* Автор здесь и далее, говоря о высшем представительном и единственном законодательном органе РФ, использует собирательный термин «Парламент». Название этого органа, естественно, может и должно быть иным: Верховный Совет, Федеральное Собрание и т. Ранее мы уже высказались о предпочтении наименования «Верховный Совет России, с двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации (вариант: Советом Союза)».

Хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий. По справедливой мысли венгерского академика К. Кульчара, логику разделения властей для недопущения монополизма следует применять во всем тексте Основного Закона. Идею разделения властей в России рекомендуется проводить в трех плоскостях: 1) Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры. Принципиально исключается возможность узурпации власти и порождаемого этим насилия. 2) Функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента, его правом вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей. 3) Конституция обеспечивает правовые и экономические условия самоуправления и саморазвития различных общностей: региональных, местных, этнических, культурных, социальных, производственных, религиозных, иных. Тому же служит отделение экономической системы от политики и власти, принцип нейтралитета по отношению к различным укладам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом. Решающую роль играет структура отношений между представительными и исполнительными органами власти. В оптимальном подходе (условно: «сильный Парламент и достаточно сильный Президент») назначения определенной части должностных лиц осуществляются Президентом с согласия Парламента; Президент не имеет права роспуска Парламента; Парламент не может увольнять в отставку Правительство в целом, он вправе ставить вопрос об отставке отдельных министров, но окончательное решение принимает после пояснений Президента — вторичным голосованием; Правительство действует, хотя и под общим руководством Президента, но имеет также своего главу. Это — разновидность президентской республики, условно говоря, на три четверти президентская республика: от чистой президентской она отличается тем, что Парламент может по установленной процедуре смещать отдельных членов Правительства {120}. Некоторые оппоненты видят ущербность данной схемы в том, что Президент не может «укротить», как они выражаются, Парламент. На самом деле, ни Президент не может распустить Парламент, ни Парламент не вправе сместить Президента по политическим основаниям, а также решить вопрос об отставке Правительства целиком. Все логично. Отметим несколько особенностей защищаемой модели разделения властей. а) Наличие сильного Президента. Он призван быть «ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной систему, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и в тоже время не поглотили и не подчинили друг друга» {121}. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы власти, влияет на органы власти, но не командует ими. Президент не может входить в состав общественных объединений, его вмешательство способно не допустить монополии правительственной партии, «диктатуры» поддерживаемого Парламентом бесконтрольного однопартийного Правительства (так зачастую случается в Великобритании с ее вестминстерской системой). Сильный Президент, по нашей концепции, не должен быть лишь «представителем нации», «олицетворением единства государства» — т.е. символической фигурой, подписывающей не им разработанные решения. Ему принадлежат кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть — «причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма» {122}. В условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности. Но — при необходимых сдержках и противовесах, к которым мы переходим. б) Наличие механизмов контроля над Президентом при личной ответственности последнего — ключевое условие сохранения в России института избираемого, народом Президента. Автор не разделяет точку зрения ряда общественных деятелей, что данный институт себя в России не оправдал и нуждается в полном пересмотре. Другое дело, что президентство нельзя отождествлять с самовластием, возникшим на фоне длительного неподчинения Конституции, открытого игнорирования законных решений органов народного представительства. К механизмам действенного контроля относим следующие: издаваемые Президентом указы и распоряжения имеют строго подзаконный характер; назначения Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность, информация должны осуществляться только с согласия Парламента; структура и компетенция Правительства определяются по представлению Президента только федеральным законом; никто не может быть избран на должность Президента более двух раз. Кроме того, в Конституцию России стоило бы ввести институт Государственного Совета и статью примерно следующего содержания: «Президент России — глава государства — возглавляет Государственный Совет России. Государственный Совет: вырабатывает рекомендации для главы государства по основным направлениям внутренней и внешней политики; в случае необходимости вносит предложения по осуществлению Президентом его права законодательной инициативы; обеспечивает взаимодействие Президента с государственными органами и учреждениями, общественными объединениями, территориальными и этническими общностями. Без обсуждения и одобрения Государственного Совета Президентом не могут быть решены, вопросы, имеющие принципиальное значение для интересов народа России и затрагивающие обеспечение стабильности, безопасности и правопорядка в обществе. В Государственный Совет по должности также входят Председатель Правительства России, его заместители, Секретарь Государственного Совета (государственный секретарь), министры, ведающие вопросами обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел, юстиции, информации, а также государственные советники, назначаемые Президентом по согласованию с верхней палатой парламента. В работе Государственного Совета вправе принимать участие председатели палат федерального парламента и председатели высших органов судебной власти России. Организация и порядок деятельности Государственного Совета устанавливаются федеральным законом». Смысл данного института, впервые предложенного нами еще в 1991 году, состоит в необходимости коллегиального содействия главе государства в выработке и принятии стратегических решений. Госсовет становится законным преемником мало понятных подразделений типа Администрации, Президиума Правительства, Совета безопасности, Президентского совета и прочих. Именно негласность, авторитарность процесса принятия важнейших решений не раз в последние годы становилась причиной опасного сворачивания с конституционного поля. Одновременно снимается возможное противоречие между Президентом и руководством Правительства, создается форум для их постоянного взаимодействия с руководством Парламента и Конституционного Суда — во имя эффективной организации и единства государственной власти. Именно через институт Государственного Совета может произойти корректировка некоторых противоречивых черт конституционного принципа разделения властей, требующего высокого уровня правовой и политической культуры — чего, увы, пока нет. Прецеденты есть в зарубежных странах — в виде так называемых «узких» (или «кухонных») кабинетов. Но есть они и в нашей истории. Сам термин для России не нов, впервые институт с таким наименованием был введен Александром I по совету Сперанского в 1801 году и закреплен «образованием» 1810 года. Интересно, что это был совещательный институт, без одобрения которым никакой проект закона, устава и учреждения не мог быть утвержден и обнародован верховной властью. «Вняв мнению Государственного Совета, постановляем…» — вот формула Александра I, которой сегодняшняя «республиканская» Россия может позавидовать; но формула эта употреблялась не долго. Тем не менее, следование институциональным и терминологическим традициям отечественной государственности — одно из условий общественного восприятия и признания любого конституционного акта. Был опыт и в новейшее время. Если угодно, можно рассматривать предлагаемый институт как своеобразный преемник Политбюро. Предвидя неадекватную реакцию читателя, замечу, что мы явно недооцениваем позитивный опыт работы данного института, выросшего все-таки из принципов партийной демократии и коллективной ответственности, хотя и применявшихся ранее с серьезными изъянами. Здесь же предлагается, что организация и порядок деятельности Госсовета будут поставлены на конституционные и законные основания. Небезынтересно, что в 1994 году этот институт был закреплен в Конституции Республики Дагестан — при этом были использованы соответствующие наши предложения {123}. Ответственность должна реализоваться через процедуру реально осуществимого импичмента. Подчеркнем, что это должна быть не формальная или фиктивная, а вполне действенная норма: Президент России может быть отрешен от должности в случае умышленного тяжкого нарушения им Конституции России. Производство по делу об отрешении Президента России от должности возбуждается Государственной Думой большинством голосов избранных в нее депутатов по предложению не менее чем одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд России установит, наличие оснований для отрешения, то Совет Федерации может отрешить Президента России от должности большинством не менее чем две трети его численного состава. Президент России вправе присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Парламента России, Конституционного Суда России, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности. По Конституции РФ 1993 года отрешение от должности Президента становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации (верхней палате) собрать практически невозможно, ибо половина ее членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации. в) Наличие ответственного Правительства. Президент не может являться «всенародным управдомом», занятым миллионом мелких повседневных вопросов (в решении которых неминуемы ошибки и промахи), но при этом не подлежащим замене иначе как раз в четыре года на основе всенародных выборов. Эту роль берет на себя ответственное Правительство, которое осуществляет исполнительную власть в России, проводит ее внутреннюю и внешнюю политику. Фактор ОТВЕТСТВЕННОСТИ за принимаемые властные решения имеет огромное значение. В ходе реформы 1990-1993 годов, кажется, так и не удалось прийти к подобному состоянию исполнительной власти. Коллективная ответственность должна выражаться в том, что Правительство регулярно представляет отчет Парламенту. Председатель, его заместители и члены Правительства отвечают на запросы и вопросы депутатов в порядке, установленном федеральным законом. Парламент и избиратели будут знать, что каждодневно делает Правительство. Предлагается ввести также институт персональной ответственности его членов: Парламент может поставить вопрос об отставке Председателя, заместителя Председателя, члена Правительства, любого назначенного Президентом руководителя иного федерального органа исполнительной власти; если Президент не увольняет соответствующее должностное лицо в отставку, он обязан обосновать свое решение перед Парламентом; признание большинством голосов по каждой палате обоснования Президента неудовлетворительным влечет обязательное увольнение Президентом указанного должностного лица в отставку. Отставка Председателя Правительства не влечет отставки Правительства. г) Участие Парламента в назначении ключевых членов Правительства. Мы предлагаем следующую норму: По представлению Президента Парламент дает согласие на назначение Председателя, его заместителей и членов Правительства, к ведению которых отнесено общее руководство экономикой, финансами, внутренними и иностранными делами, обороной, безопасностью, информацией; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка, Генерального прокурора. Тем самым, члены «малого кабинета», в который входят ключевые руководители, министры, должностные лица, назначаются гласно, с участием народных представителей. Это повышает степень контроля за деятельностью «узкого» Правительства, неизбежно возникающего внутри полного состава кабинета. д) Разрешается проблема устойчивости Правительства. Чтобы за счет риска легкой и частой смены Правительства не создавать зыбкости всего государственного механизма, не следует давать полномочий Парламенту «в любой момент сменить Правительство», как предлагалось рядом юристов, считавших, что это не нарушит устойчивости самой системы власти, поскольку «смена Правительства не есть смена власти» {124}. Опасность неустойчивости тем выше, чем слабее и неорганизованнее политические партии. К тому же, партийное парламентское большинство на федеральном уровне может подмять интересы субъектов РФ, а в сложном федеративном государстве это недопустимо. Представляется нецелесообразным закреплять в Конституции России право Парламента решать вопрос об отставке Правительства в целом. В Основном Законе РСФСР в результате изменений 90-х годов появилась норма, согласно которой Верховный Совет РФ «…решает вопрос о доверии Правительству РФ» (пункт 5 ст. 109); однако, без закрепления юридической процедуры и правовых последствий такого решения, эта норма оказалась фиктивной. е) Введение института несовместимости депутатского мандата с министерским портфелем. Председатель Правительства по защищаемой концепции не является лидером парламентского большинства, получившего мандат на формирование Правительства; члены же Правительства не могут быть депутатами, входить в состав общественных объединений. Хотелось бы уйти от возможного парадокса, при котором Парламент в значительной мере утрачивает свои полномочия и прерогативы и фактически оказывается в руках Правительства партийного парламентского большинства и его лидера (пример — «канцлерская республика» ФРГ). Тем самым мы избегаем крайне опасного искушения дать исполнительной власти право назначать перевыборы парламента в случае правительственного кризиса. ж) Стремление избежать конфликта между Президентом и Председателем Правительства. За счет формальной беспартийности руководителей государственных органов легче избежать столкновения принадлежащих к разным партиям Президента и руководителя Правительства. Следует расширить возможности арбитражного влияния Президента на парламентское партийное большинство: постановления и распоряжения Правительства могут быть изменены или отменены Президентом; структура и компетенция Правительства определяются федеральным законом по представлению Президента; Правительство принимает постановления и издает распоряжения на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, а также — указов и распоряжений Президента (которые, таким образом, имеют более высокую силу, нежели акты Правительства). Президент принимает отставку членов Правительства; Президент может не увольнять без специальной парламентской процедуры, ни одного из членов Правительства. Сильный Президент вправе освобождать от должности назначенных им членов Правительства; и именно Президент вносит в Парламент законопроект о федеральном бюджете. з) Наличие механизмов взаимодействия ветвей власти. Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства. Суть этих механизмов состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы «осуществляются не с помощью охраны границ компетенции, а путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой отрасли управления» {125}. При этом обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав. Целью системы является согласование и корректировка работы федеральных органов государственной власти. Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указное право, делегированное ей Парламентом. Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами являются также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец — право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства. Таковы общие черты защищаемой автором формы смешанного президентско-парламентарного правления в России. Но практика российской реформы не последовала здравой логике. Вместо внедрения сбалансированной формы правления, началось «изобретение» противоречивой схемы, закрепляющей весьма сомнительную практику властвования. Конституционная комиссия в 1992 году предложила близкий к описанному вариант — разновидность известной в литературе и практике дуалистической формы правления, но в конечном итоге предложенная модель оказалась невостребованной. Однако ее научная и практическая значимость сохраняется и может привлечь внимание политиков, желающих лучшего правления для России. Как же видели организацию власти оппоненты? Для части Верховного Совета РФ был характерен подход, который условно можно назвать «вся власть Советам». По ней Парламент (Съезд) не столько законодательный, сколько вообще высший орган государственной власти: исполнительная власть находится под его строжайшим надзором, Президент не вправе создавать самостоятельно органы исполнительной власти, включая вспомогательные, назначать федеральных должностных лиц в регионы, осуществлять властные действия в пределах своих полномочий. Законодатель становится «высшим распорядителем», забывая о том, что исполнительная власть — тоже ветвь власти, обладающая известной самостоятельностью, и что Президент, избираемый всенародно, имеет серьезную представительную силу. Умаление прав Президента и Правительства, на наш взгляд, чревато нарушением баланса полномочий и способно стать постоянным источником конституционного кризиса. Представительные органы власти должны нести ответственность за свои решения, в т. ч. по оценке действий исполнительной власти. В стремлении урезать полномочия политического «противника» просоветский подход предлагал разновидность парламентской республики с народно избранным, но слабым и невластным Президентом. Модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий правительства не решает вопроса о дееспособности и ответственности власти. По многим причинам ни чисто парламентская, ни советская формы правления России, видимо, не подходят. Противоположный подход был изначально намечен в проектах РДДР (С.С. Алексеев, А.А. Собчак и др.) и группы Шахрая, которые сыграли свою роль в создании неудачной формы правления, появившейся в Конституции РФ 1993 года. Это модель эклектичной «суперпрезидентской» республики. По ней, Президент — глава государства и высшее должностное лицо. Он испрашивает согласие только одной из палат Парламента на назначение высших должностных лиц. Министры назначаются непосредственно. Опасно самостоятельную политическую роль получает глава Правительства. То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти, показывал еще опыт пореформенной дореволюционной России: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий переменчивый фундамент всему зданию реформ; несмотря на фактическое установление конституционной монархии, оставалась в силе прежняя система неограниченных полномочий административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. Сейчас случилось то же самое: сначала в условиях указного права исполнительная власть осталась без контроля за расходованием бюджетных средств, властвованием над кадрами, правоохранительными органами и силовыми структурами, приватизацией государственной собственности. Затем развились черты вседозволенности, олигархии. Напомним, что главным упреком в адрес ВС РФ было именно то, что он стремится отдать всю власть Советам. Но от мнимого всевластия Съезда н.д. РФ мы пришли к реально бесконтрольному самовластию в структуре федеральных органов власти Президента и его Администрации. К ним фактически перешли силовые структуры и другие прерогативы власти (включая даже ведение финансовых дел Государственной Думы). Восстанавливается Административная Система: круг преобразований, начатый в 1987 году борьбой с административной системой и бюрократией, замкнулся, вернув общество к доперестроечному состоянию. «Суперпрезидентская» форма правления обнаружила множество недостатков уже вскоре после ее закрепления в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» 1991 г. и Конституции (Основном Законе) РСФСР с изменениями, внесенными третьим Съездом народных депутатов РСФСР. Но особенно ясно ее минусы определились после решения пятого Съезда о наделении Президента РФ полномочием издавать указы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы (ноябрь 1991 г.). Управление Россией, ее столицей велось с серьезнейшими нарушениями принципа разделения властей и в итоге привело к фиктивности данной конституционной основы, хоть и записанной с апреля 1992 г. в Конституции РФ. Этот принцип был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти на переходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной. Главы администраций (президенты республик) вводились в состав как Совета Федерации — верхней палаты Федерального собрания, так и в состав Правительства Российской Федерации. (Позже это было отменено). В Конституции 1993 глава о Президенте подчеркнуто помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких от демократии форм правления. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей (кроме федеральных), назначение референдума, предложение кандидатур не только руководителей исполнительной власти, но и Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей. Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных и даже — гипотетически — спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо «просьбы» Правительства проголосовать за доверие ему (ст. 111 и ст. 117) обстоятельствах. Парламент превращается в безвластный орган, над которым постоянно нависает «дамоклов меч» досрочного роспуска. Мы полагаем, что психология и поведение народных представителей изменится, когда над ними будет висеть постоянная угроза роспуска по политическим основаниям. Б.А. Страшун, словно извиняясь, полагает, что выработка под эгидой Президента Конституции с преобладанием указанных черт парламентарной республики объясняется настойчивым стремлением составителей сделать институт досрочного роспуска Парламента средством разрешения конституционных кризисов. Вместе с тем, ученый справедливо опасается, что «при нашей политической разобщенности, отсутствии мощных, влиятельных политических партий парламентарная модель даже при усиленных полномочиях Президента будет все же чревата частыми правительственными кризисами» {126}. На наш же взгляд, подобное сочетание черт позволяет говорить о закреплении авторитарного правления в России. Конституционные принципы парламентаризма и народного представительства оказываются под угрозой. Неудивительно, что в главе «Федеральное Собрание» пропало слово, что парламент является ЕДИНСТВЕННЫМ представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Не означает ли это, что его полномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо только при наличии его заключения (ст. 104). Искусственное разделение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленная верхняя палата (ст. 102), половина депутатских мест в которой отведена «сослуживцам» Президента РФ по исполнительной линии: например — вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента Генерального прокурора. Об опасной декоративности Парламента свидетельствует то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в три четверти голосов (ст. 108). Наконец, «Переходные положения» даровали ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделения властей. Разрешение министрам участвовать в работе Парламента ( 9) — конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы «недопарламент» — Съезд народных депутатов России. По прочному убеждению автора, отмеченные выше положения свидетельствуют о серьезнейших изъянах и явно временном характере закрепленной формы правления. Здесь не просто открыта дорога самовластию, но — злоупотреблениям самовластия. Тем же «теоретикам», которые быть может хотели возрождения самодержавной традиции, отвечу словами Н.М. Карамзина: «самодержавие не есть отсутствие законов: ибо где обязанность, там и закон; никто же и никогда в России не сомневался в обязанности монархов блюсти счастие народное»127. Ныне сомневающихся более чем достаточно. Отсюда сохранение гигантского объема властных полномочий для одного, неподконтрольного и безответственного лица, равно как и безвластие Парламента, вскоре покажут, что Конституция 1993 года — по крайней мере, в этой части — обречена на пересмотр. Сделать это в создавшихся условиях практически невозможно, но предложенная в данной работе модель республиканской формы правления с истинным разделением и взаимодействием властей в будущем может подсказать выход из положения.

