КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<110> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1996; Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996; Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс. М., 1995; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995; Лафитский В.И. Законодательный процесс // Парламент и президент (опыт зарубежных стран). М., 1995; Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997; Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М.: Издание Государственной Думы, 2001.
<111> См.: Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законодательной работы: Материалы научно-практической конференции. 26 октября 1995 года. М., 1995.
Законодательная деятельность является одним из элементов осуществления государственной власти — процесса целенаправленного воздействия государственных структур на общество в целом и отдельных его субъектов. С этой точки зрения критериями оценки законодательного процесса являются: согласованность принимаемых законов с теми, кто будет обеспечивать их исполнение со стороны государственной власти — Президентом и Правительством Российской Федерации, законодательными органами государственной власти и главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствие законов экономическим (в первую очередь бюджетным) возможностям государства.
Законодательный процесс является составляющей более общего процесса нормативно-правового регулирования <112>, которое осуществляется в нашей стране на основе нормативных правовых актов. Соотношение законов и иных нормативных правовых актов предполагает два подхода. С одной стороны, большинство принимаемых законов предусматривают и вызывают принятие целого «шлейфа» нормативных актов, направленных на доурегулирование ситуации, при этом даже слабовыраженная несогласованность законов может приводить к значительным расхождениям (вплоть до противоречий) на уровне подзаконных актов. С другой стороны, отсутствие отдельных законов допускает или делает необходимым принятие нормативных правовых актов самостоятельного характера (фактически — законозаменяющих) Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что участниками законодательного процесса на федеральном уровне и субъектами иного правотворчества являются одни и те же органы власти, подавление их мнения в федеральном законодательном процессе может привести и приводит к снижению качества нормативных правовых актов. Критериями оценки законодательного процесса в данном случае будут: согласованность принимаемых законов с действующими и между собой, полнота регулирования (исключение возможности нарушения принципов законодательного регулирования в подзаконных актах), полнота действующего законодательства.
———————————
<112> Процесс введения государством правовых норм и обеспечения возможности использования их субъектами данного вида отношений (создания всех необходимых условий действия нормативных правовых актов).
Состояние законодательного процесса в Государственной Думе.
Несмотря на то что в законодательной работе, осуществляемой в рамках действующей Конституции Российской Федерации всеми участниками законодательного процесса и в первую очередь Государственной Думой, есть целый ряд положительных моментов и достижений, для существующего состояния законодательного регулирования, а также для хода законодательного процесса характерно наличие ряда серьезных проблем.
Для федерального законодательного регулирования, осуществляемого со времени принятия действующей Конституции, характерны следующие проблемы.
Первая — недостаточным остается уровень качества отдельных принимаемых и вводимых в действие законов. Для введенных в действие законов это подтверждается практикой внесения в них изменений и дополнений в достаточно короткие промежутки времени после начала действия, а также общей оценкой качества принятых законов со стороны специалистов, общественности и самих участников законодательного процесса <113>. При этом отмечаются следующие основные недостатки: несоответствие отдельных законов реальным общественным отношениям; нереализуемость отдельных законов, обусловленная отсутствием требуемых ресурсов, институтов охраны норм данного закона, процедур и механизмов реализации установленных норм; необязательный, декларативный характер отдельных позиций, статей; содержание в законах вопросов, не относящихся прямо к установленному предмету законодательного регулирования; неоднозначность формулировок, возможность различного понимания предписаний; неконкретность, неполнота норм, нуждающихся в последующей конкретизации их подзаконными актами (возможность подмены, изменения духа закона).
———————————
<113> См.: О совершенствовании законотворческой деятельности. Стенограмма совещания Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева с представителями федеральных органов государственной власти. Москва, 10 апреля 2001 г.
Вторая проблема — изменения действующего законодательства носят несистемный характер: вновь принимаемые законы часто противоречат действующим (необходимые изменения либо запаздывают, либо просто отсутствуют), значительную долю в принятых законах составляют акты частного характера («мелкотемные»).
Третья — это неудобство пользования действующим законодательством: громоздкость массивов норм и документов; разрозненность актов разных категорий, регулирующих отдельные сферы общественной жизни; труднодоступность ратифицированных международных договоров и действующих законов СССР и РСФСР для граждан и организаций.
