Пожалуйста активируйте JavaScript и перезагрузите страницу!
Это необходимо для корректной работы сайта
Добро пожаловать на наш ресурс!
Здесь Вы найдете для себя много полезной информации!
linuxprof.ru

Юридическая техника. Учебник. — Страница 3 — Ваш юрист

Юридическая техника. Учебник.

Субъект права законопроекта

Депутаты Государственной Думы

Форма законопроекта

Федеральный закон

Ответственный комитет

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

Комитеты-соисполнители

Комитет Государственной Думы по законодательству

Отрасль законодательства

Конституционный строй

Тематический блок законопроектов

Государственное строительство и конституционные права граждан

Заключение Правительства РФ на законопроект

не требуется

Проект

Вносится депутатами

Государственной Думы — членами Комитета

Государственной Думы по законодательству

и судебно-правовой реформе

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Обеспечение принципов правового государства неотделимо от высокой эффективности законодательного регулирования общественных отношений, основой которой являются единство и непротиворечивость правовой системы, строгая соподчиненность и взаимодействие нормативных правовых актов, уровень их подготовки, а также наличие механизмов реализации правовых норм.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Настоящим Федеральным законом на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации устанавливаются единые требования к законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию, опубликованию, толкованию и систематизации, правила законодательной техники, а также определяются способы разрешения юридических коллизий (противоречий между правовыми актами).

Отношения, являющиеся предметом настоящего Федерального закона, регулируются также Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», регламентами палат Федерального Собрания, а также издаваемыми на основе настоящего Федерального закона иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации устанавливается Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

Статья 2. Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Федеральным законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

Нормативный правовой акт принимается либо путем референдума, либо органом государственной власти, который наделен правом принятия (издания) нормативных правовых актов (нормотворческий орган) по предметам его ведения.

Нормативными правовыми актами Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные указы Президента Российской Федерации, нормативные постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Особыми видами нормативных правовых актов являются Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о передаче осуществления полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 3. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации.

Статья 4. Действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации законы и другие нормативные правовые акты применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым (изданным) после 25 декабря 1993 года, другим нормативным правовым актам Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации.

Статья 5. Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия (издания), вступления в силу и официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, составляющих законодательство Российской Федерации, определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, а также принятыми в соответствии с ним регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, другими федеральными законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Статья 6. Нормативные правовые акты, составляющие законодательство Российской Федерации, действуют на основе принципа верховенства актов, обладающих более высокой юридической силой.

В случае коллизии субъекты права обязаны руководствоваться нормативным правовым актом, обладающим более высокой юридической силой.

В случае коллизии правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Статья 7. Правомочные принимать или издавать нормативные правовые акты органы государственной власти (нормотворческие органы) в процессе подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов обеспечивают отражение интересов граждан Российской Федерации.

Нормотворческие органы Российской Федерации поддерживают народную правотворческую инициативу, учитывают предложения граждан, политических партий и иных общественных объединений, органов местного самоуправления о принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов.

Для выявления и использования общественного мнения нормотворческие органы Российской Федерации могут проводить всенародное, общественное и профессиональное обсуждение проектов нормативных правовых актов.

Глава II. ВИДЫ И ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 8. Конституция Российской Федерации закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой законодательства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты в Российской Федерации принимаются на основе и во исполнение Конституции и не могут ей противоречить.

Статья 9. Закон Российской Федерации регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации путем референдума Российской Федерации или представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Законы Российской Федерации принимаются в виде:

законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральных конституционных законов, принимаемых по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации;

федеральных законов.

Федеральные законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам.

Статья 10. Федеральные законы могут также приниматься в форме основ законодательства и кодексов.

Основы законодательства — федеральный закон, содержащий принципы и основные положения законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений, подлежащие развитию и конкретизации в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основы законодательства принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кодекс — систематизированный нормативный правовой акт, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, требующим единообразного регулирования. Кодекс содержит всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

Основам законодательства и кодексам должны соответствовать все другие нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации в сфере общественных отношений, регулируемых основами законодательства или кодексом.

Статья 11. К сфере исключительного регулирования Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации относятся:

основы конституционного строя Российской Федерации;

основные права, свободы и обязанности граждан;

основы федеративного устройства Российской Федерации;

порядок выборов Президента Российской Федерации и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации;

правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

правовое положение партий и иных общественных объединений;

правовой статус средств массовой информации;

порядок формирования и расходования федерального бюджета;

федеральные налоги и сборы;

общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации;

порядок введения режима чрезвычайного, военного положения;

порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

уголовная ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

судоустройство;

иные вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Статья 12. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума принимают и одобряют федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и регламенты.

Регламенты палат и нормативные постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и не могут им противоречить.

Статья 13. Президент Российской Федерации издает в пределах своей компетенции указы и распоряжения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации принимаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации и не могут им противоречить.

Нормативные правовые акты Президента принимаются исключительно в форме указов.

Указы Президента Российской Федерации, восполняющие пробелы законодательства в сфере регулирования исключительно федеральными конституционными законами и федеральными законами, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов.

В случае издания Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы законодательства в сфере регулирования исключительно федеральными конституционными законами и федеральными законами, Президент Российской Федерации не позднее десяти дней после их вступления в силу вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты законов. Государственная Дума рассматривает такие законопроекты в первоочередном порядке.

Указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации.

Статья 14. Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации принимаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации и не могут им противоречить.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации принимаются исключительно в форме постановлений.

Статья 15. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты в виде постановлений, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах федеральной исполнительной власти.

Такие нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими органами федеральной исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти не вправе принимать нормативные правовые акты.

Глава III. ПЛАНИРОВАНИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья 16. В целях создания единой и непротиворечивой системы законодательства РФ, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности нормотворческих органов, во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений в нормотворческой деятельности применяется текущее и перспективное планирование.

Статья 17. Текущие программы нормотворческих работ разрабатываются и утверждаются соответствующими органами государственной власти на определенный срок. В ходе нормотворческого процесса текущие программы могут корректироваться.

Статья 18. В программах нормотворческих работ указываются наименования и виды актов, а также органы, ответственные за разработку нормативных правовых актов и сроки их подготовки.

Статья 19. Принятие и утверждение программ нормотворческих работ не исключают подготовку и внесение нормативных правовых актов, не включенных в них.

Статья 20. Перспективные федеральные программы законопроектных работ разрабатываются Государственной Думой на основе предложений субъектов права законодательной инициативы.

Субъекты права законодательной инициативы представляют в Государственную Думу программы подготовки законопроектов, которые они намереваются внести в Государственную Думу в сроки, установленные Государственной Думой.

В перспективных программах могут определяться направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативно-правовых актов, подготовка систематизированных изданий.

Перспективные программы учитываются и конкретизируются в текущих программах законопроектных работ.

Статья 21. Программы федеральных законопроектных работ утверждаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Если в ходе реализации программ перспективных законопроектных работ соответствующие субъекты права законодательной инициативы придут к выводу о нецелесообразности подготовки соответствующего проекта нормативного правового акта, они представляют мотивированное обоснование в Государственную Думу, которая вправе принять решение об исключении проекта из программы.

Перспективные программы законопроектных работ подлежат опубликованию в Собрании Законодательства Российской Федерации.

Глава IV. ВНЕСЕНИЕ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 22. В соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации вправе вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Право внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации реализуется посредством внесения проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Статья 23. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы реализуется посредством внесения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Порядок внесения проектов федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации устанавливается Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

Статья 24. В соответствии с частью 2 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты — проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов и проекты федеральных законов вносятся в Государственную Думу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление пояснительной записки, содержащей в себе обоснование необходимости принятия законопроекта, развернутую характеристику его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия.

Статья 25. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации и не могут быть без него предметом рассмотрения Государственной Думы. Такие законопроекты направляются субъектами права законодательной инициативы или субъектами права внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации на заключение в Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обязано направить заключение соответствующему субъекту права законодательной инициативы либо субъекту права внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации не позднее одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. Непредставление заключения в установленный срок приравнивается к даче положительного заключения Правительством Российской Федерации.

Статья 26. Государственная Дума обязана рассмотреть внесенный субъектом права законодательной инициативы либо субъектом права внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации законопроект и принять по нему решение.

Статья 27. Депутаты Государственной Думы вправе осуществлять законодательную инициативу в форме внесения законодательных предложений (предложений о разработке проектов федеральных законов). Государственная Дума в обязательном порядке рассматривает законодательное предложение депутата и принимает по нему постановление о поручении разработки проекта федерального конституционного закона или федерального закона, либо отклоняет законодательное предложение.

Необходимым условием внесения законодательных предложений является представление письменного обоснования необходимости разработки законопроекта.

Статья 28. Перечень субъектов права внесения проектов постановлений Государственной Думы, требования к проектам постановлений Государственной Думы и процедура внесения устанавливаются Регламентом Государственной Думы.

Перечень субъектов права внесения проектов постановлений Совета Федерации, требования к проектам постановлений Совета Федерации и процедура внесения устанавливается Регламентом Совета Федерации.

Статья 29. Перечень субъектов права внесения проектов нормативных указов Президента Российской Федерации, требования к проектам указов Президента Российской Федерации и процедура внесения устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Статья 30. Перечни субъектов права внесения проектов нормативных постановлений Правительства Российской Федерации и права внесения проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, требования к названным проектам и процедуры внесения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статья 31. Законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Порядок организации и проведения всенародных обсуждений устанавливается федеральным законом.

Статья 32. Для оценки качества внесенного в нормотворческий орган проекта нормативного правового акта может проводиться его независимая научная (правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза.

Заключения экспертов прилагаются к проекту нормативного акта при его внесении.

Статья 33. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется научными учреждениями и вузами соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания нормативных правовых актов.

В качестве экспертов привлекаются ученые и специалисты, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта.

Для проведения научной экспертизы могут быть приглашены ведущие ученые и специалисты из зарубежных государств и международных организаций.

Глава V. ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ, ПОДПИСАНИЯ,

ОФИЦИАЛЬНОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 34. Порядок, правила и процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрения Государственной Думой законопроектов и постановлений Государственной Думы устанавливаются Регламентом Государственной Думы.

Требования Регламента Государственной Думы, относящиеся к порядку, правилам и процедурам подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов, обязательны для государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и граждан. Регламент Государственной Думы не может противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Статья 35. Порядок, правила и процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрения Советом Федерации одобренных Государственной Думой проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой федеральных законов и проектов постановлений Совета Федерации устанавливаются Регламентом Совета Федерации. Требования Регламента Совета Федерации, относящиеся к порядку, правилам и процедурам подготовки к рассмотрению и рассмотрения проектов нормативных правовых актов и принятых Государственной Думой федеральных законов обязательны для государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и граждан. Регламент Совета Федерации не может противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Статья 36. Порядок принятия, подписания, вступления в силу и официального опубликования законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, принятым в соответствии с положениями статьи 136, части 2 статьи 108 и части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Статья 37. Федеральные конституционные законы принимаются в порядке, установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы подписываются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации.

Статья 38. Федеральные законы принимаются Государственной Думой в порядке, установленном статьями 105 и 107 Конституции Российской Федерации, а также Регламентом Государственной Думы. Федеральные законы одобряются либо отклоняются Советом Федерации в порядке, установленном статьями 106 и 107 Конституции Российской Федерации, а также Регламентом Совета Федерации. Совет Федерации после одобрения им федерального закона путем голосования или без рассмотрения его в четырнадцатидневный срок обязан направить закон Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Совет Федерации обязан направить федеральный закон Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования также в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок. Несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона и не порождает юридических последствий, предусмотренных частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации.

Федеральные законы подписываются либо отклоняются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном статьей 107 Конституции Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации об отклонении закона, заявленное по истечении четырнадцатидневного срока, не порождает юридических последствий, предусмотренных частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не вправе возвращать принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации с соблюдением требований Конституции Российской Федерации федеральный закон иначе, чем в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации либо оставлять его без рассмотрения.

Статья 39. Постановления Государственной Думы принимаются в порядке, установленном частью 3 статьи 103 Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Статья 40. Постановления Совета Федерации принимаются в порядке, установленном частью 3 статьи 102 Конституции Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.

Статья 41. Порядок официального опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания устанавливается федеральным законом.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные официально федеральные конституционные законы и федеральные законы не применяются.

Статья 42. Порядок, правила и процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрения проектов указов Президента Российской Федерации, а также порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу указов Президента Российской Федерации устанавливаются Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Статья 43. Порядок, правила и процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрения проектов постановлений Правительства Российской Федерации, а также порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу постановлений Правительства Российской Федерации устанавливаются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации.

Регламент Правительства Российской Федерации не может противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Статья 44. Порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Статья 45. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию. Такие нормативные правовые акты не применяются, если они не опубликованы официально.

Если нормативный правовой акт содержит сведения, составляющие государственную тайну, то официальному опубликованию подлежат только его наименование, реквизиты, а также положения, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Статья 46. Если нормативный правовой акт не опубликован официально до указанной в нем даты вступления в силу, то днем его вступления в силу является день его официального опубликования.

Статья 47. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Статья 48. Нормативный правовой акт, в который внесены многочисленные изменения и дополнения, может быть официально опубликован повторно по решению нормотворческого органа, принявшего соответствующий акт.

Статья 49. Вопросы о внесении изменений и дополнений, а также о признании утратившими силу актов ликвидированного или преобразованного нормотворческого органа федеральной исполнительной власти решается его правопреемником или Правительством Российской Федерации.

Глава VI. ТОЛКОВАНИЕ И РАЗЪЯСНЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 50. В случае обнаружения неясностей и различий в понимании положений, а также противоречивой практики применения нормативного правового акта осуществляется его официальное нормативное толкование.

Официальное нормативное толкование — деятельность нормотворческих органов по обязательному для исполнения установлению содержания норм права.

Толкование нормативного акта не должно изменять его смысл.

Статья 51. В соответствии с частью 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

Статья 52. Государственная Дума дает толкование федеральных конституционных и федеральных законов. Толкование федеральных конституционных законов и федеральных законов оформляется постановлением Государственной Думы.

Постановление Государственной Думы о толковании федерального конституционного закона вступает в силу после утверждения Советом Федерации.

Статья 53. Президент Российской Федерации дает толкование указов Президента Российской Федерации.

Статья 54. Толкование иных нормативных правовых актов осуществляется исключительно теми нормотворческими органами, которыми они принимаются (издаются).

Глава VII. ПРАВИЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ

Статья 55. Нормативные правовые акты Российской Федерации излагаются на русском языке — государственном языке Российской Федерации.

Статья 56. В нормативный правовой акт может включаться преамбула, содержащая в себе разъяснение мотивов и целей его издания.

Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Статья 57. В Конституции Российской Федерации и в законах Российской Федерации нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.

Статьи законов Российской Федерации могут подразделяться на абзацы, именуемые частями. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты.

В иных нормативных правовых актах Российской Федерации нормативные предписания излагаются в виде пунктов, имеющих порядковый номер. Пункты могут подразделяться на подпункты.

Статья 58. Статьи (пункты) близкого содержания значительных по объему нормативных правовых актов объединяются в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют заголовки и нумеруются.

Статья 59. В нормативных правовых актах даются определения вводимых в законодательство юридических, технических и других специальных терминов.

В нормативных правовых актах не допускается употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

Статья 60. В случае необходимости в нормативном правовом акте воспроизводятся отдельные положения из нормативных правовых актов более высокой юридической силы со ссылкой на такие акты.

В нормативных правовых актах не воспроизводятся повторно нормативные предписания, содержащиеся в действующих нормативных правовых актах той же юридической силы.

Статья 61. Ссылки в статьях, пунктах или подпунктах нормативного правового акта на другие его статьи, пункты или подпункты, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, когда необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений.

Статья 62. Нормативные правовые акты Российской Федерации имеют следующие реквизиты:

наименование (вид и название) нормативного правового акта;

дата принятия, издания, одобрения, подписания нормативного правового акта и его номер;

подписи лиц, полномочных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.

Статья 63. При издании федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта издается данный акт.

Статья 64. В связи с принятием нормативного правового акта подлежат отмене или признанию утратившими силу нормативные правовые акты или их части, если они противоречат положениям принятого нормативного правового акта.

Статья 65. Положения об отмене, признании утратившими силу, изменениях и дополнениях ранее принятых нормативных правовых актов, их отдельных частей включаются либо непосредственно в текст нормативного правового акта, либо в текст нормативного правового акта о его вступлении в силу.

Предложения и поручения отменить, изменить или дополнить ранее принятые нормативные правовые акты в связи с принятием данного нормативного правового акта включаются либо непосредственно в текст нормативного правового акта, либо в текст нормативного правового акта о его вступлении в силу.

Глава VIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 66. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Статья 67. Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президент

Российской Федерации

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»,

СОСТАВЛЕННАЯ КОМИТЕТОМ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И

СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

В ходе осуществления конституционной реформы создается практически новая правовая система, отражающая потребности качественно нового этапа развития Российского общества. Этим объясняется насущная потребность в урегулировании правотворческого процесса, упорядочении видов и форм издаваемых нормативных актов, установлении их соотношения между собой.

Действующее законодательство Российской Федерации неполно регулирует различные стороны правотворчества, до сих пор отсутствует определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, не регламентирован порядок подготовки и оформления проектов актов. Это осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, отрицательно сказывается на качестве актов, оперативности их принятия, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий.

Цель законопроекта — упорядочить всю систему действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, создать научно обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правового акта, обеспечить законность в процессе принятия правотворческих решений.

В законопроекте впервые на законодательном уровне дается определение понятия нормативного правового акта, устанавливаются виды негативных правовых актов Российской Федерации в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования, закрепляется принцип планирования правотворческой деятельности и организации независимой профессиональной экспертизы внесенных проектов, определяются порядок толкования законов и иных нормативных правовых актов и органы, уполномоченные осуществлять эту деятельность.

Среди имеющих важное значение для правотворчества новелл можно назвать также определение круга вопросов, по которым могут издаваться только законы и которые не могут быть предметом регулирования Президентом РФ и Правительством РФ. Специальный раздел проекта посвящен новой, возникшей в практике последних лет проблеме — рассмотрению и принятию конституционных поправок.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах, которые способствуют повышению уровня правотворчества и правоприменения на соответствующих территориях.

В ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворчества. Так, в Японии еще в 1898 г. было принято Общее положение о законах, более двух десятилетий закон о нормативных актах действует в Болгарии, в 1987 г. закон о правотворчестве принят в Венгрии.

Процесс разработки и принятия актов, регулирующих работу с нормативно-правовым массивом, активно происходит в субъектах Российской Федерации. Законы о нормативных правовых актах приняты в Республике Беларусь — Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. N 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Такой Закон принят в Казахстане — Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213-I «О нормативных правовых актах» // www.kmg.kz/…/3акон_РК_(О_нормативных_правовых_актах).do. Аналогичные законы приняты в субъектах РФ:

Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 г. N 25-ОЗ (принят Думой Чукотского автономного округа 20 февраля 2009 г.) (с изменениями и дополнениями);

Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»;

Закон УР от 2 июля 2008 г. N 20-РЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Удмуртской Республики»;

Закон Тверской области от 5 июля 2012 г. N 55-ЗО «О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»;

Закон Вологодской области от 5 июля 2012 г. N 2806-ОЗ «О нормативных правовых актах Вологодской области»;

Закон Республики Карелия от 4 июля 2012 г. N 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия»;

Закон Еврейской автономной области от 27 июня 2012 г. N 80-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области»;

Закон Республики Хакасия от 9 июня 2012 г. N 49-ЗРХ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Хакасия»;

Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. N 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области»;

Закон Орловской области от 8 июня 2010 г. N 1068-ОЗ «О внесении изменений в закон Орловской области «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»;

Закон Забайкальского края от 16 декабря 2009 г. N 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края»;

Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. N 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл»;

Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. N 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»;

Закон Костромской области от 11 января 2007 г. N 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области»;

Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»;

Закон Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ «О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа»;

Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области»;

Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 «О нормативных правовых актах Курганской области»;

Закон Архангельской области от 15 июля 2003 г. N 183-23-ОЭ «Об официальном толковании законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов»;

Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЭ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»;

Закон Ханты-Мансийского АО от 25 февраля 2003 г. N 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» (с изменениями и дополнениями);

Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (с изменениями и дополнениями);

Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. N 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (с изменениями и дополнениями);

Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. N 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (с изменениями и дополнениями);

Закон Республики Северная Осетия — Алания от 18 марта 2002 г. N 4-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия — Алания» (с изменениями и дополнениями);

Закон Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» (принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 21 февраля 2002 г. N 49) (с изменениями и дополнениями);

Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. N 92 «О нормативных и иных правовых актах» (с изменениями и дополнениями);

Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. N 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» (с изменениями и дополнениями);

Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (с изменениями и дополнениями);

Закон Липецкой области от 27 марта 1997 г. N 64-ОЗ «О нормативных правовых актах Липецкой области» (с изменениями и дополнениями);

Закон Калужской области от 25 июля 1995 г. N 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области» (с изменениями и дополнениями);

Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. N 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» (с изменениями и дополнениями);

9. Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389. Приводим названное положение для изучения.

I. Планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

1. Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации (далее — Правительство) осуществляется в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства. План законопроектной деятельности Правительства принимается в целях реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства, утверждаемыми на определенный период, и уточняется в соответствии с ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание), программами социально-экономического развития государства и иными программными документами Президента РФ и Правительства, а также предложениями федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым федеральными законами предоставлено право вносить в установленном порядке в Правительство законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности (далее — организации).

2. Проект плана законопроектной деятельности Правительства разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации на основе предложений о разработке законопроектов федеральных органов исполнительной власти и организаций.

3. Предложения о разработке законопроектов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства направляются федеральными органами исполнительной власти и организациями в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 октября года, предшествующего планируемому периоду.

Федеральные органы исполнительной власти и организации в обязательном порядке разрабатывают и представляют в Министерство юстиции Российской Федерации предложения о подготовке законопроектов, которые должны обеспечивать в полном объеме реализацию мероприятий по основным направлениям деятельности Правительства, связанных с совершенствованием законодательства, в рамках компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти или организации.

4. Предложение о разработке законопроекта, представляемое в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства, должно содержать рабочее наименование законопроекта, наименование федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя и перечень соисполнителей, ориентировочные сроки представления законопроекта в Правительство и внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума), а также пояснительную записку, содержащую изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта.

По решению Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности (далее — Комиссия) законопроект может быть включен в проект плана законопроектной деятельности Правительства только после разработки и представления в установленном порядке концепции этого законопроекта и проекта технического задания на его разработку.

См. Положение о Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 264.

5. Проект плана законопроектной деятельности Правительства с приложением в случае необходимости концепций законопроектов и проектов технических заданий на их разработку вносится в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство до 1 ноября года, предшествующего планируемому периоду.

6. Правовой департамент Правительства направляет проект плана законопроектной деятельности Правительства в структурные подразделения Аппарата Правительства, к сфере ведения которых относятся вопросы, содержащиеся во включенных в проект плана законопроектах.

Указанные структурные подразделения Аппарата Правительства проводят оценку проекта плана законопроектной деятельности Правительства в пределах своих сфер ведения с учетом полноты реализации в проекте плана законопроектной деятельности Правительства мероприятий по основным направлениям деятельности Правительства, связанных с совершенствованием законодательства, готовят предложения по уточнению проекта плана законопроектной деятельности Правительства и не позднее 14 дней со дня получения данного проекта плана направляют указанные предложения в Правовой департамент Правительства.

Правовой департамент Правительства осуществляет доработку проекта плана законопроектной деятельности Правительства.

7. Проект плана законопроектной деятельности Правительства рассматривается Комиссией. План законопроектной деятельности Правительства утверждается Правительством.

8. Утвержденный план законопроектной деятельности Правительства направляется Президенту Российской Федерации, в палаты Федерального Собрания, а также в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

9. Предложения по уточнению плана законопроектной деятельности Правительства на очередной год разрабатываются, вносятся в Правительство и рассматриваются в порядке, предусмотренном пунктами 38 настоящего Положения.

10. При необходимости оперативного законодательного регулирования социально-экономических отношений, во исполнение нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства, поручений или указаний Президента РФ, поручений, содержащихся в протоколах заседаний Правительства, поручений Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства, а также по решению Комиссии внесение изменений в план законопроектной деятельности Правительства осуществляется решением Комиссии без внесения изменений в соответствующий акт Правительства.

Структурное подразделение Аппарата Правительства, к сфере ведения которого относится вопрос, по которому предполагается разработка законопроекта, в течение 10 дней со дня вступления в силу нормативного правового акта Президента РФ или Правительства, дачи поручения или принятия Комиссией соответствующего решения направляет в Правовой департамент Правительства согласованные с федеральным органом исполнительной власти либо организацией — головным исполнителем по законопроекту предложения по внесению изменений в план законопроектной деятельности Правительства.

11. Руководители федеральных органов исполнительной власти и организаций несут персональную ответственность за качество и соблюдение сроков подготовки законопроектов, предусмотренных планом законопроектной деятельности Правительства.

12. Контроль за исполнением плана законопроектной деятельности Правительства федеральными органами исполнительной власти и организациями осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и организации — головные исполнители по законопроектам ежеквартально, не позднее 1-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, направляют в Министерство юстиции Российской Федерации информацию о выполнении ими плана законопроектной деятельности Правительства.

Министерство юстиции Российской Федерации ежеквартально, до 10-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представляет в Правительство отчет о выполнении плана законопроектной деятельности Правительства.

Министерство юстиции Российской Федерации ежегодно, до 20 января, направляет в Правительство отчет о выполнении плана законопроектной деятельности Правительства за истекший год.

II. Порядок образования и деятельности рабочих групп по подготовке законопроектов.

13. В целях подготовки законопроектов, включенных в план законопроектной деятельности Правительства, как правило, образуются рабочие группы (далее — рабочая группа). Перечень законопроектов, по которым должны быть образованы рабочие группы, утверждается Комиссией.

14. Рабочая группа образуется в целях разработки законопроекта, согласования его с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, участия в рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания (включая экспертно-правовое сопровождение), разработки проектов нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих принятию в связи с данным законопроектом (далее — нормативные правовые акты, необходимые для реализации соответствующего федерального закона), а также выработки предложений по его совершенствованию.

15. В состав рабочей группы включаются представители федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя по законопроекту, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (в обязательном порядке — заместители руководителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций и (или) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и организаций, отвечающих за соответствующее направление деятельности), при необходимости представители палат Федерального Собрания и их аппаратов, сотрудники Аппарата Правительства, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, а также представители научно-исследовательских, общественных и иных организаций.

16. Согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями предложения по составу рабочей группы представляются в Комиссию руководителем федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя по законопроекту или статс-секретарем — заместителем руководителя этого федерального органа исполнительной власти в течение 30 дней со дня утверждения перечня законопроектов, по которым образуются рабочие группы.

Решения об образовании рабочей группы и утверждении ее состава принимаются на заседании Комиссии.

Рабочую группу возглавляет заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя по законопроекту. Руководитель рабочей группы утверждает порядок и план работы рабочей группы и несет персональную ответственность за своевременную подготовку законопроекта.

По письменному представлению руководителя рабочей группы члены рабочей группы — государственные служащие федеральных органов исполнительной власти по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) соответствующего федерального органа исполнительной власти освобождаются от выполнения иных должностных обязанностей по месту службы на период, определенный в соответствии с планом работы рабочей группы.

17. Рабочая группа:

а) обеспечивает подготовку законопроекта;

б) содействует согласованию законопроекта в установленном порядке с заинтересованными государственными органами;

в) инициирует на любом этапе подготовки законопроекта его рассмотрение у руководителя федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя по законопроекту, заместителя Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) в целях урегулирования разногласий, возникающих в процессе деятельности рабочей группы, а также принятия решений концептуального характера;

г) представляет законопроект на заседаниях Комиссии и Правительства;

д) обеспечивает экспертно-правовое сопровождение законопроекта при его рассмотрении палатами Федерального Собрания, в том числе присутствует на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания, принимает в установленном порядке участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и в других проводимых палатами Федерального Собрания мероприятиях, связанных с рассмотрением подготовленного рабочей группой законопроекта;

е) участвует в выработке позиции Правительства по поправкам, предлагаемым субъектами права законодательной инициативы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении;

ж) участвует в подготовке проектов федеральных законов, подлежащих принятию в связи с данным законопроектом;

з) участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона;

и) вырабатывает предложения по совершенствованию положений федерального закона, подготовку проекта которого она осуществляла;

к) участвует в рассмотрении поступивших в Правительство законопроектов о внесении изменений в федеральный закон, подготовку проекта которого она осуществляла;

л) представляет отчеты о ходе работы по подготовке законопроекта, а также проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона.