Российский федерализм      Государственно-территориальное устройство России основывается на принципе федерализма. За счет него обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации. Эта фраза конкретизирует главную задачу федерализма: обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения, при помощи рассредоточения государственной власти, а также специфическую для нас задачу — обеспечение права народностей на самоопределение. Федерализм закреплен в одном из наименований нашего государства — Российская Федерация. Первая статья Конституции (Основного Закона) РФ с 1992 года относит его к незыблемым основам строя. Конституционная комиссия предлагала закрепить его в ст. 1 «Государственный суверенитет», ст. 6 «Разделение властей», ст. 7 «Федеративное государство» и самостоятельной главе. Конституция РФ 1993 года в основном сохранила этот подход. При федерализме сложное государство безболезненно и с пользой для сторон включает в свой состав ряд менее крупных образований, обладающих достаточной самостоятельностью. Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их культурно-исторические и регионально-экономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает согласие составных частей страны с государственным единством Федерации. В истории удавались союзы территорий, но не этносов — ибо границы между последними нигде не имеют четкости. Планы превратить Австро-Венгерскую монархию в союз национальностей не смогли покончить с распрями из-за чересполосицы населения и невозможности достичь однородности состава в каждой из частей страны. Увы, не удались и «национальные» федерации последних времен: СССР, СФРЮ, ЧССР. Но превращение России в современную Федерацию или Союз может привести к успеху, ибо налицо: общие история, расположение, взаимосвязи ее частей; близкое понимание целей развития и преимуществ, вытекающих из совместной государственности; последовательно выстраиваемая модель современного и перспективного федеративного (союзного) устройства; выравнивание статуса субъектов Федерации; интеграционные явления в регионе бывшего СССР; наличие объединяющего фактора в лице русских — весьма терпимой и открытой по отношению к другим общности, составляющей четыре пятых населения РФ и 25 млн. в республиках СНГ помимо нее. Мы исходим из того, что населяет РФ единый многонациональный народ России, осознающий себя (в идеале) единым МЫ («Мы, многонациональный народ России…»), носителем общей культуры, идеи и судьбы, выдвигающим для обеспечения своего жизнеустройства официального представителя — Российское государство. Дальнейшее подразделение этого народа на нацию, народность, народ не является вполне правильным в силу многозначности данных терминов. Составляют же единый многонациональный народ России различные этнические общности; последний термин означает ничто иное как принадлежность к определенному этносу. Система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением. Полномочия государственной власти разумно поделены между целым и частями. Суверенитет последних ограничен федеральной Конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к общему ведению. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 году в виде Федеративного договора, содержанием своим вошедшего в Конституцию; в США — 10-й поправкой к Конституции, а в Швейцарии — преамбулой и ст. 3 Основного Закона. Полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, принадлежат последним и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами). Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах,, установленных Конституцией России и федеральным законном. Субъектам РФ гарантируется в соответствии федеральным законом представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального Парламента учреждается именно для| представительства, регионов. Вместе с тем, автор возражает против требования «придать федеративный характер Конституционному Суду». Во-первых, федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению России; во-вторых, именно Конституционный Суд призван в своей исключительной компетенции разрешать споры о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов Федерации; в-третьих, судьи избираются в личном качестве — это одна из гарантий их независимости. И все-таки предстоит найти механизм представительства в Конституционном Суде РФ от республик или этнических общностей. Должно быть политическое, может быть негласное решение об этом при формировании состава этого органа. Конституция призвана в приемлемой форме гармонизировать всю сложную систему отношений между Федерацией и ее частями, создать условия для предотвращения столкновения юрисдикции. Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов РФ могут передавать этим органам | осуществление части своих полномочий; органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Субъекты РФ в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Посредством дополнительных внутригосударственных отношений может; уточняться компетенция регионов, что придает Российской Федерации необходимую гибкость. Наличие таких соглашений не является определяющим, но их система на этапе становления позволяет обеспечить жизнеспособность государственного организма; жесткая же структура такого сложного образования может привести к выпадению кирпичиков из единой кладки, отчего она может обрушиться. Конституционно-договорная модель — одна из находок, которая позволяет смотреть с оптимизмом в будущее России или Союза. При реализации федерализма необходимо аккуратно пройти между противоположными подходами: один ведет к унитарной России, другой к раздробленности и апологетике национальных особенностей — вплоть до фактической свободы внутренних образований от конституционных обязательств перед Федерацией. Предложенный нами в 1990 г. срединный путь состоял в шаге к равноправию субъектов Федераций и одновременном закреплении возможности реализовать особенности отдельных регионов. Все регионы России являются равноправными субъектами нескольких видов отношений: межрегиональных (друг с другом), федеративных (с центральными органами), внешнеэкономических. Новое конституционное разграничение дает регионам полномочия и в налоговой, и в распорядительной, и в хозяйственной сферах; но возможности вести собственный поиск пока не реализуются. При всей открытости и гибкости важна линия на укрепление единства государства. Государственный суверенитет неделим, им в полном смысле обладает России в целом, но часть этого суверенитета может быть делегирована регионам. Нынешняя Российская Федерация создавалась не снизу, через объединение суверенных частей (как, например, США, Австралийский Союз, Швейцария); она разукрупнялась как бы сверху, отдавая часть своих полномочий на места. Один из последних примеров этого — 9-й параграф Декларации о государственном суверенитете РСФСР, когда высший орган федеральной власти — Съезд — провозгласил расширение прав субъектов Федерации. Наше государство сохраняется на нескольких «китах»: верховенстве Российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах, единой денежной единице, федеральном бюджете; единых судебной и правоохранительной системах; на российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного Суда России. Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов РФ российскому высшему закону. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России не исключает возможности гражданства отдельных ее субъектов, оно является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Федерализм обеспечивает коллективные права отдельных народов на суверенитет и самоуправление, не ущемляя интересов всего многонационального народа. Право на отделение обычно в конституциях не предусматривается. Если Россия — в широком смысле — желает стать исключением (стремясь повысить привлекательность и добровольный характер федерации или союза), ее субъекты могли бы иметь право изменить свой статус лишь путем специальной процедуры — справедливо учитывающей мнение большинства. Ни у кого не должно возникать искушения заявить, что его удерживают в составе России насильно. Сначала на местном референдуме положительно должно проголосовать две трети (не меньше) избирателей, имеющих право голоса. Это стремление должно быть закреплено в соответствующем федеральном законе и найти свое отражение в нормах Конституции. При отрицательных итогах референдума повторное голосование может быть проведено не ранее, чем через 10 лет. Заметим, что подобный механизм был бы четче, нежели формула Конституции 12.12.93, по которой статус субъекта России «может быть изменен по взаимному согласию России и ее субъекта». Важно, чтобы федеральная государственная власть была правомочна действовать, а население в регионах не стало заложником в руках региональных элит, их одобрений и взаимоувязок. Сама идея федерации, справедливо подчеркивает А. Рапашиньски, базируется на реализации принципа, что ее провозглашения часто бывает недостаточно, так как отдельные составляющие стремятся действовать независимо от других. Поэтому для общего блага бывает необходимо создание общего механизма выработки решений и проведения их в жизнь {128}. Полезную роль в обеспечении полномочий федеральной государственной власти на всей территории могут сыграть ее представители в регионах. Институт федеральных уполномоченных был предложен в ходе выработки проекта Конституции Российской Федерации. Другое дело, что на практике этот институт стал использоваться в неконституционных целях политической борьбы с законно избранными представительными органами государственной власти… Нам же представляется, что они не вправе вмешиваться в сферу компетенции регионов, а только координируют деятельность федеральных ведомств на данной территории; их задача — быть стражем федеральных интересов и обеспечивать прямую и обратную связь с центральными органами. Целесообразно, чтобы каждый субъект Федерации имел сходную систему органов власти. Основы их организации призвана закрепить Российская Конституция. Нынешняя Конституция этого не сделала, а отсутствие их может привести как к восстановлению диктата Центра, так и разнобою в организации власти на местах. Наше предложение остается в силе {129}. Единственным представительным и законодательным органом субъекта РФ является законодательное собрание (Совет), избираемое по избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства; высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, входящую в систему исполнительной власти РФ; исполнительная власть субъекта РФ действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта РФ. Судебная система субъекта РФ включает высшие и местные суды субъекта РФ и входит в судебную систему РФ. Органы государственной власти субъекта РФ (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта РФ, за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов Федерации. Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция 1993 года справедливо наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Основы, а также особенности правового статуса субъектов РФ устанавливаются и гарантируются федеральной Конституцией. Однако, на деле этого равноправия нет. Исходя из стремления к национальной государственности, республики настаивают на особом статусе и приращении суммы своих прерогатив. Мы полагаем естественным сохранение данного типа регионов, делающих нашу страну неповторимо полифоничной. Вместе с тем, особенности этнического состава населения отдельных территорий не должны приводить к противоречиям в Российской Конституции. «Мы — многонациональный народ республики N…», — гласит иная декларация о суверенитете — провозглашаем «национальное государство» (заметьте, не многонациональное или народное). Что скрывается под словом «национальное»? Приоритет одному этносу, особый подход в государственном строительстве к его интересам? Но это чревато усилением племенного подхода к государственному развитию, что противоречит равенству в правах независимо от национальности. Превращение территорий компактно проживающих этнических общностей в государственные образования может привести к дроблению территорий и национальной розни. Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако, не следует забывать, что в многонациональном государстве самоопределиться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии. Отсюда важно гарантировать конституционные принципы равноправия и культурной автономии. Права и свободы этнических общностей должны гарантироваться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. В зависимости от особенностей этнического состава населения и иных обстоятельств самоуправляющимся территориальным единицам по представлению или с согласия соответствующего субъекта РФ следует предоставлять федеральным законом особый статус. В первых вариантах проекта Конституции автором книги было предложено, чтобы Россия состояла из равноправных субъектов: республик и (или) земель {130}. При этом рассматривались следующие соображения: — при уравнении в статусе ныне существующих республик, краев, областей, автономий возникает более 90 субъектов Федерации — плохо управляемый конгломерат разных частей; из этого вытекает необходимость их укрепления путем постепенной интеграции; — если края, области останутся как бы частями унитарного пространства некоей русской республики, то они будут ниже по статусу, чем национально-государственные образования и фактически станут федеральными территориями, управляемыми из Москвы; уже сегодня многие регионы, располагающие крупнейшим экономическим и все более возрастающим политическим потенциалом, вряд ли удовлетворятся подобным статусом; — если административные и национально-государственные образования будут иметь равный статус, то внутригосударственные отношения будут развиваться более плодотворно между равноправными партнерами; — созданием равных республик и земель можно сделать существенный шаг от этнократической к государственно-территориальной организации российского общества. На основании экономико-географического, исторического и социокультурного анализа возникло предложение создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 миллионов человек и примерно равным экономическим потенциалом. Предполагалось, что группирование осуществимо на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей. Их прообразом можно считать складывающиеся региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволила бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда. В исключительных случаях статус земли может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской, которая не имеет российских соседей). Думается, что к концепции «Россия как союз республик и земель» можно еще вернуться, тем более если учитывать перспективу восстановления союзного государства в новой форме, но с учетом исторического опыта государственно-территориального устройства России. Важно отличать Федерацию (или Союз), скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации, которая не образует нового государства, а связи входящих в нее частей закрепляет договором. В нынешней России это не просто теоретический или доктринальный спор — в свете вопроса о соотношении Конституции РФ и Федеративного договора при неправомерном возвеличивании силы последнего по отношению к Основному Закону. При развитии федеративных отношений мы исходим из того бесспорного положения, что Россия есть «суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами» {131}, что оно политически и юридически конституировано, реально существует и составляющие его территории и народы уже реально в нем объединены. Ставить вопрос о процессе их объединения и формирования Федерации путем подписания договора означало игнорировать действительность вопреки фактам и праву. Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом, с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов. Довод, что договорный процесс якобы способен сделать Федерацию более легитимной и приемлемой для объединившихся народов ни в правовом, ни в политико-практическом плане критики не выдерживал. Какой бы вариант договорной Федерации ни избрать, он, в конечном счете, сводится к тому, что вольно или невольно признается отсутствующей сложившаяся, имеющаяся в наличии и функционирующая конституционно закрепленная федеративная государственность. О несостоятельности столь ущербного, пагубного тезиса, по сути дела, прямо ведущего к разрушению единого целостного государства, свидетельствует и то, что мировой опыт конституционализма не знает примеров такого странного «учредительного» договора при, так сказать, «живой» Конституции. Государство подчиняется Основному Закону. Федеративный договор является вторичным по отношению к нему. Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Утвержденный шестым Съездом, он закрепил договоренность субъектов РФ и представителей федеральной власти о новом разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Эта договоренность была включена своим содержанием в Конституцию (Основной Закон) России. С возникновением федеративных договоров Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а приобрела новые для нее черты конституционно-договорного государства. Одним из важнейших механизмов закрепления единого государства является Конституционный Суд России. Он должен вступать в дело после исчерпания согласительных процедур. Необходимо предусмотреть как высшим, так и специальным федеральным законом такие процедуры, предшествующие рассмотрению спора между Федерацией и регионом. Личный опыт автора по «делу о Татарстане» {132} (решение Конституционного Суда РФ так и осталось невыполненным, и никто не понес ответственности за это) подтверждает: работать будет только комплексное решение: политическое — через согласование и взаимоувязку интересов региона и центра, правовое — через Конституцию и Конституционный Суд, административное — через средства исполнительной власти. Серьезной проблемой является вопрос о соотношении Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов. Отсутствие механизма ответственности за действия, в одностороннем порядке нарушающие определенное Конституцией федеративное устройство, содержит угрозу государственному единству России. Конституционные реформы в субъектах РФ — неотъемлемая составная часть общефедеральной реформы, при проведении которой необходимо исходить из требований о совместном обеспечении соответствия конституций (уставов) и субъектов РФ Конституции и законам России. Представляется оправданной следующая последовательность: практическая реализация положений действующей Конституции, в которую вошло содержание Федеративного договора; подготовка на этой основе новых конституций (уставов) субъектов РФ; развитие положений о федерализме с учетом расширяющегося состава РФ и крепнущей интеграции в рамках Содружества. Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения не должны получать ни политической, ни экономической поддержки. Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного тела, финансово-экономическое равноправие всех его частей. Предстоит еще определить конституционно-правовые механизмы ответственности должностных лиц за действия, подрывающие государственное единство страны. Президент, выполняя данную им присягу, обязан представлять в случае подобных нарушений в Парламент перечень мер по обеспечению действия Российской Конституции на всей территории страны, защите суверенитета и целостности России и принимать необходимые меры в соответствии со своей компетенцией. Не должно оставаться без санкций самоустранение федеральных органов государственной власти от выполнения своих непосредственных конституционных обязанностей. Безответственность и молчаливое согласие создают лучшие условия для разрушения России. Парламент обязан осуществлять контроль за выполнением ранее принятых законов и постановлений в области государственного строительства и только на этой основе он вправе оказывать средствами федерального бюджета финансовую поддержку регионов, не допускающих конституционных правонарушений. Особый рычаг — федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного Суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение. Следует также ввести в Конституцию дополнительные весомые основания для отрешения от должности Президента, глав регионов и объявления досрочных выборов законодательных собраний субъектов Федерации. К сожалению, правовой путь решения указанных проблем пока что использован не был. Более того, опасные последствия для российского федерализма повлек упоминавшийся уже Указ N 1400 от 21 сентября 1993 года — прежде всего, самим прецедентом отмены федеральных конституционных норм. Вслед за увольнением нелояльных глав администраций последовал разгон ряда региональных представительных органов. По мнению В.И. Лафитского, ныне представители субъектов Федерации во многом лишены возможности реального участия в законодательном процессе. Верхняя палата Федерального Собрания не заседает на постоянной основе (ст. 95, ст. 105, 9 Переходных положений Конституции 12 декабря 1993 года), что существенно умаляет ее статус как законодательного и представительного органа и уменьшает реальный голос субъектов РФ при принятии парламентских решений, включая законы. Вместе с тем, в главе о федеративном устройстве Конституции имеется важное нововведение: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ст. 78), которое может укрепить дееспособность федеральной власти в вертикальном разрезе.

