконный прецедент конца 1993 года может стать не последним.

Демократия и республиканское правление в России      Принципы демократии раскрываются в таких устоях конституционного строя, как народовластие и политический плюрализм, а формой их реализации выступает республиканское правление с разделением и взаимодействием властей, развитой системой народного представительства. (Ранее мы уже показали как следовало бы закрепить ценности демократии в основных принципах, институтах и нормах Основного Закона — гл. I, § 2). Рассмотрим, как можно закрепить принципы народовластия: 1) носителем государственного суверенитета может выступать только один субъект — многонациональный народ России — единственный источник государственной власти; 2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и местное самоуправление. Высшим выражением непосредственной власти народа являются референдум и свободные выборы. Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией, проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но этого мало. История России знала немало примеров насилия, и граждане должны быть гарантированы в своем праве защищаться от тирании власти. Никто не может присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением. Граждане имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя. Показательно, что еще во времена Ивана IV на Руси зрело понимание права на сопротивление злонамеренной и преступной, «мучительской власти», пусть даже самодержавной. Эта мысль прослеживается на протяжении средневекового опыта последовательно в работах И. Волоцкого, М. Грека, Ф. Карпова, Ф. Косого, 3. Отенского, А. Курбского, И. Тимофеева {112}. Небезынтересно, что в конституциях ряда зарубежных стран также отражен сей принци В частности в Конституции ряда штатов США (Нью-Гемпшир и др.), Основном законе Германии, Мексиканской Конституции, Конституции Пакистана, Конституции Либерии, Конституции Ганы {113}. В проекте Конституционной комиссии с первых вариантов было закреплено подобное естественное коллективное право. Приведенная выше норма не должна допускать противоречивых толкований, что было бы опасно: она полагает возможным устранение или изменение существующего строя методами конституционными, но не предусматривает всего этого, сделанного насильственным способом. Словно в противовес сказанному, текст Конституции 1993 г. не содержит указанных положений — по-видимому, после их стихийного применения 21 сентября — 4 октября 1993 года. Отметим, что после августа 1991 года данная норма казалась российским демократам уместной и «оправдавшей себя» в деле. Вывод изменился на противоположный, когда те же люди из «защитников» Российского парламента превратились в «нападающих». Следующим принципом демократии является политический плюрализм: демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни; действия государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных и религиозных объединений, должностных лиц и граждан, ведущие к устранению многопартийности, незаконному ограничению деятельности общественных и религиозных объединений, установлению неправомерных преимуществ для отдельных из них, преследуются по закону. Принципиально важно в Конституции России установить, что: не допускаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение или насильственное устранение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв безопасности государства, а также тех, деятельность которых влечет расовую, национальную, социальную, религиозную вражду и ненависть, насилие, терроризм, войну. Подчеркнем, что речь должна идти не только о пропаганде, ибо пропаганда — лишь один из видов деятельности, который может вести к войне, розни и др. Вспомним — как практическими действиями была создана обстановка социальной и национальной вражды и ненависти, приведшая к гражданской войне осенью 1993 года. Это явление — больше, чем общественная опасность и, посему, должно быть исключено на конституционном уровне. Кроме того, демократическая Конституция призвана запретить создание неконституционных структур власти, незаконных вооруженных и военизированных, а также тайных формирований. В противном случае возникает ненормальное положение, когда в государстве возникают несколько «армий»: государственная, «придворная», частнокриминальные и этнонациональные «гвардии» и проч. Гарантии создания и деятельности плюралистической политической системы — задача Конституции. Вместе с тем, Конституция не должна определять точные названия общественных объединений, либо давать их классификацию. Развитие политической системы в России приведет, по-видимому, к появлению новых видов объединений. Не следует преувеличивать в России нынешнюю роль и перспективы политических партий, скопированных в период (1988-1993) годов с западноевропейского образца. «Многопартийность» — с множеством мелких и маловлиятельных верхушечных партий — подтверждает сей вывод. Конституция не должна устанавливать жесткий вариант избирательной системы. Сочетание выборов по партийным спискам с выборами по одномандатным округам должно бы сопровождаться более жесткими требованиями к первым (большее количество подписей в поддержку регистрации, наличие финансового залога, контроль за незаконным привлечением государственных средств и ресурсов). Пропорциональная избирательная система сможет лишь искусственно культивировать парламентскую многопартийность. Но — не более, ввиду очевидного неприятия со стороны большинства российского общества тенденции превращения органов народного представительства в политический клуб «лидеров» групп влияния и их референтных груп На наш взгляд, Россия идет к новому типу плюрализма — основанному прежде всего на различиях социокультурных и цивилизационных. Стихийно возникающие группы интересов и идей (далеко не всегда осознанных) сосредотачиваются на разных мировоззренческих векторах, не