18. Члены рабочей группы указываются в качестве разработчиков на титульном листе законопроекта.

19. Рабочая группа обеспечивает подготовку законопроекта и иных материалов в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

В целях обеспечения своевременности принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, рабочая группа предусматривает в перечне таких актов сроки подготовки их проектов с учетом предполагаемых сроков вступления в силу соответствующего федерального закона.

20. На заседаниях Комиссии регулярно заслушиваются отчеты рабочих групп о ходе работы над законопроектами и проектами нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующих федеральных законов.

21. По решению Комиссии подготовленный рабочей группой законопроект может быть внесен в Государственную Думу иным субъектом права законодательной инициативы.

22. После вступления в силу федерального закона рабочая группа участвует в осуществлении мониторинга его реализации, включающего в себя анализ информации о принятии необходимых для его реализации актов федеральных органов исполнительной власти. При необходимости рабочая группа готовит предложения о внесении изменений в федеральный закон с учетом практики его применения.

23. Контроль за соблюдением сроков подготовки законопроектов, а также проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства, необходимых для реализации федерального закона, осуществляют структурные подразделения Аппарата Правительства, к сфере ведения которых относятся вопросы, содержащиеся в соответствующем законопроекте.

Координацию деятельности рабочих групп осуществляет Правовой департамент Правительства.

24. Организационно-техническое обеспечение деятельности рабочей группы осуществляет федеральный орган исполнительной власти либо организация — головной исполнитель по законопроекту, а также Аппарат Правительства.

III. Порядок внесения законопроекта в Правительство РФ.

25. Представление в Правительство законопроекта и материалов, предусмотренных пунктом 84 Регламента Правительства РФ, осуществляется в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти либо организацией — головным исполнителем по законопроекту.

26. Законопроект и перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти либо организациями, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий) и замечания до внесения в Правительство направляются в Министерство юстиции Российской Федерации, а также в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации при проведении правовой экспертизы также проводит антикоррупционную экспертизу законопроекта, по результатам которых дает соответствующие заключения. Заключения на законопроект до его внесения в Правительство подписываются Министром юстиции Российской Федерации или его заместителем и направляются в соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо организацию в течение 7 дней со дня поступления законопроекта. В зависимости от объема и сложности законопроекта по договоренности между Министерством юстиции Российской Федерации и соответствующим федеральным органом исполнительной власти либо организацией может быть установлен иной срок подготовки заключений, который не может превышать 30 дней.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации направляет заключение на законопроект в соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо организацию в течение 15 дней со дня поступления законопроекта.

27. В Правительство для рассмотрения представляются законопроект и следующие материалы:

а) проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;

б) пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта;

в) финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции РФ);

г) перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с данным законопроектом;

д) перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона;

е) заключения, предусмотренные пунктом 60 Регламента Правительства РФ;

ж) заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

28. Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, включает в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, срок подготовки, а также сведения о федеральных органах исполнительной власти либо организациях — головных исполнителях и соисполнителях по разработке проектов указанных актов. До представления в Правительство для рассмотрения указанный перечень подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти либо организациями.

29. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы должно содержать следующие сведения:

а) предмет регулирования и его соответствие предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации (с указанием статей);

б) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента РФ, Правительства и федеральных органов исполнительной власти;

в) оценка формы законопроекта (новый федеральный закон, внесение изменений в действующий федеральный закон и т.д.) и соответствия его текста правилам юридической техники;

г) соответствие содержания законопроекта нормам Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;

д) иные юридические особенности законопроекта.

29.1. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержать сведения о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов и предложения о способах их устранения либо сведения об отсутствии в законопроекте коррупциогенных факторов.

30. Подготовленный законопроект и материалы, в том числе перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, подлежат рассмотрению на заседании Комиссии.

31. По итогам рассмотрения законопроекта Комиссия может принять решение о внесении законопроекта на заседание Правительства только после подготовки и представления в Правительство проектов нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

31.1. По решению Комиссии законопроекты, разработанные в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства, а также в соответствии с поручениями Председателя Правительства РФ или заместителей Председателя Правительства РФ, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение с использованием сети Интернет.

IV. Порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов.

32. С даты принятия на заседании Правительства решения о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу федеральный орган исполнительной власти либо организация — головной исполнитель по разработке проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, может осуществлять подготовку и согласование указанных проектов нормативных правовых актов.

Абзац первый пункта 33 настоящего Положения в части, касающейся исключения законопроектов о бюджетах государственных внебюджетных фондов и об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов из числа законопроектов, по которым даются поручения о подготовке нормативных правовых актов, необходимых для их реализации, действовал до 1 июня 2011 г.

33. После принятия во втором чтении законопроекта, содержащего нормы, которые предусматривают основания, и (или) порядок, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки и для реализации которых необходимо принятие нормативных правовых актов Правительства (за исключением законопроектов о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной год, об исполнении федерального бюджета за очередной год и об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за очередной год), Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) дается поручение федеральным органам исполнительной власти либо организациям разработать и внести в Правительство проекты соответствующих актов.

После принятия во втором чтении законопроекта, внесенного иным субъектом права законодательной инициативы, содержащего нормы, которые предусматривают основания, и (или) порядок, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки и для реализации которых необходимо принятие нормативных правовых актов Правительства, Государственная Дума может обратиться в Правительство с предложением о подготовке проектов соответствующих актов.

На основании обращения Государственной Думы Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) дается поручение федеральным органам исполнительной власти либо организациям разработать и внести в Правительство проекты соответствующих актов.

Информация о внесении в Правительство в установленном порядке проектов указанных актов с подробным изложением их основных нормативных предписаний и указанием сроков их принятия направляется в Государственную Думу.

Комиссия обращается в Государственную Думу с просьбой об определении срока рассмотрения указанных законопроектов в третьем чтении после представления в Государственную Думу соответствующей информации.

34. Внесение проекта нормативного правового акта, необходимого для реализации соответствующего федерального закона, осуществляется в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти либо организацией — головным исполнителем по проекту этого нормативного правового акта.

Изменения, которые вносятся в Постановления Правительства РФ по вопросам законопроектной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389).

1. В Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 32. Ст. 3335; 2004. N 35. Ст. 3636):

а) пункт 2 изложить в следующей редакции:

«2. Концепция проекта федерального закона (далее именуется — законопроект) и проект технического задания на его разработку в случае необходимости разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и организациями, которым федеральными законами предоставлено право вносить в установленном порядке в Правительство законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, по законопроектам, предлагаемым ими для включения в план законопроектной деятельности Правительства РФ, по собственной инициативе, по решению Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, а также в случае, если разработка концепции законопроекта и проекта технического задания предусмотрена правовым актом или поручением Президента РФ либо Правительства РФ»;

б) дополнить пункт 13 абзацем следующего содержания:

«Концепция законопроекта и проект технического задания с приложением заключений Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации представляются в Правительство РФ и утверждаются Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности».

2. В Регламенте Правительства РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313; 2007. N 32. Ст. 4150; 2009. N 11. Ст. 1302; N 12. Ст. 1443):

а) последнее предложение абзаца первого пункта 78 изложить в следующей редакции: «Необходимость разработки и представления концепции и проекта технического задания на разработку проекта федерального закона определяется Комиссией Правительства по законопроектной деятельности либо руководителем федерального органа исполнительной власти — головным исполнителем»;

б) пункт 84 изложить в следующей редакции:

«84. Для рассмотрения в Правительство представляются проект федерального закона и следующие материалы:

проект распоряжения Правительства о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении проекта федерального закона палатами Федерального Собрания;

пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта;

финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения проекта федерального закона, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции РФ);

перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;

перечень нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;

заключения, предусмотренные пунктом 60 настоящего Регламента;

заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, включает в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, срок подготовки, а также сведения о федеральных органах исполнительной власти либо организациях — головном исполнителе и соисполнителях по разработке проектов указанных актов.

Законопроекты предварительно рассматриваются Комиссией Правительства по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства»;

в) пункт 85 признать утратившим силу;

г) пункт 104 дополнить абзацем следующего содержания:

«Подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства осуществляется с учетом необходимости согласования предполагаемых сроков вступления в силу соответствующего федерального закона и сроков подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона»;

д) абзацы второй и третий пункта 105 изложить в следующей редакции:

«Неурегулированные разногласия по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства рассматриваются департаментами Аппарата Правительства в пределах сфер их ведения, Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

В случае если после рассмотрения разногласий они остались неурегулированными, решение принимается Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности».

3. В подпункте «а» пункта 7.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233), слова «и согласованные в установленном порядке концепцию и проект технического задания на его разработку» заменить словами «, в случае необходимости его концепцию и проект технического задания на его разработку, которые согласовываются в установленном порядке».

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1. Объясните место закона в системе законодательства.

2. Расскажите о структуре закона.

3. Напишите свой проект закона о законах.

§ 4. Подзаконные акты

1. Понятие подзаконных актов.

Подзаконный нормативно-правовой акт — акт, который издается в соответствии с законом, на основе закона, для конкретизации законодательных предписаний и их трактовки или установления первичных норм.

Подзаконный акт — наименование всех правовых актов, стоящих в иерархии правовых актов ниже законов (на федеральном уровне — указы и распоряжения Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств и т.д.; на уровне субъекта РФ — акты соответствующих органов субъекта и органов местного самоуправления). Подзаконные акты должны приниматься на основе законов и не могут им противоречить.

Подзаконность нормативно-правовых актов не означает их меньшую юридическую обязательность. Они обладают необходимой юридической силой, но не имеют такой же всеобщности и верховенства, как это свойственно законам. Они обеспечивают выполнение законов путем конкретизированного нормативного регулирования всего комплекса общественных отношений.

Подзаконные нормативные акты различаются по юридической силе. Юридическая сила подзаконных нормативных актов зависит от компетенции органов и организаций, которые их принимают, а также характера и назначения самих актов.

2. Виды подзаконных актов. Они делятся на четыре основных группы: федеральные, субъектов РФ, муниципальные и акты организаций.

Федеральные подзаконные акты, в свою очередь, делятся на акты Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Посредством названных актов Президент оформляет решения, принятые им в целях реализации конституционных полномочий.

3. Федеральные подзаконные акты.

3.1. Указы Президента. Федеральные подзаконные акты делятся на акты Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Указы Президента РФ являются нормативными правовыми актами, но они могут носить и ненормативный индивидуальный характер. Распоряжения Президента РФ в основном являются ненормативными.

Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ утвержден распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп.

См. также Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ». Приведем основные положения этого правового акта.

1. Ответственность за качество проектов указов и распоряжений Президента РФ, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов федеральной исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента РФ, которые вносят эти документы.

2. Проекты указов и распоряжений Президента РФ вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы.

Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, Руководителем Администрации Президента РФ или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта указа или распоряжения.

3. Проекты указов и распоряжений Президента РФ в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

4. Проекты указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ по кадровым вопросам подготавливаются Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров на основании соответствующих представлений.

5. Проекты указов и распоряжений Президента РФ, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства РФ, подлежат внесению на согласование в Правительство РФ.

6. Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента РФ и согласовываться (визироваться) помощником Президента РФ — начальником Государственно-правового управления Президента РФ или его заместителем, специально на то уполномоченным.

7. Проекты указов Президента РФ нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации.

8. Проекты указов Президента РФ о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента РФ в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента РФ в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона с соблюдением требований, предусмотренных в пунктах 2, 5, 6 и 7 настоящего Порядка.

9. Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента РФ устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента РФ.

10. Проекты указов и распоряжений Президента РФ и обосновывающие материалы к ним принимаются канцелярией Президента РФ после их рассмотрения и визирования Руководителем Администрации Президента РФ.

Приложения к указам и распоряжениям Президента РФ заверяются подписью Руководителя Администрации Президента РФ.

11. Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента РФ осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента РФ.

12. Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента РФ руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента РФ.

Особенности подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ установлены в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ».

Проекты указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ:

— вносятся с приложением к представляемому проекту указа, распоряжения Президента РФ соответствующих связанных с ним проектов постановлений, распоряжений Правительства РФ;

— после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве Российской Федерации.

Подготовка проектов указов, распоряжений Президента РФ в соответствии с поручениями Президента РФ осуществляется в установленные сроки.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763. Приведем названный порядок.

Об опубликовании и вступлении в силу актов Правительства РФ см. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ.

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне», Федеральными законами «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» постановляю:

1. Указы и распоряжения Президента РФ (далее именуются — акты Президента РФ), постановления и распоряжения Правительства РФ (далее именуются — акты Правительства РФ) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

2. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» (http://www.rg.ru) или в Собрании законодательства Российской Федерации (http://www.szrf.ru).

Об определении даты первого опубликования акта см. также Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П.

Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации http://www.systema.ru/, а также федеральными органами государственной охраны.

2.1. Официальным опубликованием акта Президента РФ считается первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.

3. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

4. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет Государственно-правовое управление Президента РФ, актов Правительства РФ — Аппарат Правительства РФ.

5. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

6. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

7. В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

См. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.

О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования, см. Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318.

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны.

10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

11. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

12. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

13. Правительству Российской Федерации:

в 2-месячный срок подготовить совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и представить на утверждение Президента РФ перечень сведений конфиденциального характера;

в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Указом.

3.2. Акты Правительства РФ.

Конституция РФ в ст. 115 устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения Правительства РФ:

— обязательны к исполнению в Российской Федерации;

— в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Понятие подзаконных актов содержится в Постановлении Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ». Приведем извлечение из этого документа с сохранением нумерации пунктов.

3. Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее — федеральные законы), указов и распоряжений Президента РФ, поручений и указаний Президента РФ Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом.

Акты Правительства по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании.

6. В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства, — проекты других актов, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов.

По поручению (указанию) Президента РФ, а также по предложениям членов Правительства, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в Правительстве могут рассматриваться другие документы по вопросам, не требующим принятия соответствующих актов.

Рассмотрением в Правительстве проектов актов и других документов для целей настоящего Регламента является их рассмотрение на заседаниях Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично.

IV. Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов.

Порядок внесения проектов актов.

53. Проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.

В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Письмо подписывается членом Правительства или другим руководителем из числа лиц, указанных в пункте 7 настоящего Регламента (члены Правительства, руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство), или лицами, исполняющими их обязанности). Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

54. В случае если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.

55. В случае упоминания в проекте акта какой-либо организации в Правительство вместе с проектом акта и иными документами, предусмотренными настоящим Регламентом, представляются также заверенные нотариально или федеральным органом исполнительной власти, вносящим проект акта, копии учредительных документов этой организации. Данное требование не распространяется на упоминаемые в проектах актов органы государственной власти и органы местного самоуправления.

56. Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

57. Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию:

с федеральными министрами (их заместителями) — по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, — по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

при необходимости — с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства.

Положения настоящего пункта не распространяются на проекты распоряжений Правительства об отмене или о приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

58. Ответственность за проведение согласований возлагается на вносящего в Правительство проект акта Правительства члена Правительства или другого руководителя из числа лиц, указанных в пункте 7 настоящего Регламента. Направленные на согласование проекты актов (их копии) визируются руководителями (их заместителями) органов и организаций, указанных в пункте 57 настоящего Регламента (далее — согласующие органы). При наличии возражений проекты визируются с замечаниями, которые оформляются на бланке согласующего органа, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к согласуемому проекту (его копии). Проекты актов (их копии) визируются не более чем в 10-дневный срок с даты их поступления на согласование.

В случае неполучения завизированного согласующим органом проекта акта в 3-дневный срок с даты истечения установленного для согласования срока проект акта может быть внесен в Правительство без согласований.

59. При наличии разногласий по проекту акта Правительства вносящий проект член Правительства или другой руководитель из числа лиц, указанных в пункте 7 настоящего Регламента, должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций или по указанию руководителей их заместителями с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

В случае неполучения протокола согласительного совещания, подписанного руководителями (заместителями руководителей) согласующих органов, в 5-дневный срок с даты поступления в согласующий орган указанного протокола проект акта может быть внесен в Правительство с протоколом согласительного совещания без подписей руководителей (заместителей руководителей) согласующих органов.

60. Проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), после их согласования в соответствии с пунктами 5759 настоящего Регламента до внесения в Правительство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Министерство юстиции Российской Федерации дает соответствующие заключения.

Проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации. В заключении Министерство финансов Российской Федерации дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития Российской Федерации. Министерство экономического развития Российской Федерации в заключении дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.

60.1. Проекты актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, направляются на заключение об оценке регулирующего воздействия в Министерство экономического развития Российской Федерации. В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

К проекту акта, направляемому на заключение об оценке регулирующего воздействия, прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые для оценки регулирующего воздействия расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, по форме, устанавливаемой Министерством экономического развития Российской Федерации.

Заключение об оценке регулирующего воздействия подготавливается в 30-дневный срок с даты поступления проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

См. Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденное Приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. N 398.

60.2. Проекты актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее — мероприятия по информатизации), направляются в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования.

К проекту акта, направляемому на заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, прилагается технико-экономическое обоснование, содержащее необходимые расчеты, обоснования, описание ожидаемых конечных результатов мероприятий по информатизации.

Заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования подготавливается в 20-дневный срок с даты поступления проекта акта на заключение.

61. Проекты актов вносятся в Правительство при наличии согласований, предусмотренных пунктом 57, или в порядке, предусмотренном пунктом 58, или при наличии разногласий, оформленных в соответствии с пунктом 59, а в случаях, предусмотренных пунктами 6060.2 настоящего Регламента, — также соответствующих заключений.

Проекты актов вносятся в Правительство с приложением заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (при их наличии).

Проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных настоящим Регламентом правил, подлежат возврату в следующем порядке.

Проекты актов по вопросам, требующим незамедлительного решения, а также проекты, внесенные во исполнение поручения Правительства, Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), не позднее чем в 5-дневный срок с даты поступления возвращаются по решению соответственно Председателя Правительства, его заместителя с указанием причин возврата.

Другие проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных настоящим Регламентом правил, не позднее чем в 5-дневный срок возвращаются Аппаратом Правительства с указанием причин возврата.

По истечении 5-дневного срока с даты поступления проекты актов могут быть возвращены только по решению Председателя Правительства или одного из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

Проекты, поступившие за подписью лиц, которым такое право не предоставлено, не принимаются к рассмотрению и направляются Аппаратом Правительства руководителям, указанным в пункте 7 настоящего Регламента.

61.1. Положения пунктов 5361 настоящего Регламента не распространяются на случаи внесения в Правительство федеральными органами исполнительной власти или Правительственной комиссией по проведению административной реформы проектов актов, подготовленных во исполнение решения указанной Комиссии. Такие проекты актов вносятся в Правительство в порядке и сроки, которые установлены решением указанной Комиссии.

Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве.

62. Подготовка к рассмотрению внесенных в установленном настоящим Регламентом порядке в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок. Продление указанного срока допускается только по решению Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства.

Подготовка проектов актов к рассмотрению включает составление экспертного заключения, подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при необходимости) и оформление документов для подписания.

Порядок подготовки проектов актов к рассмотрению устанавливается настоящим Регламентом и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утверждаемой заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства.

63. Экспертное заключение Аппарата Правительства на проект акта должно содержать оценку соблюдения требований настоящего Регламента при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения.

64. Проекты актов с соответствующими экспертными заключениями рассматриваются заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства Председателю Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства.

По результатам рассмотрения проектов актов Председателем Правительства или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) проекты могут быть возвращены внесшим их руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия.

65. Проекты актов, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства, заместителям Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.

66. Неурегулированные разногласия по проекту акта рассматриваются Председателем Правительства, заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия. В отношении указанных разногласий принимаются соответствующие решения. Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа, а также по указанию Председателя Правительства или его заместителей (в соответствии с распределением обязанностей) в Аппарате Правительства. О результатах рассмотрения разногласий в Аппарате Правительства докладывается Председателю Правительства или его заместителям (в соответствии с распределением обязанностей) для принятия соответствующих решений.

По решению Председателя Правительства неурегулированные разногласия могут быть рассмотрены на заседании Правительства.

67. Проекты актов Правительства, которые принимаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Президента РФ, принятие которых предусмотрено актами Президента РФ или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента РФ, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента РФ в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

68. Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

69. Законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума), направляются Аппаратом Правительства для согласования в Администрацию Президента РФ не позднее чем за 2 недели до рассмотрения их на заседании Правительства.

70. Поступающие на согласование в Правительство с поручением или указанием Президента РФ или с письмом Руководителя Администрации Президента РФ проекты федеральных законов и актов Президента РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Правительства, согласованные в установленном порядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, подлежат рассмотрению в Правительстве в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, не позднее чем в 5-дневный срок со дня их получения.

С письменного согласия Руководителя Администрации Президента РФ и заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства срок согласования проектов актов Президента РФ может быть увеличен до 15 дней.

71. Заместитель Председателя Правительства — Руководитель Аппарата Правительства (лицо, исполняющее его обязанности) проставляет дату в подписанных Председателем Правительства актах Правительства, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоятельств, препятствующих выпуску акта, заместитель Председателя Правительства — Руководитель Аппарата Правительства докладывает о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением.

VI. Законопроектная деятельность Правительства.

См. Положение о законопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389.

Планирование законопроектной деятельности.

76. Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.

77. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства формируются Министерством юстиции Российской Федерации на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

При подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания.

78. Предложение о разработке проекта федерального закона, представляемое в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства, должно содержать рабочее наименование проекта федерального закона, наименование федерального органа исполнительной власти — головного исполнителя и перечень соисполнителей, ориентировочные сроки рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве и внесения его в Государственную Думу, а также в случае необходимости концепцию и проект технического задания на разработку проекта федерального закона. Необходимость разработки и представления концепции и проекта технического задания на разработку проекта федерального закона определяется Комиссией Правительства по законопроектной деятельности либо руководителем федерального органа исполнительной власти — головным исполнителем.

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства с приложением в случае необходимости концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов после проведения предварительной экспертной оценки вносятся Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство в установленном порядке.

79. Проекты планов законопроектной деятельности и концепций законопроектов предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности, после чего указанные планы утверждаются Правительством.

80. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений и указаний Президента РФ по подготовке законопроектов.

81. Правительство рассматривает в установленном порядке предложения палат Федерального Собрания по подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность.

82. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Правительство координирует свою законопроектную деятельность с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок организации законопроектной деятельности.

83. Правительство, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента РФ.

84. Для рассмотрения в Правительство представляются проект федерального закона и следующие материалы:

проект распоряжения Правительства о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении проекта федерального закона палатами Федерального Собрания;

пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта;

финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения проекта федерального закона, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции РФ);

перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;

перечень нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;

заключения, предусмотренные пунктом 60 настоящего Регламента;

заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, включает в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, срок подготовки, а также сведения о федеральных органах исполнительной власти либо организациях — головном исполнителе и соисполнителях по разработке проектов указанных актов.

Законопроекты предварительно рассматриваются Комиссией Правительства по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.

85. Утратил силу.

86. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции РФ, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.

87. По законопроекту, вносимому в Государственную Думу Правительством, назначается официальный представитель Правительства.

В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут назначаться специальные представители Правительства, которые наделяются соответствующими полномочиями.

Особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете).

См. Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010.

88. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период) разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, а также других органов и организаций, определяемых Правительством. Указанные предложения представляются в порядке и сроки, определяемые Правительством в соответствии с бюджетным законодательством.

Абзац второй утратил силу.

Федеральные министерства, разрабатывающие законопроекты и другие документы, подлежащие внесению в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете), направляют их в Правительство.

89. Проект федерального закона о федеральном бюджете с приложением документов, подлежащих внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, а также документов, предусмотренных пунктом 84 настоящего Регламента, представляются в Правительство Министерством финансов Российской Федерации по мере их готовности, но не позднее чем за 15 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.

90. Внесенный в Правительство проект федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете) по решению Председателя Правительства представляется на заседание Правительства.

91. Одобренный Правительством проект федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете) вносится в Государственную Думу с приложением документов и материалов, предусмотренных бюджетным законодательством.

Порядок подготовки заключений, поправок и официальных отзывов.

95. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции РФ, и официальный отзыв Правительства на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации представляются субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу.

Указанные заключение и официальный отзыв направляются субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство.

96. Поправки Правительства к законопроекту направляются в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более чем в трех чтениях.

97. Официальный отзыв Правительства на законопроект или принятый закон, за исключением официального отзыва Правительства на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, может быть направлен в Государственную Думу или Совет Федерации на любой стадии его рассмотрения палатами Федерального Собрания.

Официальный отзыв Правительства на законопроект, поступивший из Государственной Думы, направляется в Государственную Думу в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство.

98. Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства проводится федеральными министерствами, а также иными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в порядке, установленном Правительством.

99. Законопроект, поступивший на заключение в Правительство от субъекта права законодательной инициативы или Государственной Думы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в 2-дневный срок направляется Аппаратом Правительства для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в том числе в обязательном порядке в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации, которые направляют свои предложения головному исполнителю не позднее чем в 15-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство. Проекты заключений, предусмотренных частью 3 статьи 104 Конституции РФ, согласовываются в порядке, установленном настоящим Регламентом для согласования актов Правительства.

100. Исключен.

101. Головной исполнитель в 20-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство обеспечивает подготовку проекта заключения или официального отзыва, его согласование и представление в Правительство.

При невозможности представления в указанный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ головной исполнитель согласовывает с субъектом права законодательной инициативы продление срока, но не более чем на 30 дней, и письменно информирует Правительство о достигнутом согласии.

При невозможности представления в указанный срок проекта официального отзыва на законопроект, поступивший из Государственной Думы, за исключением официального отзыва Правительства на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ, головной исполнитель согласовывает с соответствующим Комитетом Государственной Думы продление срока, но не более чем на 30 дней, и письменно информирует Правительство о достигнутом согласии.

В случае если в указанный срок проект заключения или официального отзыва на законопроект в Правительство не представлен, головной исполнитель докладывает в Правительство о причинах несоблюдения установленного срока.

102. Законопроекты, поступившие в Правительство из Государственной Думы с запросом отзывов, замечаний и предложений, в 2-дневный срок направляются Аппаратом Правительства в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для подготовки проектов официальных отзывов Правительства.

103. Принятые Государственной Думой в первом чтении законопроекты, кроме внесенных Правительством, направляются Аппаратом Правительства в соответствии со сферами ведения федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, для подготовки возможных поправок или проекта официального отзыва.

104. Подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных пунктом 57, и сроков представления материалов соисполнителями, предусмотренных пунктами 49 и 99 настоящего Регламента, как правило, в 20-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство. Если Государственной Думой согласованы с Правительством более сжатые сроки, головной исполнитель организует оперативную подготовку соответствующих проектов.

Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов при проведении их правовой экспертизы.

Подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства осуществляется с учетом необходимости согласования предполагаемых сроков вступления в силу соответствующего федерального закона и сроков подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона.

105. Проекты заключений, поправок и официальных отзывов Правительства вносятся в Правительство исключительно руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, либо лицами, исполняющими их обязанности, с приложением всех материалов, поступивших от субъекта права законодательной инициативы или Государственной Думы и от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Неурегулированные разногласия по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства рассматриваются департаментами Правительства в пределах сфер их ведения заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

В случае если после рассмотрения разногласий они остались неурегулированными, решение принимается Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности.

106. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства, заместителем Председателя Правительства, осуществляющим в соответствии с распределением обязанностей взаимодействие с палатами Федерального Собрания, как правило, после рассмотрения их проектов на заседании правительственной комиссии по законопроектной деятельности. Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект (первому в группе вносящих законопроект), и в Государственную Думу, а поправки и официальные отзывы — в соответствующую палату Федерального Собрания.

107. Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания организуется членами Правительства и полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания, назначаемыми Правительством.

Копии материалов, представляемых федеральными органами исполнительной власти в палаты Федерального Собрания по запросам палат или их комитетов, направляются полномочным представителям Правительства в палатах Федерального Собрания.

Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ».

3.3. Ведомственные правовые акты.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.

См. также Разъяснения о применении настоящих Правил, утвержденные Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. N 88.

Приведем названные Правила с нумерацией документа.

I. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются — нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

2. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

3. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Проект нормативного правового акта, устанавливающего требования пожарной безопасности, подлежит согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее — мероприятия по информатизации), подлежат направлению в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. К проекту акта, направляемому на заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, прилагается финансово-экономическое и (или) технико-экономическое обоснование, содержащее необходимые расчеты, обоснования, описание ожидаемых конечных результатов мероприятий по информатизации.

Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, подлежат направлению в Министерство экономического развития Российской Федерации на заключение об оценке регулирующего воздействия. В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. К проекту акта, направляемому на заключение об оценке регулирующего воздействия, прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, по форме, устанавливаемой Министерством экономического развития Российской Федерации.

См. Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденное Приказом Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. N 398.

Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений, предусмотренных настоящим пунктом, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения.

В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, либо заключения об оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным.

В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии).

При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий его разработку, должен обеспечить обсуждение указанного проекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если в заключении об оценке регулирующего воздействия на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о наличии избыточных ограничений и (или) обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности либо наличии необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством экономического развития Российской Федерации согласительное совещание. В случае если в заключении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия и (или) отрицательное заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования и имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, этот федеральный орган исполнительной власти уведомляет об этом федеральный орган исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить заместителю Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей), а по проекту нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия, — в Правительственную комиссию по проведению административной реформы и по проекту нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано отрицательное заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, — в Правительственную комиссию по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления материалы разногласий, проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия в отношении указанных разногласий соответствующего решения.

Заместитель Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Министерству юстиции Российской Федерации о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения.

Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа.

В случае если в соответствии с решением заместителя Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) либо в случае, установленном настоящим пунктом, решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы и (или) Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с настоящими Правилами.

В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта не требует доработки, такой проект не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами исполнительной власти, а нормативный правовой акт после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения.

В случае если после государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, заместителем Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей), либо Правительственной комиссией по проведению административной реформы, либо Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки нормативного правового акта с учетом замечаний соответствующего федерального органа исполнительной власти, руководитель федерального органа исполнительной власти, которым подписан (утвержден) такой нормативный правовой акт, вносит в соответствии с настоящими Правилами изменения в указанный нормативный правовой акт.

4. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Абзац третий утратил силу с 1 января 2009 г.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

4.1. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

5. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

6. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

7. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства РФ, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства РФ о признании утратившим силу акта Правительства РФ. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства РФ о признании утратившим силу акта Правительства РФ.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

Положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

8. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

9. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

О порядке применения абзаца второго пункта 9 настоящих Правил см. письмо Минюста РФ от 25 декабря 1997 г. N 07-02-2348-97.

Абзацы третийшестой утратили силу.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего (издавших) акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

II. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 введена государственная регистрация актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования.

10. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

11. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Правилам государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 754, государственная регистрация актов, содержащих условия эмиссии указанных ценных бумаг, осуществляется Министерством финансов РФ.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

1) правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

2) антикоррупционную экспертизу этого акта;

3) принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

4) присвоение регистрационного номера;

5) занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

12. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:

основания издания нормативного правового акта;

сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование требуется в соответствии с пунктом 3 настоящих Правил;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

сведения о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копии заключения либо об отсутствии оснований для направления проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

В случае, установленном абзацем шестнадцатым пункта 3 настоящих Правил, к нормативному правовому акту прилагается решение заместителя Председателя Правительства РФ.

Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем федерального органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего указанный акт.

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

13. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.

В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях — до 30 рабочих дней.

14. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

15. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа.

В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

16. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или настоящие Правила.

В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или настоящих Правил нарушения должны быть устранены, а акт — повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.

17. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

18. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами.

19. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

При нарушении указанных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут.

4. Подзаконные акты субъектов РФ.

Подготовка и порядок принятия актов Президента РФ и глав республик регулируется в конституции субъекта РФ или уставе.

В качестве примера рассмотрим извлечения из Конституции Республики Северная Осетия — Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.).

Статья 14.

1. Конституция Республики Северная Осетия — Алания по вопросам, отнесенным к ведению республики, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и принимается на всей ее территории. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Северная Осетия — Алания, не должны противоречить Конституции Республики Северная Осетия — Алания.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Северная Осетия — Алания, должностные лица, граждане и их объединения, находящиеся на территории Республики Северная Осетия — Алания, обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Конституцию Республики Северная Осетия — Алания, законы и иные нормативные правовые акты Республики Северная Осетия — Алания.

3. Законы Республики Северная Осетия — Алания подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные соглашения Республики Северная Осетия — Алания, заключенные в соответствии с федеральным законодательством, являются составной частью правовой системы Республики Северная Осетия — Алания.

Статья 63.

1. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Северная Осетия — Алания не должны противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации.

2. Законы Республики Северная Осетия — Алания, принятые в пределах ее полномочий, на территории Республики Северная Осетия — Алания обязательны к исполнению всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, а также другими лицами, находящимися на территории Республики Северная Осетия — Алания. В случае противоречия между федеральными законами и нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти Республики Северная Осетия — Алания в соответствии с полномочиями Республики Северная Осетия — Алания, действуют нормативные правовые акты Республики Северная Осетия — Алания.

Статья 76.

1. Право законодательной инициативы принадлежит Главе Республики Северная Осетия — Алания, Правительству Республики Северная Осетия — Алания, депутатам Парламента Республики Северная Осетия — Алания, представительным органам местного самоуправления Республики Северная Осетия — Алания, прокурору Республики Северная Осетия — Алания. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду Республики Северная Осетия — Алания, Верховному суду Республики Северная Осетия — Алания, Арбитражному суду Республики Северная Осетия — Алания по вопросам их ведения.

2. Законопроекты, вносимые в Парламент Республики Северная Осетия — Алания Главой Республики Северная Осетия — Алания, рассматриваются в первоочередном порядке.

3. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Северная Осетия — Алания, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета Республики Северная Осетия — Алания, рассматриваются Парламентом Республики Северная Осетия — Алания по представлению Главы Республики Северная Осетия — Алания или Правительства Республики Северная Осетия — Алания либо при наличии заключения Правительства Республики Северная Осетия — Алания. Заключение Правительства Республики Северная Осетия — Алания представляется в Парламент Республики Северная Осетия — Алания в течение двадцати дней.

Статья 77.

1. Парламент Республики Северная Осетия — Алания принимает Конституцию Республики Северная Осетия — Алания, конституционные законы и законы Республики Северная Осетия — Алания, а также постановления и другие акты.

2. Изменения в Конституцию Республики Северная Осетия — Алания вносятся конституционным законом Республики Северная Осетия — Алания.

3. Конституция Республики Северная Осетия — Алания и конституционные законы Республики Северная Осетия — Алания считаются принятыми, если они одобрены большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания.

4. Законы Республики Северная Осетия — Алания принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания.

5. Постановления и другие акты Парламента Республики Северная Осетия — Алания принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

6. Конституция Республики Северная Осетия — Алания и законы Республики Северная Осетия — Алания вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Северная Осетия — Алания по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу через десять дней после их официального опубликования.

Статья 78.

1. Принятый закон в течение пяти дней направляется Главе Республики Северная Осетия — Алания для подписания и обнародования.

2. Глава Республики Северная Осетия — Алания в течение четырнадцати дней подписывает закон и обнародует его.

3. Если Глава Республики Северная Осетия — Алания в течение четырнадцати дней с момента поступления закона отклонит его, то Парламент Республики Северная Осетия — Алания в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия — Алания, вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания, он подлежит подписанию Главой Республики Северная Осетия — Алания в течение семи дней и обнародованию.

Статья 83.

2. Глава Республики Северная Осетия — Алания издает указы и распоряжения.

3. Указы и распоряжения Главы Республики Северная Осетия — Алания обязательны к исполнению на всей территории Республики Северная Осетия — Алания.

4. Указы и распоряжения Главы Республики Северная Осетия — Алания не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства РФ, Конституции и законам Республики Северная Осетия — Алания.

Статья 91.

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, Конституции Республики Северная Осетия — Алания, законов Республики Северная Осетия — Алания, указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия — Алания Правительство Республики Северная Осетия — Алания издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Республики Северная Осетия — Алания обязательны к исполнению в Республике Северная Осетия — Алания.

5. Подзаконные акты местных органов самоуправления.

В статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение муниципального правового акта — решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

7. Подзаконные акты организаций. В ТК РФ в ст. 8 дано право работодателю в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством, коллективными договорами и соглашениями принимать локальные нормативные акты.

Порядок принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие образовательные отношения, установлен в ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

1. Образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании в порядке, установленном ее уставом.

2. Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по всем основным характеристикам организации образовательного процесса, в том числе устанавливает:

1) правила приема обучающихся;

2) режим занятий обучающихся;

3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;

4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;

5) порядок регламентации и оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) их родителями (законными представителями).

3. При принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учитывается мнение коллегиального органа управления и органов самоуправления образовательной организации, действующих в соответствии с уставом образовательной организации, а также представительных органов работников и обучающихся в порядке и случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством Российской Федерации (при наличии таких представительных органов).

4. Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников по сравнению с установленными законодательством Российской Федерации об образовании, трудовым законодательством Российской Федерации либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией.

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1. Назовите виды подзаконных актов.

2. Дайте понятие подзаконных актов.

3. Определите место указов Президента РФ в системе законодательства.

4. Расскажите о порядке подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве России.

5. Расскажите о правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

6. Расскажите о государственной регистрации нормативных правовых актов.

7. Дайте характеристику подзаконных актов организаций.

§ 5. Акты судебных органов

1. Судебные органы, принимающие акты. В соответствии со ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только:

1) Конституции РФ;

2) федеральному закону.

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы власти самостоятельны. В соответствии с принципом разделения властей высшие органы власти как части единой власти через систему сдержек и противовесов осуществляют гибкий взаимоконтроль и взаимодействие.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.

Вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Обязательность на территории Российской Федерации постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными договорами Российской Федерации.

Деятельность органов судебной власти отличается от других государственных органов наличием особой процессуальной формы, оформлением результатов деятельности в судебных актах.

Судья не имеет права применять подзаконный акт, противоречащий закону.

Пленум ВС РФ в своем Постановлении от 31.10.1995 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (в ред. от 06.02.2007) указал, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, противоречит Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. В случаях же, когда статья Конституции является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения, и наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части. Нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции и федеральным законам.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации установлены в ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права.

Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

По вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд Российской Федерации принимает Регламент Конституционного Суда Российской Федерации.

2. Судебный прецедент.

Правовая позиция по поводу судебного прецедента дана в выступлении Председателя ВАС А.А. Иванова 19.03.2010 на Третьих Сенатских чтениях в Конституционном Суде России (http://www.arbitr.ru/press-centr/news/speeches/27369.html).

Конституционный Суд Российской Федерации > О Суде > Сенатские чтения > Выступление Председателя ВАС А.А. Иванова на Третьих Сенатских чтениях.

Верховный Суд http://www.supcourt.ru/.

3. Правовые акты судебных органов.

Правовой акт — это принятый и оформленный в установленном порядке официальный документ, содержащий властное волеизъявление управомоченного субъекта, которое выражено в нормативных или индивидуально-определенных предписаниях, порождающих определенные правовые последствия и направленных на регулирование общественных отношений.

Для повышения эффективности действия правовых актов, а также во избежание противоречий, возникающих вследствие неопределенности в соотношении и соподчинении отдельных правовых актов, необходимо ввести единую иерархическую систему правовых актов в Российской Федерации. В связи с этим надо возобновить работу по доработке и принятию единого Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

В законодательстве Российской Федерации нет единого определения, обозначающего весь массив принимаемых судом документов. Для этого используются понятия «акт суда», «судебный акт», «акты судопроизводства», «судебные постановления», «акт правосудия» и другие варианты данного термина. По своему содержанию термин «судебный акт» является родовым по отношению к другим подобным терминам. Его следует унифицировать во всех формах судопроизводства и закрепить в законодательстве: внести изменения в ст. 6 в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в ст. ст. 3, 6 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ст. 13 ГПК России, в ст. 167 АПК России и иные нормативные правовые акты, в которых используются подобные термины, — их следует заменить на термин «судебные акты».

За судебными органами высшей инстанции необходимо официально признать функции судебного правотворчества, что определяется не только результатами складывающейся правоприменительной практики, но и потребностью в гармоничном развитии национальной правовой системы. Право как сущностная категория в его историческом и содержательном понимании в современном общественном и государственном развитии не может формироваться без судебного влияния, без судебной составляющей, без судебного правотворчества. В процессе применения норма права нередко нуждается в корректировке, что способствует ее совершенствованию.

Признание судебного правотворчества в форме судебного прецедента без внесения определенных корректировок невозможно, так как система судоустройства в России не позволяет сформироваться судебному прецеденту в классическом его понимании, когда судебная практика прецедентного характера должна рассматриваться в качестве источника права. Признание определенных судебных актов судов высшей инстанции, создаваемых при отправлении правосудия либо в процессе обобщении судебной практики, в качестве правотворческих судебных актов позволит не только устранить ряд процессуальных противоречий в деятельности судов, но и совершенствовать применение права по средствам устранения или корректировки норм.

Анализ особенностей практического применения и нормативно-правового регулирования судебных актов судов высшей инстанции, издаваемых в процессе отправления правосудия и обобщения судебной практики, позволяет утверждать, что эти судебные акты имеют признаки нормативных. Они проявляются в частичной либо полной отмене действия нормативных актов, содержании разъяснений по надлежащему применению нормативных актов, распространении действия судебных актов на неограниченный круг лиц и обязательность к применению нижестоящими судами и другими субъектами правоприменения, а, следовательно, могут быть признаны в качестве правотворческих судебных актов. Использование для обозначения данных актов термина «прецедент» представляется неуместным. Целесообразнее для обозначения этих судебных актов и выделения их из общей массы судебной практики закрепить за ними термин «акты судебного правотворчества».

Особенности влияния судебных актов судов высшей инстанции на правоприменительную и правотворческую деятельность органов внутренних дел обусловлены особенностями их правовой природы. Содержащиеся в судебных актах толкования и разъяснения правовых норм, а также положения о частичной или полной отмене действия каких-либо правовых актов фактически указывают на необходимость корректировки правовых актов МВД России с учетом этих судебных актов. Нарушения, выявляемые в правовых актах МВД в рамках проверки, либо в рамках рассмотрения конкретных судебных споров, также являются фактическим основанием для внесения корректировок в соответствующие нормативные акты (Егорова А.М. Судебные акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011).

4. Судебные акты в гражданском и арбитражном процессе. (Правовые взгляды на судебные акты: Загайнова С.К. Судебные акты в гражданском и арбитражном процессе: теоретические и прикладные проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.)

В современном обществе судебная власть призвана разрешать споры между гражданами и организациями, а также осуществлять контроль за законодательной и исполнительной ветвями власти в рамках доктрины разделения властей. Эта новая для судебных органов сфера деятельности обусловливает и новое качество судебных актов, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц.

В гражданском и арбитражном процессе судебные акты выносятся в различных правоприменительных циклах, они завершают стадии движения дела, сопровождают всю деятельность по осуществлению правосудия от ее возбуждения до вынесения заключительного судебного акта. Суды принимают следующие правовые акты:

1) решения;

2) определения;

3) приказы;

4) постановления.

Они имеют много общих черт, обусловленных правоприменительной природой правосудия.

Студентам целесообразно изучить самостоятельно исследования разных авторов по отдельным видам судебных актов:

— судебное решение (Н.Б. Зейдер, М.А. Гурвич, И.А. Жевак, К.А. Лебедь, Л.В. Левшин, Д.М. Чечот);

— заочное решение и судебный приказ (И.В. Уткина, В.И. Решетняк, И.И. Черных, М.Г. Черемин);

— судебное определение (З.К. Абдуллина, Л.И. Василевский, Г.В. Воронков, С.Л. Червякова, Ю.Н. Чуйков, Ю.А. Широкопояс);

— акты суда общей юрисдикции (А.Ф. Изварина);

— отдельные требования, предъявляемые к судебным актам (Н.И. Ткачев, В.Н. Щеглов, Е.А. Хахалева);

— вопросы законной силы судебного решения (М.Г. Авдюков, Е.В. Клинова, А.А. Князев, Н.И. Масленникова, Д.И. Полумордвинов, В.П. Скобелев, Н.А. Чечина);

— свойства вступивших в законную силу судебных актов (И.А. Невский, А.М. Безруков).

Целесообразно изучить самостоятельно труды следующих авторов, которые составляют теорию судебных актов: Т.Е. Абовой, Г.О. Аболонина, Е.Б. Абросимовой, Н.И.Авдеенко, М.Г. Авдюкова, С.С. Алексеева, А.Т. Боннера, Е.А. Борисовой, Е.В. Васьковского, А.П. Вершинина, М.А. Викут, Е.А. Виноградовой, Н.А. Громошиной, А.Х. Гольмстена, М.А. Гурвича, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, И.М. Зайцева, Н.Б. Зейдера, Л.Н. Завадской, О.В. Исаенковой, М.И. Клеандрова, А.Ф. Клейнмана, А.Ф. Козлова, К.И. Комиссарова, В.А. Лазаревой, К.А. Лебедя, М.И. Малинина, К.И. Малышева, Н.И. Масленниковой, Э.М. Мурадьян, В. Некрошюса, Е.А. Нефедьева, С.В. Никитина, Е.И. Носыревой, Ю.К. Осипова, Д.И. Полумордвинова, Ю.А. Поповой, И.А. Приходько, Е.Г. Пушкар, И.В. Решетниковой, Т.А. Савельевой, Л.С. Самсоновой, Т.В. Сахновой, В.М. Семенова, Н.И. Ткачева, М.К. Треушникова, П.Я. Трубникова, Л.В. Тумановой, А.В. Цихоцкого, С.Л. Червяковой, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.Н. Щеглова, В.М. Шерстюка, К.С. Юдельсона, М.К. Юкова, В.В. Яркова и др.

С.К. Загайнова (Судебные акты в гражданском и арбитражном процессе: теоретические и прикладные проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.) обосновала целесообразность деления функций судебной власти на внешнюю и внутреннюю (внутрисистемную). Внешней функцией судебной власти является правосудие, через которое она осуществляет свое основное предназначение в обществе.

Названный автор доказал, что с функциональной точки зрения судебная власть проявляется не только в осуществлении правосудия. Для того чтобы правосудие было эффективным, нужны регуляторы внутри самой судебной системы, которые были бы направлены на лучшую организацию процесса осуществления правосудия. Эту задачу решает внутрисистемная функция судебной власти — судебное управление. Данная функция не ограничивается только рамками судебного надзора, как ранее указывал К.И. Комиссаров, а охватывает организационное обеспечение деятельности судов и обеспечение единства судебной практики.

С.К. Загайнова ввела в научный оборот понятие «судебные акты», являющееся родовым для определения всех видов процессуальных актов-документов, выносимых государственными судами в рамках всех типов судопроизводства.

Для судебных актов характерны общие черты, которыми обладают все акты органов государственной власти, а также черты, присущие актам правоприменения, и специальные черты, отличающие их от других правоприменительных актов.

Как акты органов государственной власти судебные акты:

1) выносятся уполномоченным органом государственной власти — судом;

2) имеют общеобязательное действие;

3) обеспечивают стабильность гражданского оборота;

4) в них реализуется цель судебной власти — обеспечение реализации прав, свобод граждан и организаций.

Судебные акты как правоприменительные акты обычно носят индивидуальный характер, являются процессуальными актами-документами.

Специфические черты судебных актов, отличающие их от других актов правоприменения, С.К. Загайнова подразделяет на две группы: специфические черты судебных актов как процессуальных актов-документов и специфические черты, присущие судебным актам как юридическим фактам.

Для судебных актов как процессуальных документов характерно:

1) подробное регулирование процедуры вынесения;

2) детальная регламентация формы и содержания;

3) особый порядок проверки и отмены;

4) вступление в законную силу;

5) особый порядок исполнения;

6) трансграничное действие.

Судебные акты как юридические факты являются частью фактических составов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение материальных и процессуальных правоотношений.

Анализируя правовую природу судебных актов, С.К. Загайнова доказывает ее прецедентно-правоприменительный характер. Такая природа характерна для судебных актов, выносимых как в рамках правосудия, так и в рамках функции судебного управления.

Прецедентный характер судебных актов объясняется следующими факторами:

1) имеют не только индивидуальный, но и неперсонифицированный характер (акты высших судебных органов, решения по делам в защиту неопределенного круга лиц, решения по делам о признании недействующими полностью или в части нормативных актов);

2) рассчитаны на неоднократное применение.

С.К. Загайнова обосновывает, что институт судебных актов — межотраслевой правовой институт, представляющий собой определенную совокупность норм, регулирующих этапы деятельности суда по принятию судебного акта.

Межотраслевой характер норм, составляющих институт судебных актов, определяется наличием одинаковых институтов в гражданском процессуальном, арбитражном процессуальном, уголовно-процессуальном праве, конституционном процессе, в производстве третейских судов, в производстве международного коммерческого арбитража, в гражданском исполнительном праве.

С учетом межотраслевого характера института судебных актов С.К. Загайновой обосновывается необходимость унификации норм, регламентирующих процедуру вынесения заключительного судебного акта в гражданском, арбитражном, уголовном и конституционном процессе, основанной на процедуре, предусмотренной гл. 20 АПК. В связи с этим предлагается внести изменения в соответствующее законодательство. Данный порядок рекомендуется взять за основу и при создании Кодекса административного судопроизводства РФ.

В общие положения процессуальных кодексов и законов С.К. Загайнова предлагает включить нормы, распространяющие свое действие на все виды судебных актов в гражданском и арбитражном процессе, а по сути и во все процессы.

Одна совокупность норм должна регулировать вопросы формирования судебного акта: понятие; виды; требования; структура; оглашение и направление лицам, участвующим в деле; устранение недостатков; обжалование.

Другая совокупность норм должна регулировать вопросы действия судебного акта: вступление в законную силу и его обязательность.

С.К. Загайнова в указанной работе обосновала новые классификации судебных актов.

В зависимости от функций судебной власти в гражданском и арбитражном процессе судебные акты предлагается разделять на: судебные акты, выносимые в рамках правосудия, и судебные акты, выносимые в рамках судебного управления.

В зависимости от реализации конечной цели правосудия предлагается выделять:

1) заключительные судебные акты, завершающие разбирательство дела в рамках отдельного судебного производства или в рамках отдельного правоприменительного цикла;

2) промежуточные судебные акты, сопровождающие всю деятельность по осуществлению правосудия, направленные на вынесение заключительного судебного акта.

Предложены новые классификации судебных решений.

В зависимости от процедуры вынесения судебного решения предлагается выделить:

1) решение, выносимое в обычном порядке;

2) решение, выносимое при заочном рассмотрении дела.

В зависимости от того, в силу каких обстоятельств вызвано рассмотрение дела в отсутствие сторон, заочное рассмотрение дела следует подразделить на:

1) заочное производство, вызванное пассивностью сторон;

2) заочное производство, вызванное бесспорностью требований.

В зависимости от того, полностью ли дан ответ на все заявленные требования, судебные решения предлагается разделять на:

1) окончательные;

2) дополнительные;

3) промежуточные;

4) частичные.

С.К. Загайнова доказывает, что судебный приказ является самостоятельным видом судебных актов, в котором реализуются задачи судебной власти в гражданском процессе. Посредством судебного приказа реализуется право на судебную защиту, выражающееся в оперативном восстановлении нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

В целях совершенствования института приказного производства необходимо:

1) сделать процедуру выдачи судебного приказа более доступной;

2) предусмотреть возможность принимать меры по обеспечению требований;

3) ввести правило о краткой мотивировке судебного приказа;

4) расширить основания, по которым может быть выдан судебный приказ;

5) ввести институт судебного приказа в арбитражный процесс;

6) ввести процедуру перехода из приказного производства в общеисковое.

В целях повышения уровня делопроизводства в судах общей юрисдикции в арбитражных судах С.К. Загайнова предлагает ввести единые бланки процессуальных документов, закрепив их образцы в приложениях к АПК РФ, ГПК РФ. Введение единых бланков процессуальных документов устранит разобщенность правил оформления судебных документов, будет дисциплинировать судей выносить мотивированные судебные акты, что положительно отразится на доверии участников гражданского оборота и международного сообщества к российскому правосудию.

Практические задания для студентов:

1. Сравните правовые позиции, приведенные в главе.

2. Обоснуйте свою правовую позицию по рассматриваемому вопросу.

3. Докажите, какая правовая позиция повысит эффективность правовой системы России.

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1. Дайте общую характеристику судебных решений.

2. Проанализируйте правовую позицию Председателя ВАС А.А. Иванова 19.03.2010 на Третьих Сенатских чтениях в Конституционном Суде по поводу судебных прецедентов.

3. Проанализируйте правовую позицию А.М. Егорова, касающуюся судебных актов.

4. Проанализируйте правовые взгляды С.К. Загайновой на судебные акты.

5. Проанализируйте правовые взгляды других авторов, названных в параграфе.

§ 6. Нормативные договоры

Все договоры по их функционально-содержательной природе могут быть индивидуальными, и тогда они выполняют функцию юридического факта, или нормативными, и тогда они становятся источниками права. Разграничение правовых актов на нормативные и индивидуальные содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону», однако оно в настоящее время утратило силу (См. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7. С. 8).

Нормативный договор определяется как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения.

Публично-правовые договоры распространены в административном и конституционном праве.

В отечественном правоведении преобладает определение правовых актов управления через односторонне-властное предписание компетентного государственного органа (должностного лица). «Акты управления представляют собой одностороннее властное волеизъявление органа государственного управления (должностного лица), не являющееся прямым результатом соглашения сторон» (Евтихиев И.И. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 8, 126 — 127).

По мнению А.В. Демина (Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997), нормативные договоры имеют следующие основные признаки.

Во-первых, правовая база нормативных договоров находится в Конституции РФ и действующем законодательстве РФ. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство РФ.

Во-вторых, предполагается участие в договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила нормативного договора.

В-третьих, нормативные договоры заключаются прежде всего в публичных интересах, целевая направленность нормативных договоров — достижение общего блага, то есть общественные цели здесь преобладают.

В-четвертых, нормативные договоры содержат правила поведения, которые регулируют поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных участников договора, сколько иных коллективных и индивидуальных субъектов. То есть нормативный договор не замыкается исключительно внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие.

В-пятых, многочисленность и неопределенность адресатов договорных норм, то есть тех субъектов, на которых согласно предыдущему пункту направлено юридическое воздействие нормативного договора.

В-шестых, договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение.

В-седьмых, особая, строго формальная процедура заключения нормативных договоров и специальный порядок рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением (Конституционный Суд РФ или специальные согласительные процедуры).

В-восьмых, недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке. Нормы о непреодолимой силе (форс-мажор) здесь неприменимы.

В-девятых, в отличие от индивидуальных договоров, содержание которых составляет коммерческую тайну сторон, для нормативного договора характерно официальное опубликование. В силу общеобязательности договорных условий оговорка о конфиденциальности здесь неприменима. Неопубликованный нормативный договор не порождает правовые последствия.

Нормативные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий. Это отличает их от договоров индивидуального характера, устанавливающих (изменяющих, прекращающих) конкретные правоотношения. Причем нормативные договоры обычно носят комплексный характер, являются нормативными источниками не одной, а сразу нескольких правовых отраслей.

Рассмотрим взгляды на нормативный договор (Толкачев Е.А. Нормативный договор в российской правовой системе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006).

В условиях доминирования императивного, разрешительного типа правового регулирования в системе источников права основная роль отводилась закону. Другие источники права по существу были вытеснены нормативно-правовыми актами. Однако расширение сфер дозволительного регулирования и саморегулирования общественных отношений, признание приоритета норм и принципов международного права, внедрение международных договоров в правовую систему Российской Федерации позволяет по-новому взглянуть на систему источников права. Не преуменьшая роли и значения закона, следует отметить, что договор по мере развития общества постепенно становится одним из первостепенных и весьма значительных источников права.