Социальное государство      Общесоциальная сущность конституционализма заключается в том, что государство заботится не только о торжестве права, но обо всех аспектах социальной культуры. Первоначально деяния, враждебные обществу, отвергаются правом и признаются наказуемыми; но следующим шагом становится не просто охрана прав общества, а направленная забота государства о его процветании. Так развивается социальное государство с его политикой гарантий определенного уровня благосостояния. Социальные права во многих странах получают все более высокое развитие. В конституциях последнего времени все большее место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государства {133}. Под социальным в современной литературе понимают государство, «главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности», а социальной политикой — часть общей политики государства, которая регулирует отношения между социальными группами, обществом в целом и его членами, связанные с изменениями в социальной структуре общества», а также изменением благосостояния и образа жизни граждан {134}. Согласно толкованию Федерального конституционного суда ФРГ, социальное «государство стремится к приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно равномерному распределению тягот». Г.А. Риттер определяет его как неотъемлемую структуру постиндустриального общества, ответ на растущую потребность в регулировании все усложняющихся в процессе индустриализации и урбанизации социально-экономических отношений, на падающее значение традиционных форм заботы о близких, прежде всего в семье, и, наконец, на обострение классовых противоречий». Государство как «аппарат на службе у господствующего класса», по Риттеру, безвозвратно ушло в прошлое, и сегодня все большее развитие получает иное государство, призванное служить всему обществу. Его идейные источники — римское право и христианская мораль. А задачами становятся не только гарантия прожиточного минимума каждого члена общества и мероприятия в сфере здравоохранения, жилищного строительства и семейной политики, но и «выравнивание различий в стартовых возможностях через государственную систему образования, перераспределение национального дохода в рамках налоговой политики и регулирование рынка рабочей силы». В последнем кроются известные противоречия, которые имеются в социальной идее как таковой. Поощрение не только правового, но и материального равенства может создать машину для обеспечения жизни только верноподданных и тем самым обеспечить тотальный контроль над обществом. Этому противодействует механизм демократии, нацеленный на «возрастание реальной свободы при освобождении от нужды» {135}. Как видно, и здесь необходимо равновесие, дать которое призвана взвешенная Конституция. Для современной России принципиально важно избрание конституционно-правового пути преодоления и разрешения социальных конфликтов, требуются новые нормы на конституционном уровне. Статья «Социальное государство» с самого начала была включена нами в перечень незыблемых основ конституционного строя России (любопытен ее первый вариант — см. Приложение 1, ст. 9). «Социальными задачами России являются обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, достижение благосостояния человека и общества. Государство охраняет труд и здоровье людей, определяет прожиточный минимум, устанавливает минимальный уровень заработной платы, обеспечивает поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидами пожилым, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Государство проводит гуманную демографическую политику, создает необходимые условия для культурного развития, обеспечивает экологическую безопасность и рациональное природопользование»{136}. Соответствующие принципы и обязательства могут быть раскрыты в статьях по социальным, экономическим, культурным правам человека и гражданина. Борьба за сохранение этой категории в Конституции имеет ключевое значение для характера и судеб конституционного строя в России. Несмотря на долгое резкое неприятие радикал-либералами, не без влияния Конституционной комиссии в проекте Конституции РФ перед самым референдумом 1993 г. появилась-таки ст. 7 часть 1: «Российская Федерация — социальное государство». Но — в условиях последствий шоковой терапии на фоне сокращения каталога коллективных прав и изъятия раздела о гражданском обществе не совсем понятно, когда эта норма-обязательство будет воплощена в жизнь. Исследователи обращают внимание, что социальное правовое государство успешно функционирует в результате сочетания правового и социально-интервенционистского начал. Такое колебание внутриполитического маятника обеспечивается в основном особой дуалистической инфраструктурой социального правового государства и порожденными ею институтами и механизмами, которые позволяют достаточно быстро заменять силы, стоящие у власти, оппозицией {137}. По-видимому, в этой замене и заключены гарантии претворения указанной нормы в жизнь. Реализацию социальной политики нельзя представить без конституционных гарантий экономической свободы: 1) В России обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза. 2) В России гарантируются единство экономического пространства, единая денежная единица, свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, трудовых ресурсов. Отдельные .временные ограничения на их обращение могут устанавливаться федеральным законом для защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, культурного и природного наследия, обеспечения обороны и безопасности. 3) Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества {138}. Участие в реализации норм о социальном государстве принимают профессиональные союзы. Конституция России призвана закрепить и то, что воспитание, образование, наука, культура свободны и пользуются поддержкой государства. Кроме того, семья, материнство, отцовство, детство находятся под защитой государства и общества. Подробное конституционное регулирование перечисленных вопросов — задача будущей Конституции России, раздела «Гражданское общество». Смена командного характера трудовых отношений в условиях общей рыночной ориентации общественного развития приводит к формированию нового для нас типа трудовых отношений — трехстороннего социального партнерства и соответствующих механизмов разрешения социально-трудовых конфликтов. Конституция социальной России должна учесть пробелы Конституции РФ 1993 года и признать, что экономические отношения строятся на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем. Это будет означать признание целесообразности создания механизма трехстороннего социального партнерства, основанного на заключении соглашений между государственными органами, представителями собственников (союзами предпринимателей) и профсоюзами. Такая конституция возложит на государство обязанность социально обеспечивать развитие рыночного механизма, защищать интересы трудящихся, регулировать разрешение споров между участниками хозяйственной жизни. Следовало бы закрепить в Конституции России норму, что трудовой договор не может ухудшать положение работника, установленное Конституцией и законом. Такое дополнение необходимо для защиты прав работающего по трудовому договору от произвола работодателя в условиях рыночной экономики. Этой норме соответствует статья 3 Закона РФ от 11 марта 1992г. «О коллективных договорах и соглашениях». Не содержит Конституция 1993 г. и норм о праве трудового коллектива на заключение коллективного трудового договора. Заключение коллективного трудового договора содействует договорному регулированию трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. Данное положение корреспондировало бы положению о социальном партнерстве. Принцип социального партнерства в таком контексте мог бы выйти за рамки сферы трудовых отношений, становясь характеристикой экономических взаимоотношений в целом.

Светское государство      При рассмотрении вопроса о светском государстве в России, памятуя о ее глубоких религиозных традициях, следует избегать искушения занять те или иные крайние позиции, дабы не вызвать обострения межэтнических и межконфессиональных отношений в обществе. Россия — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной. Государство не может возлагать на религиозные организации какие-либо государственные функции. Русская Православная церковь и другие традиционные конфессии, действующие в соответствии с уставами, равны перед законом; религиозные объединения отделены от государства и действуют по своим собственным уставам. Конституция устанавливает независимость государства от церкви, проповедуемой ею религии или атеизма, запрещая теократическое или фундаменталистское государство (в том числе, и в отдельных регионах России). При закреплении норм о религии и свободе совести следует внимательно и доброжелательно отнестись к предложениям духовенства, не допуская, однако, формулировок, малейшие оттенки которых могли бы дать повод для критики за действительные или мнимые отклонения от светского характера государства. В Конституции России религиозные объединения не должны быть смешаны с общественными объединениями. Они имеют много общих признаков (необходимость регистрации уставов, права юридического лица, самостоятельность в имущественных делах и т.д.), о которых целесообразно сказать один раз по отношению ко всем объединениям граждан. Соответствующая глава может получить название «Общественные и религиозные объединения», где самостоятельная статья посвящается только религиозным объединениям, их отделению от государства, равенству перед, законом, невозложению на них государственных функций и тому, что они действуют на основании собственных правил. Выделение же самостоятельной главы о религиозных организациях в Конституции вряд ли целесообразно. Это без всякой пользы расширило бы текст Конституции, нарушило бы единую логику построения, в силу которой общие положения не повторяются в частных предписаниях. Все объединения граждан, реализующих право на ассоциации, составляют одну единую проблему, которая затем делится на вопросы об отдельных видах объединений (организаций). Дальнейшая конкретизация и детализация каждой из статей — вопрос текущего законодательства, подчиненного конституционным принципам. Теперь о свободе совести в Конституции России. Церковные деятели предлагали следующую редакцию этой основополагающей статьи: «Каждому гарантируется свобода совести — право свободно исповедовать религию.., иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними». Без слов «или не исповедовать никакой» (вместо многоточия, поставленного нами) такой текст вряд ли являлся бы полной формулой свободы совести. Церковь может со своей точки зрения не одобрить такого, но светское государство, от которого церковь отделена, вряд ли может встать на позицию, сужающую свободу совести до свободы религии. Другое дело, что православие и другие традиционные религии, имеющие глубокие корни в истории, культуре, образе мышления народа, вправе рассчитывать на защиту от прозелитизма, активного обращения в иную веру со стороны коммерчески сильного миссионерства заезжих проповедников, в последние годы все чаще использующих конституционный принцип свободы совести в политических целях. В данном случае многие сообщества и государства прибегают к охранительной силе правовой и культурной традиции, не противоречащей основам конституционного строя, но защищающей устои общества. Исходя из этого, целесообразно в законодательном порядке определить, что иностранные граждане не пользуются правами миссионерской деятельности на территории России, а религиозные объединения с правами юридических лиц могут создаваться только гражданами России. (Напомню, что это было сделано Верховным Советом РФ 14 июля и 27 августа 1993 г., но закон не был подписан Президентом РФ). Конституция не должна содержать противоречий между равноправием граждан по отношению к религии и их правом создавать общественные объединения по признаку отношения к религии. Объединения нерелигиозного и даже атеистического характера охватываются общим понятием общественного объединения и прямо в Конституции могут не упоминаться. Но, разрешая создание и деятельность религиозных объединений, закон светского государства не может запретить создание нерелигиозных объединений; в таком случае равноправие верующих и неверующих граждан было бы нарушено в пользу первых и в ущерб вторым. Вряд ли в современной России неверующие еще являются борцами против законных прав верующего человека. Такая «борьба» всегда была и остается противоправной, отвергающей свободу совести, религии и признающей только свободу атеизма. Автор разделяет мысль В.А. Кикотя, что «атеизм культурных людей может быть вовсе не воинствующе-экстремистским, а уважительным и доброжелательным по отношению к верующим людям и их религиозным объединениям» {139}. Вряд ли можно лишить конституционного основания возможность равноправной, основанной на взаимном уважении дискуссии между гражданами и их объединениями, придерживающимися различных убеждений. Видимо, в отдельной проработке нуждается возможное конституционное положение об освобождении имущества и доходов религиозных организаций и предприятий от налогообложения. Этот вопрос сложен не столько с правовой и теоретической, сколько с практической точки зрения. Целесообразность этого в ряде отношений несомненна, как и препятствующая тому чрезвычайная трудность финансового положения государства. Вместе с тем, Конституция России может указать, что при государственной регистрации гражданских уставов религиозные организации пользуются правами юридического лица, а защита их имущественных прав гарантируется законом.

Глава III. Становление основ конституционного строя в современной России

§ 6. Некоторые проблемы конституционного процесса

Понятие конституционной реформы      Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы. О реформе в последние годы бурных преобразований сказано немало. Однако мы не разделяем взгляда на их, якобы объективную фатальность. Самобытный венгерский политолог М. Бихари, например, предполагает, что реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы. Реформы не являются категориями теории познания, отражения, а выступают в качестве последовательности выбираемых и отвергаемых волевых политических решений. Выбор же между ними составляет основание политической ответственности» {140}. На наш взгляд, конституционный процесс лишен заданной определенности; ему присущ альтернативный характер, наличие вариантов дальнейшего развития. Задача мудрой государственной власти как раз и состоит в оценке имеющихся и возможных вариантов, выборе между ними и определении средств и государственных способов осуществления избранного пути к благоденствию и справедливости. «Живая конституция» порою создает такой порядок осуществления государственной власти, который существенно отличается от предписанного юридической конституцией. Нормы, продолжая формально действовать, практически не реализуются; сама она в той или иной степени становится фиктивной {141}. Если на определенном этапе Конституция и отрасль государственного права начинают отставать от объективно меняющихся потребностей правового воздействия на общественные отношения, создаются предпосылки для конституционной реформы. Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания. В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права. Развитие конституционного законодательства в России осуществляется на нескольких уровнях. Среди них выделяются: — смена прежних идеологических ориентиров на базовые ценности конституционного строя; — определение целостного набора основных правовых принципов и их закрепление в качестве вектора и рамок конституционной реформы; — принятие властных решений о направлении, содержании, методах и темпах конституционного процесса на федеральном и региональном уровнях; — создание законодательных, политических, финансовых, организационных, социокультурных предпосылок для учреждения новых государственно-правовых институтов и обеспечения их согласованной деятельности. Существуют качественные различия между вариантами конституционного процесса, не все из которых воплощают стремление к достижению справедливого строя. Совершенствование жизнеустройства происходит в движении к социальному идеалу, что сообщает ему необходимую цельность. Несовпадение идеала с действительностью есть проявление противоречия между абсолютным и относительным. Но мы не вправе отвергнуть вечное стремление к безусловному, которое составляет самую сущность нравственного прогресса и требует свободного сочетания абсолютного с относительным в понятии исторического прогресса. Это возможно, если абсолютное не уничтожает относительного, а последнее рассматривается как необходимая ступень к абсолютному, имеющая самостоятельное значение. Лишь тогда «темные своды настоящего» не тяготят душу, стремящуюся к идеалу, а вызывают в ней потребность творчества и борьбы {142}. К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее: 1) Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства. 2) Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу. Хотя ряд ученых вообще отрицают прогресс, на наш взгляд, стремление к свободе, равенству, освобождению от устаревающих обстоятельств общественной жизни будет вечным. Конституционный прогресс следует оценивать с точки зрения свободы и возможности дальнейшего справедливого развития Отечества, предполагающего известную динамику в сочетании с известной стабильностью. 3) Конституционная реформа призвана иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты. 4) По масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, ибо цели лежат глубже — в качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений. При переходе к правовому устройству можно выделить три составляющие: законодатели предлагают ряд внутренне согласованных законов, утверждающих авторитет права в государственной и общественной жизни; реформа судебной и исполнительной властей обеспечивает их последовательное исполнение; новая правовая практика способствует укреплению роли правовых воззрений в общественном сознании и неприятия произвола властей. Конституция — открытый документ, дающий возможность отразить существенные изменения в деятельности органов государственной власти, правосознании граждан. Динамика общегосударственного интереса приводит к внесению изменений в основные принципы Конституции, которые претерпевают качественные изменения в формальном или явочном виде. Это происходит постоянно. Правовая норма, по образному выражению А. С. Пиголкина, вынуждена как бы «гнаться за постоянно обновляющейся общественной практикой, за новыми потребностями и тенденциями развивающейся жизни» {143}. Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие. 1) Внутриполитическая причина. Переход от авторитаризма, смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов (изменение функций главы государства, учреждение поста Президента, Конституционного Суда), ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми сдержками и противовесами. Так, РФ внесла в 1989-1993 годах серьезные изменения в Конституцию с целью передачи властных полномочий от КПСС Советам и, позже, Президенту. 2) Переход к новой форме государственно-территориального устройства. Таковым был переход Испании (Конституция 1978 года) к подобию федерации, состоящей из ряда национальных регионов (Страна Басков, Каталония) и территориальных провинций. Похожей стала трансформация РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей. 3) Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе. Так, Конституция Португалии, принятая после «революции гвоздик» в 1976 году, или Конституция Испании 1978 года являлись достаточно «левыми» по своему звучанию, ибо испытали сильное влияние со стороны социалистических партий. Противоположные примеры — принятие авторитарной Конституции Пятой республики во Франции в 1958 году или Конституции РФ 12 декабря 1993 года, легализовавшей в России радикальные взгляды и действия западнического буржуазно-либерального меньшинства. 4) Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы. 5) Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости и т. Так, специалисты усматривают крушение Британской империи и изменение положения Британии в мире в качестве одной из причин кризиса, затронувшего английскую конституционную систему: обнаружилась устарелость или несоответствие ряда принципиальных установлений политической практике, неспособность к достаточной адаптации к существующим условиям; отсюда требование ревизии неписаного конституционного устройства {144}. Иной пример: послевоенное вхождение ряда стран Западной Европы в интеграционные наднациональные объединения (потребовавшее приспособления конституционного механизма в Голландии, Бельгии, Люксембурге, Дании, Норвегии и других странах, подкорректировавших в 50-60-х годах свой государственный суверенитет.) В странах СНГ после упразднения СССР, в республиках СФРЮ после ее растаскивания новые независимые государства, опасаясь «конституционной пустыни», спешно стали принимать основные законы. Создание объединенной Западной Европы с верховенством надгосударственных структур также неизбежно приведет (и уже приводит) к крупным конституционным изменениям. То же, по-видимому, произойдет и в случае создания союзного государства в регионе СНГ. Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс. Под ним мы понимаем и процесс конституционной реформы, и процесс реализации Конституции. Нормальное конституционное развитие должно обладать такими чертами, как осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. С сожалением приходится констатировать, что конституционный процесс и политическая практика реформ в России 1990-х годов были лишены целого ряда требуемых черт, что повлияло на противоречивые итоги их воплощения. Одной из наиболее «пострадавших» черт стала преемственность.