связанных строгими организационными формами. Тем самым, закладываются не «партии интересов», а «блоки мировоззрений». В конституционных основах следует гарантировать свободу участия граждан в политической жизни, не предопределяя наличия в России деления граждан на беспартийных и членов партий. Возможно, что установится практика существования политических объединений без формального членства. Но в любом случае в Конституции 1993 года норм об общественных объединениях не оказалось вообще, хотя нормы этой главы в развитие приведенных выше могли бы гарантировать, что: В России свободно создаются и действуют общественные объединения, а также религиозные объединения. Закон определяет случаи, условия и порядок их регистрации либо их уставных документов. Государство гарантирует невмешательство в их законную деятельность. Внутренняя организация и деятельность объединений не должны .ущемлять основные права и свободы человека и гражданина, а решения не имеют обязующей силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, занятых в них работников при выполнении ими своих обязанностей. Общественное, а также религиозное объединение, зарегистрировавшие свои уставные документы, являются юридическим лицом, могут иметь в собственности имущество и заниматься деятельностью, которая соответствует их уставным документам. Не допускается коммерческая деятельность этих объединений, за исключением отдельных ее видов, указанных в законе. Общественные и религиозные объединения имеют право объединяться, создавать международные общественные объединения и участвовать в них. Политические общественные объединения содействуют выражению политической воли гражданского общества, участвуют в выборах. В представительных органах государственной власти и местного самоуправления разрешается свободное создание фракций общественных объединений. В других государственных органах и органах местного самоуправления создание подобных организационных структур не допускается. Определяя структуру и правовое положение высших органов государственной власти, Конституция устанавливает порядок отношений между ними. Через них народ осуществляет свою власть, ибо Россия должна остаться государством с республиканской формой правления. Республика является одним из механизмов народного суверенитета, где все высшие органы государственной власти либо избираются всенародно, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Суверенные права на власть признаются за всеми дееспособными гражданами либо за большинством их, а управление осуществляется на основе народного представительства. Эти принципы доставались нашему Отечеству не просто. Россия всегда страдала от господства случая и произвола в государственной жизни, отсутствия постоянства и порядка во внутренних отношениях. Но идея народного представительства как ограничителя правления верховной власти имеет прочные корни в нашей истории. Равно как и мысль, что первоначальная, учредительная власть принадлежит народу, и только он в лице своих представителей с решающим голосом может установить или изменить форму правления, властно определяя строй государства. Глава государства есть лицо, наделенное полномочиями со стороны народа, и первый исполнитель его воли: в России правитель неоднократно получал власть от «учредительных» собраний, избранных пусть и не всем народом, но наличными элементами гражданского общества. Отвечая на вопрос — почему желательно народное представительство, — С. Котляревский выделял два типа аргументов: одни основаны на соображениях государственной целесообразности, другие «имеют в виду более глубокие духовные последствия, проистекающие для данного общества из его политического режима» {114}. Усложняющейся жизни должна соответствовать теснейшая связь общества и государства: увеличивающиеся постоянно интересы требуют особой защиты со стороны тех, кому они всего ближе, тогда как для всемогущей бюрократии оказывается не под силу «роль общественного провидения». Великий нравственный смысл представительства делает гражданина ответственным за судьбы его родины, «может развить в нем чувство солидарности отдельных, сменяющих друг друга поколений», способен «приучить видеть в государственном интересе не нечто постороннее и чуждое, а известный высший принцип, перед которым должны склоняться все интересы частные» {115}. Аристотель к трем «правильным» формам государства (в которых правители имеют в виду общую пользу) причислял монархию, аристократию, политию; а к ошибочным, неправильным — тиранию, олигархию и демократию. И в самом деле, для олигархического правления «демократического» меньшинства — как мы могли убедиться в России 1990-х годов — свойственны анархия, некомпетентность, стяжательство, огромный разрыв между управляющими и управляемыми — т. е. все то, от чего предостерегали еще древние мыслители. В политии, близкой к республике, правит большинство в интересах общей пользы. Обратим особое внимание на эту сторону демократической республики. С принятой точки зрения стержнем демократии является защита и гарантированность прав и интересов меньшинства и каждого гражданина в отдельности. Вместе с тем, первичной аксиомой демократии является правление большинства и для большинства, о чем мы часто и несправедливо забываем. Сама полития есть смешение олигархии и демократии; полития- «средняя» форма государства. В современных условиях говорить о чистом типе формы правления можно лишь с известной долей условности. Следует согласиться, что современные плюралистические политические режимы в определенной мере соответствуют аристотелевой типологии, но представляют собою модели смешанного государственного устройства, имеющего черты монархии, аристократии и демократической республики, причем из первых двух концептов изъят принцип передачи власти по наследству {116}. Добавим, что сохраняющаяся цикличность смены