Особую значимость договора как эффективного регулятора определяет глобализация экономики, мировых финансовых, людских и природных ресурсов, социальной сферы жизни общества. Это означает, что договор проникает во все сферы общественных отношений, вызывая к жизни новые виды соглашений, порождая массив относительно самостоятельных юридических норм.

С целью изучения проблемы источников права, места и роли нормативно-правового договора в российской правовой системе студентам целесообразно изучить по данной проблематике труды следующих авторов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, С.В. Бошно, В.М. Ведяхина, Н.Н. Вопленко, В.И. Гоймана, Ю.И. Гревцова, А.А. Зелепукина, В.В. Иванова, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, Е.В. Колесникова, В.В. Лазарева, А.Б. Лисюткина, Е.А. Лукашевой, В.Я. Любашица, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, А.С. Мордовца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.П. Сальникова, В.А. Сапуна, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.В. Сорокина, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Р.Л. Хачатурова, О.И. Цыбулевской, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и др.

В условиях развития рыночной экономики, становления институтов гражданского общества изменяется механизм регулирования общественных отношений. Доминирующий характер приобретает дозволительный тип правового регулирования, в рамках которого активно используется диспозитивный юридический инструментарий (субъективные права, законные интересы, договоры, локальные и корпоративные акты и т.п.).

Наряду с государственным существует механизм саморегулирования институтов гражданского общества, одной из форм которого является нормативный договор.

Нормативный договор обладает сущностными признаками (согласительный характер, добровольность, означающая свободное волеизъявление сторон, самоответственность, нормообразующий характер, направленность на неопределенно широкий круг лиц, неоднократность применения, публичность целей) и формальными (формальная определенность, наличие особых процедур принятия, согласительных процедур и др.).

Предлагается авторское определение нормативного договора как акта договорного правотворчества, оформляющего выражение согласованных обособленных волеизъявлений субъектов и содержащего в себе общеобязательные юридические нормы.

Нормативный договор является самостоятельным видом правового акта.

Договор с нормативным содержанием — результат самостоятельного вида правотворчества, договорного правотворчества. Ему присущи как общие принципы правотворчества, так и специфические (добровольность, заинтересованность, коллегиальность, самоответственность, консенсуальность). В самом общем плане можно выделить три стадии договорного правотворческого процесса:

1) подготовка и согласование проекта договора;

2) заключение договора;

3) введение договора в действие.

Многие авторы поддерживают точку зрения о необходимости скорейшего принятия Федерального закона «О правотворчестве в Российской Федерации». Данный нормативный акт позволит унифицировать процедурные вопросы правотворческой деятельности на различных уровнях, в том числе в отношении договора.

Нормативный договор обладает универсальными признаками, которые присущи любому договору (согласительный характер, добровольность, означающая свободное волеизъявление сторон, самоответственность и др.), а также особенностями, позволяющими отграничить его от других видов договорных актов: содержит в себе правовые нормы — правила общего и обязательного характера; может содержать в себе не только нормы, но и принципы права; является актом правотворчества (договорного правотворчества); имеет публичные цели; направлен на неопределенно широкий круг лиц; характеризуется многократностью применения, формальной определенностью, наличием особых процедур принятия и др.

Нормативный договор является самостоятельным видом правового акта — договорным актом. Не следует отождествлять его с нормативно-правовым актом и включать в систему законодательства.

Соотношение закона и договора. Закон очерчивает пределы договорного регулирования (договорное поле); определяет возможные виды договоров; регламентирует основания для заключения договора; контролирует развитие договорных отношений путем ограничений и запретов тех из них, которые не отвечают интересам гражданского общества, правилам рыночной экономики, общим нормам политической деятельности.

Договор выступает следствием закона. Так, возможность использования нормативных договоров в Российской Федерации закреплена в таких актах, как Конституция Российской Федерации 1993 года, Трудовой кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О коллективных договорах и соглашениях», Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», и ряде других нормативных правовых актов.

Наиболее распространенной в рамках национального права является типология нормативного договора в зависимости от его отраслевой принадлежности (конституционные, административные, трудовые, коллективные).

Нормативные договоры наиболее характерны для конституционного, административного, трудового права.

Можно выделить следующие характерные признаки административного договора:

1) сфера договора — область государственного управления;

2) предмет договора — действия, представляющие собой реализацию планово-организационных функций;

3) хотя бы одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, реализующий публичный интерес;

4) стороны административного договора могут иметь разностатусный характер;

5) договор порождает права и обязанности сторон, дополнительные к их компетенции;

6) договор заключается на основании и во исполнение административно-распорядительного акта.

В сфере трудового права нормативный характер носят коллективные договоры, социально-партнерские соглашения. Определения понятия «коллективный договор», данные в Трудовом кодексе РФ, четко обозначают круг вопросов и сферу действия этого правового документа: в первую очередь, учитываются трудовые и профессиональные интересы. Экономико-политической основой трудовых отношений является социальное партнерство, поэтому, несмотря на определенное различие интересов, стороны коллективного договора должны стремиться к социальному равновесию. Такое партнерство основано на двух исходных позициях: самостоятельность (управленческая автономия) в сфере труда, свойственная работодателю (администрации предприятия в лице его собственника, предпринимателя и т.п.), и участие представителя трудовых коллективов в защите их интересов в социально-трудовых отношениях между работодателями и работниками.

Стороны свободны в определении порядка разработки коллективного договора, но, если этот порядок не устраивает работодателя, работник не может воспользоваться предоставленной ему свободой. Вместе с тем коллективный договор является правовым актом, и его значение как нормативного договора состоит в том, что он представляет собой источник права, устанавливаемый не законодателем, а заинтересованными сторонами путем достижения договоренностей в решении различных профессиональных, трудовых, социальных и производственных вопросов. Другими словами, коллективный договор является именно тем правовым актом локального уровня, который может регулировать трудовые, социальные, экономические и прочие отношения между работниками предприятия (организации, учреждения) и администрацией (собственником, предпринимателем).

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1. Назовите виды договоров по их функционально-содержательной природе.

2. Назовите признаки нормативных договоров.

3. Охарактеризуйте административно-правовой договор.

4. Дайте характеристику трудов названных в параграфе авторов по изучаемой теме.

§ 7. Программно-целевые акты

Программно-целевые акты — это программы, правила, порядок, декларации, обращения. Рассмотрим эти формы подробнее.

1. Программы — это комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, нормативно-правовых мероприятий, направленных на развитие определенных сфер социальной жизни.

Правила прогнозирования и составления программ содержатся в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Этот Закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

При государственном прогнозировании и составлении программ используются следующие основные понятия:

Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации — система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

Концепция социально-экономического развития Российской Федерации — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации — комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

В стране создана система государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации (далее — прогноз социально-экономического развития) на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Прогнозы социально-экономического развития:

— разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов;

— разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики;

— основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности;

— разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов;

— включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Прогнозы разрабатываются на стратегическую, среднесрочную перспективу и краткосрочные. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу:

— разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период;

— на основе этого прогноза Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

— в концепции на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономического развития РФ, определяются возможные цели социально-экономического развития РФ, пути и средства достижения указанных целей;

— порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 569 утверждены Правила разработки прогноза социально-экономического развития РФ;

— данные прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежат опубликованию;

— данные прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Государственное прогнозирование и программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу:

— разрабатываются на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируются;

— порядок разработки прогноза определяется Правительством РФ;

— прогноз подлежит опубликованию;

— первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

— в специальном разделе послания Президента РФ характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

— Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ;

— порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определяется Правительством РФ.

В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены:

— оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;

— концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

— макроэкономическая политика;

— институциональные преобразования;

— инвестиционная и структурная политика;

— аграрная политика;

— экологическая политика;

— социальная политика;

— региональная экономическая политика;

— внешнеэкономическая политика.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу.

Государственное прогнозирование и планирование социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную перспективу:

— разрабатываются ежегодно;

— ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год;

— Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие документы и материалы:

— итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года;

— прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

— проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

— перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году;

— перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

— перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

— намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

Правительство РФ представляет при необходимости проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году.

В перечне федеральных целевых программ указываются:

краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;

результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ;

требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования;

объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году;

государственные заказчики программ.

Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики:

— включают показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом;

— содержат оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций, а также программу повышения эффективности использования федеральной собственности.

Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год.

Итоги социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий год представляются Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу не позднее февраля текущего года и подлежат опубликованию.

Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации обеспечивают ежемесячный мониторинг состояния экономики Российской Федерации и публикуют информационно-статистические данные о социально-экономическом положении Российской Федерации.

На основании Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596) разработка прогноза осуществляется в 3 этапа:

а) на первом этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием Центрального банка Российской Федерации разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации (далее — сценарные условия) и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (далее — основные параметры прогноза);

б) на втором этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием Центрального банка Российской Федерации на основе вариантов прогноза развития видов экономической деятельности, секторов, сфер экономики и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также иных материалов, необходимых для разработки соответствующих разделов прогноза, подготовленных федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разрабатывает прогноз и представляет его в Правительство Российской Федерации;

в) на третьем этапе Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации (далее — уточненный прогноз).

В целях подготовки прогноза Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатывает:

а) сценарные условия, которые содержат наиболее вероятные внешние и внутренние условия и характеристики социально-экономического развития Российской Федерации, соответствующие целям социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период, включающие следующие прогнозные показатели:

цены на нефть марки «Urals» (мировые);

цены на природный газ;

темпы роста мировой экономики;

курс евро к доллару США;

курс доллара США к рублю;

индекс реального эффективного обменного курса рубля;

объем добычи нефти и природного газа;

экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа;

прогноз инфляции, в том числе базовой;

предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса;

бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства;

прямые иностранные инвестиции (методология платежного баланса);

численность населения (в среднегодовом исчислении);

численность населения трудоспособного возраста;

численность населения старше трудоспособного возраста;

численность экономически активного населения;

другие показатели по согласованному с Министерством финансов Российской Федерации перечню;

б) основные параметры, которые содержат соответствующие сценарным условиям и отражающие социально-экономическое развитие Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде следующие прогнозируемые количественные характеристики:

динамика и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта;

динамика объема отгруженной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства;

динамика цен (тарифов) на товары (услуги);

индексы-дефляторы (индексы цен производителей) по видам экономической деятельности;

среднеконтрактные цены на природный газ, экспортируемый в дальнее зарубежье, на Украину, в Республику Молдова и страны Закавказья;

средние цены производителей на газовый конденсат;

показатели производства и реализации подакцизной продукции, производимой на территории Российской Федерации и ввозимой на территорию Российской Федерации, в том числе подлежащей обложению акцизами (с расшифровкой необлагаемого объема производства и реализации);

объем добычи угля, углеводородного сырья, металлических руд, в том числе облагаемый налогом на добычу полезных ископаемых (с расшифровкой необлагаемого объема);

цены реализации подакцизной продукции (для подакцизной продукции, в отношении которой установлены адвалорные или комбинированные ставки акцизов);

сумма начисленной амортизации;

сумма начисленной амортизации для целей налогообложения;

среднегодовая стоимость амортизируемого имущества;

среднегодовая стоимость основных средств для целей бухгалтерского учета;

прибыль по всем видам деятельности для целей бухгалтерского учета (сальдо);

прибыль организаций по всем видам деятельности для целей бухгалтерского учета (без учета организаций, получивших убыток);

инвестиции в основной капитал (основные средства) за счет всех источников финансирования;

динамика производительности труда (справочно);

оборот розничной торговли;

платные услуги населению (расходы населения на оплату услуг);

численность граждан, занятых в экономике;

численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума (в процентах от общей численности населения);

реальная заработная плата;

общая численность безработных граждан;

уровень безработицы;

численность официально зарегистрированных безработных граждан;

величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения;

фонд заработной платы;

размер номинальной начисленной среднемесячной заработной платы;

реальные располагаемые денежные доходы населения;

средний размер трудовой пенсии (среднегодовой);

объем экспорта и импорта товаров в стоимостном и количественном выражении, в том числе:

объем импорта из стран дальнего зарубежья и государств — участников СНГ с выделением Республики Белоруссия, налогооблагаемый стоимостной объем импорта из стран дальнего зарубежья;

объем экспорта нефти в количественном выражении в страны дальнего зарубежья и государства — участники СНГ с выделением Украины и Республики Белоруссия;

объем экспорта природного газа в страны дальнего зарубежья и государства — участники СНГ с выделением Украины, Республики Молдова и стран Закавказья;

объем экспорта нефтепродуктов в количественном выражении в страны дальнего зарубежья и государства — участники СНГ с выделением Украины и Республики Узбекистан;

объем экспорта нефти и природного газа в количественном выражении при выполнении соглашений о разделе продукции (по месторождениям) и объем экспорта природного газа по магистральному трубопроводу «Голубой поток»;

объем экспорта (в том числе налогооблагаемый) прочих товаров;

другие показатели по согласованному с Министерством финансов Российской Федерации перечню.

2. Декларация — официальное или торжественное программное заявление; заявление, содержащее общие положения, правила. Заявление — документ, отражающий официальную оценку событий.

Например:

Совместная декларация Союза Советских Социалистических Республик и Японии от 19 октября 1956 г.;

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.;

Декларация прав и свобод человека (принята Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. N 2393-1);

Декларация от 25 октября 1991 г. N 1808/1-1 «О языках народов России»;

Декларация от 15 апреля 1992 г. N 2694-1 «О поддержке экономической реформы в Российской Федерации»;

Заявление Президента РФ, Съезда народных депутатов РФ от 11 декабря 1992 г. N 4077-1 «О принципах решения спорных вопросов в отношениях между законодательной и исполнительной властями»;

Заявление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 18 февраля 1999 г. N 68-СФ «В связи с подписанием Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси» и т.д.

3. Обращение, предложение, заявление, жалоба. Обращение — призыв, просьба к кому-нибудь. Например, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (гражданин) закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Этот порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на:

— все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами;

— правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Граждане:

— имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;

— реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Для целей Федерального закона N 59-ФЗ используются следующие основные термины:

1) обращение гражданина (далее — обращение) — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

2) предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

5) должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Порядок рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти установлен в следующих правовых актах:

— Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

Приказ Минюста РФ от 7 июня 2012 г. N 114 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной миграционной службы от 1 июня 2012 г. N 196 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минприроды России от 17 мая 2012 г. N 134 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 14 мая 2012 г. N 189 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства лесного хозяйства по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 8 мая 2012 г. N 55 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ МИД России от 26 апреля 2012 г. N 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минприроды России от 20 апреля 2012 г. N 111 «Об утверждении Административного регламента Росгидромета по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минприроды России от 19 апреля 2012 г. N 109 «Об утверждении Административного регламента Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минкультуры РФ от 12 апреля 2012 г. N 336 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Министерством культуры Российской Федерации государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федерального агентства по рыболовству от 28 марта 2012 г. N 266 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов гражданам в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства образования и науки РФ от 26 марта 2012 г. N 231 «Об утверждении Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минсельхоза РФ от 26 марта 2012 г. N 199 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ МВД РФ от 1 марта 2012 г. N 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»;

Приказ Министерства регионального развития РФ от 20 февраля 2012 г. N 56 «Об утверждении Административного регламента Министерства регионального развития Российской Федерации предоставления государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения их устных и письменных обращений»;

Приказ Минфина РФ от 15 февраля 2012 г. N 25н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по осуществлению личного приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минприроды России от 10 февраля 2012 г. N 41 «Об утверждении Административного регламента Росводресурсов по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства экономического развития РФ от 31 января 2012 г. N 41 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по государственным резервам государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минтранса РФ от 30 января 2012 г. N 24 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30 января 2012 г. N 66 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 25 января 2012 г. N 26 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, рассмотрению их предложений, заявлений и жалоб по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности»;

Приказ Министерства культуры РФ от 23 января 2012 г. N 25 «Об утверждении Административного регламента Федерального архивного агентства по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ ФАС России от 20 января 2012 г. N 21 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 10 января 2012 г. N 2 «Об утверждении Административного регламента Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 декабря 2011 г. N 772 «Об утверждении Административного регламента Министерства экономического развития Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 декабря 2011 г. N 1643н «Об утверждении Административного регламента Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 декабря 2011 г. N 1642н «Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, поступивших в Фонд социального страхования Российской Федерации»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 декабря 2011 г. N 1641н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 декабря 2011 г. N 1640н «Об утверждении Административного регламента Федерального медико-биологического агентства по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 декабря 2011 г. N 1639н «Об утверждении Административного регламента Федерального фонда обязательного медицинского страхования по предоставлению государственной услуги «Организация обеспечения своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан с уведомлением заявителей о принятии по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федерального агентства специального строительства от 23 декабря 2011 г. N 560 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства специального строительства по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 20 декабря 2011 г. N 1586н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 20 декабря 2011 г. N 955 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 19 декабря 2011 г. N 345 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ МВД РФ от 12 декабря 2011 г. N 1221 «Об утверждении Административного регламента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Главного управления специальных программ Президента РФ от 8 декабря 2011 г. N 54 «Об утверждении Административного регламента Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств от 7 декабря 2011 г. N 349 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минсельхоза РФ от 28 ноября 2011 г. N 444 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 25 ноября 2011 г. N 1420н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства экономического развития РФ от 14 октября 2011 г. N 569 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной статистики по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 12 апреля 2011 г. N 492 «Об утверждении Административного регламента Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 ноября 2011 г. N 1424н «Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по рассмотрению жалоб, поданных плательщиками страховых взносов в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу»;

Приказ Министерства энергетики РФ от 24 октября 2011 г. N 471 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством энергетики Российской Федерации государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства экономического развития РФ от 7 октября 2011 г. N 555 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ МЧС РФ от 27 сентября 2011 г. N 540 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по приему граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 8 июня 2011 г. N 139 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства связи по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 8 июня 2011 г. N 137 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 ноября 2011 г. N 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»;

Приказ Следственного комитета России от 3 мая 2011 г. N 72 «О порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации»;

— Приказ Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству от 22 сентября 2010 г. N 139-пр «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству»;

Приказ Министерства культуры РФ от 12 августа 2010 г. N 493 «Об утверждении Административного регламента Министерства культуры Российской Федерации по исполнению государственной функции по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решения в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Постановление Президиума Совета судей РФ от 21 июня 2010 г. N 229 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения судами общей юрисдикции поступающих в электронной форме обращений граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления»;

Приказ Федерального агентства по обустройству Государственной границы РФ от 26 июля 2010 г. N 78-АХД «Об утверждении Административного регламента центрального аппарата и территориальных органов Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минфина РФ от 10 июня 2010 г. N 57н «Об утверждении Административного регламента Министерства финансов Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Минприроды России от 13 мая 2010 г. N 153 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов гражданам в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21 мая 2010 г. N 102 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»;

Приказ Минприроды России от 28 апреля 2010 г. N 128 «Об утверждении Административного регламента Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ МВД РФ от 4 мая 2010 г. N 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях»;

Приказ Министерства образования и науки РФ от 21 апреля 2010 г. N 422 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по исполнению государственной функции «Организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 27 февраля 2010 г. N 70/122 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан»;

Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 19 октября 2009 г. N 267 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной таможенной службы от 10 сентября 2009 г. N 1660 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;

Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 1 июня 2009 г. N 260 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции «Прием граждан, рассмотрение их предложений, заявлений и жалоб по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности»;

указание Генеральной прокуратуры РФ от 23 марта 2009 г. N 82/14 «Об организации работы с обращениями военнослужащих, пострадавших при выполнении ими воинского или служебного долга, и членов их семей»;

Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 1 июля 2008 г. N 08-102/пз «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в Федеральную службу по финансовым рынкам»;

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 декабря 2007 г. N 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях»;

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. N 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Приказ Федеральной службы по оборонному заказу от 12 октября 2007 г. N 413 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по оборонному заказу»;

Приказ Федеральной службы охраны РФ от 26 сентября 2007 г. N 450 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны»;

Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19 сентября 2007 г. N 17 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»;

Приказ Федерального казначейства от 6 августа 2007 г. N 3н «Об организации личного приема граждан в центральном аппарате Федерального казначейства»;

Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 14 июня 2007 г. N ГК-389фс «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан, поступающих по электронной почте через официальный интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»;

Приказ ФСБ РФ от 22 января 2007 г. N 21 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»;

Приказ Федеральной таможенной службы от 12 января 2007 г. N 23 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях»;

Приказ Минобороны РФ от 28 декабря 2006 г. N 500 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации»;

Приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи от 31 октября 2006 г. N 85 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по надзору в сфере связи»;

Приказ Минюста РФ от 11 июля 2006 г. N 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях»;

Приказ ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. N 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности»;

Приказ МЧС РФ от 2 мая 2006 г. N 270 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях в органах Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;

Приказ Минюста РФ от 2 мая 2006 г. N 139 «Об утверждении Инструкции о едином порядке организации приема, регистрации и проверки в Федеральной службе судебных приставов сообщений о преступлениях»;

Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 9 марта 2006 г. N 75 «О реализации Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»;

Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»;

— Приказ Генеральной прокуратуры от 9 апреля 2003 г. N 74 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема заявителей в органах военной прокуратуры»;

письмо Федерального фонда ОМС от 6 мая 2009 г. N 1530/303/и «О рекомендациях ФОМС о порядке рассмотрения обращений граждан в системе обязательного медицинского страхования».

4. Порядок — правильное, налаженное состояние. Например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в российской Федерации» и т.д.

5. Правило — положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-либо явлений. Например: Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 185-ФЗ «О ратификации Соглашения и единых принципах и правилах конкуренции»; Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 187-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых правилах предоставления промышленных образцов» и т.д.

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1. Дайте характеристику порядка как правового акта.

2. Дайте характеристику правила как правового акта.

3. Дайте характеристику декларации как правового акта.

4. Расскажите о порядке рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти.

5. Расскажите о правилах прогнозирования составления программ, содержащихся в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

6. Расскажите о перечне федеральных целевых программ.

7. Проанализируйте все перечисленные в параграфе правовые акты.

Глава 4. ЯЗЫК ПРАВОВЫХ ДОКУМЕНТОВ

В результате изучения 4 главы студенты должны:

1) знать

понятие нормативно-правового акта и нормативно-правового предписания, классификацию НПП, понятие законодательной техники и ее принципы

(ОК-1 — ОК-8);

2) уметь:

оперировать юридическими понятиями и категориями; анализировать юридические акты, анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов (ПК-2 — ПК-4; ПК-8 — ПК-9);

3) владеть:

юридической терминологией; навыками работы с правовыми актами; навыками анализа различных правовых норм анализа правоприменительной и правоохранительной практики; разрешения правовых проблем и коллизий (ПК-2 — ПК-7).

Ключевые термины.

Нормативно-правовой акт, нормативно-правовое предписание, типичность правового предписания, стандартность правового предписания, функциональная роль правового предписания, стиль языка, юридическое определение, юридический термин.

§ 1. Правила изложения юридических предписаний

в нормативных правовых актах

В ходе развития теоретических представлений о нормативно-правовых предписаниях в науке сформировалось несколько подходов к определению места этой категории в понятийном аппарате теории права: НПП рассматривается как основа системы законодательства (А.В. Мицкевич, Л.Ф. Апт, Г.А. Борисов, Н.Н. Вопленко, А.П. Заец, А.А. Кененов, А.Л. Парфентьев, А.С. Пиголкин), ее отраслевого среза (П.Б. Евграфов, С.В. Поленина, Н.В. Сильченко), нормативного акта (Ю.В. Блохин), системы права (В.К. Бабаев, В.М. Горшенев, Т.Н. Мирошниченко), одной из подструктур системы права (С.С. Алексеев), обеих систем одновременно (В.Г. Тяжкий). При этом в основе дискуссии в самом общем виде лежит вопрос о том, следует ли считать НПП минимальной структурной частью текста нормативного акта или минимальным правовым велением <4>.

———————————

<4> Давыдова М.Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 11.

М.Л. Давыдова в связи с этим совершенно справедливо считает, что НПП, в сущности, есть единство формы и содержания, есть само право, его нерасчленяемый минимальный элемент <5>.

———————————

<5> Там же.

М.Л. Давыдова определяет нормативно-правовое предписание как минимальную смысловую часть текста нормативно-правового акта, представляющую собой элементарное государственно-властное веление общего характера, обладающее формальной определенностью, цельностью и логической завершенностью <6>.

———————————

<6> Там же. С. 13.

Будучи введенным в понятийный аппарат юридической науки в 1967 г., нормативно-правовое предписание (НПП) подверглось основательной теоретической разработке в 70 — 80-х гг. XX века <7>. С начала 90-х специальное внимание ученых данной категории уделялось достаточно редко, хотя в последние годы она вновь — и вполне заслуженно — начинает вызывать интерес исследователей <8>.

———————————

<7> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975; Апт Л.Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах; Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. N 3. С. 113 — 118; Евграфов П.Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1981; Заец А.П. Согласованность нормативных предписаний как условие повышения эффективности правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1985; Мирошниченко Т.Н. Нетипичные явления в советском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1985; Парфентьев А.Л. Нормативно-правовое предписание и его виды: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1980; Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства; Пиголкин А.С., Вопленко Н.Н. Основные виды правовых предписаний в советском законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства: Тр. ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1979; Тяжкий В.Г. Типовые предписания и государственные рекомендации в системе советского трудового права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1988; и др.

<8> Наиболее показательна в этом плане книга В.Н. Карташова (Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Т. 1), в которой автор уделяет исследованию данной категории значительное внимание, в частности, рассматривает право в целом как систему НПП.

М.Л. Давыдова считает, что рассматриваемое правовое явление характеризуется следующими признаками:

— властное деление;

— непосредственная выраженность в правовом тексте;

— общий характер (нормативность);

— формальная определенность;

— логическая завершенность;

— цельность;

— элементарный характер <9>.

———————————

<9> Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание в теории права. Волгоград, 2001. С. 44.

Существует две традиции классификации рассматриваемого явления.

Первая, исходя из приравнивания НПП к правовой норме, воспроизводит все разработанные теорией правовых норм основания деления применительно к НПП. Вторая группирует НПП на те, которые являются правовыми нормами, и те, которые нормами считаться не могут. Каждая группа, в свою очередь, подвергается дальнейшей классификации по различным основаниям.

Следует подчеркнуть, что, независимо от избранного методологического подхода, совпадение оснований деления НПП с критериями, используемыми при классификации правовых норм, является крайне нежелательным. Безусловно, учитывая тесную связь данных категорий, полностью развести их классификации невозможно, да и нецелесообразно. Однако дублирование уже существующих теоретических положений вряд ли может привести к приросту научных знаний <10>. Собственный потенциал категории НПП достаточно велик, чтобы не сводить ее исследование к повторению общеизвестных выводов, а попытаться обнаружить те аспекты, которые в рамках классической концепции правовой нормы остаются без внимания. Вероятно, «материализация» НПП в тексте закона позволяет (в отличие от правовой нормы) в большей мере обратить внимание на технико-юридические аспекты, подробнее исследовать форму различных правовых велений, их функциональную роль и место в структуре нормативного акта.

———————————

<10> Сказанное иллюстрируют, например, проводимые О.А. Бастрыкиной классификации НПП по функциям права на регулятивные (статические и динамические) и охранительные; по последствиям применения на запрещающие, обязывающие, управомочивающие (Бастрыкина О.А. Указ. соч. С. 20).

Наиболее распространенной классификацией НПП является их деление на нормы и ненормы. В то же время критерий этого деления трактуется в литературе совершенно по-разному.

Первым из предлагаемых критериев является типичность, которая может пониматься:

— как наличие всех необходимых признаков нормативности;

— степень массовости, распространенности тех или иных НПП;

— присутствие элементов логической структуры правовой нормы.

С точки зрения наличия признаков нормативности проблему типичности НПП рассматривал А.В. Мицкевич, называя в качестве нетипичных НПП такие, «…из текста которых нельзя, бесспорно, установить, применимы ли они к виду общественных отношений или только к отдельному отношению…» <11> (веления, предусматривающие образование единичных государственных органов, изменение государственной границы и т.д.). Правовыми нормами, то есть типичными НПП, А.В. Мицкевич, который и ввел категорию НПП в научный оборот, считал все веления общего характера, содержащиеся в нормативном акте, не подвергая их дальнейшей дифференциации.

———————————

<11> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 36.

Второй из возможных критериев рассматриваемой классификации — стандартность — предложен В.Н. Карташовым.