Преемственность в развитии основ строя      Основы конституционного строя рождаются не в вакууме, а в существующей реальной системе источников права, традиций и навыков, исторического опыта Конституционный переход должен опираться на действующее законодательство, изменить которое он, собственно, и намеревается. Это противоречие составляет движущую силу последовательных преобразований, а вовсе не «тупик», в котором право якобы «из прогрессивной, созидательной силы превращается в инструмент увековечивания отживших порядков, в тормоз на пути демократических преобразований, создания демократической российской государственности…» {145}. Выход лежит в преемственности развития основ и институтов строя российского (а не абстрактного) общества и государства. Учет исторического опыта и традиций играет ведущую роль в обеспечении устойчивости конституционного процесса. Избрание обоснованного метода помогает избежать крупных потрясений в государственном строительстве. Согласимся с Ю. М. Осиповым в том, что Россия нуждается не в полной риска и опасностей «цивилизованной» революции, а в деловитой и рассудительной социореформации, для которой преемственность и отечественная направленность, целостность, организация и созидание, явно предпочтительнее распада, стихии и деградации. Такую реформацию необходимо рассматривать как сочетание обновления с сохранением, преобразования с возрождением, саморазвития с регулированием. Идея преемственности не нова, и преломлялась она неодинаково в разных ситуациях. Так, в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года было сказано о преемственности идей и принципов с тремя ее предшественницами. Мысль о преемственности заняла видное место в речи Л. И. Брежнева на Пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 года, посвященном проекту новой Конституции СССР. «Работая над проектом, — сказал генсек, — мы прочно стояли на почве преемственности. В нем сохранены и развиты намеченные еще В. И. Лениным черты конституции социалистического типа …сохранены многие принципиальные положения ныне действующей Конституции, ибо они продолжают соответствовать сущности нашего строя, характеру нашего развития» {146}. Сегодня мы формулируем задачу преемственности иначе, но, отходя от прежних идеологических схем, немаловажно учиться у предшественников умению поддерживать стабильность в стране через соответствие реформы наличному характеру общества. Ныне, в условиях начального становления многих принципов, не получавших прежде должного законодательного и практического закрепления, преемственность обеспечить непросто. Но российская государственность реально существует и продолжается, не требуя первоначального образования. Демократический строй — при присущем ему повышенном внимании к учету мирового опыта, международно-правовых соглашений, человеку и его правам — не должен становиться конституционным пришельцем на необитаемой «нецивилизованной» земле. А ведь именно это происходит в «новой» России, где сплошь и рядом звучит резон, что Россия, мол, «другое образование», «новое государство» и поэтому была нужна «новая Конституция нового государства». Использовавшие эту терминологию альтернативные проекты Конституции РФ групп Алексеева-Собчака, Шахрая, «президентский» весны-93 не случайно были оторваны от опыта и практики реально существовавших институтов, норм принятого законодательства. Происходила сознательная подмена понятия «государственность» выражением ее конкретных форм, которые объективно меняются и развиваются. При таком подходе силовое завершение этапа советской социалистической государственности во многом подорвало основы государственности России вообще. В частности — такие заметные черты как принцип народовластия и социальный характер российской Конституции, о чем мы писали выше (см. гл. II, § 4-5). За два года до Конституции РФ 1993 года о преемственности по отношению к достижениям в области государственного строительства, имевшимся в годы советской социалистической России, говорил и Б. Н. Ельцин. Представляя по поручению Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ пятому Съезду народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года, он отметил, что «имеется определенная связь новой Конституции и со своими предшественницами. Несмотря на известные недостатки, в них содержалось немало удачных формулировок, закреплялись некоторые фундаментальные конституционные принципы. И было бы неразумно отмахиваться от них при создании проекта новой Конституции» {147}. Позже оратор отошел от взвешенного взгляда на конституционный процесс, что не пошло на пользу тактике малых, но верных и последовательных шагов по пути становления конституционного строя в нашей стране. Вообще, вопрос о революционном либо эволюционном характере конституционного процесса имеет для России весьма существенное значение. Подход с позиций революционного скачка и перерыва преемственности в правовой системе, когда преобразования носят по существу революционный, а по фразеологии (иногда) «реформаторский» характер приводит к нарушениям баланса в системе институтов общественного строя и другим последствиям. Революционизм — печальное наследие России XX века. Оспаривая в принципе возможность реформаторской роли Конституции, В. И. Ленин называл «конституционными иллюзиями» веру в конституционный порядок, «хотя его в действительности не существует» {148}. Примечательно «веское» слово И. В. Сталина в полемике о революционизме и реформизме. В условиях империализма, писал вождь, «для революционера… главное — революционная работа, а не реформа, — для него реформа есть побочный продукт революции. …Революционер приемлет реформу для того, чтобы использовать ее как зацепку для сочетания легальной работы с работой нелегальной, для того, чтобы использовать ее как прикрытие для усиления нелегальной работы на предмет революционной подготовки масс… Реформист же, наоборот, прием-лет реформы для того, чтобы отказаться от всякой нелегальной работы, подорвать дело подготовки масс к революции и почить под сенью «дарованной» реформы». Он признавал, что «…в известном смысле …при известных условиях реформы вообще, компромиссы и соглашения в частности — необходимы и полезны». Но после свержения империализма «…пролетарская власть может оказаться вынужденной сойти временно с пути революционной перестройки существующих порядков на путь постепенного их преобразования, на путь реформистский, как говорит Ленин… на путь обходных движений, на путь реформ и уступок непролетарским классам для того, чтобы разложить эти классы, дать революции передышку, собраться с силами и подготовить условия для нового наступления»; «реформа при таких условиях превращается в свою противоположность» {149}. Удивительно «актуально» звучат эти размышления в сегодняшней вновь революционной России. Вслед за классиками отдельные творцы советской научной мысли (мгновенно ставшей «антисоветской» после изменения розы идейных ветров) также критиковали представления реформаторского плана, «будто с помощью одной лишь конституции путем ее изменений и улучшений можно трансформировать данный общественный строй и политическую систему» {150}. Революционная риторика — прямое наследие ленинизма — рассматривает реформы как «побочный продукт» классовой борьбы, что в конечном счете и определяет скачкообразное развитие страны. Сказанный однажды громкий лозунг в конце концов срабатывает. Тезисы эпохи перестройки, что реформу правовой системы якобы определяет способность новых норм быть «действенным инструментом революционных преобразований», а достижение целей социалистического правового государства возможно «путем РЕВОЛЮЦИОННОГО преобразования всей правовой системы», стали всего лишь преамбулой к подкрепленным такими же «теоретическими» выкладками действиям 1991-1993 годов. Специалисты справедливо полагали: если оставить Конституцию в прежнем виде, то возможен конституционный вакуум, который чреват тем, что в правовой, а затем и во всей общественной жизни возникнут и усилятся очаги напряженности, конфликтности {151}. Однако поспешность подготовки и принятия правовых решений на конституционном уровне негативно сказалась на судьбах преобразуемого СССР/РСФСР. В сложном деле создания абсолютно новой правовой макромодели наблюдалась смесь скоропалительности, непродуманности, недооценка фактора целостности и преемственности решений с запаздыванием и нерешительностью в реализации принятого. Роль политики состоит в умелом использовании реформы как цивилизованного разграничения, согласования и взаимоувязки интересов. Революционные же и неадекватные общему интересу устремления могут лишь прикрываться наименованием «реформа» (например, установление военных режимов в Греции в 1967 году, Чили в 1973 году, события «поэтапной конституционной реформы» в Российской Федерации 1993 года и др.), когда силовая победа политического режима сопровождается фактической и формальной отменой Конституции. Но есть и противоположная крайность — конституционный консерватизм. И вновь недавняя отечественная история являет нам наглядный пример. Сторонники опоры на действующее законодательство излишне упорно уповали на неторопливую подготовку — не Конституции! а новой редакции Конституции (Основного Закона) РФ 1978 года. Развивающие реформу дополнения, полагали они, должны сопровождаться стыковкой «нового конституционного штиля» с терминологией созданного за десятилетия законодательства. Мы не разделяли их мнения, что «все дополнительные по сравнению с действующей Конституцией положения должны вноситься при условии подготовки актов текущего законодательства, определяющих механизмы действия положений Конституции и превращающих ее из набора лозунгов и благих пожеланий в реально действующий юридический документ, а также осуществления необходимых организационных мер и материального обеспечения» {152}. Излишняя осмотрительность законодателя стала источником правового консерватизма, крайне острожного даже к частичному изменению Конституции. При этом сложившиеся нормы и порядки некритически принимались за незыблемые устои, подлежащие не изменению, а лишь расширению. Откуда же можно заранее знать, как именно будет изменена Конституция, ведь это сложный и далеко не всегда предсказуемый с точностью до организационных и технических деталей процесс! Готовя изменения в Конституцию, следует иметь в виду их последствия, но процесс не должен быть повернут наоборот. Эволюционный характер развития отношений, складывающихся по поводу принципов строя, следует обеспечить при переходе от конституционного уровня регулирования, к законодательному. Логично предположить, чтобы относящиеся к «вершине айсберга» нормы Конституции конкретизировались и развивались в законах — также источниках конституционного права, а правовой механизм реализации таких норм, их гарантии могут содержаться в законодательстве по другим отраслям права. Говоря о системе законодательства о конституционном строе подчеркнем, что конституционная реформа не завершается подготовкой Конституции. Ее принятие — ключевое звено, но не итоговая стадия реформы, которая продолжается в принятии федеральных конституционных и иных законов, упоминаемых в Конституции России. Наличие отсылок к актам, которые предстоит либо изменить, либо принять заново, — не недостаток, а достоинство. Четко очерчивается соответствующий уровень законодательного регулирования (федеральный, совместный или субъектов Федерации). Не допускается подмена закона подзаконными актами. Оговариваются критерии, которыми необходимо руководствоваться в законодательной и правоприменительной практике: случаи исключения из норм, другие обстоятельства. Программа законотворчества определяется пакетом основополагающих актов, которые задают направления и темпы совершенствования текущего законодательства с учетом вступления в силу новой Конституции. Задача преемственности требует подготовки разделов «переходные положения», часто включаемых в новые конституции. Ими обеспечивается гибкость вступления Конституции в силу. Это — одна из самых трудных для написания частей, для которой существует меньше всего «универсальных» моделей. Сомнительными представлялись нам предложения об исключении подобного раздела и оформлении его в качестве закона или постановления о вступлении Конституции в силу. Переходные положения призваны иметь юридическую силу Конституции, а не гораздо меньшую силу обычного закона. Судьбу принципа преемственности можно проследить на примере раздела «Переходные положения» проекта Конституционной комиссии. Большинство положений не было использовано в Конституции РФ 1993 года. Хотя, по нашему замыслу, они должны были обеспечить преемственность государственной власти, мирно решить сложнейший вопрос легитимного перехода от Съезда народных депутатов РФ и его подразделений к более четким формам парламентской работы {153}. Какой путь «перехода» в рамках так называемой поэтапной конституционной реформы был избран, мы слишком хорошо помним… В Конституции РФ 1993 года сказалась иная, недобрая преемственность. Продолжена практика радикального слома государственного механизма («весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем…»). В ней нет даже намека на то, что Российская Федерация выросла из РСФСР в составе СССР. Конституция закрепила-таки «новое государство», политическая практика которого просто вычеркнула из обращения представительную (а не законосовещательную) власть — с ее традициями, архивами, решениями, кадрами, зданиями и особой ролью в жизни русского общества. Вычеркнула она также прямую и обратную связь власти с гражданским обществом, а также реальные отношения РФ с «ближним зарубежьем» и многое другое. Все сие поставило под сомнение постепенность преобразований и принцип конституционной преемственности.