указанных форм правления приводит к их дальнейшему усложнению и взаимному обогащению. Форма правления может быть в пределах известных условий предметом выбора. Дж. Ст. Милль относил к критериям хорошей формы правления умение поддерживать порядок и повиновение управляемых, а также обеспечение прогресса через «увеличение всей суммы всякого рода существующего добра». Лучшее правление то, которое более всего ведет к прогрессу, потому что он предполагает порядок, порядок же один не предполагает прогресса, но есть лишь его условие. Политические учреждения должны содействовать духовному развитию народа, воспитывать в членах общества различные требуемые качества — нравственные, умственные, практической деятельности. Другое основное начало хорошего правления, по Миллю, — мера, какой политический механизм способен воспользоваться суммой существующих хороших качеств и сделать их годными настоящим целям {117}. Верное и точное наблюдение. Вопрос — в какой мере форма правления способна организовать уже существующие умственные, нравственные и деятельные силы и вести с их помощью с наибольшим успехом общественное дело. Качественным свойством Российской республики, по нашему мнению, должно являться сочетание сильной, единой и ответственной исполнительной власти с полновластной системой органов народного представительства и самоуправления, содействующих самоорганизации деятельных сил населения и контролю за административной системой. Но все же — «народное представительство» или «законодательная власть»? Рассуждая о взаимоотношении терминов «законодательная» и «представительная» (ветви власти), В.А. Кикоть высказывает мнение, что это не синонимы. Классификация властей в рамках их разделения осуществляется по содержанию деятельности, а не по порядку их образования или составу. Ныне, когда органы государственной власти России получают свою власть прямо или косвенно от народа, все они в этом смысле являются представительными — и коллегиальные (палаты Парламента, местные органы самоуправления), и единоличные (Президент, глава администрации) — в РФ и ее субъектах {118}. Соглашаясь с этими рассуждениями частично, мы считаем вполне возможным использование термина «представительная власть» применительно к парламенту, законодательным собраниям субъектов Российского государства, местным органам самоуправления. Во-первых, это элемент преемственности с русской традицией — обозначать словами «народное представительство» уполномоченных гласных доверенных представителей или депутатов. Во-вторых, было бы опасным упрощением сводить функции представительных собраний только к законотворчеству, умаляя властные контрольные полномочия, выводимые из принципа народного суверенитета и общинной традиции. Несколько слов о Советах. Термин «Советы» в проекте Конституционной комиссии (главы XV, XIX) был не данью компромиссу, но обозначал современную форму народовластия и самоуправления, сохраняемую и развиваемую в условиях, когда отпали искусственные ограничения политического многообразия. Заметим, что Верховный Совет РФ являлся как бы мостиком, обеспечившим переход от советской системы к началам парламентаризма. Тем сомнительнее фраза печально известного указа N 1400, разогнавшего парламент, «учитывая не удовлетворяющее парламентским стандартам качество» его работы. (Отметим, что «более удовлетворяющее» этим стандартам маловластное Федеральное Собрание созыва 1994 г. приняло за всю первую сессию (полгода работы) лишь четыре закона (принято обеими палатами и подписано Президентом). Порою, в пику идеям «советской» власти, взамен представительства социальных слоев нашего общества предлагают насытить парламент «профессионалами», характер деятельности которых наиболее близок к законодательной работе, — юристами, экономистами, политологами, социологами. Автор полностью разделяет мнение О.Е. Кутафина, что это не только сделать нереально, но Верховный Совет не может и не должен быть простым собранием профессионалов, он призван быть собранием профессиональных политиков {119}. Полагаю оправданным вернуться к названию «Верховный Совет России». Стоит серьезно подумать о восстановлении системы органов народного представительства в виде реформированных, но властных Советов по всей вертикали государственного механизма. В наших условиях вопрос о том, сможет ли республика служить своему предназначению и отправлять свои функции в соответствии с конституционными установлениями, во многом решается в зависимости от политической практики, складывающейся под влиянием субъективных причин и обстоятельств. Они-то во многом и определяют — КАК работает республика, ее институты и органы и насколько дееспособной является государственная власть, формально объявленная республикой. Из четырех опор конституционного строя, на защиту которых встал в 1993 году Президент Ельцин, осталась внешне нетронутой только одна — республиканская форма правления. Но, как верно отмечал В. И. Лафитский, что дает сохранение слова «республика», если кто-то узурпировал абсолютную власть?

Принцип разделения властей      Демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Соответственно этому, система государственной власти в России может быть основана на подлинном разделении на законодательную, исполнительную и судебную. Соединение всех трех властей в одном лице или органе уничтожает, по мнению Ш. Монтескье («О духе законов», 1748 г.), свободу личности: личная свобода окончательно бы исчезла, если бы власть составлять законы, судить за преступления и приводить в исполнение публичные решения соединялась в одном лице. Править по закону — заповедь государственной власти. Посему, Парламент* прежде всего, принимает федеральные законы; Президент и Правительство на их основании осуществляют внутреннюю и внешнюю политику, а судебная власть и правоохранительные органы обеспечивают законность и правопорядок.