Автор справедливо замечает, что термин «нетипичные» не применим к правовым явлениям, существующим с древнейших времен либо возникающим в соответствии с логикой закономерного развития правовой системы <12>. Такие веления вполне типичны для действующего права, хотя и отличаются от большинства обычных, стандартных НПП по ряду признаков. В качестве главного признака стандартности В.Н. Карташов называет наличие традиционной классической структуры (гипотеза, диспозиция, санкция) <13>. Т.е. стандартность — это наличие в НПП гипотезы, диспозиции, санкции.

———————————

<12> Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Т. 1. С. 138.

<13> Там же. С. 138.

Третий возможный критерий данной классификации — функциональная роль. В соответствии с ним различия между правовыми нормами и иными видами НПП объясняются функциональной специализацией, происходящей в праве <14>. В ходе этой специализации выделяются НПП, непосредственно предназначенные для выполнения основных функций права — регулятивной и охранительной. По функциональной роли НПП делятся на регулятивные и охранительные в соответствии с заложенной в них функцией. Именно эти НПП составляют основную массу велений законодателя, и именно им принадлежит решающая роль в процессе правового регулирования. Такие НПП принято называть правовыми нормами, хотя подразумеваются здесь не целые логические конструкции норм права, а их части, компактно излагаемые в тексте нормативного акта и специализирующиеся на выполнении одной из двух основных функций права — либо регулятивной, либо охранительной.

———————————

<14> См.: Заец А.П. Система советского законодательства… С. 23; Пиголкин А.С., Вопленко Н.Н. Нормы права. С. 15; Тяжкий В.Г. Типовые предписания и государственные рекомендации в системе советского трудового права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1988. С. 71.

На основе обобщения этих признаков М.Л. Давыдова предлагает комплексный критерий классификации НПП, включающий следующие параметры:

— содержательные признаки:

— содержание веления,

— степень общности,

— внутренняя структура;

— формальные признаки:

— форма изложения,

— положение и роль в системе НПП в рамках нормативного акта;

— функциональные признаки:

— роль в правовом регулировании,

— форма реализации <15>.

———————————

<15> Подробнее см.: Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание в теории права. С. 46 — 47.

НПП, выделенные на основе такого комплексного критерия, могут рассматриваться в качестве целостной системы идеальных типов, образующих в совокупности как отдельный нормативно-правовой акт, так и в целом систему законодательства.

Таким образом, основная классификация НПП выглядит следующим образом:

I. По функциональной роли (обусловливающей комплекс содержательных, формальных и функциональных признаков) НПП делятся:

— на основные (НПП, выражающие части правовых норм):

— регулятивные,

— охранительные;

— вспомогательные:

— нормативно-правовые декларации,

— нормативно-правовые принципы,

— нормативно-правовые дефиниции,

— системосохраняющие (оперативные, коллизионные и др.).

II. Вторым по значению критерием классификации НПП является степень их типичности. Под последней, как было показано выше, следует понимать массовость, или распространенность тех или иных НПП в системе действующего законодательства. В зависимости от нее НПП можно разделить на следующие виды:

1. Типичные НПП. С формальной точки зрения они характеризуются наличием языковой, текстуальной формы выражения.

С точки зрения содержания типичное НПП может представлять собой различные властные веления: правила поведения, дефиниции, принципы и т.п. Однако соответствующее веление может признаваться типичным, если встречается в каждом или в большинстве нормативно-правовых актов. Данный критерий достаточно подвижен, так как предполагает во многом субъективную оценку неких статистических показателей. При этом он позволяет рассматривать законодательство в динамике, оценивать тенденции его развития, учитывая повышение или снижение популярности отдельных видов НПП. Так постепенно в разряд нетипичных, по всей вероятности, переходят идеологически насыщенные, экспрессивно окрашенные правовые декларации. Доля их во вновь принимаемых нормативных актах с каждым годом снижается. Хотя в целом действующее законодательство, начиная с Конституции и заканчивая законами субъектов РФ, содержит достаточное количество таких положений, что и позволяет нам рассматривать их в качестве типичных НПП.

Нетипичные НПП, которые, в свою очередь, могут быть разделены на две разновидности.

НПП, не типичные по форме выражения. К этой группе, безусловно, следует отнести правовые символы, формулы, таблицы, схемы, рисунки и другие веления, отклоняющиеся от традиционной языковой формы изложения и включающие условные знаки, графические объекты и т.п. По содержанию эти НПП могут представлять собой разнообразные веления. Например, Государственный флаг по своей идеологической наполненности несет в себе черты правовой декларации; изображения иллюстративного характера (изображения дорожных знаков, сопровождающие их словесное описание и т.п.) могут рассматриваться в качестве правовых дефиниций; в виде формул и таблиц зачастую излагаются правовые нормы (чаще всего это типичные правила поведения, нуждающиеся в дополнительной систематизации в тексте закона) <16>.

———————————

<16> Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание… С. 46 — 47.

Нередко качество законов остается невысоким из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены. Но большинство государственных служащих, депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники. Между тем это один из классических элементов права. По мнению Р. Иеринга, автора книги «Юридическая техника», «то, что должно каждого профана убедить в его невежестве… составляет юридический метод… он именно и создает юриста». В субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном — механизм права.

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов <17>. Другие — как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия <18>. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов <19>. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства <20>.

———————————

<17> См.: Общая теория права. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 216 — 218.

<18> См.: Теория государства и права. М., 1997. С. 312 — 314.

<19> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 267 — 289.

<20> См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. N 7; Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х томах. М., 1998. Т. 2. Теория права. Гл. VIII «Законодательная техника». С. 174 — 176.

Весомым вкладом в развитие современной юридической науки является разработка А.С. Пиголкиным следующих основных требований (принципов) законодательной техники, которые получили заслуженное признание в российской юридической науке:

1) точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона;

2) ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие;

3) полнота и конкретность регулирования, борьба с декларативностью законов;

4) использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение;

5) максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

6) системное построение права, т.е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя;

7) унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний <21>.

———————————

<21> См.: Законотворчество в Российской Федерации: Науч.-практ. и учеб. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 243 — 253.

Интересный, перспективный и ориентированный на практику подход к законодательной технике разработан специалистами Правового управления Государственной Думы <22>. В Примерных рекомендациях по подготовке законопроектов, подготовленных в Правовом управлении, подчеркивается, что работа над законопроектом должна осуществляться в рамках четко отработанной системы подготовки, предполагающей соблюдение субъектами законотворчества установленного порядка действий, правил, процедур и включающей другие элементы данной системы. Причем, вслед за Алексеевым С.С. и рядом других юристов эксперты Правового управления Государственной Думы полагают, что целесообразно проблемы законодательной техники рассматривать в рамках более широкого понятия — юридической или законодательной технологии как более точного определения всего спектра проблем, связанных с организацией законотворческой деятельности. Вопросы законодательной техники, как бы они ни рассматривались, определяют только техническую сторону подготовки проекта закона, или, точнее, средства и способы подготовки.

———————————

<22> Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 260 — 283.

Применительно к современному законотворчеству применение законодательной технологии позволяет более адекватно и глубоко разобраться в вопросах, возникающих при работе над проектом закона — от идеи до обнародования <23>.

———————————

<23> Любимов А.П. Указ. соч. С. 260 — 261.

Законодательная технология при этом трактуется как система общеобязательных принципов, требований и правил, применяемых при подготовке законопроекта, и соответствующих им процедур.

Наиболее важные принципы законодательной технологии это: конституционность проекта закона; соответствие предмета регулирования законодательному уровню; корректное предметное и языковое оформление проекта закона; точность и определенность правовой формы, включающей в себя четкость нормативных предписаний, формулировок и отдельных терминов; ясность и доступность правового языка акта для тех, кому адресован и на кого распространяет свое действие данный акт; полнота регулирования соответствующей сферы отношений, отсутствие пробелов; конкретность правового регулирования, точность в определении всех элементов акта, отсутствие двусмысленностей, декларативности в содержании правовых предписаний; краткость, компактность, оптимальная емкость изложения норм, максимальная их содержательность; сбалансированность, цельность, взаимозависимость и увязка с иными законами и законодательной базой в целом; унификация, единообразие формы, способов изложения нормативных предписаний с использованием единой, общепринятой правовой терминологии, ее корректное применение, соблюдение требований оформления законопроектов, установленных юридических конструкций; отсутствие дублирования норм действующих федеральных законов <24>.

———————————

<24> Любимов А.П. Указ. соч. С. 263 — 264.

Принципы законодательной технологии определяют особые правила и приемы законодательной техники, которые используются при подготовке законопроектов.

При подготовке проекта закона используются такие правила законодательной техники, как строго определенное внешнее и внутреннее оформление текста (содержания) и отдельных структурных единиц (подразделений) законопроекта, четкое, системное, логически последовательное построение правовой нормы и др.

Структура федерального закона состоит из внешних формальных реквизитов и содержания — преамбулы (вводной формулы), частей, разделов, глав, статей; заключительных и переходных положений.

Внешние формальные реквизиты федерального закона. Наименование вида и формы акта (закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс Российской Федерации и т.д.).

Заголовок федерального закона, который должен давать общее представление о его содержании и точно отражать предмет федерального закона.

Дата принятия федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Дата одобрения федерального закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Подпись Президента Российской Федерации.

Место и дата подписания федерального закона.

Регистрационный номер («N… ФЗ»).

Содержание федерального закона составляют преамбула и структурные элементы, в которые включены нормативные предписания.

Преамбула — это вступительная часть, которая разъясняет цели и мотивы принятия федерального закона. Нормативные предписания в преамбуле не даются.

В зависимости от предмета федерального закона, объема и характера нормативного материала нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным элементам: частям, разделам, главам, статьям, заключительным и переходным положениям.

При этом более высокую ступень деления можно применять лишь тогда, когда низшая ступень уже использована. Например, не следует употреблять рубрику «часть», если в федеральном законе нет разделов, или «раздел», если в законе отсутствуют главы. Части, разделы и главы должны иметь заголовки <25>.

———————————

<25> Там же. С. 270 — 271.

Структура федерального закона должна быть не только логически последовательной, но и рациональной. Части, разделы и главы законопроекта располагаются в той последовательности, которая будет обеспечивать логическое развитие предмета: переход от общих положений к более конкретным.

Статья. В федеральных законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих заголовок и порядковый номер. Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в федеральном законе должна быть сквозной для всего акта.

Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями, они также имеют порядковый номер. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты.

В статьях, содержащих перечисления, каждый пункт обозначается арабской цифрой или буквой со скобкой.

Каждую правовую норму следует заключать в отдельную статью. Если две или несколько правовых норм тесно связаны между собой и взаимно обусловливают друг друга, то для удобства пользования ими и их применения такие нормы можно помещать в одной статье, избегая при этом излишней перегрузки правовых положений. Формулировки этих положений должны быть лаконичны и конкретны.

Содержание правовой нормы. Поскольку на практике отдельная статья закона часто не содержит всех структурных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции), то одной из важнейших задач законодательной техники является обеспечение взаимосвязи с теми статьями закона, которые содержат гипотезу, скажем, нескольких норм или санкцию за нарушение диспозиции других норм закона. Содержание правовой нормы должно определяться исходя:

из целей, которых предполагается достичь с помощью (посредством) подготавливаемого федерального закона;

содержания норм актов большей юридической силы — Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов;

принципов соответствующей отрасли права; рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующих видов общественных отношений;

способов правового регулирования, которые могут обеспечить эффективное действие проектируемых норм.

При формулировании нормы проекта федерального закона разработчику рекомендуется наиболее полно оценить возможные последствия ее применения, с тем чтобы уже на ранней стадии подготовки законопроекта избежать нежелательных результатов в будущем.

Виды нормативных правовых предписаний. Содержание нормы права в тексте федерального закона излагается в виде нормативных правовых предписаний — отдельных формул, для которых характерны определенные способы и стиль изложения.

Рекомендуется применять перечисленные ниже виды нормативных правовых предписаний.

Предписание-принцип закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права либо права в целом.

Предписание-дефиниция содержит определение какого-либо юридического, политического и иного понятия.

Управомочивающее предписание закрепляет субъективные права (право действовать определенным способом) граждан и иных субъектов права.

Обязывающее предписание устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом.

Запрещающее предписание устанавливает запрет на совершение каких-либо действий (активного действия либо бездействия).

Императивное предписание закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать.

Диспозитивное предписание разрешает гражданам и иным субъектам права по своему усмотрению определять права и обязанности в конкретном правоотношении либо реализовывать права и обязанности, предусмотренные этим предписанием.

Бланкетное предписание устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом.

Отсылочное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права.

Обеспечивающее предписание закрепляет решение законодательного органа о признании акта утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений <26>.

———————————

<26> Любимов А.П. Указ. соч. С. 272 — 273.

Различие видов предписаний (статей) федерального закона весьма условно, поскольку одна и та же статья федерального закона может содержать несколько предписаний и, например, практически каждая статья закона запрещает или дозволяет что-то.

Устанавливаемые федеральным законом права и обязанности должны быть реальными, соответствовать современному уровню развития регулируемых общественных отношений, иметь надежный правовой механизм их защиты. Разработку механизма реализации норм права рекомендуется рассматривать как одну из основных задач по проектированию эффективно действующих норм права.

Логика федерального закона. Необходимость четкого и упорядоченного изложения правовых норм обеспечивается логической последовательностью изложения и переходом от общих положений к более конкретным. Разделы, главы, статьи, пункты (части), абзацы должны логически вытекать друг из друга, каждое положение федерального закона должно быть органично связано с другими структурными элементами, не повторять их и не противоречить им.

Нормы, составляющие содержание законопроекта, как правило, располагаются в следующей последовательности:

сфера действия федерального закона;

цели и задачи;

общие и конкретные требования к поведению субъектов, вступающих в определенные правоотношения;

правовые последствия;

заключительные положения.

Такая последовательность способствует соблюдению правила «от большего к меньшему», когда сначала формулируются нормы, имеющие общий характер, а затем нормы, конкретизирующие общие положения.

Общие положения определяют предмет, цель федерального закона, сферу отношений, регламентируемых им, а также принципы, на которых основывается регламентация. Нормы общего характера необходимы в федеральном законе для лучшего понимания конкретных норм, уяснения их целей и общей направленности.

В крупных кодифицированных (систематизированных) федеральных законах могут выделяться особые структурные части, содержащие общие положения, которые имеют определяющее значение для содержания всего федерального закона <27>.

———————————

<27> Любимов А.П. Указ. соч. С. 272 — 273.

Изменения и дополнения в федеральный закон. Изменения, вносимые в законы, целесообразнее оформлять в виде новой редакции изменяемых статей. Они могут быть также изложены в новой редакции отдельных частей статей.

Дополнения, включаемые в законы, уместно оформлять в виде новых статей акта либо частей, абзацев действующих статей и располагать сообразно логике изложения нормативных предписаний закона.

Виды отсылок. Необходимо правильно определять и формулировать отсылки в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между различными нормами и нормативными правовыми актами.

При подготовке законопроекта используются следующие виды отсылок:

отсылки к нормам данного федерального закона для обеспечения связи между его общими и конкретными, специальными положениями;

отсылки к нормативным правовым актам большей юридической силы, когда надо выявить правообразующий источник данного федерального закона;

отсылки к ратифицированным и одобренным международным актам, налагающим на Россию обязательства и требующим для их исполнения принятия внутригосударственных актов.

По своему объекту отсылки могут быть сделаны к конкретному федеральному закону в целом либо его части, а также к закону в широком смысле — к законодательству; они могут касаться как действующих законов, так и тех, принятие которых предполагается. Не допускаются отсылки к норме, отсылающей в свою очередь к другой норме.

В тексте отсылки указывается название акта, к которому делается отсылка, его номер и дата опубликования, а если отсылка делается к определенным статьям этого акта, то тогда указываются и номера статей.

В качестве обязательного компонента в федеральном законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.

В законопроекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, организаций, должностных лиц и граждан, меры ответственности за их нарушение формулируются в том случае, если они отсутствуют в федеральном законодательстве. Если такие меры уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим нормативным правовым актам.

Цифровые обозначения в тексте федерального закона. Цифровые обозначения в законах имеют количественный, абсолютный или предельный характер (например, уровень заработной платы, срок военной службы, размер налогов и т.д.) <28>.

———————————

<28> Любимов А.П. Указ. соч. С. 273 — 276.

Полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво применяются правила, касающиеся не только способов оформления законодательных текстов, но и подготовки их с точки зрения правильного выбора предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требования получили общеобязательное признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил «Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления».

В рекомендациях даны характеристики критериев определения предмета регулирования, понятия, основных и вспомогательных средств, формулировок правовых предписаний, порядка составления первичного закона и изменительного закона, правовых постановлений и обнародования новых редакций законов.

Во Франции, Чехии, Венгрии действуют технико-юридические правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции, в Канаде — законотворческие конвенции конференции единообразного права Канады; в США — справочник «Как создаются американские законы», подготовленный Правительством США с участием исследовательской службы Конгресса; в Польше действуют принципы законодательной техники, утвержденные Постановлением Совета министров 5 ноября 1991 года. Подобные документы готовятся в основном исполнительными органами власти при участии и поддержке законодательных органов и лоббистских организаций. Такие справочники помогают изучить законодательные технологии, соблюдение которых, безусловно, способствует эффективности закона, во многом зависящей от его правильного оформления и четко сформулированного содержания. Своеобразной унификации в данной сфере способствуют рекомендации Европейской ассоциации содействия законодательству.

Опыт многих цивилизованных стран по технологиям подготовки законопроектов может оказаться полезным для российской практики законотворчества, поскольку отечественных разработок в этой области мало. А практика законотворчества сегодня такова, что уже назрела острая необходимость в принятии нормативного правового акта в области законотворчества, устанавливающего общеобязательные правила подготовки и оформления проектов законов. Причем, нельзя не согласиться с Любимовым А.П., что рамки этой проблемы следует расширить до технологии подготовки законопроекта, а не втискивать в термин законодательной техники все сложнейшие процессы и понятия, связанные с законодательной деятельностью <29>.

———————————

<29> Там же. С. 276.

Разумеется, необходимо осмысленное использование зарубежного опыта, ориентация в национальном законотворчестве на нормы и стандарты Совета Европы в решении проблем законотворческих технологий, основным элементом которых является законодательная техника.

§ 2. Требования, предъявляемые к стилю языка правовых актов

В отечественной литературе большое внимание уделяется как языку права в целом <30>, так и отдельным сторонам его существования и функционирования (правовым понятиям, дефинициям, их отраслевым особенностям) <31>. В качестве предмета исследования чаще всего выступают прикладные аспекты:

———————————

<30> См.: Юрислингвистика-1-8: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. Н.Д. Голева. Барнаул, 1999 — 2007.

<31> См., например: Безруков С.С. Оценочные понятия и термины в уголовно-процессуальном законодательстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.

— роль лингвистических знаний в правотворчестве;

— языковое качество нормативных и иных актов;

— филологические приемы толкования права;

— правовая (в первую очередь, судебная) риторика;

— лингвистическая экспертиза;

— значение речевой культуры для обучения юристов.

Значительная, хотя и меньшая, часть работ затрагивает саму природу юридического языка, его особенности по сравнению с естественным языком, стиль, а также структуру юридического языка как целостного явления <32>.

———————————

<32> См.: Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009.

Своим возникновением, развитием и функционированием право во многом обязано языку. Становление и развитие языка права происходит под влиянием множества факторов, среди которых исследователи называют категориальный строй общественного сознания; особенности правового мировоззрения; состояние правовой системы общества; особенности законотворческой деятельности. Безусловно, необходимо добавить в этот перечень факторов национальный язык, а также все исторические особенности и этапы его формирования.

В тексте нормативного акта ближайшим после НПП уровнем, соответствующим понятию сложного синтаксического целого, является статья нормативного акта или ассоциация НПП. Любая статья представляет собой связный текст, синтаксический анализ которого показывает, что в подавляющем большинстве случаев генеральное НПП формулируется в виде коммуникативно сильного предложения. Структура подобных предложений позволяет понять их смысл, независимо от условий контекста, поэтому их называют контекстуально независимыми. Конкретизирующие НПП часто бывают выражены коммуникативно слабыми (контекстуально зависимыми) предложениями, что соответствует общей логике построения сложного синтаксического целого.

Более крупные структурные части правового акта (параграфы, главы, разделы), весь юридический документ в целом также представляют собой связные тексты. В результате формируется сложная система, включающая тексты разного объема и уровня сложности, образующие в совокупности гипертекст — право. Язык права обслуживает все сферы его существования, образуя при этом несколько уровней (или срезов), которые тесно взаимосвязаны между собой и представляют в совокупности функциональную структуру юридического языка. А.Н. Шепелев включает в нее следующие элементы: 1) язык закона, 2) язык правовой доктрины, 3) профессиональную речь юристов, 4) язык процессуальных актов, 5) язык договоров.

Н.Д. Голев называет четыре сферы «пересечения» языка и права:

— язык как объект правового регулирования;

— язык как средство законодательной деятельности;

— язык как средство правоприменительной деятельности;

— язык как средство юридической науки.

Подобные классификации можно обнаружить не только в отечественных источниках. Так, В. Отто выделяет следующие «слои» юридического языка:

— язык законов;

— язык судебных решений;

— язык юридической науки и экспертиз;

— язык ведомственного письменного общения;

— административный жаргон.

Сандрини говорит о трех типах юридических текстов, функционирующих в различных сферах:

— правотворчество (договоры, уставы);

— осуществление правосудия (судебные решения, показания, экспертизы, иски и т.д.);

— административные тексты (ведомственный язык и язык ведомственной корреспонденции).

Встречаются и более подробные классификации. К примеру, В.Б. Исаков выделяет более шести субстилей юридического языка. Однако, как представляется, стилистические различия между некоторыми из них не очень значительны:

1) язык законодательства;

2) язык подзаконных правовых актов (по нашему мнению, первые две группы в стилистическом плане имеют больше сходства, чем различия);

3) язык правоприменительной практики;

4) язык юридической науки;

5) язык юридического образования;

6) язык юридической журналистики и др.

М.Л. Давыдова с точки зрения стилистического своеобразия выделяет 4 уровня юридического языка:

1) язык нормативно-правовых актов;

2) язык правоприменительных и иных индивидуальных актов;

3) профессиональная речь юристов;

4) язык правовой доктрины.

Стилистическую основу языка права составляют три функциональных стиля: официально-деловой, научный, публицистический.

1. Официально-деловой стиль является преобладающим для юридического языка, так как «обслуживает» два важнейших его уровня:

а) язык законов (и иных нормативных актов) — законодательный подстиль;

б) язык других юридических документов — обиходно-деловой подстиль.

Язык законов при этом можно рассматривать как эталонный по отношению к другим уровням. Во-первых, к его качеству (точности, краткости, понятности, правильности) предъявляются повышенные требования, поэтому в большинстве случаев он выступает как образец грамотно составленного документа.

Во-вторых, по отношению к другим уровням права закон обладает особой авторитетностью, что приводит к копированию или использованию аналогичных языковых средств, а также цитированию значительных отрывков законодательного текста (отсюда, например, проблема воспроизведения, дублирования НПП).

Язык других юридических документов включает множество подгрупп: язык процессуальных актов, язык управленческих актов, язык договоров, язык документов, составляемых обычными гражданами, и т.д. По содержанию эти документы отличает от закона их казуальный характер.

Наиболее сложная проблема в этой области на сегодня — терминологическая чистота, ясность и простота понятийных конструкций законопроекта. Ошибки в законодательной технике, применяемой при подготовке законопроектов, могут быть различными, но чаще всего они связаны с нечетким или неправильным использованием юридических терминов, некорректным языковым и предметным оформлением законов.

Выработка стройной и единообразной системы юридических понятий и терминов, используемых в российском законодательстве, жизненно необходима, и это одно из самых приоритетных направлений правовой реформы. Только такая система сможет обеспечить единообразное толкование правовых предписаний, а следовательно, единообразное и правильное применение каждой правовой нормы. Таким образом, в комплексе с другими первоочередными задачами в области законотворчества одним из важнейших приоритетов должна стать работа по созданию единого словаря правовых понятий (словаря юридической лексики), тезауруса, охватывающего все отрасли права. Такой словарь поможет упорядочить юридическую терминологию, используемую в законодательстве. А это является необходимым условием обеспечения внутреннего единства и действенности законодательства, да и всей правовой системы.

Параллельно необходимо подготовить многоязычные юридические словари-тезаурусы по примеру тезауруса EUROVOC. Следует отметить, что работа в этом направлении уже ведется и достаточно активно. Парламентской библиотекой в рамках проекта перевода на русский язык и адаптации тезауруса Европейского парламента EUROVOC подготовлена и издана его русская версия.

Язык и стиль федерального закона. Одно из основных требований, предъявляемых к законодательному языку, — ясность, точность и корректность изложения правовых предписаний.

Федеральный закон должен быть сформулирован так, чтобы он наилучшим образом отвечал целям, поставленным перед ним, а его содержание было бы доступно, понятно и должностным лицам, и гражданам. Язык закона, его правовых предписаний является составной частью юридического языка, обладающего такими признаками, как однозначность, формализация и нормирование средств выражения.

Федеральные законы излагаются на русском языке — государственном языке Российской Федерации.

Нормы федерального закона формулируются по возможности короткими фразами, четкими, доступными для понимания словами. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

Особенностями стиля законодательного текста являются его директивность и официальность. Директивность норм закона выражается в формулировках, которые носят обязательный, волевой и властный характер. Стиль закона — это стиль строгих предписаний, требований выполнять установленные законом правила. Директивностью норм определяется его официальность, которая закрепляет государственную волю. Официальность стиля выражается в установленных законом обязательных правилах поведения, официальных процедурах принятия, подписания и опубликования закона. Требования законодательной технологии к стилю закона выражаются в соблюдении логики всех структурных единиц, последовательности изложения, экономичности, рациональности, а также однозначности и четкости изложения смысла правовых предписаний.

Критериями качества закона с лингвистической точки зрения являются простота, краткость, ясность и точность.

Простота текста закона характеризуется прямым порядком слов (за подлежащим следует сказуемое), отсутствием громоздких конструкций, а также умеренным использованием причастных и деепричастных оборотов. Чем проще текст для понимания, тем вероятнее будет его исполнение.

Краткость закона характеризуется максимально сжатым изложением его текста, отсутствием повторов и малоинформативных сочетаний в его тексте. Критерий краткости сосредоточивает внимание субъекта на сути закона.

Ясность означает понятность текста читателю, что обеспечивается максимально допустимой простотой текста, при этом нельзя отказываться от употребления юридических профессионализмов, непонятных большинству населения. Ясность закона способствует правильному и полному выявлению содержащейся в нем информации, обеспечивает эффективность действия нормативных предписаний закона.

Точность означает «достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью и воплощением этой мысли в законодательной формуле» <33>.

———————————

<33> См.: Язык закона. М., 1990. С. 22.

Точность нормативно-правовых предписаний обеспечивается с помощью таких требований, как использование четких, недвусмысленных дефиниций понятий; отсутствие в тексте закона двусмысленных и многозначных терминов; редким использованием в безличных предложениях глагольно-неопределенных конструкций и не поясняемых далее слов, типа «нередко», «другие», «в случае необходимости».

Стремление к точности противостоит стремлению к простоте. Технико-юридический критерий точности занимает доминирующую позицию, так как текст закона должен быть прежде всего максимально точен и лишь затем по возможности прост.

Любые нарушения критериев языкового аспекта закона затрудняют восприятие текста нормативных актов, создают ситуации, когда заинтересованные лица неправильно понимают соответствующие нормативно-правовые предписания либо вовсе не могут понять смысл и содержание нормы права.

Логический аспект нормы права в теории права нуждается в основательном изучении. Только в некоторых исследованиях обращается внимание на такое свойство нормы права, как формальная определенность <34>.

———————————

<34> См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971; Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978.

С критерием определенности связываются прежде всего правила употребления в тексте закона терминов и понятий. В частности, термин требуется использовать только в значении, данном его легальной дефиницией, не следует давать одному и тому же термину несколько дефиниций и допускать для выражения одной мысли различные термины.

Критерий определенности требует закрепления в тексте закона легальных определений наиболее значимых терминов, понятий. Это устранит споры о «духе» закона при правоприменении.