Устойчивость основ конституционного строя      Категория устойчивости (стабильности) выступает одновременно в качестве характеристики, цели и гарантии иных основ конституционного строя. Она предполагает длительность действия норм высшего закона без внесения существенных, коренных изменений в характер строя. Стабильность Конституции при прежнем подходе декларативно обусловливали «незыблемостью социализма как общественно-экономической формации, устойчивостью социалистических общественных отношений» {154}. Современный взгляд требует иных, более сложных аргументов. Необходимы правовые механизмы защиты конституционного строя от изменений конъюнктуры. Незыблемость основополагающих принципов призвана возвышать их над текущей политикой. Они нуждаются в особой защите, ибо обладают более высокой юридической силой. Если в любой правовой норме закрепляются устойчивые варианты поведения, то к конституционной норме, устанавливающей и регулирующей принципы общественных отношений, это относится вдвойне. Устойчивость юридических предписаний — то неотъемлемое качество, без которого законодательство не может существовать как постоянная система регулирования. Стабильность означает не неподвижность, но постоянство основных принципов правового регулирования. Борьба традиции и реформы, статики и динамики всегда определяла пути развития законодательства. В литературе отмечается, что «речь должна идти о стабильности реально действующей, а не фиктивной конституции», ибо стабильность фиктивной конституции ценности не представляет. Отсюда выводится несомненная взаимосвязь устойчивости и разумной изменяемости, оправданного «конституционного динамизма» {155}. (Заметим, что на практике найти меру их соотношения весьма непросто. Один из процитированных ученых, несмотря на разумные писания об «оправданном конституционном динамизме», стал-таки соавтором конструкции, делающей Конституцию РФ 1993 года практически неизменяемой и нединамично жесткой.) Последняя Конституция (Основной Закон) РСФСР простояла в неприкосновенности одиннадцать с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 года. В период перестройки депутаты поправили ее, внеся в 1989 году сразу 25 поправок. Депутатский корпус 1990-1993 годов пошел дальше: с мая 1990 по декабрь 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР принял 8 законов об изменениях и дополнениях Основного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 года; 24 мая, 1 ноября 1991 года; 21 апреля, 9 декабря, 10 декабря 1992 года), внеся более трехсот поправок: в 1990 году — 53, в 1991 году — 29, в апреле 1992 года — 177, на седьмом Съезде в декабре 1992 года — около 90. Конечно, это слишком много. В выступлении на шестом Съезде народных депутатов РФ при обсуждении очередного списка многочисленных конституционных поправок автор решился привести старый анекдот, услышанный от А. Блаустайна («Во Франции, менявшей когда-то конституцию за конституцией, студент спросил в книжной лавке текст Французской Конституции, на что услышал от книготорговца: «Сожалею, наша лавка не держит периодики!») Ситуация донельзя напоминала нашу, когда свежеизмененный текст Конституции было непросто достать даже в Верховном Совете РФ — типографии не всегда успевали подготовить тираж подлинного на текущий момент текста. И на этом перекройка Основного Закона (кажется, лишь только по названию остававшегося «основным») не завершалась: 12 августа 1993 года Верховному Совету РФ был представлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, которым намечалось внести еще 30 поправок, некоторые из них носили принципиальное значение. Мираж этих поправок, увы, стал одним из жупелов, использованных для обоснования государственного переворота 21 сентября 1993 года. В XX веке Россия познала уже 7 Конституций. Свод основных государственных законов 1905-1907 годах составил фактически первую современную русскую Конституцию. За годы советской власти РСФСР познала еще 4 Конституции (1918, 1925, 1936, 1978). Череда поправок 1989-1993 годов фактически создала шестую. Конституция 1993 года стала седьмой. Семь Конституций за 90’лет — это меньше, чем у Доминиканской Республики, имевшей в период с 1844 по 1966 год тридцать одну Конституцию, или Франции, которая за двести лет познала семнадцать Конституций; но явно больше США, национальная Конституция которых с 1787 года остается единственной. Ряд неприглядных обстоятельств принятия и огрехи содержания последней Конституции РФ заставляет предположить, что Россию неизбежно ждет очередной пересмотр Основного Закона и появление восьмой Конституции — надеюсь, уже последней в XX столетии… Высокая степень неустойчивости конституционных положений, их незащищенность перед законодателем не способствуют упрочению конституционализма. Степень легкости внесения поправок напрямую связана с обеспечением порядка в государственных делах-. Символично, что известный жаркий спор с рукоприкладством на . седьмом Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 года был вызван как раз конституционными поправками, которые, по мнению части депутатов, слишком легко изменяли основы строя в России. Раздававшиеся крики и редкие глухие удары по чьему-то «депутатскому корпусу» стали лучшим доводом: Конституция должна быть защищена от произвольного желания законодателя поменять любое не понравившееся ему положение, особенно — основополагающее. Создатели Конституции не желают легкой переделки своего детища, но они обязаны допускать, что текст может быть изменен с целью его улучшения. Возникает вопрос: следует ли делать процесс внесения поправок в Основной Закон простым, «демократичным» или избрать усложненный порядок для сохранения преемственности оправдавших себя устоев? Конституционное законодательство должно быть устойчивым, но никак не статичным. К основным способам обеспечения его стабильности относятся: затрудненная процедура внесения поправок в Конституцию; судебное или законодательное толкование ее норм, позволяющее обходиться без внесения поправки; особый порядок изменения основных принципов; особая процедура полного пересмотра действующей и принятия новой Конституции. «Гибкие» (изменчивые) конституции меняются через голосование парламента. «Жесткие» защищены от законодателя, прежде всего, четырьмя способами: наличием перечня положений, не подлежащих пересмотру или трудно изменяемых; усложненной процедурой принятия поправок квалифицированным большинством членов парламента; требованием согласия на поправку органов или институтов вне парламента; длительным процессом ратификации поправки (А. Рапашиньски полагает, что последнее позволяет охладить настроения, если «нежелательные поправки вызваны массовой истерией») {156}. В конституциях ряда стран дается четкий перечень основ, которые вообще не могут быть объектом пересмотра. Так, согласно Конституции Италии 1947 года не может быть изменена республиканская форма правления. По Конституции Франции 1958 года не может быть предметом конституционного пересмотра также и территориальная целостность государства. По Конституции ФРГ 1949 года не допускаются изменения, затрагивающие принципы федерализма, народовластия, разделения властей, защиты человеческого достоинства и другие. Полновесный перечень ограничений установлен Конституцией Греции 1975 года, не допускающей пересмотра основ и формы правления государства, защиты прав личности, равенства перед законом, свободы совести, разделения властей и некоторых других принципов. Обычный механизм затруднения поправок состоит в необходимости их одобрения квалифицированным большинством депутатов. Но нередко устанавливаются дополнительные ограничения {157}. Вместе с тем, по верному замечанию А. В. Дайси, «жесткость Конституции при неблагоприятных обстоятельствах может повлечь или даже спровоцировать революцию» {158}. Какой же способ обеспечения устойчивости основ конституционного строя видится нам оптимальным для России? Порядок, установленный в главе 9 Конституции РФ 1993 года «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», вызывает серьезные сомнения. Закрепляется практическая неизменяемость положений самой этой главы, что всячески затрудняет в будущем вполне обоснованную замену отдельных положений Конституции. Федеральное Собрание изменить данную главу не может (ст. 135). Если будет такое предложение, то сначала нужно набрать три пятых голосов за пересмотр ее положений; затем — ни много ни мало — созвать Конституционное собрание (как — Конституция умалчивает, а ведь это самое главное; стоит только вспомнить пародию на представительность, выборность и наличие мандата на принятие решений, которую являло президентское Конституционное совещание 1993 года, созванное указом должностного лица); принять на нем решение — готовить новую Конституцию; и лишь затем принимать ее двумя третями голосов либо выносить на референдум. Да и остальные главы изменить трудно: нужно для начала принять федеральный конституционный закон — двумя третями голосов Государственной Думы и тремя четвертями (!) в Совете Федерации, а затем еще получить одобрение 2/3 субъектов Федерации (ст. 136). Модель эту можно определить как крайне неудачную. Невозможность изменить главы 2 и 9 Федеральным Собранием делает Конституцию 1993 года документом крайне слабым и уязвимым. Следует подчеркнуть, что подобных решений конституционная практика зарубежных стран не знает. Автор отстаивает иной порядок, который гарантировал бы стабильность конституционного строя, интересы России и права ее субъектов. По нашей концепции, Конституция России состоит из норм двух типов. Наличие основ строя («конституции в конституции») не ведет к противоречивости документа. Напротив, они выступают гарантом устойчивости и непротиворечивости всего Основного Закона. Основополагающим ценностям, на которых базируется Конституция, не должен быть нанесен непоправимый ущерб по следующими изменениями. Для этого предложены адекватные юридические средства: Положения остальных разделов не могут противоречить основам конституционного строя. Основы конституционного строя принимаются и изменяются посредством референдума, который назначается российским парламентом квалифицированным большинством не менее двух третей состава каждой из его палат. Изменение положений остальных разделов — второго типа норм Конституции — осуществляется парламентом большинством в две трети численного состава каждой из его палат. В чем особенности такого подхода? Комплекс высших принципов, на которых стоит Конституция России, должен быть принят большинством граждан как база общеприемлемого высшего закона. Тогда и механизмы его изменения будут соответствующими. Следует затруднить изменение не вообще Конституции, а лишь основополагающих ее принципов, исключив голосование по ним в парламенте. Только народ может принимать решение об их изменении. Стабильность общества не допускает снижения статуса Конституции в системе правовых актов, ее роли «сдержки и противовеса» для законодательной власти. Предлагаемая нами модель позволяет говорить о весьма «жесткой» Конституции лишь в отношении основ строя. Нормы меньшей важности могут быть изменены по мере развития общественных отношений, если есть достаточное согласие в парламенте. Внесения поправок в Конституцию можно избежать путем официального и общеобязательного толкования той или иной нормы. Это один из гибких способов ее адаптации к изменяющимся общественным потребностям. Толкование дает судья, который сопоставляет закон, конституционность которого оспаривается, с Конституцией (как единственным критерием толкования права) и решает, насколько они совместимы. В странах общего права, где роль судов традиционно сводилась к интерпретации языка законодательства, судья исходит из смысла слов Конституции, ее контекста, сходных прецедентов, разобранных ранее судами других государств, имеющих близкие правовые системы, а также из собственного правосознания {159}. Представители различных правовых школ полагают оправданным расширение правотворческих полномочий судьи, свободы судейского усмотрения. В случае точного содержания той или иной нормы судьи бывают поставлены в жесткие рамки, и тогда они сами требуют более либеральных конструкций в Конституции. В США, где значительные изменения конституционной практики выражались в укреплении новых обычаев и институтов, обогащавших жизнь без формальных поправок, в последнее время все чаще говорят не об облегчении процедуры изменения Конституции, а об усилении роли судебного, законодательного толкования ее статей. При анализе решений Верховного суда США А. Е. Дик Ховард отмечает «наличие органических приращений» — то есть новых норм, имеющих конституционное звучание {160}. Приводя слова Верховного судьи Джона Маршалла («конституция сделана на века и предназначена приблизиться к бессмертию настолько, насколько близко это может сделать человеческое творение»), ученый иронично замечает, что, по-видимому, судьи вовсе не рассматривают свою функцию как нечто сильно ограниченное в возможностях. И это несмотря на решение Верховного Суда США 1934 года, гласящего, что разбор конституционных норм не может ограничиваться лишь их толкованием, но требует определения конституционных конструкций, фактически нормотворчества («процесс конструирования призван помочь заполнить данные нормой широкие рамки конкретными деталями» {161}). Это не всегда выполняется {162}. Противоположностью сохранения Конституции через толкование является полный ее пересмотр или принятие новой Конституции. (Хотя американцы гордятся несменяемостью своей Конституции, один из отцов-основателей, Томас Джефферсон, писал, что целесообразно периодически переписывать Конституцию с каждым новым поколением, и отдельные штаты США, особенно южные, последовали его совету.) Способами принятия новой Конституции могут быть: — дарование сверху (актом самовластия); -, решение законодательного собрания страны; — решение специального органа, созываемого или избираемого для выработки и принятия новой Конституции; — общенациональный референдум по Конституции или ее основным принципам; — местные референдумы субъектов Федерации; — смешанные способы: принятие парламентом с последующей ратификацией на референдуме; принятие на референдуме основных принципов с последующим принятием парламентом Конституции, выработанной на их базе. Рассмотрим эти способы применительно к российской обстановке. 1) Принятие Конституции парламентом относится к наиболее распространенному способу, но для нынешней России он не годится. Съезд народных депутатов РФ был достаточно сдержан и не пошел на полный пересмотр Конституции, основ строя, своей роли и функций в 1990-1993 годах. Не исключалась возможность принятия новой Конституции РФ на назначенном уже на ноябрь 1993 года специальном Съезде (в первом чтении) — но лишь после согласования мер в области конституционной реформы с Президентом РФ в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 10 сентября 1993 года. Однако явной антиправовой крайностью стало устранение высшего органа государственной власти от окончательного принятия новой Конституции страны с обоснованием, что «съезд как представительный орган уже не существующего государственного образования Конституцию нового государства принимать не вправе» (С. Алексеев). Новому, явно переходному парламенту-Федеральному Собранию — Конституция РФ 1993 года не оставляет права пересмотра или принятия Конституции России. 2) Принятие Конституции на референдуме нередко ставится под сомнение, хотя эта процедура не раз применялась в различных странах (в основном это были авторитарные конституции, включая последнюю российскую, хотя есть и примеры осуществления демократических преобразований путем референдума) {163}. Референдум по Конституции таит в себе ряд опасностей. Наша правовая наука традиционно считала, что процедура народного голосования «создает оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов». Здесь есть известная доля истины: в истории, в том числе недавней, были случаи, когда определенная группировка сначала захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота ею же подготовленным подобием выборов или референдума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. Т. Е. Кронин, помимо того, указывает на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомленности голосующих, ослабление за счет референдума законодательной власти, проблема учета голосов и защиты мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: неподконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей; обман при подсчетах голосов; вводящие в заблуждение рекламные кампании; вмешательство видео- и теледемократии {164}. В нормальных условиях референдум по Конституции России возможен как часть легитимного процесса ее пересмотра. Высказываясь однозначно «за» или «против», гражданин определяет свое общее отношение к политико-правовому и нравственному вектору данного документа. Референдум по его основным принципам делает Конституцию высшим законом, отличным по способу принятия от обычного закона; конституционное законодательство поднимается над текущим и не может быть пересмотрено по желанию законодателя. Но это уже смешанный способ. 3) Смешанный способ принятия Конституции России на определенном этапе представлялся автору оптимальным. На первом этапе могло бы произойти принятие основ конституционного строя в парламенте — простым большинством избранных депутатов; на втором этапе — проведение референдума по ним; на третьем — окончательное принятие Конституции парламентом. Ключевым элементом в данной конструкции мог стать референдум по основам конституционного строя, предложенный дважды — первым (июнь 1990 года) и седьмым (декабрь 1992 года) Съездом народных депутатов РФ. Предложение ратифицировать Конституцию на местных референдумах в течение определенного времени (от 1 до 5 лет) представлялось неудачным: это затянуло бы ее принятие на неопределенный период времени, пока отдельные субъекты Федерации взвешивали бы преимущества (или недостатки) своего суверенного существования. Каждый регион исходя из своих местных интересов мог бы в ультимативной форме требовать внесения поправок входящих в серьезное противоречие с общефедеральным интересом. Конституция РФ 1993 года предполагает сложный смешанный способ: а) принятие предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ 3/5-ми голосов от общего числа депутатов; б) созыв Конституционного собрания; в) разработка им проекта новой Конституции; г) принятие проекта Собранием либо его вынесение на референдум; д) проведение всенародного голосования по новой Конституции. 4) Конституционное (Учредительное) собрание, по нашему мнению, является способом, заслуживающим в создавшихся условиях пристального внимания. Его не случайно считают «логичной и оптимальной формой правового обеспечения выработки учредительного акта самостоятельного Российского государства и его надлежащей конституционной легитимации» {165}. К положительным сторонам этого института можно отнести: — наличие учредительной силы, конституирующей новый образ правления и справедливый строй государства; — специальная предназначенность решить одну, четко очерченную задачу: осуществить пересмотр Конституции; — легитимность и представительность, обеспечиваемая через всенародное свободное избрание или общенациональную договоренность о методах формирования состава; — возможность публичного согласования основных конституционных положений в форме работающего по ясному Регламенту общенационального «круглого стола» с достаточными полномочиями — не совещательными, а решающими; — преемственность с историко-культурной и правовой традицией российской государственности, где с XVI в. по XX в. созывалось несколько подобий всенародных учредительных собраний или земских соборов, устанавливавших в, трудные времена коренные государственные порядки. Бесспорно, Учредительное собрание — исторический символ парламентского, правового пути преобразований, попранного насильственным разгоном такого собрания в январе 1918 года, разорвавшим историческую ткань России на заре ее республиканской жизни. В пользу этой идеи говорит не только возрождение интереса народа к прошлому. В современных условиях, когда политико-правовая легитимность была прервана еще дважды — в 1991 году (неконституционное упразднение союзного государства и его институтов) и в 1993 году (государственный переворот 21 сентября — 4 октября, референдум 12 декабря и его итоги — см. § 7), следует внимательно отнестись к институту Конституционного (Учредительного) собрания, способному восстановить преемственность законной верховной власти в России, решить вопрос об изменении формы правления, уточнении конституционного устройства государства, состава и статуса его территорий. Это не тактическая, а стратегическая задача, требующая тщательной подготовки. Стоит также иметь в виду гипотезу, что в условиях крепнущей союзной идеи роль такого Собрания могут сыграть либо специально сформированный в результате политических договоренностей Съезд народов, либо — избранный непосредственно населением республик новый союзный Парламент. Ранее казалось, что задачи, связанные с подготовкой новой Конституции России, сможет выполнить Конституционная комиссия, которая изначально задумывалась как весьма представительный орган — своего рода «малый Съезд». Не случайно она была самой многочисленной комиссией Съезда народных депутатов РФ, включавшей 102 человека. Среди них были Президент РФ и Председатель Верховного Совета РФ, представители всех без исключения регионов России, в т. ч. руководители ряда субъектов РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели ключевых парламентских комитетов, видные московские общественные деятели, авторитетные правоведы и специалисты. На заседаниях комиссии спорили о путях реформы демократы и патриоты, центристы и коммунисты, сотрудники Администрации Президента РФ и влиятельные члены Верховного Совета РФ. Эта Комиссия с честью проработала все время в период с июня 1990 года по сентябрь 1993 года, внеся безусловно заметный вклад в продвижение России к конституционному строю. Идея Учредительного собрания в устах Г. Попова, А. Собчака, М. Салье в 1991-1993 годах была всего лишь тактическим оружием в борьбе за досрочное прекращение деятельности российского депутатского корпуса. Эту же роль выполнило Конституционное совещание. Но оно не сумело выполнить функцию Конституционного собрания. Мы высказывали опасение, что выборы временного или переходного органа, совещательного, занятого продолжительными дебатами на фоне глубокого кризиса и резкого падения доверия к федеральной власти, могут серьезно подорвать основы российской государственности. Препятствием также являлось отсутствие в Конституции указания на подобный орган. Но ныне эта норма появилась (ст. 135) и принятие федерального конституционного Закона о Конституционном (Учредительном) собрании может стать правовой предпосылкой завершения трудного кризиса современной российской государственности.

