§ 2. Правотворчество
Правотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных-нормативных актов — постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Можно привести немалое число фактов из отечественной истории, когда наша экономика, социальная и духовная сферы пострадали от непродуманных, научно не обоснованных и грубых правовых решений. Чего, например, стоили признание «тунеядцами» лиц, занимающихся творческой или иной индивидуальной деятельностью, или знаменитый Перечень № 1 категорий работников, трудовые споры которых разрешались вышестоящими организациями, но никак не судом! Мировая история права тоже не свободна от ошибок законодателя. Достаточно привести факт законодательного запрещения в США в период «великой депрессии» производства и потребления спиртного, что вызвало рост контрабанды, мафии и преступности в целом.
Может создаться впечатление, что знание основ право-творчества полезно только тем, кто его осуществляет,— депутатам парламента, членам правительства и т. д. Однако это не так, ибо создание правовых норм — удел государственных органов любых уровней — от высших до местных. Поэтому юристы, выпускники юридических вузов должны во всех тонкостях знать теорию и практику правотворческой работы.
Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства — оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе.
Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.
Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.
Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т. е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (в англосаксонской правовой системе).
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).
Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а, во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный «вызов», «снять» остроту ситуации. История права знает большое число как удачных нормативно-правовых решений (Французский гражданский кодекс 1804 г., действовавший почти два столетия), так и решений ошибочных, поспешных (в 1927 г. Турция заимствовала Швейцарский гражданский кодекс, которым, в частности, устранялось многоженство. Мусульманское население Турции было не готово к этому, что и вызвало сопротивление многих слоев турецкого общества).
Главная роль в определении времени принятия, содержания и формы правового решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения. Конечно, уровень развития того или иного государства влияет на содержание принимаемых законов. Если для США актуальной является борьба за безопасность на автострадах, а также за чистую окружающую среду, то в России во главе угла находятся защита прав человека, борьба с мафией и преступностью, вопросы федеративного устройства и т.д.