Критерий логической непротиворечивости закона подразумевает, что текст закона свободен от внутренних противоречий самому себе. Непротиворечивость характеризуется требованием исключать противоречия в тексте как одного, так и разных законов.

Нарушение принципа непротиворечивости приводит к деформации системы права, так как под угрозой оказывается основная функция права — быть целостным, единым регулятором общественных отношений. Противоречивость является грубой ошибкой законодателя, однако очень распространенной и опасной. Противоречивость заключается в том, что отрицается то положение, которое недавно утверждалось. Противоречие может быть контактным, когда отрицание следует непосредственно за утверждением, или дистантным, когда отрицание отделено от утверждения значительным промежутком текста.

Последовательность как свойство правильного логического мышления является обязательным признаком логического аспекта качества закона и характеризуется двумя требованиями: первое — последовательное развитие мысли законодателя в тексте закона; второе — последовательное развитие конституционных основ в тексте закона <35>.

———————————

<35> См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000; и др.

К сожалению, не все действующие законы подготовлены с учетом требований логики и соответствуют ее критериям.

Важность поставленной проблемы качества закона состоит в том, что теоретически разработанные и применяемые на практике юридические, грамматические и логические критерии качества позволяют поставить проектирование законов на строго научную основу. Законопроектная работа с самого начала должна ориентироваться на формирование основных признаков, свойств закона как источника права, без которых он не может быть ни качественно совершенным, ни эффективно действующим.

Вместе с тем придание качественного совершенства форме закона является первым этапом подготовки совершенного и эффективно действующего закона. Ни один закон, имеющий несовершенную форму выражения и изложения норм права, не может действовать эффективно. Но качественный по форме закон может оказаться неэффективным, поскольку процесс реального действия закона зависит от многих социально-правовых и иных факторов, действующих за пределами закона и не зависящих от него. Поэтому важным аспектом качества закона является социальный аспект.

Российскими правоведами весьма обстоятельно изучен вопрос о критериях социального аспекта качества закона. Аргументированно показано, что его критерием выступает «эффективность действия норм права». Однако эффективность бывает юридическая и социальная. Юридическая эффективность правовой нормы понимается как соответствие поведения субъектов правоотношения требованиям, закрепленным нормой права. Для социальной эффективности простого исполнения нормы права оказывается недостаточно. Она характеризует самые глубинные процессы правового регулирования — степень достижения социальных целей, находящихся вне непосредственной сферы правового регулирования Наибольшее распространение получил взгляд на социальную эффективность норм права как на соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты <36>.

———————————

<36> Там же.

§ 3. Понятие и виды терминов в законодательстве

При подготовке закона, как правило, используется специальная терминология, применяемая в сфере деятельности, которая относится к его предмету. При этом целесообразно давать расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов и понятий.

Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой и/или установленной в законах терминологией. Для обозначения одних и тех же понятий следует использовать одни и те же термины. В законотворчестве используются два основных вида понятий (терминов): понятия правовые — законодательные дефиниции (термины) и понятия неправовые (например, из специальных отраслей знаний).

Определения наиболее важных предметных терминов, употребляемых в законе и являющихся общими для всех его предписаний, целесообразно давать в одной статье, обычно помещаемой в начале текста. Число определений, объясняющих те или иные содержащиеся в законе термины, не должно быть чрезмерным.

Терминология, используемая в проекте федерального закона, не должна отличаться от терминологии, содержащейся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах.

При использовании понятий следует исходить из общепринятых определений юридической терминологии, а при необходимости применения иных специальных терминов — из содержащихся в словарях.

Классическим стало определение юридического термина, сформулированное А.С. Пиголкиным в книге «Язык закона»: «Юридический термин — это слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве, является обобщенным наименованием юридического понятия, имеющего точный и определенный смысл, и отличается смысловой однозначностью, функциональной устойчивостью» <37>.

———————————

<37> Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 65.

Специалисты-правоведы утверждают: «Понятийно-терминологическая неопределенность ведет к противоречиям в системе законодательства, интерпретациям в обход закона, произвольному применению законодательных нормативов» <38>. С учетом того что термины изначально предназначены для формирования специальной (профессиональной) лексики, неточность их применения в тексте нормативного правового акта зачастую приводит к неверному пониманию сути правовой нормы, искажению первоначального замысла законодателя, потере целевого предназначения того или иного правила, а иногда и целого института трудового права. Поэтому представляется актуальной постановка вопроса о терминологической определенности отрасли.

———————————

<38> Пиголкин А.С., Абрамова А.И., Рахманина Т.Н., Студеникина М.С., Чернобель Г.Т., Юртаева Е.А. Современные тенденции законодательного творчества // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 73.

Лингвисты характеризуют термин как специальное слово (или словосочетание), принятое в профессиональной деятельности и употребляющееся в особых условиях. Термин — это словесное обозначение понятия, входящего в систему понятий определенной области профессиональных знаний, основной понятийный элемент языка для специальных целей. Для своего правильного понимания термин требует дефиниции <39>. В юридической литературе понятию «термин» дается следующая дефиниция: «…слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве, является обобщенным наименованием юридического понятия, имеющего точный и определенный смысл, и отличается смысловой однозначностью, функциональной устойчивостью» <40>.

———————————

<39> Суперанская А.В., Подольская Н.В., Васильева Н.В. Общая терминология: вопросы теории / Отв. ред. Т.Л. Канделаки. 2-е изд. М., 2003. С. 14.

<40> Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 65.

Обобщающую характеристику особенностей правовой терминологии дал С.П. Хижняк: «Терминология права характеризуется специфически проявляющейся системностью, которая предопределяется использованием слова для обозначения ключевых элементов нормы права, развитием родовидовых отношений с другими терминами, тенденцией к однозначному употреблению, отсутствием эмоционально-экспрессивных стилистических синонимов, проявлением оценочного фактора, не обязательным наличием у терминов дефиниций» <41>. В то же время надо иметь в виду, что в отдельных отраслях могут использовать и общеупотребительную лексику. Терминологию трудового права, например, можно дополнительно охарактеризовать как систему терминов, основную массу которых составляет общеупотребительная лексика. Слова «работа», «работодатель», «простой», «заработная плата», «отпуск», «рабочее время», «трудовой спор» имеют на первый взгляд абсолютно понятный смысл, в связи с чем не нуждаются в пояснении. Однако в процессе терминологизации, при переходе из обычной лексики в специализированный юридический словарь они становятся терминами трудового законодательства, требующими адекватного применения и правильного понимания всеми субъектами правоприменительной деятельности. Если же термин допускает различную интерпретацию, обозначает иное понятие, нежели вытекает из общего смысла текста нормативного акта, неоднозначно воспринимается в контексте, не корреспондирует с другими терминами, возникает проблема терминологической неопределенности источников трудового права.

———————————

<41> Хижняк С.П. Юридическая терминология: формирование и состав / Под ред. Л.И. Баранниковой. Саратов, 1997. С. 24.

Причинами такого дефекта могут быть самые разные обстоятельства субъективного и объективного характера — от несоблюдения правил законодательной техники при формировании текстов нормативных правовых актов до изменения социально-экономической обстановки в обществе и появления новых технологий.

Специалисты в области лингвистики считают, что неясный термин образуется в результате механического переноса этого термина в его общелингвистическом значении в нормативный акт и игнорирования законодателем разницы между языковым и правовым значениями этого термина. Е.А. Крюкова к причинам неясности термина относит неточный выбор лексического эквивалента, несочетаемость терминов, неправильный выбор термина с точки зрения его стилистической принадлежности <42>.

———————————

<42> Крюкова Е.А. Язык и стиль законодательных актов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17.

Лексико-правовой анализ текстов нормативных правовых актов трудового права позволяет выделить следующие предпосылки терминологической неопределенности отрасли.

1. Неточное использование терминов других отраслей права, отход от их первоначального значения. Зачастую законодатель трансформирует известный термин путем дополнения его характеристики применительно к трудовому праву. Например, термин «обособленное подразделение», воспринятый из Гражданского кодекса РФ, при добавлении прилагательного «структурное» теряет свое первоначальное гражданско-правовое значение, приданное ему ст. 55 ГК РФ, но так и не приобретает в рамках трудового законодательства четкого значения ввиду отсутствия соответствующей дефиниции.

Другой пример — термин «персональные данные работника» (гл. 14 ТК РФ), являющийся производным от «персональных данных». Статья 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» <43> определяет персональные данные как любую информацию, относящуюся к определенному или определяемому на основе такой информации физическому лицу. Согласно же ст. 85 ТК РФ персональные данные работника — информация, необходимая работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающаяся конкретного работника. Специальное отраслевое понятие принципиально отличается от общего уже тем, что ограничивает круг персональных данных работника (вместо «любая информация» — «информация, необходимая работодателю»). Однако такое сужение порождает как минимум две проблемы, связанные с неточностью формулировки. Во-первых, говоря о персональных данных работника, законодатель формально-юридически исключает из сферы действия гл. 14 ТК РФ лиц, не относящихся к категории «работник», например граждан, поступающих на работу, лиц, уволенных из организации, субъектов, состоящих в отношениях ученичества, и др. Во-вторых, ставя во главу дефиниции лишь трудовые отношения, законодатель упускает целый ряд перечисленных в ст. 1 ТК РФ отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Означает ли это, что отношения по защите персональных данных лиц, не являющихся работниками, но вступивших с работодателем в иные отношения, входящие в предмет трудового права (например, по трудоустройству у данного работодателя), должны регулироваться не ТК РФ, а специальным Федеральным законом «О персональных данных»? Представляется, что ответ должен быть отрицательным, однако он не кажется очевидным в силу явной терминологической неопределенности заимствованного термина.

———————————

<43> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.

2. Введение новых терминов без должного уточнения их значения в контексте или дефинирования. В 2006 г. в Трудовой кодекс РФ Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ <44> была дополнительно введена ст. 168.1, устанавливающая правила возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников. Но сам термин «служебная поездка» не получил достаточного пояснения, кроме того, что служебные поездки работников, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер, служебными командировками не признаются (ч. 1 ст. 166 ТК РФ). Статья 168.1 ТК РФ добавляет к перечню работников, чьи разъезды следует считать служебными поездками, работающих в полевых условиях или участвующих в работах экспедиционного характера. Но что такое «полевые условия» или «экспедиционный характер», законодатель также не разъясняет.

———————————

<44> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.

При внешней схожести правовых категорий (обе характеризуются необходимостью совершения работником поездок, сопровождающихся расходами по проезду, найму жилого помещения и т.п.) законодатель не случайно подчеркнул их различие, однако в отличие от командировок служебным поездкам не дал достаточной правовой характеристики, лишив их законодательной дефиниции. В результате работодатели теряются в догадках, как различить поездки в командировки от поездок служебных, а потому крайне редко устанавливают правила о служебных поездках в локальных нормативных актах, несмотря на то, что с точки зрения документального сопровождения служебные поездки выгодно отличаются от командировок, поскольку не требуют оформления служебного задания, издания приказа о направлении в командировку, выдачи командировочного удостоверения, написания отчета после возвращения из командировки.

В отсутствие легальной дефиниции определение термина может формироваться внутри контекста. Действительно, некоторую информацию о служебных поездках мы можем почерпнуть из ст. 166 ТК РФ: служебные поездки совершают те работники, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер. Однако ст. 168.1 ТК РФ идет дальше и добавляет к этой характеристике еще два вида работ — работу в полевых условиях и работу экспедиционного характера. Таким образом, расширяется содержание понятия «служебная поездка». Однако подобная фрагментарность, неполнота контекстуального определения термина в отсутствие его легальной дефиниции весьма затрудняют процесс правоприменения, делая норму ст. 168.1 ТК РФ недостаточно востребованной.

3. Использование термина, неадекватного понятию (уже или шире его правового смысла). Например, в ст. 399 ТК РФ законодатель сформулировал правило о кворуме следующим образом: собрание работников считается правомочным, если на нем присутствует более половины работающих. Возникает вопрос: а кого считать работающими? Всех лиц, осуществляющих трудовую деятельность, включая тех, кто работает по договорам гражданско-правового характера, или только собственно работников, состоящих с работодателем в трудовых правоотношениях на основании трудового договора? Думается, правильным будет второй из названных вариантов. Для сравнения возьмем норму ст. 410 ТК РФ, уточняющую, что собрание работников (для принятия решения об объявлении забастовки) считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины от общего числа работников.

Использование в ст. 227 ТК РФ словосочетания «производственная деятельность» формально-юридически сужает сферу действия правовой нормы, определяющей категорию «несчастные случаи, подлежащие расследованию и учету». Исходя из определения понятия «производственная деятельность», данного в ст. 209 ТК РФ, правила ст. 227 ТК РФ следует применять только к лицам, использующим средства труда, необходимые для превращения ресурсов в готовую продукцию, совершающим действия, включающие в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг. При таком толковании из сферы действия ст. 227 ТК РФ будут исключены организации образования, науки, медицины, торговли и иные субъекты, осуществляющие непроизводственные виды деятельности.

Обращает на себя внимание и бессистемное использование термина «компенсация» и производного от него прилагательного «компенсационный». Легальная дефиниция понятия дана в ст. 164 ТК РФ: компенсации — это денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных ТК РФ и другими федеральными законами. Из этого определения вытекает, что единственное целевое назначение компенсаций — возмещение затрат работника. Однако скрупулезный анализ ТК РФ выявляет случаи использования термина «компенсации» совсем в ином значении. Так, в ст. ст. 181, 279 ТК РФ устанавливаются правила о выплате компенсации в случаях расторжения трудового договора с некоторыми категориями руководителей по отдельным основаниям (в связи со сменой собственника имущества организации, принятием собственником или уполномоченным органом юридического лица решения о прекращении трудового договора). В ч. 3 ст. 180 ТК РФ также применяется термин «компенсация» при установлении гарантии при досрочном расторжении трудового договора с работником в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников. Совершенно очевидно, что в обоих случаях речь идет не о возмещении затрат работника, произведенных им в связи с исполнением трудовых обязанностей, а о денежных выплатах, связанных с потерей работы. Для таких выплат Кодексом предусмотрено иное наименование понятия (термин) — «выходное пособие», используемое в ст. ст. 178, 292, 296, 307 ТК РФ.

Еще одно значение, не совпадающее с легальной дефиницией термина «компенсация», мы находим в ч. 2 ст. 57 ТК РФ, требующей в качестве обязательного условия трудового договора включать в него компенсации за тяжелую работу и работу с вредными и/или опасными условиями. Здесь имеется в виду не возмещение затрат работника, а предоставление ему установленных трудовым законодательством льгот в области рабочего времени, времени отдыха и заработной платы <45>.

———————————

<45> Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. N 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и/или опасными и иными особыми условиями труда» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5618.

Исправить ситуацию с неоднозначностью термина «компенсация» можно двумя путями: 1) скорректировать сам термин и его дефиницию; в этом отношении показателен законодательный опыт Республики Казахстан — в ТК РК используется термин «компенсационные выплаты», под которыми понимаются денежные выплаты, связанные с особым режимом работы и условиями труда, потерей работы, возмещением работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных предусмотренных законами РК обязанностей (ст. 1); 2) заменить слово «компенсация» на «выходное пособие» там, где речь идет о выплатах при увольнении работника, и на «льготы» — в случае предоставления отдельным работникам преференций в сфере труда.

4. Использование синонимов, омонимов без учета требований законодательной техники. Например, слово «соглашение» используется в ТК РФ в различных значениях — как договоренность сторон (ст. ст. 72, 80, 93, 145, 151 и др.), как акт социального партнерства и источник трудового права (ст. ст. 5, 9, 4551 и др.), как основание прекращения трудового договора (п. 1 ст. 77, ст. 78).

Использование в ст. 80 ТК РФ формулировки «по соглашению сторон» при изложении правила об увольнении работника по собственному желанию до окончания двухнедельного срока предупреждения повлекло ошибочное толкование данной правовой нормы. Отдельные авторы стали утверждать, что при достижении работником и работодателем договоренности о сокращении срока предупреждения необходимо менять основание прекращения трудового договора (п. 3 ч. 1 ст. 77 ТК РФ) на увольнение по соглашению сторон (п. 1 ч. 1 ст. 77 ТК РФ). Однако с такой позицией согласиться нельзя, поскольку в данном случае совпадение воли сторон (соглашение) достигнуто только по вопросу о дате увольнения, но не об основании прекращения трудового договора.

Достаточно нелепо выглядит правило, зафиксированное в ч. 7 ст. 414 ТК РФ о порядке оплаты простоя работникам, не участвующим в забастовке: в качестве правовых актов, устанавливающих такой порядок, могут выступать… соглашение и соглашение. В одной правовой норме один и тот же термин употребляется в разных значениях — как социально-партнерский акт и как договоренность сторон коллективного трудового спора <46>. И только уточнение способа принятия второго соглашения (оно должно быть достигнуто в ходе разрешения коллективного трудового спора) дает возможность различить два разных вида соглашений.

———————————

<46> В данном случае нарушено одно из правил применения омонимов: нельзя употреблять в предложении, части текста (абзаце) два слова-омонима. См. об этом: Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997. С. 77.

Следует добавить, что проблемы создают не только полные, но и неполные синонимы, к числу которых можно отнести пару «выборы» и «избрание», использованные в ст. 332 ТК РФ (оба юридических факта относятся к числу оснований возникновения трудового правоотношения, предшествующих заключению трудового договора). Разницу между ними может понять только специалист. Вероятно, применением разных терминов законодатель хотел подчеркнуть различия в процедурах избрания по конкурсу на замещение должностей научно-педагогических работников и выборов на должности деканов и заведующих кафедрами.

5. Злоупотребление оценочными категориями в законодательном тексте ведет не только (и не столько) к терминологической неопределенности, сколько создает дополнительную возможность для неоднозначного толкования правовой нормы. Наверное, одной из самых «богатых» на оценочные понятия (около 20) является ст. 81 ТК РФ, формулирующая основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Оценке подлежат субъекты («работники, выполняющие воспитательные функции»), действия («аморальный проступок»), состояние («состояние алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения»), степень («грубое», «тяжкие») и другие обстоятельства.

Безусловно, наиболее эффективным способом устранения неопределенности правового текста является замена оценочного понятия на юридический термин, имеющий точно определенный смысл. Однако ввиду невозможности полного избавления от оценочных категорий в праве необходимо хотя бы законодательное уточнение их значения, как, например, это сделано в отношении понятий «изменение организационных или технологических условий труда» (ч. 1 ст. 74 ТК РФ), «чрезвычайные обстоятельства» (п. 7 ст. 83 ТК РФ), «условия, отклоняющиеся от нормальных» (ст. 149 ТК РФ). В данных правовых нормах в скобках приводится примерный перечень обстоятельств, подпадающих под оценочное понятие (иными словами, перечисляются видовые понятия, входящие в родовое понятие), что дает правоприменителю ориентир в определении его границ.

Способствовать устранению терминологической неопределенности могут следующие меры: 1) унификация терминологии, исключение синонимов и омонимов; 2) замена неточных и неясных слов и словосочетаний на однозначно толкуемые термины; 3) дефинирование терминов при необходимости их уточнения или придания им специального содержания, отличного от общепринятого.

Унификация по-разному характеризуется в юридической литературе: как требование к языку законодательства, как направление терминологической работы, как совокупность приемов и средств, направленных на достижение смысловой однозначности терминов в пределах определенной терминологической системы. Унификация предполагает в качестве цели достижение единообразного применения юридической терминологии, устранение излишней синонимии, противоречий и разночтений в значении и написании терминов <47>.

———————————

<47> Казьмин И.Ф., Прянишников Е.А., Сморгунов Е.М. Унификация и стандартизация юридических терминов // Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 133; Магомедов С.К. Унификация терминологии нормативных правовых актов РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 68; Фомина Л.Ю. Унификация нормативной правовой терминологии: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 19.

Например, требуется терминологическая корректировка нормы ч. 4 ст. 66 ТК РФ, согласно которой в трудовую книжку работника вносятся сведения о награждениях за успехи в работе. Однако ст. 191 ТК РФ использует иной термин — «поощрения за труд». Слово «награждение» применимо только к государственным наградам. Таким образом, если не применить расширительное толкование анализируемой нормы, получается, что в трудовую книжку работодатель должен заносить только сведения о награждении работников государственными орденами, медалями, знаками отличия, о присвоении государственных почетных званий. Вряд ли законодатель имел в виду такое «узкое» применение рассматриваемой нормы. Подтверждением тому служит п. 24 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 <48>, согласно которому в трудовую книжку вносятся сведения о награждении (поощрении) за трудовые заслуги, в том числе применяемые работодателями. В данном случае подзаконный акт «подправил» закон, неточно применивший термин. В целях унификации трудового законодательства следует в ст. 66 ТК РФ термин «награждения» заменить на «поощрения за труд».

———————————

<48> СЗ РФ. 2003. N 16. Ст. 1539.

Сложная терминологическая система законодательства как составная часть русского языка не может быть свободной от естественных лексико-семантических особенностей последнего, в частности от синонимии (греч. synonimia — одноименность) и омонимии (исп. homonimia — звуковое совпадение двух или более языковых единиц). Причем в некоторых случаях этого невозможно избежать, поскольку, например, трудовое законодательство использует термины иных отраслей. Например, слова-синонимы «несостоятельность» и «банкротство» (п. 1 ст. 278 ТК РФ) заимствованы из гражданского законодательства. Один и тот же термин «дисквалификация» используется в разных значениях (п. 8 ст. 83 ТК РФ и п. 1 ст. 348.11 ТК РФ), приданных ему соответственно ст. 3.11 КоАП РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <49>.

———————————

<49> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

Другая проблема, требующая законодательного вмешательства, вызвана наличием неоднозначных формулировок в ст. 84.1 ТК РФ, устанавливающей порядок оформления прекращения трудового договора. Бессистемное использование словосочетаний «день прекращения трудового договора», «последний день работы», «день оформления прекращения трудовых отношений» вводит в заблуждение правоприменителей и даже способствует вынесению неоднозначных судебных решений. А с учетом того, что ст. ст. 391 и 394 ТК РФ содержат несколько иной термин «дата увольнения», и вовсе становится очевидной необходимость унификации терминологии.

Ничем не объяснимо разнообразие формулировок, используемых законодателем при формировании правил о равном представительстве работников и работодателей при совместном создании ими различных органов. Сравним: в ст. 218 ТК РФ применено словосочетание «на паритетной основе», в ст. 384 ТК РФ — «из равного числа представителей работников и работодателя», в ст. 402 ТК РФ — «на равноправной основе». Полагаем, что необходимо выбрать одно унифицированное стойкое словосочетание и применять его последовательно во всех названных статьях. Представляется, что наиболее подходит последняя формулировка, поскольку, во-первых, равноправие сторон — это один из принципов социального партнерства, сформулированных в ст. 24 ТК РФ, и, во-вторых, институт социального партнерства использует именно этот термин (ст. 35 ТК РФ).

Придать ясность и однозначность правовой норме может простая замена неопределенной словесной формулировки ясным и понятным правоприменителям термином. Проиллюстрируем это на примере ст. 82 ТК РФ, устанавливающей обязанность работодателя сообщить выборному органу первичной профсоюзной организации о сокращении численности или штата работников. Для определения сроков предупреждения законодатель использует словосочетание «до начала проведения соответствующих мероприятий». Возникает закономерный вопрос: какие мероприятия имеет в виду законодатель — принятие решения о сокращении численности или штатов или собственно увольнение работников по этому основанию? Судебная практика по данному вопросу не отличалась единством до тех пор, пока Конституционный Суд РФ не сформировал свою правовую позицию по этому поводу в Определении от 15 января 2008 г. N 201-О-П по жалобе открытого акционерного общества «Центр восстановительной медицины и реабилитации «Сибирь» на нарушение конституционных прав и свобод положением ч. 1 ст. 82 ТК РФ <50>. Двухмесячный срок следует определять, ориентируясь на дату начала увольнения работников (расторжения трудовых договоров).

———————————

<50> Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 4.

Подобной проблемы не возникло бы, если бы анализируемая правовая норма была сформулирована с использованием известного правоприменителю термина «увольнение»: не позднее чем за два (а при массовом увольнении работников — не позднее чем за три) месяца до увольнения работников.

Полагаем, что законодатель пока не использовал в полной мере потенциал такого приема юридической техники, как дефинирование, хотя, на наш взгляд, это самый эффективный способ устранения терминологической неопределенности. Как известно, существуют различные способы определения терминов, которые можно охарактеризовать как имплицитные или эксплицитные. К первым относятся родовидовые определения (или классификационные) и казуистические (или описательные). Имплицитные определения характеризуются абстрактным характером, что дает правоприменителю повод и возможность толковать их с учетом конкретных обстоятельств. Эксплицитный тип определения (так называемое перечневое определение) представляет собой специфический, но достаточно характерный именно для правовых текстов вариант уточнения объема содержания понятия. Перечневое определение терминов оформляется путем перечисления составляющих данный класс элементов. Это, как правило, наиболее точный способ выявления содержания понятия, особенно если перечень носит закрытый характер. Например, термин «грубое нарушение трудовых обязанностей» законодатель разъясняет с помощью перечня таких дисциплинарных проступков, которые, по его мнению, относятся к «грубым» (п. 6 ст. 81 ТК РФ). Определение понятия «отношения, непосредственно связанные с трудовыми» (ст. 1 ТК РФ) имеет большое значение, так как, по сути, определяет предмет отрасли. Поэтому законодатель не может использовать в данном случае открытый перечень отношений, которые подпадают под действие трудового законодательства, а приводит вполне конкретный, закрытый и не подлежащий расширительному толкованию список. Другое дело — насколько корректно и доступно для понимания сформулированы отдельные виды отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Недаром ставится вопрос о введении дополнительных критериев для отбора отношений, которые должны быть включены в предмет отрасли <51>.

———————————

<51> Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А. Концепция развития трудового законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 551.

Задача разработчиков законопроектов — найти оптимальный способ языкового выражения воли законодателя, подобрать такой вид дефиниции, который в наибольшей степени будет соответствовать целям и задачам регулятивного воздействия на трудовые отношения.

Известно, что значение термина может раскрываться не только с помощью дефиниции, но и в контексте <52>. С.П. Хижняк уточняет: «Контекст «вырывает» слово из общего употребления и превращает его в элемент терминосистемы… Между тем, вырвавшись из привычной среды, слово употребляется как средство правового регулирования, лишаясь некоторых своих связей с лексикой общего употребления, например, ряда коннотативных значений, присущих ему в языке общего употребления» <53>. Слово «документы» имеет общепринятое значение «деловые бумаги, подтверждающие какой-нибудь факт или право на что-нибудь» <54>. Будучи употребленным в ст. 62 ТК РФ с уточняющим словосочетанием «связанные с работой», оно приобретает особый юридический смысл. Кодекс устанавливает обязанность работодателя выдать работнику по его заявлению не любые документы, а только те, которые непосредственно связаны с его работой. Более того, в порядке уточнения содержания термина законодатель приводит примерный перечень таких документов. Тем не менее, несмотря на такое контекстуальное определение термина, на практике возникают проблемы, связанные с тем, что работники, ссылаясь на ст. 62 ТК РФ, требуют от работодателей предоставления им копий коллективного договора, положения об оплате труда, должностной инструкции и других локальных нормативных актов, действующих в организации. Более того, имеются судебные прецеденты, когда суды выносят решения, обязывающие работодателей выдавать работникам по их письменному заявлению копии таких правовых актов, ссылаясь на то, что они связаны с трудовой деятельностью работника. Таким образом, мы можем констатировать, что в правосознании даже профессиональных юристов смешиваются понятия «документы» и «локальные нормативные акты», хотя законодатель устанавливает для них разные правила: копии документов предоставляются работнику по его просьбе (ст. 62 ТК РФ), а с локальными нормативными актами и коллективным договором работник должен быть только ознакомлен под роспись (ст. 22, ч. 3 ст. 68 ТК РФ). В связи с этим представляется необходимым сделать уточнение в ст. 62 ТК РФ о том, что речь идет о документах, содержащих персональную информацию о работнике.

———————————

<52> Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М., 1987. С. 90.

<53> Хижняк С.П. Юридическая терминология… С. 12.

<54> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. Л.И. Скворцова. 24-е изд., испр. М., 2005. С. 169.