§ 7. Выводы из практики конституционных реформ 1990-х годов

Этапы конституционного процесса      В 1990-х годах непростой процесс формирования основ конституционного строя России прошел ряд этапов. Стремясь избежать коллизий, мы шли путем проб и ошибок к органичной модели конституционного процесса. Продуманность и осознанность изменений — одно из условий соответствия государственного строя реально складывающимся социальным отношениям. Подготовка и согласование проекта Конституции РФ осуществлялись параллельно с внесением крупных и менее значимых изменений в действующий Основной Закон. Отработка отдельных государственно-правовых механизмов шла путем их внедрения и последующего уточнения (пример: эксперимент с президентской формой правления). То, что не обошлось без внесения корректив, следует отнести к положительным сторонам избранной модели. Она родилась в результате столкновения и борьбы различных подходов, потому ее с уверенностью можно назвать компромиссной, срединной моделью. Соблюдение двух принципов — признания необходимой поэтапности в проведении реформы и неодномоментности принятия новой Конституции — должно было обеспечить эволюционный, без правовых катаклизмов переход от прежнего законодательства к новейшему в течение 1990-1994 годов. Система ценностей и целей реформы первоначально была отражена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а несколько позже — в Преамбуле и разделе об основах конституционного строя проекта Конституционной комиссии. 12 июня 1990 года, принимая упомянутую Декларацию, первый Съезд народных депутатов определил, что ее положения должны составить основу при разработке новой Конституции РСФСР. 16 июня Съезд образовал Конституционную комиссию, а 22 июня 1990 года принял Постановление «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР». В тот же день создается рабочая группа из депутатов и экспертов, утверждается план: в сентябре объявить конкурс на проект новой Конституции, в сентябре-октябре разработать эскиз-концепцию проекта, в ноябре-декабре организовать обсуждение принципов и концепции, в декабре 1990 года завершить подготовку проекта с последующей публикацией в печати. Осенью 1990 года последовали подготовка, принятие за рабочую основу, публикация и обсуждение первых вариантов проекта Конституции Российской Федерации. Убежден, что мы не поторопились и не запоздали со своей инициативой. (Для сравнения: в 1918 г. от момента, когда ЦК РКП(б) выступил с инициативой создания конституционной комиссии до принятия первой Конституции РСФСР Пятым Всероссийским съездом Советов прошло всего 3 месяца и 20 дней; это был один из рекордов Советской власти, посягать на который бессмысленно.) Мы не питали иллюзий в отношении быстрого принятия новой Конституции, но достаточно быстрая подготовка и публикация проекта (оппоненты признавали, что он «сверкнул, как молния») пробудили огромный интерес к конституционной реформе166. Зарождения массового интереса к идеям современного конституционализма нельзя было добиться без столь решительного начала и напора. Проект в немалой степени способствовал началу замещения правового наследия прошлого новым пониманием Конституции. «Информационная подготовка» включала регулярное, начиная с осени 1990 года, публикование проекта Конституции167. Депутаты России откликнулись на последовавшее затем предложение: «…внутрипарламентское рассмотрение — всего лишь полдела. Предстоит самая широкая работа с обществом — на встречах с избирателями, в поездках по Республике, в средствах массовой информации. Всем депутатам стоит приложить силы и знания к, разъяснению структуры, принципов и содержания новой Конституции, смысла и хода конституционного процесса, готовя общественное сознание и само российское общество к завершающему этапу нашей ответственной работы — принятию новой Конституции» {168}. Согласование и совершенствование проекта Конституции РФ включали проработку в парламентских комитетах и комиссиях, сбор и обработку предложений от органов государственной власти, общественных объединений, граждан; согласование с субъектами Федерации, обсуждение в регионах, выработку механизма их участия представителей в конституционном процессе на федеральном уровне; согласование альтернативных подходов и подготовку единого согласованного проекта. Мы стремились сделать конституционный процесс средоточием новой политической практики, согласования позиций с оппонентами, исходя из того, что Конституция — платформа общегражданского порядка и прогресса. Мы стремились заинтересовать в конституционной реформе различные политические силы — и по многим вопросам это удалось. Трудные дни, проведенные в поисках согласия, с очевидностью показали: практически нет таких проблем, при решении которых нельзя было бы достичь с помощью доброй воли искомого баланса. Проект Конституции России стал результатом длительной и совместной работы Конституционной комиссии и Верховного Совета РФ, его комитетов и комиссий. По многим положениям он был близок к оптимальной модели политико-юридического устройства российского общества. Трижды — на V, VI и VII Съездах и четырежды — на Верховном Совете проходило обсуждение основных положений проекта Конституции. Перечень основных нормативных актов о ходе конституционной реформы {169} свидетельствует о напряженных и достаточно плодотворных поисках в этом вопросе. Параллельное внесение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР существенных изменений и дополнений шло в 1990-92 годах в контексте наших поисков. Изначально наибольшие расхождения в рабочей группе Конституционной комиссии вызывал вопрос о форме правления. Ставился он так: быть ли Президенту, избираемому всем народом (с чем были согласны все), главой исполнительной власти или наряду с Президентом как главой государства могла бы существовать самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, ответственным перед Парламентом и на которое Президент может влиять? Сначала возобладал подход, предложенный Л. Б. Волковым и В. Л. Шейнисом — «полупрезидентская республика» или «ответственное перед Парламентом Правительство». Признаюсь, автор разделял его. Однако затем отдали предпочтение варианту В. Д. Зорькина: «Президент — глава исполнительной власти», где высшее должностное лицо и законодательный орган в равной степени ответственны перед народом, имеют возможность контролировать и уравновешивать действия друг друга. Последний вариант под влиянием Б. Н. Ельцина и С. М. Шахрая и лег в основу решений III и IV Съездов народных депутатов России в 1991 году, переломном году…. Это был первый шаг в череде действий, направленных на закрепление в Конституции РФ неподконтрольной народному представительству высшей административной должности и соответствующих «структур комфорта». Референдум 17 марта 1991 г. и последующее введение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР новой главы о Президенте создало острейшее противоречие между двумя конституционно «высшими» органами государственной власти: возник источник конфликта между Съездом и Президентом. Б. Н. Ельцин при содействии С. М. Шахрая и пятого Съезда народных депутатов получил в ноябре 1991 г. полномочия фактически самостоятельного законодателя через право издания указов, имеющих силу законов. Да, измененная Конституция не давала процедур сосуществования двух центров власти через согласовывание их позиций, улаживание трений и возможных конфликтов. Она требовала соблюдения одних законов РФ и постановлений съезда, которые демонстративно не выполнялись Президентом РФ, зачастую, на основании других законов и постановлений того же депутатского собрания. Опасаясь «парламентарной республики, правительственной чехарды», «стократно умноженной Италии», сторонники чистой президентской республики против своей воли способствовали возникновению суперпрезидентского режима, который в отсутствие институтов правового государства, навыков демократического диалога и терпимости, острейшего столкновения радикально-либеральной и социальной линий в экономике неизбежно приобрел авторитарные черты. А ведь наблюдатели предупреждали об этом. Приведем пророческое мнение А. Рапашиньского, высказанное им в 1990 году в письме к автору этой книги: «Я не советую создавать в России президентство в американском стиле. Американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры» {170}. Россия не стала правовой президентской республикой потому, что, вопреки взвешенным концепциям, на практике «забыли», что парламент в президентской республике должен иметь достаточно полномочий для контроля над правительством, давая согласие на назначение министров, принимая законы и бюджет, которые Президент обязан не только соблюдать, но и проводить в жизнь. Не последнюю роль сыграл субъективный фактор — стремление к самовластию и некоторые другие черты личности Б. Н. Ельцина, на которые на ранних этапах его выдвижения старались не обращать внимание, в соответствии с принципом «революционной целесообразности». Это — серьезный урок реформы 1990-х годов, важный для будущего конституционного строя в России. Развитие федеративных отношений привело к подготовке многостороннего федеративного договора. Именно тогда Россия стояла на грани прекращения своей федеративной государственности и понадобились огромные усилия, чтобы не допустить подмены Конституции противоречивым подобием «Союзного Договора». В ноябре 1991 года, опережая сторонников «договорной федерации», Конституционная комиссия одобрила проект «Согласованных предложений по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами РФ» {171}. Приведем обширную выдержку из пояснительной записки Президенту РФ и Председателю Верховного Совета РФ (декабрь 1991 года): «Мы придаем чрезвычайно важное значение скорейшему решению вопросов о принципах федеративного устройства РФ, Сердцевиной проблемы является разграничение полномочий (предметов ведения) между государственными органами всей РСФСР и субъектов Федерации. Действующая Конституция РСФСР, к сожалению, не дает ответов на возникающие вопросы. Статья 72 (предметы ведения РСФСР) и статья 79 (предметы ведения республики в составе РСФСР) сплошь и рядом нарушаются. Жизнь обогнала эти конституционные нормы, к тому же — нечетко прописанные. В то же время есть различия в новых подходах к проблеме разграничения полномочий. Один подход — в проекте Конституции Российской Федерации. Иной подход — в проектах Федеративного договора и документах Совета Национальностей. Для сближения разных подходов и во исполнение Постановления ВС РСФСР от 16 мая 1991 г. «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР» Президент РСФСР и Председатель ВС РСФСР совместным Распоряжением от 6 декабря с.г. образовали Рабочую группу. Членам Рабочей группы, представляющим разные подходы, в целом и главном удалось договориться по проекту Соглашения, подготовленного на основе соответствующей главы проекта новой Конституции .с учетом принятых документов российского парламента и предложений субъектов Федерации. Реализуется ‘Законное и неоднократно выражавшееся стремление самих республик, краев, областей быть активными субъектами формирования федеративных отношений в рамках РСФСР. Соглашение предполагается после его подписания представить на Верховный Совет РСФСР и далее — Съезд народных депутатов РСФСР в качестве совместной согласованной законодательной инициативы. В этом заключается, пожалуй, наиболее выигрышная черта подготовленного проекта: он предусматривает единственно возможную форму придания выработанным самими регионами предложений юридически значимого, общеобязательного характера. Такой характер Соглашение приобретет после принятия его в качестве Закона РСФСР. В дальнейшем на основе этого закона будут приняты соответствующие изменения в действующей Конституции. Таким образом снимается долго тревожившее нас противоречие двух правовых режимов: договорного и законодательного. Согласованные положения станут общеобязательным федеральным законом. Одновременно Соглашение говорит не о делегировании, а о разграничении полномочий. Делегирование полномочий и предполагает, что передается часть полномочий, которыми регионы уже обладают. Но вряд ли кто-либо будет оспаривать: они сегодня не обладают федеральными полномочиями, которые определены в статье I Договора. Мандат на осуществление всего объема полномочий, присущих высшим органам государственной власти РСФСР, эти органы получили в результате волеизъявления всего многонационального народа РСФСР как носителя и источника государственного суверенитета РСФСР — при выборах народных депутатов, выборах Президента РСФСР, на референдумах и т.д. Государственная власть РСФСР получена от народа в целом, а не от отдельных субъектов РСФСР. Соглашение исчерпывающим образом определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны совместно РСФСР и ее субъекты. Вне этих пределов каждый регион осуществляет власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться в эту сферу не вправе. В проекте Соглашения отражено стремление приравнять фактически края и области по своему статусу к республикам, за исключением принятия конституций, гражданства. Проект Соглашения — назревший шаг к решению проблем федеративного устройства в РСФСР. Предлагается рассмотреть проект повторно на ближайшем Президиуме Верховного Совета РСФСР и в течение января с.г. получить от республик, краев, областей соответствующие решения о его парафировании. В -течение января мы завершим согласование и подписание этого важнейшего документа, с тем, чтобы в феврале принять его в качестве Закона РСФСР и внести соответствующие предложения на очередной Съезд народных депутатов РСФСР в марте — апреле 1992 года. Считаем целесообразным в двусторонних переговорах с руководителями республик в составе РСФСР опираться на предложения, содержащиеся в тексте данного Соглашения» {172}. Приведенное понимание путей развития федерализма в России было, в основном, реализовано, несмотря на то, что в марте 1992 года на заключительном этапе подготовки к парафированию и подписанию документ был ухудшен, закрепив неравноправие разносортных типов субъектов Федерации. Это противоречие сохраняется. Первый тип субъектов РФ — те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей — национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, управлявшиеся в результате указного права Президента градоначальниками против норм Конституции и законов Российской Федерации. Пятый тип-края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные. Руководство России непостижимым образом поддерживало именно те регионы, которые выказывали склонность к неконституционным действиям. Нам представлялось в корне неверным прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб финансовому благополучию других, осуществлявшееся Президентом и Правительством из федеральной казны при молчаливом согласии Верховного Совета РФ {173}. Особая поддержка была бы оправдана, если бы вела к упрочению государственного единства России. Однако вопреки всем преимуществам продолжались односторонние нарушения закрепленного в российской Конституции разграничения полномочий и предметов ведения, а также борьба против проекта новой российской Конституции, противостоявшего тенденциям превращения страны в договорную этнократическую конфедерацию. Было ясно, что проект новой Конституции становился фокусом многих проблем — тем балансом, мерой справедливости, совокупностью сдержек и противовесов, без которых теряли смысл вышеназванные частичные подвижки в государственно-правовой сфере. Профессиональная работа законодателей, их трехлетние усилия принесли реальные плоды. Проект Конституционной комиссии вовсе не был одним из законодательных предположений — не оцененных и потому не принятых. Намеченная в нем реформа реально осуществлялась. Значительная часть предложенного материала была использована в таких важнейших конституционных актах, как Законы РФ о Президенте РФ, Конституционном Суде РФ, Правительстве РФ, в Концепции судебной реформы, ключевых поправках к Основному Закону. Раздел II упомянутого проекта составил основу принятой в 1991 году Верховным Советом Декларации прав и свобод человека и гражданина. Подписание федеративных договоров в 1992 году явилось (несмотря на издержки) закономерным завершением процесса разработки и согласования IV раздела проекта. Многие иные его положения были использованы при разработке конституций в соседних союзных республиках, а также в ряде бывших социалистических государств. Из норм упомянутого проекта на две трети состоит и Конституция РФ 1993 года. Очередным логичным шагом нам виделась реформа Съезда народных депутатов РФ, как завершение пути к подлинному парламентаризму и уточнение формы правления в России. Однако острый кризис 1993 года не позволил сделать этого.

Конституционный кризис и политическая практика в 1993 году      В трудный, но планомерный конституционный процесс вмешалась политическая конъюнктура. Декларируя приверженность разделению властей, часть «реформаторов» с конца 1992 года развернула открытую борьбу со «старой конституционной схемой», а на деле за упразднение последних сдержек и противовесов административной вседозволенности — Съезда народных депутатов вместе со всей системой определенных в Конституции органов народного представительства. Уповали то на Учредительное собрание, то на «мэрскую» власть, то на референдум, ссылаясь на несоответствие Съезда идеальным парламентским стандартам зарубежных стран. (Замечу, что именно в этом вопросе сначала обозначился, а затем и состоялся принципиальный разрыв автора данной книги с Б. Н. Ельциным, его революционистским теоретическим и политическим окружением.) Представительное учреждение — Съезд и его Конституционная комиссия — не только организовало разработку и обсуждение проекта новой Конституции, но и вынесение ее основных принципов на всероссийский референдум (июль!990 года, декабрь 1992 года.). В начале 1993 года мы были готовы к такому решающему голосованию. Р. И. Хасбулатов предлагал выносить альтернативные проекты и выбрать самый достойный из них. Подобный шаг, на наш взгляд, показал бы отсутствие согласованного видения нового устройства государства внутри федеральной власти и мог привести к конфликтам в ходе отстаивания «своих» проектов. В проигрыше оказалась бы сама идея федеральной конституции. Любой проект Конституции может быть провален как в парламенте, так и на референдуме, если он не стал итогом достаточного согласия. (Так случилось в 1993году в Канаде на неудавшемся референдуме по вопросу о поправках к Конституции; этого избежали в ЮАР, где длительное время до выборов апреля 1994 года шли трудные многопартийные переговоры по принципам конституционной реформы.) В феврале-марте 1993 года, здравая идея была провалена совместными усилиями противостоящих сторон. Во исполнение Постановления седьмого Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» Рабочая группа Конституционной комиссии подготовила текст вопросов для референдума {174}. 29 января 1993 года они даже были утверждены на «консервативном» Президиуме ВС РФ и направлены в постоянные комиссии палат и комитеты ВС РФ, Президенту РФ и Конституционному Суду РФ, а также в Конституционную комиссию для доработки и согласования. Но на заседании последней 7 февраля 1993 года при обсуждении текста Председатель Комиссии Б. Ельцин заявил, что такие тезисы, как «Конституция РФ — высший закон страны» и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен. Именно тогда состоялся поворот на рельсы силового подавления оппонентов. Вместо ясной платформы, не только объединявшей федеральную власть, но и выводившей общество на проведение не позднее весны 1994 года одновременных прямых всеобщих выборов народных депутатов и Президента РФ, руководитель предложил короткие, политизированные вопросы (набор услужливо подготовила «Демократическая Россия» ) — какую ветвь власти граждане «уважают» больше? Средства массовой информации довели до всех «единственно правильный» ответ: да, да, нет, да. Назначенные и никем не контролируемые избирательные комиссии (апробация будущего Центризбиркома) обеспечили искомый подсчет голосов. Пиррова победа над представительной демократией и сложнейшим принципом сдержек и противовесов состоялась. Вольная трактовка и апологетика результатов референдума 25 апреля 1993 года о доверии ветвям власти обернулись трагедией. Оставшиеся недолгие месяцы своего существования легитимный Российский парламент оказался вытесненным на обочину конституционного процесса. Весной 1993 года появился альтернативный официальному т. н. «президентский» проект Конституции РФ. На наш взгляд, вовсе не стремление получить более согласованный или добротный текст двигало инициаторами данного хода. Документ, по признанию многих специалистов, существенно уступал взвешенному проекту Конституционной комиссии. По сути, в лице последнего была отклонена платформа коллективного соглашения о новых правилах взаимоотношений ветвей власти и всей власти с обществом. И хотя позже Конституционное совещание включило в измененный кремлевский текст множество его положений, это не спасло. По признанию Б. А. Страшуна, сделанному во вполне официальном комментарии к Конституции РФ 1993, она уступает проекту Конституционной комиссии. Но активистов борьбы тогда волновала не конституция, а привкус желанной победы. Вот только вопрос — победы над кем?.. Было созвано Конституционное совещание в Кремле с тщательно подсчитанным преобладанием лояльных делегатов. Многим памятен уход с Конституционного совещания значительной группы народных депутатов РФ и представителей субъектов РФ в день его открытия 5 июня 1993 года в знак протеста против недемократичного поведения его организаторов. Именно тогда стала вырисовываться судьба таких принципов, как политический плюрализм и идейное многообразие, которым была уготована декоративная роль. Летом 1993 г. нами предпринимались действия по дальнейшему согласованию проектов Конституции. Руководителям ветвей власти было отправлено официальное открытое письмо Ответственного секретаря Конституционной комиссии {175}. Положительно ответил только Р. И. Хасбулатов. В начале сентября уже весь Верховный Совет РФ согласился с предложенным автором книги сценарием компромисса, нацеленным на срыв обещанного Кремлем «сентябрьского наступления»: в качестве мирной инициативы 10 сентября 1993 года была сформирована полномочная парламентская делегация; ВС РФ обратился к Президенту РФ с предложением начать переговоры по выработке согласованных мер в области конституционной реформы. Откроем читателям, что был заготовлен пакет возможных решений. Но исполнительная власть не захотела использовать мирный путь, все было готово к жесткому варианту, который и был реализован в полной мере. По иронии судьбы Указ Президента «О поэтапной конституционной реформе» N 1400 (плюс «Положения» о федеральных органах власти на переходный период и о выборах депутатов) официально обосновывался необходимостью защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Напомним, что таковыми по действовавшей Конституции являлись народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Во имя этих высших принципов, как утверждают, были распущены Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, а Конституционному Суду РФ было предложено приостановить свою деятельность. Но, взяв на себя всю полноту власти, Президент отменил принцип разделения властей. Вслед за этим настал черед и других опор конституционного строя. Нет спора: противостояние пагубно отражалось на судьбах России. Но нужен был прецедент законного выхода из кризиса. Решать спор должен был народ путем одновременных перевыборов парламента и президента, причем в разумные (а не сверхсжатые) сроки, при необходимых гарантиях. Народу же предложили смириться и ограничить свое волеизъявление выборами безвластного Федерального Собрания на условиях одной из сторон спора. Разрушенной оказалась и правовая система. Об этом свидетельствуют многие нормы Указа, и прежде всего статья 1, согласно которой «Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу» 176. Подзаконные акты исполнительной власти, приказы чиновников (например, распоряжения Министра юстиции о запрете или приостановке деятельности общественных объединений) встали над законом. Временная победа авторитарных устремлений проявилась в кардинальном изменении баланса властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ; в повсеместном устранении контроля за действиями исполнительной власти; наконец, в тенденции формирования режима личной власти. Желая порядка, должностные лица просчитались в последствиях: упразднение народного представительства в России всегда вело к беспорядкам. Разгон Государственной Думы в начале века стал прологом «Великого октября», разгон Учредительного Собрания в 1918-м логично привел к 1937-му, разгон союзного Съезда в 1991-м повлек масштабный кризис в бывшем СССР. За прекращением полномочий российского депутатского корпуса в 1993 году последовало новое прерывание легитимности, создан прецедент государственного произвола. Более глубинные последствия имеет шок, непоправимо ранивший начавшее пробуждаться правосознание. Прямое следствие этого — провал выборов в органы самоуправления в 30 регионах России в марте 1994 года, и тенденция всепроникающего неверия в государственную власть как институт. Защитники Конституции считали своим долгом оставаться в Доме Советов РФ во имя недопущения несправедливости по отношению к России, вталкиваемой в смутную историческую полосу. В жесткой полемике на десятом чрезвычайном (внеочередном) Съезде 24 сентября 1993 года удалось добиться поддержки постановления об одновременных досрочных выборах {177} при условии восстановления конституционной законности в стране, обеспечения деятельности законного Центризбиркома, фактического равного доступа к средствам массовой информации для представителей различных ветвей власти и политических сил. Да, был мирный выход из кризиса. 1-2 октября 1993 года, после переговоров с членами, Правительства, Совета субъектов РФ, Конституционного Суда вместе с В. И. Лафитским автором был подготовлен пакет документов по конституционно-правовому обеспечению выхода из ситуации, сложившейся, после 21 сентября 1993 года {178}. Законопроект о конституционной реформе состоял из четырех частей: изложенных в новой редакции глав Конституции (Основного Закона) РФ о федеральной законодательной власти, Президенте РФ и федеральной исполнительной власти;, вводимой дополнительно главы о Совете субъектов РФ; порядка деятельности федеральной власти на период до выборов; норм, обеспечивавших проведение досрочных выборов Верховного Совета РФ и Президента РФ. Предлагался особый порядок принятия: проект рассматривается Конституционным Судом РФ и вносится в порядке законодательной инициативы на Совет субъектов РФ для согласования, после чего выносится на Съезд народных депутатов РФ, который утверждал бы его с одновременной отменой Указа Президента N 1400 с последующими приложениями, дополнениями, а также части собственных решений. Законопроект был лично принесен автором в Дом Советов РФ 3 октября. Поздно. Спровоцированные жестокие события 3-4 октября 1993 года и вооруженная борьба логично завершили политическую практику непримиримой борьбы, ведшейся весь 1993 год, увенчали государственный переворот и, увы, не позволили осуществить задуманного, «нулевого варианта», создать поучительный прецедент правового разрешения споров в России.