Итак, для преодоления терминологической неопределенности в праве необходимо строгое соблюдение выработанных совместными усилиями специалистов в области юриспруденции и лингвистики требований к юридической терминологии, в частности:

— соответствие выбранных слов и словосочетаний (терминов) правовому понятию;

— адекватность понятийного содержания термина его словесному обозначению;

— системность терминов, их внутренняя отраслевая и межотраслевая согласованность;

— наличие правовой дефиниции термина при необходимости пояснить его значение;

— полнота контекстуального определения термина при отсутствии легальной дефиниции;

— отсутствие синонимов и омонимов в тексте нормативного акта.

Устранение терминологической неопределенности в трудовом праве должно служить решению глобальной задачи — совершенствованию понятийного аппарата как информативной составляющей трудового права.

Юридические термины — средства юридической техники, с помощью которых конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Являясь первичным материалом для написания норм права, юридические термины имеют сквозное значение. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю: отменяет и изменяет нормы; устанавливает новые правила поведения; закрепляет сложившиеся общественные отношения. С помощью юридических терминов какие-либо волеизъявления принимают форму конституций, текущих законов, постановлений правительства, инструкций министерства и т.д. В юридической литературе юридические термины обычно подразделяют на три вида: а) общеупотребительные термины, которые используются в обыденной речи и понятны всем; б) специально-юридические термины, которые обладают особым правовым содержанием (аккредитив, исковое заявление и т.п.). Такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т.д.; в) технические термины, которые отражают область специальных знаний, например правила техники безопасности, техническое обслуживание оборудования, проведение экспертизы технических решений и т.п. Однако общеупотребительные термины могут стать и юридическими. Так, термин «правовое пространство», появившийся несколько лет назад в процессе парламентских и журналистских дебатов, превращается из общеупотребительного в специально-юридический. Для того чтобы специально-юридические термины стали понятны всем субъектам правоотношений, нормодатель использует нормы, которые прямо не регулируют общественные отношения, а раскрывают содержание каких-либо юридических терминов. Например, административное правонарушение в административном праве, оферта и акцепт в гражданском праве, акциз в финансовом праве и т.д. Такие нормы носят название нормы-дефиниции. Эффективность юридических терминов зависит от того, как нормодатель выполняет ряд правил, предъявляемых к юридической терминологии. Таковыми являются: а) единство терминологии. Необходимо, чтобы для обозначения одних и тех же понятий использовались одни и те же термины; б) использование общепризнанных терминов, т.е. термины должны употребляться в быту. Такие термины закрепляются законодательно; в) стабильность терминологии. Недопустимо без достаточных на то оснований отказываться от используемых юридических терминов <55>.

———————————

<55> http://www.5-ka.ru/jur/2441.html

Названные черты отражаются в оформлении деловых бумаг и правовых документов: характере композиции, расположении частей текста, выделении абзацев, рубрикации, шрифта и т.п.

Рассмотрим эти особенности <56>.

———————————

<56> http://elger.ru/archives/149

1. Необходимыми качествами правовых документов являются полнота и своевременность информации, точность, лаконизм формулировок. За пределами юридической речи оказываются, например, формы, обладающие эмоционально-экспрессивной окрашенностью (существительные и прилагательные с суффиксами субъективной оценки, междометия). Использование разговорных, просторечных, диалектных и других слов и фразеологических оборотов в юридической речи недопустимо.

2. Ограничение типов языковых единиц, используемых в текстах правовых документов, и общая регламентация их формы обусловливают другую важнейшую особенность юридической речи — высокую частотность отдельных языковых форм на определенных участках текстов правовых документов. В правовых документах, как правило, не допускается использование неологизмов (даже образованных по традиционным моделям), если они не имеют терминологического смысла и могут быть заменены общелитературными словами. Если же они употребляются, то нуждаются в пояснениях в тексте (обычно в скобках). «Специальная лексика», наоборот, используется очень широко. Это понятие связано с теми группами слов, которые относятся к какой-либо профессии или роду деятельности. В специальную лексику включают термины, профессионализмы и профессионально жаргонные слова.

Термины — это такие слова или сочетания слов, значение которых строго обусловлено в пределах данной специальности.

При подготовке закона, как правило, используется специальная терминология, применяемая в сфере деятельности, которая относится к его предмету. При этом целесообразно давать расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов и понятий.

Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой и/или установленной в законах терминологией. Для обозначения одних и тех же понятий следует использовать одни и те же термины. В законотворчестве используются два основных вида понятий (терминов): понятия правовые — законодательные дефиниции (термины) и понятия неправовые (например, из специальных отраслей знаний).

Определения наиболее важных предметных терминов, употребляемых в законе и являющихся общими для всех его предписаний, целесообразно давать в одной статье, обычно помещаемой в начале текста. Число определений, объясняющих те или иные содержащиеся в законе термины, не должно быть чрезмерным.

Терминология, используемая в проекте федерального закона, не должна отличаться от терминологии, содержащейся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах.

При использовании понятий следует исходить из общепринятых определений юридической терминологии, а при необходимости применения иных специальных терминов — из содержащихся в словарях.

Обычно термины закреплены за одной специальностью. Однако они могут переходить из одной отрасли знания в другую, сохраняя свое первоначальное значение или обогащаясь новыми смысловыми оттенками. Термины, нашедшие широкое употребление в разных областях знания, теряют свой узкоспециальный характер. Нередко они переходят в разряд «книжных» слов, которые не закреплены за какой-либо узкой сферой употребления или каким-либо отдельным видом письменной речи.

Профессионализмы обычно общепонятны и в пределах той или иной специальности общеупотребительны.

В правовых документах нельзя употреблять архаичные канцеляризмы. Неуместны в них и многие новые профессионализмы, особенно в тех случаях, когда мысль может быть выражена словами общелитературного употребления или с помощью «узаконенных» терминов.

Профессионально-жаргонная лексика может рассматриваться как форма профессионального просторечия. Употребление таких слов допустимо лишь в особых условиях — для достижения стилистических, изобразительных целей.

Рассматривая синонимы, необходимо помнить, что ошибки при их употреблении нередко происходят оттого, что многозначное слово может быть синонимично другому только в одном из своих значений.

Употребление фразеологизмов в юридической речи подчиняется исторически сложившимся правилам, закрепленным традицией и обязательным для всех. Ошибки могут быть в лексическом составе фразеологизма, в его грамматическом оформлении, а также в стилистическом плане. В юридическом подстиле используются устойчивые выражения книжного характера или стилистически нейтральные фразеологизмы, лишенные экспрессивности.

Одним из распространенных недостатков официального стиля является тавтология. Это повтор однокоренных слов в пределах одного словосочетания. Эта стилистическая ошибка делает юридический текст тяжелым и затрудняет его понимание.

Сопоставление юридических, научных, публицистических (газетных) и художественных текстов позволяет выделить и некоторые грамматические особенности юридического подстиля официально-делового стиля.

1. Преимущественное использование простых предложений (как правило, повествовательных, личных, распространенных, полных). Вопросительные и восклицательные предложения практически не встречаются.

Из сложных предложений более распространены бессоюзные и сложноподчиненные с придаточными изъяснительными, определительными, условными, причины и цели. Широкое употребление конструкций с отыменными предлогами позволяет избегать употребления сложноподчиненных предложений с придаточными причины, цели, условными. Придаточные места и времени вообще малоупотребительны.

2. Использование предложений с большим числом слов, что обусловлено:

1) распространенностью предложений, очень часты, например, конструкции с последовательным подчинением однотипных падежных форм;

2) обилием предложений с однородными членами (их число даже в линейно записанных фразах может достигать двадцати и более).

В правовых документах часто применяются сокращенные слова и аббревиатуры. Основной принцип сокращения — сокращенные слова и аббревиатуры не должны осложнять понимание текста или вести к двойному толкованию.

Стандартизация юридической речи (прежде всего языка типовой правовой документации) — одна из наиболее приметных черт юридического подстиля. Процесс стандартизации развивается в основном в двух направлениях:

а) широком использовании готовых, уже утвердившихся словесных формул, трафаретов, штампов;

б) в частой повторяемости одних и тех же слов, форм, оборотов, конструкций, в стремлении к однотипности способов выражения мысли в однотипных ситуациях, в отказе от использования выразительных средств языка.

С процессом стандартизации юридической речи тесно связан и процесс ее фразеологизации. Это можно проследить на примерах употребления в многочисленной правовой документации вербономинантов (глагольно-именных словосочетаний), которые в деловом языке становятся универсальным средством и часто используются вместо параллельных им собственно глагольных форм. Вербономинанты широко проникают в юридический язык в связи с тем, что в некоторых случаях их использование становится обязательным (по-другому сказать нельзя). Их значение может не совпадать со значением параллельных им глаголов: сочетание «провести соревнование» не тождественно «глаголу соревноваться». Вербономинанты не только называют действие, но и выражают определенные дополнительные смысловые оттенки, точно квалифицируют те или иные явления. Например, «совершить наезд» — терминологическое словосочетание, являющееся официальным наименованием определенного вида дорожных происшествий.

Языковые средства юридического подстиля в правовых документах образуют относительно замкнутую систему, основу которой составляют специфические единицы трех уровней: лексического, морфологического и синтаксического.

На лексическом уровне, кроме общеупотребительных и нейтральных слов, можно выделить:

а) слова и словосочетания, употребляющиеся преимущественно в юридических документах и закрепляющиеся в административно-канцелярской речи: надлежащий, должный, поручитель, охранять права и свободы, обеспечивать равноправие и т.п.;

б) термины, профессионализмы и словосочетания терминологического характера, что обусловлено содержанием правовых документов (наиболее частотными являются термины: взимание, законодательство, ответчик, ратифицировать, заявитель и др. <57>.

———————————

<57> http://elger.ru/archives/149

Многие из слов с окраской юридического подстиля образуют антонимические пары: истец — ответчик, наказан — оправдан, отягчающие — смягчающие обстоятельства и т.п.

Специфическими чертами отличается и фразеология официально-делового стиля. Здесь нет образных фразем, нет оборотов со сниженной стилистической окраской и т.д. Зато очень широко представлены стилистически нейтральные и межстилевые фразеологизмы.

Также следует отметить сугубо именной характер юридического подстиля правовых документов. Одно и то же существительное в текстах документов может повторяться даже в рядом стоящих предложениях и не заменяться местоимением. В разговорной речи или в художественном тексте подобное употребление квалифицировалось бы как тавтология (неоправданное повторение одного и того же слова). В юридическом же подстиле такие повторы функционально обусловлены, так как с их помощью удается избежать неверных толкований.

В правовых документах широко употребляются имена существительные, которые называют людей по признаку, обусловленному каким-либо действием или отношением: наниматель, истец, ответчик и т.д. Употребление существительных, обозначающих должности и звания, в этом стиле возможно только в форме мужского рода.

Числительные в правовых документах пишутся цифрами, за исключением таких денежных документов, как счета, доверенности, расписки и т.д.

Особенностью стиля правовых документов является также преимущественное употребление инфинитива по сравнению с другими глагольными формами.

Императивность речи, предполагающая последующие обязательные действия адресата, требует в данном стиле полноты и точности выражения. Этим во многом и объясняется усложненность синтаксиса правовых документов, в котором отражается тенденция к детализации и классификации, к рассмотрению в единстве констатирующей и предписывающей сторон, причинно-следственных и условно-следственных отношений.

Синтаксические особенности рассматриваемого стиля тесно связаны с лексическими и морфологическими.

Особенностью синтаксиса указанного стиля является также преобладающее использование косвенной речи. К прямой речи прибегают лишь тогда, когда законодательные акты и другие документы цитируются дословно.

Некоторую синтаксическую усложненность юридического подстиля компенсируют клише и стандартизация. Иногда овладение ими требует специального обучения. При необходимости массового употребления клише используются отпечатанные бланки и определенные формы, которые даются в специальных справочниках.

Помимо всех указанных особенностей, рассматриваемому стилю присущи и некоторые другие признаки. Например, большую роль играют рубрикация и абзацное членение текстов, а также так называемые реквизиты (постоянные элементы): наименование документа, указание адресата и автора, изложение сути дела, дата и подпись автора (лица или организации) и т.п. Переводящему тот или иной документ необходимо правильно перевести сумму реквизитов, их взаимосвязь и последовательность изложения. Это и образует форму правового документа.

Перечисленные отличительные языковые черты стиля правовых документов органически вписываются в письменную сферу употребления этого стиля, являются объективным фактом языка, их применение в текстах документов закономерно и закреплено традицией <58>.

———————————

<58> http://elger.ru/archives/149

§ 4. Правовые определения

Правовые определения в качестве разновидности НПП представляют собой четкие и лаконичные суждения законодателя о сущности правовых явлений <59>. Они закрепляют в обобщенном виде признаки той или иной правовой категории <60>.

———————————

<59> Вопленко Н.Н. Нормы права: Лекция для студентов юридического факультета. Волгоград, 1997. С. 6.

<60> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 108.

Латинским синонимом слова «определение» является «дефиниция». Оба этих термина в принципе могут употребляться как равнозначные <61>. Однако нам представляется более удачным в качестве обозначения типа НПП использовать понятие «дефиниция». И дело здесь не в красивости иноязычного термина. Богатство русского языка приводит к тому, что практически каждое слово в нем имеет несколько значений. «Определение» можно понимать и как некий процесс (логическую операцию), и как его результат. Такая ситуация создает впечатление размытости, нечеткости терминологии. Латинские же синонимы имеют, как правило, лишь одно значение в русском языке: «дефиниция», в частности, понимается только как результат соответствующей логической операции, формулировка определения понятия.

———————————

<61> См., напр.: Вопленко Н.Н. Указ. соч. и др. В этой связи нельзя согласиться с формулировкой, предлагаемой Л.Ф. Апт: «Дефиниция — это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные, качественные признаки предмета или явления» (Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 301).

Очевидно, что здесь имеет место ошибка, называемая в логике «круг в определении», когда дефиниенс повторяет дефиниендум, приводя к тавтологии.

Одна из центральных категорий, с которыми мы сталкиваемся, исследуя природу правовых дефиниций — «правовое понятие», т.е. понятие, которым оперируют юридическая наука, законодательство и правоприменительная практика <62>. Слова или словосочетания, точно обозначающие то или иное понятие, называются терминами. А.С. Пиголкин определяет юридический термин как слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве, является обобщенным наименованием юридического понятия, имеющим точный и определенный смысл и отличающимся смысловой однозначностью, функциональной устойчивостью <63>.

———————————

<62> Бабаев В.К. Правовая система общества // Общая теория права. Нижний Новгород, 1993. С. 90.

<63> Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 65.

В последние годы можно отметить значительно возросший интерес к исследованию проблем, связанных с правовыми понятиями и терминами <64>. Итоги научного поиска в этой области можно свести к следующему:

———————————

<64> См., напр.: Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997; Власенко Н.А. Проблемы точности выражения формы права (лингво-логический анализ): Диссертация в форме научного доклада на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Он же. Язык права. Иркутск, 1997; Жеребкин В.Е. содержание понятий права (логико-юридический анализ): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Харьков, 1980; Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996; Хижняк С.П. Юридическая терминология: формирование и состав. Саратов, 1997; и другие.

Во-первых, понятие рассматривается как семантическое ядро, благодаря которому функционирует правовая норма <65>. При этом указывается, что понятия несут в себе больше теоретической энергии, чем другие элементы нормы, потому что в них информация о реальной действительности сконцентрирована <66>.

———————————

<65> Чернобель Г.Т. Формализация норм права // Советское государство и право. 1979. N 4. С. 34.

<66> Кашанина Т.В. Правовые понятия как средство выражения содержания права // Советское государство и право. 1981. N 1. С. 38.

Во-вторых, принято различать «понятия права» и «понятия правовой науки» <67>.

———————————

<67> Власенко Н.А. Указ. соч. С. 155; Хижняк С.П. Указ. соч. С. 12, 24; и др.

Первые находят свое отражение в законодательстве, вторые — в научных источниках (монографиях, комментариях к законам, словарях и т.д.). Понятиям правоведения, как любым научным понятиям, присуща формальная и семантическая вариативность, которая отражает живой процесс терминотворчества и концептуальные различия в понимании и определении сущности правовых явлений <68>. Понятия права характеризуются главным признаком — они возводятся в закон. Это обусловливает их отличия не только от понятий правоведения, но и от понятий любой науки. Названные отличия получили наименование внелогических особенностей понятий права <69>. В.Е. Жеребкин перечисляет среди них следующие:

———————————

<68> Хижняк С.П. Указ. соч. С. 24.

<69> Жеребкин В.Е. Логический анализ понятий права. Киев, 1976. С. 139 — 147.

— с момента возведения понятия в закон оно признается окончательно выработанным;

— приобретает силу юридического закона для субъектов, его применяющих;

— содержание понятия становится более жестким, застывшим, неподвижным;

— понятия развиваются и изменяются не постоянно, а только при условии и по мере внесения изменений в закон <70>.

———————————

<70> Там же.

В-третьих, все правовые понятия взаимосвязаны между собой. В результате они образуют некую систему, получившую название понятийного аппарата права. Детальное исследование структуры и закономерностей развития понятийного аппарата было проведено С.Ю. Головиной применительно к специфике трудового права <71>. Основываясь на ее определении отраслевого понятийного аппарата, можно определить понятийный аппарат права как иерархически организованную, целостную информационную систему, включающую в себя логически взаимосвязанные и структурно упорядоченные правовые понятия, категории, термины и их определения.

———————————

<71> Головина С.Ю. Указ. соч.

Все это позволяет говорить о том, что нормативные определения правовых понятий, органически включаясь в понятийный аппарат права, выступают в составе последнего важной частью системы российского права.

Аргументом, позволяющим рассматривать правовые дефиниции как самостоятельный тип НПП, является также нетождественность их правовым нормам. Дефиниции не входят в состав самого правила поведения, непосредственно регулирующего общественные отношения. Строго говоря, правило будет действовать и при отсутствии соответствующей дефиниции. В этом заключается вспомогательный характер правовых дефиниций. Определения не «привязаны» к конкретной норме и существуют чаще всего как самостоятельные части правового акта на протяжении всего действия каждой нормы, содержащей соответствующее понятие.

Таким образом, есть все основания для того, чтобы рассматривать правовые дефиниции как НПП особого типа, характеризующиеся набором содержательных, формальных и функциональных черт. Обратимся к их исследованию.

В содержание НПП этого типа входит описание существенных, качественных признаков определяемого правового понятия. При этом важной чертой именно законодательной дефиниции является перечисление в ней не всех, а лишь важнейших, понятиеобразующих признаков <72>. Данное требование обусловлено спецификой нормативного текста и, в свою очередь, обусловливает важность детальной научной разработки определения понятия, предваряющей его законодательное закрепление.

———————————

<72> Власенко Н.А. Указ. соч. С. 157.

Именно поэтому дефиниции характеризуются высокой степенью научной обоснованности. Конечно, само по себе это может считаться специфической чертой именно правовых дефиниций лишь с определенной долей условности. Действенность принципов, норм, да и всех элементов системы права зависит от их обоснованности и научной зрелости, от глубины соответствующих теоретических разработок. Однако, если «основная задача нормы не в описании определенного поведения или результатов этого поведения, а в предписании поведения» <73>, то в дефиниции преобладает скорее не волевой, а интеллектуальный элемент <74>, т.е. основная цель ее — донести информацию, описать все признаки соответствующего понятия, перенести определенную часть теоретического исследования в закон, придав ему нормативное значение.

———————————

<73> Ивин А.А. Логика норм. М., 1973. С. 61.

<74> Александров Н.Г. Сущность права. М., 1950. С. 11 — 16.

Специфика содержания правовых дефиниций взаимно обусловлена их функциональными особенностями. Основная функция дефиниций состоит в том, чтобы внести ясность в процесс правового регулирования, обеспечить единообразное понимание всех велений законодателя. Они служат узловыми моментами установления единства в понимании и реализации НПП <75>.

———————————

<75> Пиголкин А.С., Вопленко Н.Н. Основные виды правовых предписаний в советском законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1979. С. 16.

Форма реализации дефиниций также имеет свою специфику. Как правило, они реализуются опосредованно. В правоприменительном акте ссылка на них возможна, очевидно, в очень редких случаях. Но, с другой стороны, определения являются «работающими инструментами» в процессе реализации права <76>. Использование их в правоприменительной практике не просто удобно, но и необходимо. Следует учитывать, однако, что здесь имеет место не использование предоставленного права, а использование информации, заложенной в дефиниции. Именно в этом смысле можно сказать, что «…реализация правовых определений осуществляется непосредственно в процессе познания и использования правовых предписаний для нужд практики…» <77>.

———————————

<76> Вопленко Н.Н. Там же.

<77> Там же.

Представление о правовых дефинициях как особом типе НПП требует также их формальной характеристики. С этой точки зрения важны место расположения дефиниций в структуре нормативного акта, а также форма их изложения. Решение этих вопросов — это, в первую очередь, технико-юридическая проблема. Нас в этой связи интересуют не сами правила расположения и изложения дефиниций, а степень обусловленности их юридической природой самих дефиниций как частиц законодательства, несущих в себе конкретное правовое содержание.

Формулируя дефинитивное НПП, законодатель решает следующие вопросы:

1) целесообразно ли закреплять законодательно дефиницию данного понятия;

2) в каком нормативном акте необходимо ее закрепить;

3) где в рамках структуры правового акта следует поместить дефиницию;

4) какова должна быть форма самой дефиниции <78>.

———————————

<78> Разумеется, здесь мы ведем речь об абстрактном, идеальном законодателе — не авторе конкретного закона, а творце законодательства как системы. Хотя, очевидно, подобный (системный) подход к формулированию правовых дефиниций не повредил бы и авторам конкретных законов.

Очевидно, что в каждом из рассматриваемых случаев особенности правовой дефиниции неразрывно связаны со спецификой определяемого ею понятия. Так, далеко не каждое правовое понятие нуждается в дефиниции. Необходимость разъяснения смысла термина зависит от его понятности для субъекта правореализации. В этой связи имеет значение деление терминов с позиции их распространенности в русском языке на общеупотребимые, специально-юридические и технические термины <79>.

———————————

<79> Власенко Н.А. Указ. соч. С. 156; Головина С.Ю. Указ. соч. С. 124; Хижняк С.П. Указ. соч. С. 24.

Иногда в рамках данной классификации выделяют также группу общеупотребимых терминов, имеющих в нормативном акте более узкое специальное значение <80>. Вероятно, это не совсем правильно. Под общеупотребимыми мы имеем в виду не все слова, используемые в законе, а термины, т.е. слова, являющиеся наименованием юридического понятия, имеющего точный определенный смысл.

———————————

<80> Культура речи в юриспруденции: Учебное пособие. Уфа, 1998. С. 75.

Таким образом, понятие «общеупотребимый термин» само по себе означает, что соответствующее слово, знакомое и понятное всем, получает в законе конкретное, специальное значение — значение юридического термина <81>.

———————————

<81> «Подозреваемый», «доказательства» и т.д.

В группу технических понятий включаются такие, которые пришли в право из различных областей знания и известны узкому кругу специалистов. Поэтому, возможно, для обозначения их следует использовать более широкое название, чем «технические». Иногда эти понятия обозначают как специальные неюридические. Они содержат противопоставление «юридическому», как бы подразумевается отрицание юридического характера данных терминов. В то же время юридический характер придается соответствующим понятиям различных отраслей знания <82>.

———————————

<82> «Трансгенные организмы», «базы данных» и т.д.

Очевидно, эту классификацию можно представить следующим образом:

а) общеупотребимые термины.

Хотя, очевидно, подобный (системный) подход к формулированию правовых дефиниций не повредил бы и авторам конкретных законов;

б) специальные термины, употребляемые людьми, объединенными какой-либо профессией, специальностью <83>:

———————————

<83> Баранов М.Т., Костяева Т.А., Прудникова А.В. Русский язык. Справочные материалы. М., 1988. С. 26.

— специально-юридические,

— узкопрофессиональные.

Очевидно, в каждом конкретном случае вопрос о формулировании дефиниции соответствующего понятия должен решаться, исходя из двух критериев:

— насколько распространен в обыденном русском языке данный термин в том его значении, в котором он используется в законодательстве;

— обладают ли субъекты правореализации, на которых рассчитан данный акт, специальными знаниями, позволяющими понять значение термина (без дефиниции).

Второй из рассматриваемых вопросов в основе своей имеет проблему системности, внутренней согласованности законодательства и его понятийного аппарата.

Именно с позиции целостности понятийного аппарата как системы необходимо подходить к задаче размещения нормативных дефиниций в правовых актах. Здесь, кроме конкретных технико-юридических правил <84>, принципиально важны два момента.

———————————

<84> Таких, как учет юридической силы акта, в котором будет закреплена дефиниция, в зависимости от значимости определяемого понятия (Головина С.Ю. Указ. соч. С. 86 — 88).

Во-первых, выступая элементом системы законодательства, каждая дефиниция как самостоятельное НПП взаимосвязана с другими НПП законодательства. Поэтому теоретически недопустимо существование в рамках системы различных дефиниций одного понятия. Главная функция дефиниции — обеспечить единообразие в понимании правовых велений не только данного нормативного акта, но всего законодательства. Поэтому в законодательстве в целом одно понятие должно иметь только одно определение. Во-вторых, что, очевидно, следует из сказанного, правовые акты должны иметь четкую систему отсылок к дефинициям, содержащимся в других актах.

Решение вопроса о расположении дефиниции в структуре правового акта связано со значимостью соответствующего понятия в масштабе акта, т.е. с количеством норм, в которых это понятие используется. Проблема эта достаточно подробно исследована <85>, однако существуют и некоторые спорные моменты.

———————————

<85> Апт Л.Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1973; Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов; Научные основы советского правотворчества. М., 1981; Власенко Н.А. Указ. соч.; Головина С.Ю. Указ. соч.; и др.

Так, представляется, что в принципе неверно, с теоретической и практической точек зрения, помещать дефиниции основных понятий в преамбулу нормативного акта <86>. Это, с одной стороны, затрудняет возможность ссылок на них в правоприменительных актах, с другой стороны, принижает их юридическое значение. В этой связи нельзя согласиться с Л.Ф. Апт, видящей преимущество подобного метода в том, что «при проведении работ по инкорпорации гораздо проще удалить преамбулу с устаревшей терминологией, чем проектировать новую редакцию статей» <87>. Думается, проблема устаревания дефиниций стоит значительно менее остро, чем проблема отставания правовых норм от потребностей практики. Дефиниции как раз представляют собой элементы законодательства, придающие ему устойчивость и стабильность. В их общем характере заложена потенциальная возможность приспосабливаться к меняющимся нормам, сохраняя свое действие на протяжении длительного времени. Поэтому вряд ли стоит «выбрасывать» их за рамки основного текста закона <88>.

———————————

<86> Закон РФ «О недрах» (в ред. от 8 февраля 1995 года) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 10; Закон РФ «О защите прав потребителей» (в ред. от 5 декабря 1995 года) // Российская газета. 16.01.1996.

<87> Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве. С. 309.

<88> Вопленко Н.Н., Давыдова МЛ. Правовые дефиниции в современном российском законодательстве. URL: // http://www.unn.ru/pages/issues/vestnik/9999-0195_West_pravo_2001_1(3)/8.pdf.

В целом же можно заключить, что выбор места для дефиниции в структуре нормативного акта должен, во-первых, зависеть от количества и значимости НПП, в которых используется определяемое понятие, а во-вторых, не вызывать сложностей при его обнаружении и толковании.

Место расположения в нормативном акте — это один из формальных признаков правовой дефиниции. Вторым признаком является форма самой дефиниции. Формулируя дефиницию, законодатель выбирает один из нескольких существующих способов определения: описательный, перечневый, родовидовой <89>, комбинированный, цифровой <90>, контекстуальный (неявный) <91> и др.

———————————

<89> Хижняк С.П. Указ. соч. С. 13.

<90> Головина С.Ю. Указ. соч. С. 120 — 126.

<91> Власенко Н.А. Указ. соч. С. 156; Головина С.Ю. Там же.

Подобное разнообразие делает уместной постановку вопроса о том, является ли каждое из перечисленных определений полноценной правовой дефиницией, т.е. самостоятельным НПП. Л.Ф. Апт, в частности, считает возможным признать полноценными НПП только родовидовые определения. Остальные, например, описательные (казуистические) определения, по ее мнению, являются неполными и могут быть причислены к правовым дефинициям только условно <92>.

———————————

<92> Апт Л.Ф. Указ. соч. С. 309.