Причины и формы конституционного кризиса      Изъяны в отдельных чертах конституционного процесса лишь обострили столкновение разнонаправленных интересов крупных социальных груп Именно оно лежало в основе кризиса. Только внешней стороной его стали борьба ветвей власти и противоположное толкование права, когда одни исходили из комментаторского понимания, весьма неясной народу, но нужной радикалам «реальной» конституции, другие — из жесткого, подчас догматического следования нормам юридического Основного Закона. Проявилось в резкой форме противоречие между назревшим совершенствованием социальных институтов и субъективной волей, осуществлявшей резкую смену форм их организации. Сказалась общая противоречивость российской реформации. Ю.М. Осипов в своем интересном «Социо-проекте» определяет последнюю как процесс исторического преобразования России, поиска Россией адекватного ей образа, перебора образов, их обнаружения, примеривания и отбрасывания. Современная волна Российской Реформации, полагает автор, несет в себе борьбу российского и «не только российского» начал, созидательного и разрушительного {179}. Мы согласны, что реформа должна стать поиском России и должна завершиться Россией; она не есть и не должна быть попыткой преодолеть Россию или сломать ее, а призвана дать России возможность развиваться в свободном и приемлемом для нее взаимодействии со всеми иными цивилизациями мира. Попытки же навязать России не-Россию выступили главным источником кризиса. Дала о себе знать общая противоречивость переходного периода, когда прежние нормы вошли в коллизию с духом опережающих нововведений. Сказалось отсутствие целостного конституционного строя. Его не успели воплотить в полном объеме ни в правовых актах, ни на практике. Акты законодательной власти так и не создали целостной и законченной системы; указное же право Президента произвольно перекраивало ломкое правовое пространство. Началось снижение верховенства Конституции. Недальновидное выдвижение одного из сегментов власти (исполнительной) сразу же нарушило целостность строя и в условиях сознательно подрывавшегося в своем непростом становлении постсоветского парламентаризма неизбежно повлекло кризис. Введение отдельных новых основ конституционного строя без достаточного обеспечения и в отрыве от остальных принципов вело к их выхолащиванию. Противоречивым в результате многочисленных поправок стал сам Основной Закон 1978 г, где ряду «незыблемых» новых положений противоречило не приведенное в соответствие с ними содержание большей части текста Конституции, где содержались «принципы двух конституционных систем — старой и новой» {171}. Закрепление самих новых начал страдало отсутствием внутренней законченности. В частности, сказалась незавершенность разделения властей при переходе от советской республики к президентско-парламентарной форме правления. По пути образовался как бы провал: в действовавший Основной Закон внесли блок поправок ко «второй» и «третьей» властям (установив должность Президента, Конституционного Суда, судебных гарантий прав человека и др.), но мало что изменили в «первой» власти — законодательной. Возник очаг напряженности между начавшим осваивать парламентаризм четырехэтажным институтом «советской власти» (Съезд, Верховный Совет — его Президиум и Председатель) и новыми институтами исполнительной власти. Последние сразу заявили претензию на исключительные полномочия и имели для ее реализации все материальные и финансовые рычаги. Упрощенно-догматическое разделение властей привело к их отгораживанию баррикадами противостояния и неоправданному увеличению суммы властных прерогатив за счет «соперника» и одновременному уходу от контроля за своими действиями и решениями. В Основном Законе 1978 года, несмотря на изменения последних лет, не было достаточно эффективных механизмов разрешения конфликта. К таковым можно было бы отнести: судебное рассмотрение споров между законодательной и исполнительной властями; выражение недоверия правительству с его последующей обязательной отставкой; условия роспуска парламента, назначения досрочных выборов; согласительные процедуры между федеральной властью и субъектами Федерации; ответственность должностных лиц за несоблюдение решений Конституционного Суда. Не было указано, что использование Вооруженных Сил, федеральных служб безопасности, органов внутренних дел в целях насильственного изменения или насильственного устранения конституционного строя, воспрепятствования или ограничения в этих же целях деятельности органов государственной власти, незаконного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина является особо тяжким преступлением. Серьезным мотивом разлада стал кризис политический. Разными по времени были даты избрания депутатского корпуса и Президента (чего в будущем следует избежать!) и как бы в противофазе оказались социальная карта общества, возможности ветвей власти влиять на политическую обстановку. Две ветви власти оказались под влиянием двух мега-партий: в представительных органах образца 1990 г. в большинстве оказались сторонники преемственности советского социалистического строя, соответствующих ему традиций и институтов; а в большинстве органов исполнительной власти образца 1991-1992 годов — приверженцы радикально-буржуазных взглядов в альянсе со старой и новой номенклатурой, развившей и укрепившей черты административной системы, обогатившей ее новым финансовым обрамлением. Всерьез обострился мировоззренческий конфликт между «прогрессистами» западнической ориентации и охранительными взглядами традиционалистов-патриотов. Схлестнулись крупные силы, не всегда оформленные организационно, но жестко расходящиеся идейно. В условиях подавления инакомыслия внутри ветвей власти там стала нарастать концентрация сил, столкновение между которыми лишь проявило давно заложенную матрицу гражданского противостояния цивилизационных блоков. Прежняя двуполюсная «многопартийность», противостояние коммунистов и демократов, ушла; на смену пришла сложная палитра разногласий, которые можно расположить на трех осях: по методу и стилю — от радикалов через умеренных оппортунистов до консерваторов; по отношению к хозяйственным процессам — от либералов через социал-демократов до коммунистов; по мировоззрению — от мондиалистов (в смысле нигилистического отношения к национальной культуре и традициям) через государственников-центристов до национал-патриотов. Ситуация безусловно обострялась затягиванием принятия новой Конституции. Автор вполне осознает тяжеловесность такого органа, как Съезд народных депутатов, долгое время сопротивлявшегося принятию новой Конституции РФ. Приняв в 1990-1992 годы важные в этом плане решения, Съезд далее приостановился никак не по «консервативной дремучести», а из-за трех главных причин: 1) направленного изменения представительной базы Съезда, Верховного Совета РФ и других Советов за счет массового привлечения активных депутатов к управленческим и распределительным рулям в административной системе. Последнее привело к сужению кадрового и профессионального потенциала Парламента, сокращению палитры взглядов. Депутатский корпус всех уровней оставался главным кадровым резервуаром для наполнения все расширяющейся исполнительной власти (как говорится в народе, «живем пока мышь головы не отъела»); 2) нежелания Президента, части Правительства и поддерживающих их кругов менять курс экономического рывка на умеренно-реформаторский, социально:-направленный, учитывающий традиции и интересы России, с опорой на собственный интеллектуальный, промышленный и трудовой потенциал. Съезд не сумел принять новую Конституцию России, ибо каждый раз он был поглощен своими контрольными полномочиями, применения которых требовало несогласие с шоковым прыжком к рынку, стремительной «капитализацией» хозяйственных отношений, резкой либерализацией цен, моне-таристской концепцией достижения бездефицитности бюджета любыми средствами, ограничением инфляции искусственным сдерживанием платежеспособного спроса населения, разрушением отечественного промышленного и научного потенциала и т. Вместо корректировки тяжкого для большинства населения курса возникли требования дополнительных полномочий для исполнительной власти, а после их получения — повсеместной чрезвычайщины. Мгновенная потеря гарантий социальной обеспеченности сказалась в росте обращений избирателей к народным депутатам с требованием принять необходимые меры в рамках имевшихся контрольных полномочий и вопрос о новой Конституции отошел на второй план; 3) стремления сделать выводы из отрицательного опыта ряда прежних крупных решений (некоторые положения Декларации о суверенитете, референдум 17 марта 1991 года о российском президентстве, супер-президентство, указное право, роспуск Союзного съезда, ратификация беловежских соглашений и др.). Было, прямо скажем, над чем задуматься. В начале ноября 1991 года пятый Съезд лишь принял к сведению представленный Б. Н. Ельциным проект Конституции РФ; осторожность решения объяснялась отрезвлением после странной «победы» в августе 1991 года, (когда побежденными оказались не ГКЧП, КПСС или Горбачев, а страна, гражданами которой все являлись) и обострявшейся угрозой распада СССР, инициатором которого большинство Съезда не желало быть. Шестой Съезд — был более внимателен к проекту Конституции, одобрив в апреле 1992 года его основные положения и концепцию конституционной реформы. Но тогда внимание было сосредоточено на вопросах о пересмотре экономического курса, начатого Е. Гайдаром и др., когда же 1 декабря 1992 года истекло указное право Президента, Ельцин выступил с инициативой приостановки деятельности Съезда как института, пробуя силы перед двумя более жесткими инициативами, последовавшими 20 марта и 21 сентября 1993 года. Седьмой съезд в декабре 1992 года в такой обстановке был не в состоянии принять Конституцию, но решил-таки вопрос о созыве специального своего заседания по новой Конституции РФ в 1993 году. Последнее было намечено Верховным Советом РФ на 17 ноября 1993 года. По мнению Р. И. Хасбулатова, именно намерение вынести на Съезд депутатов 17.11.93 проект Конституции России как раз и напугало Кремль. Здесь — один из поводов государственного переворота {181}. Геополитической подоплекой кризиса стало крушение Союза ССР. Подписание Б. Ельциным и Г. Бурбулисом (С. Шахрай остался вне списка из 6 руководителей РСФСР, УССР и БССР) и последующая ратификация ВС РФ Беловежского соглашения о роспуске СССР (который, по мнению авторов соглашения, «перестал существовать как субъект международного права и геополитическая реальность») и образовании СНГ были сделаны с рядом серьезных правонарушений: нарушены положения союзной и российской Конституций; превышены властные полномочия должностных лиц, в чем просматриваются признаки состава особо опасного государственного преступления (измена Родине, т. е. деяние, умышленно совершенное гражданином СССР в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности; УК РСФСР ст. 64); отвергнуто волеизъявление народов, высказавшихся на всесоюзном референдуме в марте 1991 года за сохранение Союза (хотя ссылка на него не однозначна, ибо до и после августа-91 прошла волна республиканских референдумов о независимости и к моменту Беловежской пущи в СССР оставались немногие; но, все же, оставались). Все это давало весомые козыри тем, кто усматривал в новой Конституции РФ нежелательное закрепление Беловежской линии. Повлияли на углубление кризиса и внутрифедеральные проблемы: обострение разногласий между Центром и регионами, отсутствие механизмов их разрешения, молчаливое согласие РФ с односторонними нарушениями российской Конституции. Проблема была заложена еще ленинской моделью этнической автономизации России. Жесткое построение рухнуло и на простор вырвались давние обиды. На местах быстро определилась национальная элита, ловко использовавшая инстинктивное противление Центру и эмоциональную сторону этнического подхода к местному государственному строительству. Правоохранительные органы не пресекали действия, ущемлявшие права и свободы других граждан в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. Не выполнялись решения Съезда, Верховного Совета РФ, Конституционного Суда РФ по отдельным субъектам РФ, хотя правовая база для принятия необходимых решений была создана {182} . Формой кризиса федеративных отношений стало также поспешное принятие новых конституций в ряде республик. Форсированный неуправляемый процесс этот в 1991-1993 годах нанес ущерб единству России. Конституция Чеченской Республики, принятая в ноябре 1991 года незаконными органами государственной власти этой республики, в соответствии с постановлением пятого Съезда народных депутатов РСФСР не имеет юридической силы и не подлежит исполнению. Конституции ряда других республик в составе РФ (прежде всего — Татарии, Башкирии, Якутии) нарушают десятки статей российской Конституции. Кризис 1993 года не повлек за собою улучшения дел в этой области. Считая недопустимым изменение в одностороннем порядке конституционного строя, мы не раз выходили с предложениями осуществлять конституционный процесс скоординированно, приостановив действие неконституционных решений в отдельных республиках. Однако соответствующий проект постановления ВС РФ был отклонен осенью 1992 года на заседании, которое вели С. Филатов и Н. Рябов. Правда, на седьмом Съезде в декабре 1992 года были приняты наши поправки к действовавшей Конституции о единстве конституционно-правового пространства; но на практике ничто не изменилось, поскольку федеральные органы государственной власти практически самоустранились от обеспечения конституционного единства, внеся лепту в усугубление кризиса. Лейтмотивом проблем следует считать незрелую политическую культуру. Неразвитое правосознание предопределило невысокую ответственность политиков за свои действия. Большая часть, на словах ратовавших за современные преобразования, не сумела смирить гордыню и сплотиться вокруг задачи построения базы современного строя либо не пожелала признать серьезные ошибки. Сказалось и субъективное влияние лиц, которые не проявили должного искусства в управлении «великим континентом». Синдром мессианской самоуверенности, властолюбия, нетерпимости к критике, импульсивность и недостаточная образованность наложили печать на действия правителей. Увы, кризис поразил всю нацию не случайно: утрачены объединительная идея, понятие единой общности, легитимной конституции, общей судьбы и культуры. Размыты представления как о ценностях, лежащих в основе нынешнего существования, так и неясного грядущего. Правовая психология искажена, беззаконие и терпимость к нему стали повседневным элементом жизни. Не прошли бесследно сильные удары в виде разрушения СЭВа и всего «второго мира», Союза ССР, начала дезинтеграции России, утраты ею роли влиятельной и уважаемой державы, представляющей на мировой арене собственные интересы, свою культуру и цивилизацию; диффамации Парламента и представительной власти, восстановления бесконтрольности чиновничества при бесправии низов. Все это порождает массовое неверие в конституционный строй и саму возможность его воплощения в современной России. Таково непростое наследие конституционной реформы и политической практики 1990-х годов…

Заключение

Функции справедливой Конституции в России      Направления развития конституционного строя в России можно определить через уточнение функций Конституции. Последняя может представить и стратегический путь к лучшему состоянию, и стать ключевым инструментом преодоления кризиса в требующем прочной и справедливой основы Российском государстве. Ослабленное разнонаправленными реформами, тяготами переходного периода государство наше продолжит путь к упадку, если мы не создадим живительную совокупность здоровых и твердых правил, порядков и обычаев, известных и постоянных для всех. Вопрос о функциях Конституции имеет в России большое научное и политическое значение. В ходе преобразований постоянно возникает вопрос: для чего нужна новая Конституция? Несколько раз представляя ее проект Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ, автор этих строк вынужден был большую часть времени уделять прежде всего этому вопросу. Подводя итоги монографии, выделим несколько основных функций Конституции России применительно к задаче становления в ней правового строя. Поясним, что критерием их выделения, мерилом оценки являются требования, выдвигаемые политиком и законодателем к справедливому Основному Закону с целью приближения практики жизни к общественному идеалу. I. Конституция как комплексное отражение конституционного строя и инструмент его становления (системо-образующая функция). Выполняя актуальнейшее требование общества, Конституция способна утвердить конституционный порядок, дав целостное видение ключевых его характеристик. Порядок невозможен без системного определения роли Российского государства как суверенного, правового, демократического, республиканского, с разделением властей, федеративного (или: союзного), социального, светского. Подчеркнем, что наличие Конституции как свода общеобязательных «правил игры» — лишь предпосылка реального становления основополагающих принципов. Позитивная системообразующая роль Конституции состоит именно в том, что она способна послужить инструментом такого становления, играя учредительную роль в широком смысле. II. Конституция как документ равновесия между основными подсистемами общества и государства, обеспечивающий регулирование общественных отношений (функция общесоциального регулирования и баланса). За счет направленного регулирования она могла бы обеспечить устойчивое развитие социальной системы «человек — гражданское общество — государство — мир». Она призвана закреплять баланс между политическими силами; покоем, порядком и прогрессом; федеральной властью и интересами субъектов федерации; ветвями и институтами центральной власти; каталогом прав человека и механизмами их гарантий и защиты; свободой труда, предпринимательства и социальной ответственностью собственников, участием государства в регулировании хозяйственной жизни в интересах общества; защитой национальных интересов и участием в союзе республик и мировом сообществе. Устанавливая условия для всех «актеров» социальной системы, Конституция выполняет роль общесоциального регулятора общественных отношений, поскольку упорядочивает, налаживает и направляет их в нормативную плоскость. III. Конституция как документ согласия и гражданского мира, механизм согласования интересов и поиска социального компромисса (политическая функция). Конституция — плод сочетания разнонаправленных социальных интересов, юридическая форма их соединения и консенсуса. Необходимый показатель действенности Конституции заключается в том, чтобы ее защита сопровождалась бы не гражданской войной, а развитием институтов, охраняющих гражданский мир. Грядущая Конституция России может стать средством достижения национального согласия, если ее разработка и принятие станут процессом открытым, коллективным, идущим с привлечением различных сил и учетом противоположных подходов. Ее можно будет назвать созревшей, справедливой и нефиктивной, если вокруг заключенных в ней идей сложится согласие в основных слоях общества: в различных элитах, в интеллигенции, в массах. Требованию справедливой Конституции сегодня созвучны слова Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года: «…призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле» {183}. IV. Конституция как высший закон страны, основа правовой системы государства (юридическая функция). Добротная формальная Конституция призвана служить базой всего законодательства и определять несущие конструкции правового регулирования различных сторон общественной жизни. В системе источников права она является верхним звеном, законом законов. Обладая высшей юридической силой и прямым действием, она применяется на всей территории страны; законы и иные правовые акты, противоречащие ей, не имеют юридической силы. Она устанавливает основы других отраслей права — гражданского, административного, трудового, уголовного, уголовно- и гражданско-процессуального, иных. События 1991-1993 годов привели к разрушению такого порядка: подзаконные акты исполнительной власти вышли из правового русла и подвергли эрозии всю правовую систему России. Поскольку никакими «законами о законах» устойчивой иерархии правовых актов не восстановить, на помощь должен прийти новый высший закон. (Кстати, об этом термине, он не случаен. Мы отказались от термина «основной закон», записав в Преамбуле, что многонациональный народ Российской Федерации провозглашает Конституцию «высшим законом нашей страны» {184} при регулировании государственных отношений и при защите общества от произвола государства. И это не игра в пустячные слова, как может показаться на первый взгляд. Происходит придание высшей юридической силы нормам, наиболее важным для государства с точки зрения народа и законодателя. Термин «основной закон» такой смысловой нагрузки не несет.) Являясь центром правообразующей системы, Конституция устанавливает виды правовых актов и их соотношение между собой. (См. подробнее гл. II, § 5.) V. Конституция как база и план нового законотворчества (программная функция). Начиная или продолжая реформу, государственная власть призвана четко понимать ее план, средства реализации, последствия. Конституция, по нашей концепции, не конец определенного пути, но путеводная нить для разумных и принципиально осуществимых преобразований, задающая направления для государственного развития в различных областях, подводящая под него солидную основу. Законы, упоминаемые в Конституции, раскрывают и дополняют конституционную реформу пакетом сопряженных с нею частных реформ. В таком понимании сия функция Конституции по сути стыкуется с ее юридической функцией. Но, ориентируя и направляя всю законодательную деятельность, Конституция проявляет себя как программный документ, закрепляя ценности и принципы, во многом остающиеся для России общественным идеалом. Оспаривая «программную» функцию Конституции, некоторые оппоненты подчеркивали, что она лишь оформляет уже сложившиеся отношения, и институты. Но история мировой цивилизации знает ряд примеров, когда Основной Закон, отправляясь от логики преобразований и поиска более совершенных форм и институтов, обеспечивал переход к стабильному строю. Напротив, отсутствие четкой линии, хаотичность в подготовке и принятии правовых актов позволяет законодателю нарушать принцип верховенства Конституции, подгоняя ее положения под принимаемые противоречивые нормы текущего законодательства. Конституция призвана ограничивать парламент в его законотворчестве, заставляя готовить законы на основе и в строгом соответствии с ней, а не наоборот, VI. Конституция России — высший федеральный акт, скрепляющий федеративное государство и устанавливающий форму его государственно-территориального устройства (функция упорядочения по вертикали). Преобразование России: на началах подлинного федерализма не допустит ущемления, с одной стороны, местных интересов, а с другой — не позволит превратить Россию в конгломерат разрозненных государственных образований. Закрепляя единое федеративное государство, Конституция России призвана остановить войну законов, суверенитетов, юрисдикции, конституций и попытки перейти от внутригосударственных к международно-правовым отношениям между Россией: и ее субъектами. Россия — особая страна, где присутствует причудливая смесь территориальных общностей и родовых государств. На определенном этапе понятие государства отделилось от понятия народ в смысле общины, связанной этническим, происхождением и единством внешних признаков, нравов, характера и образа мыслей. Для Российского государства показательна прочная связь прежде всего с определенной территорией, пространственным и цивилизованным мышлением, поднятие над этническими признаками. Многочисленность народа, ставшего распространителем своей культуры — русского народа, — не ущемляет стремления этнических общностей к культурному и правовому развитию, вплоть до обретения государственности в составе России. Конституция России, надеюсь, станет зеркалом приемлемых решений в этой области. VII. Но Конституция России может стать и правовым документом союзного государства (объединительная функция). Возможно, что нам предстоит отказаться от почти бесперспективной затеи совершенствовать Конституцию РФ 12.12.93. Российская Федерация — это все-таки не синоним подлинной исторически сложившейся социально-культурной, территориальной и государственной общности — России (хотя формально эти названия ныне равнозначны). Бесславное решение о прекращении Союзного государства вопреки воле миллионов его граждан должно быть пересмотрено. И правовую основу может предоставить Конституция союзного государства (возможно с названием Российского Союза). Именно она, по нашему предвидению, обещает дать государственно-правовую форму объединительной идее, столь необходимой населению нынешнего разрозненного Содружества. Главное, что наше единое цивилизованное пространство продолжает существовать и неизбежно потребует конституционно-правового урегулирования вопросов общежития в нем. Конституция союзного государства откроет дорогу асимметричной федерации с элементами конфедерации на части пространства бывшего СССР. Договорные внутригосударственные и межгосударственные отношения внутри такого сложного образования должны строиться и действовать на основе именно Конституции. Возможны три основных пути реализации «реинтеграционной идеи. 1) Принятие в состав РФ новых субъектов со статусом республик. Перечень кандидатов известен. Здесь важен политический момент — позиция руководства России, наличие волеизъявления граждан в новых регионах, наличие законодательной базы в РФ, готовность к увязке этих вопросов с другими на переговорах с соседями по «ближнему зарубежью». С международно-правовой точки зрения есть как препятствия для данного варианта, так и основание: ведь РФ как правоприемник СССР соблюдает не только свои международные договоры, но и международные договоры СССР. 2) Укрепление интеграции в рамках СНГ. Реализация Договора об экономическом союзе. Принятие решения об избрании депутатов Межпарламентской Ассамблеи СНГ непосредственно от населения. Это станет шагом к союзу политическому, в котором осуществляется единое правовое регулирование общих вопросов. По мере нормализации отношений в рамках новой союзной политики будет очевидной потребность в расширении массива союзного законодательства, в надстроечных государственно-правовых институтах — Конституции, парламенте, едином гражданстве, правительстве, вооруженных силах. 3) Путь политико-правового дизайна. Принятие политической договоренности о созыве специального форума для восстановления легитимности и единства государственно-правового пространства. Принятие Закона о Конституционном (Учредительном) Собрании. Выборы его делегатов либо — формирование его состава в соответствии с предварительными политическими — в т.ч. межреспубликанскими договоренностями. Разработка и принятие (либо — пересмотр) Конституции. VIII. Национальная Конституция призвана играть важную внешнеполитическую роль, задавая главные рамки национальных государственных интересов (геополитическая функция). Конституция задает гарантии государственной и территориальной неделимости России, территория которой — едина и целостна. Ее изменения в сторону уменьшения возможны только через сложную процедуру: посредством выраженного на референдуме волеизъявления населения субъекта, территория которого затрагивается таким изменением, и с последующим волеизъявлением всего народа России. Все территориальные договоры России подлежат обязательной ратификации Парламентом. Этих важнейших положений нет в Конституции РФ 1993 года, а значит из неоправданных, неправовых и несправедливых территориальных потерь 1991-1992 года не сделано. Конституция, на наш взгляд, должна определить открытость России: государство, признающее Конституцию России, может быть принято в ее состав по его просьбе на основании волеизъявления своего населения. Признаки такого интереса мы уже наблюдаем в разных частях бывшего Союза ССР. Россия обязана открыться навстречу соотечественникам и их естественным союзникам, которые против своей воли либо в результате поспешных и непродуманных действий оказались за ее пределами. Быть готовой защитить их законные требования и естественные устремления — значит стать гарантом исторической справедливости. Конституция РФ 1993 года могла бы задать приоритеты российской политики в нынешнем Содружестве Независимых Государств, но не делает этого. Из-за внутренней нестабильности и спорной политики федеральных властей Российская Федерация начала в 1990-е годы утрачивать престиж лидера в регионе своих геополитических интересов. Новая Конституция, в которой геополитический фактор занимает видное место, могла бы позволить России занять более достойное место в Содружестве, дать импульс к упрочению союзной политики вплоть до воссоздания союзного государства, ощущающего и защищающего естественные интересы. IX. Конституция как документ о системе государственной власти, закрепляющий дееспособную и взвешенную форму правления (организационная функция). Конституция призвана разрешить спор о полномочиях представительных органов и исполнительной власти, главы государства и главы правительства, решить проблему взаимодействия властей и подотчетности всей административной системы. Перекос в одну («власть Советов») или другую («супер-президентская власть») сторону неизбежно делают Конституцию документом авторитарного строя, индульгенцией вседозволенности. Справедливая Конституция закрепит подлинно республиканскую форму правления со свободной выборностью и ответственностью органов власти, X. Конституция как сочетание современного каталога нрав человека и дееспособных механизмов их отправления (правозащитная функция). Взаимоувязка широкого перечня прав человека и различных общностей с основами судоустройства, государственными и общественными институтами их защиты поможет уйти от неподкрепленных деклараций. (Вспомним, как последний Съезд народных депутатов СССР в 1991 году лить продекларировал права и свободы, приняв соответствующую Декларацию; но, не создав гарантий, институтов и методов их реализации, съезд пошел на очередное нереализуемое решение и тем самым нанес еще один удар по своему авторитету), Права осуществимы настолько, насколько их можно защитить с помощью судебного иска. Справедливая Конституция будет пронизана непреложной истиной о реальности судебной власти (а не «правосудия», как предлагалось Конституционному совещанию в президентском проекте весной 1993 года). Судебная власть в условиях реформы 1987-1993 годов была забытой властью: сначала упор делался на представительную демократию, затем пошло увлечение властью исполнительной. Но только судебная власть в условиях конституционного строя выступает защитником его устоев, Конституционный Суд России — высшим органом судебной власти по защите конституционного строя. Дело за «малым»: воспитанием уважения к Суду и неподкупностью последнего, а также — созданием нового юридического свода ограничений государственной власти. XI. Конституция как механизм равновесия между трудом и капиталом, свободой экономической деятельности, ответственностью собственника и государственным регулированием экономики (функция социально-экономического партнерства). Справедливая Конституция определит взаимосвязанные принципы развития хозяйственных отношений. Продвижение к культурному хозяйству невозможно без государственного регулирования в интересах человека и общества. Смешанная экономика основана на социальном рыночном хозяйстве, равноправии форм собственности. Она должна подпираться гарантиями развития государственных социальных служб. Процветание России зиждется не только на свободе предпринимательства и уважении к собственности, но и внутренних сдержках этой свободы. В современном социальном государстве собственность не только право, но и обязанность. Она обязывает к надлежащему использованию недвижимости, выплате соответствующего налога, добросовестной конкуренции, общественной пользе. Без этих норм экономическая свобода переплетается с мошенничеством, преступными действиями, вседозволенностью, нарушением социально-экономических прав, свидетелями чего мы являемся в «пореформенной России» 1990-х годов. Ущемление интересов целых слоев населения поставило под сомнение согласие общества относительно методов «великого эксперимента» и ощутимо ударило по престижу Конституции 1993 года. XII. Конституция — основа развития конституционного правосознания (воспитательная функция). Правовая доктрина объективизируется в Конституции, но преломляется через правовую культуру. Последняя-то во многом и определяет особенности конституционной практики. Воспитательная роль Конституции не менее важна, чем ее роль в упорядочении государственных дел. Следует наметить задачи, которые мы ставим перед Основным Законом в этой области: — воссоздание единой, культурной и государственной общности, осознание многонациональным народом России себя как общего «МЫ». (Вспомним, что идеальный смысл общения не исчерпывается принципами формального права, обеспечивающего каждому свое. Еще более того он выражается в «требованиях высшего нравственного закона, объединяющего людей духом солидарности и любви и связующего их разрозненные силы в общее культурное стремление» {185}); — воспитание справедливых, правовых отношений между личностью, обществом и государством; — внедрение в умы духа и буквы конституционализма как системы идей, заложенной в конституционном строе и его основах; — возможно более полное раскрытие правового содержания Конституции как документа прямого действия; — направленное воздействие на чувства, настроения, представления населения по отношению к праву и конституционному строю. Сохраняется задача не просто принять Конституцию, но заложить традицию глубокого уважения к ней. В условиях недостатка правовых традиций, дезориентации населения резкой сменой знаков, идеалов, устоявшихся представлений Конституция могла бы дать твердую систему четких, привлекательных нравственных и правовых ориентиров. Уровень общественного сознания оказывает воздействие на содержание основ Конституции. Но верно и обратное. Конституция призвана стимулировать правомерное поведение субъектов права. Вряд ли можно согласиться, что наш народ по своей культуре и менталитету лишен правовой потребности; признаем, что формирование у народа потребности в праве «дело длительное, но не невозможное» {186}. Закрепление в Конституции подобной задачи иным специалистам представляется спорным. В первых редакциях проекта Конституции в главе «Воспитание, образование, наука, культура» была такая норма: «учреждения и лица, осуществляющие деятельность в области воспитания, образования, науки, культуры, призваны способствовать формированию человека как свободной, нравственной и ответственной личности, уважающей Конституцию Российской Федерации и закон» {187}. Она заслуживает внимания. Переходный период высветил противоречие между устаревающими правовыми нормами и опережающим правосознанием «революционных» слоев. Но если последнее ведет к сознательному отрицанию писаных норм Основного Закона, оно играет провокационную роль: возникает «черная дыра» абстрактно понимаемых права и легитимности, открывающая дорогу произволу. Граждане России должны поверить в возможность решения своих проблем с помощью права и убедиться в ограничении вседозволенности. Тогда и Конституция станет мерой уважаемых обществом ценностей, осознанного и добровольного подчинения властным решениям.