Очевидно, следует решать этот вопрос с позиций функционального назначения определения. Цель определения понятия в праве (но не в правовой науке!) заключается не в том, чтобы максимально полно, исчерпывающе раскрыть его содержание. Смысл понятия раскрывается для нужд юридической практики, поэтому дефиниция включает только те признаки, которые имеют значение для правового регулирования <93>.

———————————

<93> Именно поэтому юридические определения относят к числу номинальных. Если противоположные им реальные определения формулируются с целью описать предмет (явление), то номинальное определение — это соглашение о том, в каком из имеющихся различных смыслов следует употреблять выражение в данном контексте. Они обладают большей степенью условности, указывая правоприменителю, что следует понимать под тем или иным языковым выражением. «Закон определяет не предмет, а термин, поэтому и применяет номинальное определение» (Головина С.Ю. Указ. соч. С. 107 — 109).

Контрольные вопросы.

Охарактеризуйте понятие и значение нормативно-правового предписания.

Дайте классификацию нормативно-правовых предписаний.

Что такое юридический термин?

Охарактеризуйте виды терминов.

Дайте определение нормативно-правовой дефиниции.

Глава 5. ПРАВОУСТАНОВИТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА

В результате изучения 5 главы студенты должны:

4) знать

понятие правотворчества, его виды, стадии законотворческой деятельности, процедуры рассмотрения, принятия, опубликования нормативно-правовых актов (ОК-1 — ОК-8);

5) уметь:

оперировать юридическими понятиями и категориями, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов (ПК-2 — ПК-4; ПК-8 — ПК-9);

6) владеть:

юридической терминологией; навыками работы с правовыми актами; навыками анализа различных правовых норм; разрешения правовых проблем и коллизий (ПК-2 — ПК-7).

Ключевые термины.

Правотворчество, стадия законотворчества, подготовка законопроектов, законодательная инициатива, экспертиза законопроектов, Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключение Правительства РФ на законопроект.

§ 1. Понятие правотворчества

Правотворчество — это сложный процесс создания правовых норм. В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм. Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.

Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации.

В-третьих, корпоративное правотворчество — санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.

Отдавая должное высокому авторитету народного правотворчества путем референдума, многие юристы высказывают ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например, о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

§ 2. Законотворчество государственных органов.

Стадии законодательной деятельности

Основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации регулируют статья 104 и четыре последующие статьи Конституции РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только Регламентом Думы. Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

В некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

§ 3. Подготовка законопроектов

Не существует единой схемы подготовки законопроектов. Дело в том, что законы различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Крупный кодифицированный нормативный акт и закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной-двух статей, — это разные законопроекты и по сложности, и структуре, и объему регулируемых отношений, а также по объему работы над ними. Определенную специфику имеет подготовка проектов законов о федеральном бюджете и о ратификации международных договоров. Тем не менее подготовка любого законопроекта проходит через некоторые общие стадии. Таких стадий обычно выделяют три:

формирование идеи (концепции) законопроекта; создание рабочей группы;

работа над текстом законопроекта; апробация и экспертиза подготовленного законопроекта;

подготовка сопроводительных документов; работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

А.П. Любимов в подготовленных в Государственной Думе «Примерных рекомендациях по подготовке законопроектов» считает, что этапы системы законодательного процесса условно можно разделить на два макроэтапа, или стадии, внутри которых в свою очередь существует несколько микростадий.

Первый макроэтап системы законодательного процесса — предварительный, или подготовительный, — охватывает деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Государственную Думу. Он включает в себя решение таких задач, как: постановка вопроса (предложения) о разработке законопроекта; принятие решения о начале работы над проектом закона; выработка концепции законопроекта; подготовка предварительного текста; экспертиза законопроекта; финансово-экономические расчеты; выработка окончательного текста проекта закона и подготовка отдельных сопровождающих его документов.

Начало второго макроэтапа законодательного процесса связано с внесением законопроекта в Государственную Думу. Этот макроэтап является непосредственной законодательной работой и включает в себя такие микроэтапы, как: принятие решения субъектом права законодательной инициативы о необходимости подготовки (разработки) законопроекта; реализация решения о подготовке законопроекта, т.е. сбор и обобщение информации, аналитическая работа; подготовка концепции проекта федерального закона; экспертиза законопроекта.

По результатам экспертиз организуется обсуждение, а затем выработка сначала промежуточного (рабочего) и потом окончательного текста законопроекта. Подготовительные проекты федеральных законов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. После этого подготавливаются документы, необходимые для внесения проекта в законодательный орган <94>.

———————————

<94> См.: Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 262 — 269.

Рассмотрим более подробно каждую из названных стадий.

Формирование идеи (концепции) законопроекта.

Создание рабочей группы.

Законотворчество — это процесс, находящийся под влиянием самых различных факторов: политических и экономических, правовых и демографических, идеологических и психологических. Требования о необходимости принятия того или иного закона могут быть сформулированы в самых различных сферах общественной жизни.

Идея принятия нового закона может содержаться в ранее принятых нормативных актах. Например, Конституция Российской Федерации (1993 г.) содержит прямые указания на необходимость подготовки более двух десятков федеральных конституционных и федеральных законов. Принятие значительного количества федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей первой, второй и третьей Гражданского кодекса Российской Федерации.

Активно участвуют в формулировании законодательных инициатив политические партии, общественные движения, предвыборные блоки. На выборах в Государственную Думу в 1999 году многие избирательные объединения обозначили свои приоритеты в области законотворчества. Например, предвыборная программа блока «Отечество — Вся Россия» первоначально так и называлась — «100 законов для России» <95>.

———————————

<95> См.: Законодательная техника. М., 2000. С. 6.

Нередко законодательные инициативы рождаются в ходе общественных дебатов, предлагаются группами по различным интересам в целях защиты и укрепления своих позиций в обществе. Подобная практика не вызывает возражений, если частные экономические интересы защищаются открыто в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем покупки депутатских голосов.

В начале работы над законопроектом вырабатывается его концепция (основная идея, стратегическая линия), где дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего федерального закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта федерального закона. В ходе работы над концепцией проекта закона анализируются возможные последствия и перспективы применения проектируемых норм.

Подготовка концепции законопроекта осуществляется в несколько рабочих этапов. Результатом первого этапа является формулирование предметной области. Следующий рабочий момент — определение границ предметной (отраслевой или межотраслевой) области. В рамках этой работы проводится согласование предметно взаимосвязанных законопроектов для устранения возможных противоречий и дублирования.

Далее организуется обсуждение концепции и выработка предварительного текста исходя из вида и формы законопроекта. Головной исполнитель (орган), разрабатывающий законопроект, организует его обсуждение, согласование со всеми заинтересованными сторонами, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждения замечаний и предложений. На этом же этапе осуществляется доработка законопроекта с учетом предложенных вариантов решений.

При разработке концепций нормативных правовых актов применяются разнообразные методы: «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельностные игры <96>.

———————————

<96> См.: Законодательная техника. М., 2000. С. 61.

Появление идеи нового законопроекта требует прежде всего разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы.

Объективная проверка нужности законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от бесполезной работы, а общество — от множества принятых, но не работающих нормативных актов.

Пакет предложений о необходимости принятия тех или иных законов в конечном итоге оформляется в программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

К сожалению, планирование законопроектных работ в Российской Федерации имеет немало недостатков: отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов Российской Федерации, не до конца отработана техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ в Госдуме. Она зачастую верстается путем механического объединения предложений депутатов, Правительства, субъектов Российской Федерации. Принятая Думой программа законопроектных работ на практике исполняется менее чем наполовину, пополняясь многочисленными предложениями и «незапланированными инициативами» по ходу реализации.

Недооценка концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что формирование правовой базы рыночной экономики и демократического государственного устройства затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.

Работа над текстом законопроекта и его экспертиза.

Важный этап в разработке законопроекта — деятельность рабочей группы по превращению концепции законопроекта в законодательный акт.

Опыт деятельности рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены как специалисты-предметники, владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и др.), так и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно появляется односторонность — превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы его реализации, если в рабочей группе верх взяли специалисты-предметники, либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта, если в рабочей группе верх взяли юристы. Необходимо подчеркнуть, что именно на пересечении специально-предметного и специально-юридического подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта — особый вид юридической деятельности. Она требует от юристов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

владения общими принципами правового регулирования, понимания взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего «контекста» правового регулирования проектируемый нормативный акт «не впишется» в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юридических норм;

хорошего знания отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкого видения той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом;

владения законописью — специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного текста;

знания норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст <97>.

———————————

<97> См.: Законодательная техника. М., 2000. С. 63 — 64.

В качестве разработчиков в рабочую группу приглашаются специалисты ведущих центров в области законотворчества: научно-исследовательских институтов в области права, профильных кафедр юридических вузов, правовых подразделений органов государственного управления.

Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных актов (Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Трудового кодекса и др.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от специалистов, глубоко знающих свой предмет, имеющих четкую профессиональную позицию.

Новый законопроект редко пишется «с чистого листа». Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы — ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Смысл подбора прототипа в том, чтобы обозначить рамки и основные направления правового регулирования.

Еще один прием, нередко используемый на практике — пробная разработка двух или нескольких проектов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный проект.

Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно состоит из обсуждения разделов, глав, статей, внесения исправлений, нового обсуждения.

В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежуточными результатами по компьютерной сети либо по электронной почте, «сливать» тексты в единый документ и разделять их, осуществлять редакционную правку. При этом используемые компьютерные программы позволяют сохранять все обсуждаемые варианты, что дает возможность возвращаться к ним на любой стадии работы над текстом.

На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта привлекаются редакторы-лингвисты, владеющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Их задача — исправить ошибки в терминологии (использование одного и того же термина в различных смыслах или в несовпадающих по объему значениях), ликвидировать удвоение понятий, исправить логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка, а также другие недостатки текста законопроекта <98>.

———————————

<98> См.: Законодательная техника. М., 2000. С. 64 — 65; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998; Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997; и др.

Подготовленный таким образом документ далее проходит профессиональную экспертизу и апробацию.

Слово «экспертиза» происходит от французского слова «expertise» и от латинского «expertus» — опытный и означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства <99>. Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Заключение эксперта, которому было поручено проведение экспертизы, основывается на использовании специальных знаний в определенной области науки, техники, искусства, юриспруденции. Его не следует отождествлять с заключением, которое должно представляться тем или иным органом в силу установленной обязанности или порядка рассмотрения вопроса. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске «государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета», согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации «могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Представление Правительством Российской Федерации заключения по указанным видам законопроектов не влечет обязательного проведения экспертизы законопроекта. Не требуется обязательного проведения экспертизы и в тех случаях, когда комитет Государственной Думы должен представить свое заключение по рассмотренному им законопроекту. Однако при этом не исключается возможность направления законопроекта Правительством Российской Федерации или комитетом Государственной Думы на экспертизу в научные учреждения, ведущим ученым или специалистам и использование результатов такой экспертизы при подготовке указанными органами своих заключений.

———————————

<99> См.: Советский энциклопедический словарь. 4-е изд. М., 1986. С. 1545; Ожегов С.И. Словарь русского языка. 10-е изд. М., 1973. С. 832.

Таким образом, экспертиза — это исследование конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и оформляемое заключением, содержащим результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы <100>.

———————————

<100> При определении понятия «экспертиза» необходимо исходить из корня этого слова «эксперт». Слово «эксперт» имеет два значения: первое — специалист, дающий заключение при рассмотрении какого-либо вопроса; второе — лицо, обладающее специальными познаниями и привлекаемое органами расследования, суда и иными государственными и общественными органами для проведения экспертизы (см.: Словарь русского языка. 3-е изд. М., 1985 — 1988. Т. 4. С. 751). В последние годы термин «эксперт» широко употребляется вместо слова «специалист» применительно и к тем случаям, когда экспертиза не проводится, а специалистам поручается разработка, подготовка проекта решения или его согласование, доработка, представление окончательного текста документа на рассмотрение органа или должностного лица, от которого исходило соответствующее поручение. Однако применительно к таким случаям употребление слова «эксперт» не вполне обоснованно и правильно, поскольку происходит смещение смысловых понятий. Каждый эксперт является специалистом, но не каждый специалист является экспертом, то есть лицом, проводящим экспертизу. Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» экспертом признается лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела, по которым (экспертом) должно быть дано заключение (см.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447).

Заключение экспертов служит основанием для принятия правильного решения.

В законодательном процессе особенно большое значение имеет правовая экспертиза как один из многих видов экспертиз, которые могут использоваться в процессе осуществления законодательной деятельности. Правовая экспертиза законопроектов признана в качестве непременного и обязательного компонента законодательного процесса. Необходимость правовой экспертизы в законотворчестве предопределяется рядом факторов. Создание законов представляет собой особый вид государственной деятельности, законы занимают главенствующее место в правовой системе страны. «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4). «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Их соблюдение является конституционной обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений (ч. ч. 1, 2 ст. 15). Указанные положения отнесены к основам конституционного строя Российской Федерации.

В равной мере это требование относится и к федеральным конституционным законам, которым не могут противоречить федеральные законы, о чем особо говорится в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Указанные конституционные требования обязательно должны соблюдаться и в законоподготовительной работе, и, собственно, в законодательной деятельности, то есть во всем процессе создания и прохождения законопроекта в палатах российского парламента, при рассмотрении Президентом Российской Федерации принятых законов и их подписании.

Говоря о сложности и значении законодательной деятельности, нельзя не учитывать и такого объективного фактора, как состав депутатов Государственной Думы (да и членов Совета Федерации), ведь большинство депутатов не имеет специальной подготовки в области юриспруденции. Депутатов Государственной Думы с высшим юридическим образованием, избранных в 1993 году, было 86 человек, в 1995 году — 62 человека, в 1999 году — 46 человек. И лишь некоторые из них до избрания имели непосредственное отношение к работе по составлению проектов нормативных актов, к правотворческой деятельности. К этому необходимо дополнить, что многие разработчики законопроектов также недостаточно осведомлены в области юриспруденции или других областях знаний, которых касаются подготавливаемые законопроекты.

Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов в Государственной Думе осуществляется Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, положения о правовой и лингвистической экспертизе законопроектов получили дальнейшее развитие, конкретизацию <101>.

———————————

<101> См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Согласно Регламенту Совета Федерации «проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами» (п. 1 ст. 70) <102>.

———————————

<102> См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

Проведение правовой экспертизы проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и постановлений Государственной Думы — одна из основных функций Правового управления Аппарата Государственной Думы. Заключения Правового управления по законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, в обязательном порядке включаются в пакет документов, сопровождающих законопроект.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства Российской Федерации, заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации (ст. 107 п. 5).

Введение института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации — позитивное начало — средство совершенствования законоподготовительной и, собственно, законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов <103>.

———————————

<103> См.: Как готовить законы: Научно-практическое пособие. М., 1993. С. 28; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 56.

Экспертизы могут различаться в зависимости от субъекта, их осуществляющего. Экспертиза, проводимая по решению государственного органа или учреждения, государственной организацией, естественно, является государственной экспертизой. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой. Экспертиза, проводимая на основании обращения уполномоченного органа, исследовательскими учреждениями иностранных государств или международных организаций, считается международной.

Экспертиза законопроектов подразделяется и в зависимости от органа (субъекта), в полномочия которого входит назначение экспертизы или принятие решения о направлении законопроектов на экспертизу. Так, решение о проведении экспертизы законопроектов или о направлении их на экспертизу вправе принять Государственная Дума, Совет Государственной Думы, комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, комитет Совета Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации <104> и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный орган субъекта Российской Федерации.

———————————

<104> Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента Российской Федерации (см.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3337). Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 года установлено, что Министерство юстиции Российской Федерации участвует по поручению Президента Российской Федерации в проведении экспертизы законов Российской Федерации, направляемых ему для подписания, оно вправе привлекать в установленном порядке научные организации, специалистов и экспертов, в том числе и зарубежных, для осуществления экспертных работ (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 48. Ст. 4650). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, имея в своем составе специалистов по всем отраслям законодательства, осуществляет правовую экспертизу по широкому спектру законопроектов (см.: Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. N 10. С. 17).

Экспертиза, проводимая по решению органа, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной. Заключение по законопроекту, направленному на экспертизу, например, депутатом или депутатским объединением Государственной Думы, членом Совета Федерации, не имеет статуса официального заключения, которым обладает заключение, подготовленное по результатам экспертизы по поручению органа, уполномоченного назначать ее.

Главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относится исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертом(-ами), на которые в результате проведения соответствующей экспертизы необходимо дать ответы в заключении.

Среди широко известных видов экспертиз, используемых в деятельности государственных органов и учреждений, можно, в частности, выделить: биологическую, искусствоведческую, историческую, лингвистическую, медицинскую, медико-социальную, научную, патентную, правовую, техническую, финансовую, экономическую, экологическую, этнографическую экспертизы.

Некоторые виды экспертиз, в свою очередь, могут подразделяться на узкоспециализированные виды и применяются только в процессе деятельности органов государственной власти, скажем, в производстве по уголовным или гражданским делам, например, баллистическая, графологическая, дактилоскопическая, криминалистическая, почерковедческая экспертизы.

Эксперты, дающие заключения по делам, рассматриваемым судебными органами, приводятся к присяге и предупреждаются об ответственности за дачу заведомо ложных заключений вне зависимости от вида судопроизводства. Статьей 307 УК Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за заведомо ложное заключение эксперта.

Ответственность за заведомо ложные заключения при проведении экспертизы по законопроектам и в других случаях законодательство Российской Федерации прямо не устанавливает. Это — пробел в уголовном и административном праве.

Материалы экспертизы не имеют заранее установленной силы, не являются обязывающими для органов, обладающих полномочиями назначать (поручать) проведение экспертизы. Тем не менее они учитываются, как правило, при принятии окончательного решения по делу (вопросу), рассматриваемому соответствующим компетентным государственным органом (должностным лицом), назначившим экспертизу (давшим поручение провести экспертизу).

Экспертизу законопроектов возможно классифицировать по сложности законопроектов. Согласно этому различают комплексную и специализированную экспертизы. Если законопроект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей. Для законопроектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) законодательного регулирования, достаточно проведения специализированной экспертизы.

Для определения вида экспертизы, который необходимо использовать по тому или иному законопроекту, требуется ознакомиться с содержанием законопроекта, чтобы составить четкое представление о том, какой или каких отраслей знаний, отраслей права (законодательства) касается данный проект закона, и в соответствии с этим дается конкретное поручение о проведении правовой экспертизы соответствующим специалистам.

Число законопроектов, правовая экспертиза по которым проводится специалистами одной отрасли законодательства, относительно невелико. Такие законопроекты обычно не выходят за пределы какой-либо одной отрасли законодательства.

Виды экспертиз законопроектов различаются в зависимости от этапа, который проходит законопроект.

Виды экспертиз могут различаться и в зависимости от степени подготовленности законопроекта к его рассмотрению. Законопроекты, имеющие невысокий уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с предварительной, включая повторные (без ограничения их числа), а также и дополнительную экспертизу. Если по законопроекту нет замечаний, предварительная, повторная или дополнительная экспертизы не проводятся.

Финансовая экспертиза законопроектов проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, в том числе, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это установлено в статьях 7 и 9 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <105>. В статье 20 данного Федерального закона определен конкретный перечень вопросов, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения.

———————————

<105> См.: СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Финансовая экспертиза законопроектов может проводиться также Национальным банковским советом при Центральном банке Российской Федерации согласно статье 21 в ред. Федерального закона от 26 апреля 1995 года N 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» <106>.

———————————

<106> См.: СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

Экологическая экспертиза, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <107> подразделяется на два вида — государственную экологическую и общественную экологическую экспертизы. Однако из указанного Федерального закона не следует, что проекты федеральных законов по тем или иным вопросам подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны «проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду» (абз. 1 и 2 ст. 11). А проекты федеральных законов особо в этой статье не выделены, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они, безусловно, относятся и не могут быть исключены из объектов экологической экспертизы.

———————————

<107> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Экономическая экспертиза предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости.

Введение экономической экспертизы проектов законов в условиях реформирования экономики, выбора путей преодоления экономического кризиса особенно актуально. Необходимо установить обязательность ее проведения. Введение законодательными актами экономической экспертизы законопроектов в развитых зарубежных странах <108> подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социально-экономической жизни этих стран.

———————————

<108> Например, во Французской Республике экспертизу любого законопроекта или плана, имеющих экономический или социальный характер, проводит Экономический и социальный совет, действующий на основании гл. 10 Конституции и Органического закона об Экономическом и социальном совете. Он определяется как «консультативное собрание при органах государственной власти». Его заключения обязательно запрашиваются по проектам законов или планов экономического, социального характера, за исключением финансовых законопроектов. Совет проводит экспертизу любых иных законопроектов и законодательных предложений по вопросам, входящим в его компетенцию, по инициативе правительства (см.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты / Под ред. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1989). В Итальянской Республике экспертизу законопроектов экономического и социального характера проводит Национальный совет экономики и труда (НсЭТ), действующий на основании статьи 99 Конституции Итальянской Республики и Закона о Национальном совете экономики и труда (см.: Италия: Конституция и законодательные акты / Под ред. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1988).

Введение обязательной экономической экспертизы в законодательный процесс в Российской Федерации позволило бы обеспечить получение научно-обоснованной информации о качестве законопроектов, связанных с задачами развития экономики страны.

Экономическая экспертиза законопроектов должна осуществляться на всех стадиях их подготовки и рассмотрения. Она должна проводиться по всем без исключения законопроектам, касающимся федерального бюджета, бюджетного, валютного, финансового, налогового, таможенного регулирования, регулирования деятельности банковской и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономической политики государства и внешнеэкономической деятельности.

Социально-психологическая экспертиза могла бы проводиться по законопроектам, непосредственно касающимся граждан и особенностей порядка осуществления ими их прав и свобод, их обязанностей, взаимоотношений с государственными органами, с учреждениями и организациями, другими участниками правоотношений. Социально-психологическую экспертизу целесообразно было бы проводить (разумеется, наряду с правовой и исторической), скажем, по проектам федеральных конституционных законов о государственных символах Российской Федерации. Потребность в такой экспертизе есть. Законопроекты по вопросам государственной символики, имеющей отношение ко всем гражданам Российской Федерации, дважды рассматривались Государственной Думой и не набрали необходимого большинства голосов. Проект Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», принятый Государственной Думой в первом чтении 14 декабря 1994 года, а затем дважды рассматривавшийся во втором чтении, так и не был принят (по состоянию на 1 января 2000 года). Этот вид экспертизы законопроектов не получил еще своего нормативно-правового закрепления.

Правовая экспертиза, естественно, проводится по всем без исключения законопроектам вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается законопроект.

Регламентами палат Федерального Собрания установлено обязательное проведение наряду с правовой еще и лингвистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов. Однако вряд ли можно признать правильным утверждение о проведении лингвистической экспертизы в тех случаях, когда соответствующее заключение как таковое не представляется, а специалистами в области лингвистики в основном осуществляется редакционная, редакционно-техническая доработка, уточняющая правка слов и словосочетаний, оборотов и других составных частей текста в соответствии с правилами орфографии, передаваемая разработчикам законопроекта или направляемая в ответственный комитет вместе с так называемым «рабочим» текстом законопроекта «в рабочем порядке».

Криминологическая экспертиза законопроектов, предложения о проведении которой высказывались на заседаниях Государственной Думы, до настоящего времени законом не предусмотрена, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об амнистии.

Согласно Регламенту Государственной Думы комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, вправе направить его в государственные органы и другие организации для проведения научной экспертизы (п. 1 ст. 112). Она может осуществляться научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научная экспертиза проводится преимущественно по наиболее сложным законопроектам, когда необходим высокий уровень профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем.

Научную экспертизу часто называют независимой экспертизой (даже если она и выполняется государственными организациями). Решение о направлении законопроекта на научную экспертизу может принять комитет Государственной Думы, ответственный за данный проект закона. Он устанавливает срок представления заключения экспертизы (п. 1 ст. 111 Регламента).

Независимая экспертиза в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» <109>, посвященной организации и проведению экспертиз научной и научно-технической деятельности, проводится в отношении научных, научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета. Проекты федеральных законов могут быть результатом научной деятельности, разновидностью научных проектов, предусматриваться программами научной деятельности. И хотя в указанной статье названного Федерального закона не говорится напрямую о независимой экспертизе проектов федеральных законов, ее проведение вполне правомерно, так как основано на указанных выше положениях Регламента Государственной Думы. Противоречий между положениями Регламента и названным Федеральным законом по вопросу о независимой научной экспертизе нет. Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств рекомендовано направлять законопроекты на правовую, финансово-экономическую, экологическую и иные специализированные экспертизы.

———————————

<109> См.: СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов — налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения — достаточно распространенное явление. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации. Все недостатки технико-юридического характера, выявившиеся на этапе экспертизы и апробации, должны быть исправлены до внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа.

Подготовка сопроводительных документов.

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.

Пояснительная записка — сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Она позволяет раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка — немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое обоснование — сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще «затратными»), представление финансово-экономического обоснования является обязательным.

Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта — достаточно сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной информации могут быть Министерство финансов Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство образования Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по статистике. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации — сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

Практика реализации части 3 статьи 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, с другой стороны, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. В результате сложилась практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рассмотрению и затем уже от его имени направляется на заключение Правительства.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства от 18 июня 1998 года N 604, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Исходя из практики работы Государственной Думы заключением Правительства Российской Федерации считается далеко не каждый документ, полученный от Правительства. Таковым, например, не считается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, даже если они и содержат оценку законопроекта. Предусматриваемый Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы документ должен называться «Заключение», исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным членом Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода документы. Отступление от перечисленных выше требований порождает сомнение в юридическом значении поступившего из Правительства документа и дает повод для отклонения принятого закона по мотиву «отсутствия заключения Правительства».

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данного закона — прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Перечень имеет существенное практическое значение. Он позволяет вести текущую систематизацию — разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие Перечня мешает понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления законопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем.

Составление перечня предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности, электронных правовых баз данных. Большинство современных электронных баз данных имеют функцию «корреспонденты-респонденты», которая отражает системные связи нормативных правовых актов. Суть ее заключается в том, что в момент обработки нормативного акта и включения его в базу данных выявляются и фиксируются нормативные акты, которые ссылаются на данный акт (корреспонденты), и нормативные акты, на которые ссылается данный акт (респонденты). Использование функции «корреспонденты-респонденты» позволяет с высокой степенью точности выявить круг взаимосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению либо принятию в связи с принятием нового нормативного акта.

В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам — негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности.

§ 4. Порядок внесения законопроектов

в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно этой статье «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

Осуществляется это право в трех формах. В форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные статьей 105 Регламента Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний и срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, то он Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

В случае если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, то Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.

Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета.

В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует указать акты, которые в этом перечне не приведены.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

В случае, если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.

Для работы над законопроектом ответственный комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета.

В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации.

§ 5. Порядок рассмотрения законопроектов

Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте, постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации может отклонить принятый Государственной Думой закон. И он возвращается для повторного рассмотрения Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Поправки к главам 38 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 38 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает закон Российской Федерации о поправках к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Для повышения качества законодательного процесса необходимо разобраться в нескольких принципиальных вопросах: каковы основные критерии оценки результатов и хода законодательного процесса, какие проблемы существуют в законодательной деятельности и каковы их причины, в чем заключаются недостатки существующей организации законодательной работы и какие необходимо предпринять меры для их устранения.

§ 6. Критерии оценки законодательного процесса

Традиционно законодательный процесс понимается как совокупность последовательных действий органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов <110>. При этом в качестве субъектов законодательного процесса рассматриваются органы государственной власти, участвующие в процессе, и основное внимание исследователей привлекают вопросы соблюдения прав этих органов как участников процесса <111>. Но также возможно и целесообразно рассмотрение законодательного процесса как элемента взаимодействия государственной власти и общества, в этом случае в качестве субъектов отношений выступают, с одной стороны, государственная власть как единое целое, с другой — граждане и их объединения. Учитывая конституционные положения о приоритете прав и свобод человека и о социальной направленности государственной власти (ст. ст. 2 и 7 Конституции), основным критерием оценки законодательного процесса необходимо признать качество изменения законодательства (как отдельных законов, так и их совокупности в целом).

———————————

Пожертвованите на развитие ресурса