В состоянии федерального законодательного процесса можно выделить общие проблемы (значимые для его результатов и, следовательно, для общества в целом) и проблемы различных его участников <114>. В качестве проблем общего характера можно назвать следующие:
———————————
<114> По материалам указанной НПК, выступлениям депутатов Государственной Думы на пленарных заседаниях и обращениям отдельных субъектов права законодательной инициативы к руководству Государственной Думы.
случаи нарушения законодательной процедуры, в результате чего введенные в действие законы могут быть признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации <115>;
———————————
<115> Пока таких решений не было, но никаких временных ограничений рассмотрения вопросов соответствия федеральных законов Конституции Российской федерации в части соблюдения процедуры их принятия не существует. Отсутствие своевременного признания законов, принятых с нарушениями процедуры, недействующими только ухудшает положение, так как система законодательства строится дальше, основываясь и на неустойчивых своих элементах.
частые конфликты между субъектами законодательного процесса, приводящие к задержкам рассмотрения отдельных законопроектов и законов, а также к пересмотрам ранее принятых решений;
нерациональность использования сил и средств субъектов законодательного процесса, которая подтверждается устойчивой тенденцией накопления законопроектов, принятых в первом чтении и не принятых в целом, а также случаями многочисленных безрезультатных рассмотрений вопросов на пленарных заседаниях Государственной Думы <116>. Кроме того, случаи возврата Президентом Российской Федерации законов, принятых с нарушением законодательной процедуры или без рассмотрения, приводят к повышению рабочей загрузки Государственной Думы и Совета Федерации. Большие затраты времени и отвлечение внимания депутатов Государственной Думы приводят к значительному повышению их рабочей загрузки и отсутствию сил и средств на рассмотрение части внесенных законопроектов.
———————————
<116> См.: Информационно-аналитический бюллетень Государственной Думы. 1996. N 3, 7.
Наиболее распространенные недочеты федеральных законов обусловлены их слабой юридической проработкой.
Широкое распространение получило «изобретательство» причудливых терминов, несовместимых с требованиями законодательной техники и правотворчества. Для российского парламента, где еще не сложились жесткие требования к надлежащему юридическому оформлению законов, вольное обращение с понятийным аппаратом — одна из распространенных болезней. Отметим только малую толику таких «поисков»: «лицо, содействующее уголовному судопроизводству», «законодательство об охране озера Байкал», «земли радиовещания», «земли информатики», «непереезд в Российскую Федерацию», «особые экономические зоны», «индивидуализация юридического лица», «территориальный орган» органа власти субъекта Федерации и так далее.
Каковы же пути преодоления этих недостатков? Назову один из них. Согласно Указу Президента от 7 марта 1996 года N 342 «Вопросы Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации» <117> на Главное государственно-правовое управление (ГГПУ) Администрации Президента возлагается подготовка заключений о соответствии Конституции Российской Федерации, системе российского законодательства и правилам юридической техники проектов федеральных законов, поступивших на рассмотрение главы государства. Отсюда можно сделать предварительный вывод, что многое зависит от учета конкретных замечаний ГГПУ. Заметим, что на первом-втором чтениях эти вопросы обычно не становятся предметом обсуждений и только на стадии подписания у Президента появляется множество замечаний, имеющих отношение к недостаткам юридической техники. Как известно, на стадии первого и второго чтений экспертизу проекта с точки зрения общих требований законодательства и правил юридической техники осуществляет Правовое управление Государственной Думы. Однако она иногда не учитывается на заседаниях Государственной Думы.
———————————
<117> См.: Российская газета. 19 марта 1996 года.
Неприемлемость изменений редакционного характера без пересмотра устаревшего закона по существу представляется аксиомой законотворчества. Однако она фактически игнорируется законодателями.
Изменения в законодательные акты, принятые до вступления в силу действующей Конституции, нередко вносятся весьма поверхностно, без оценки всех нормативных положений закона и соответствия их Основному Закону. Упущения такого рода в законотворческой деятельности встречаются часто. Во многом это объясняется отсутствием плановой работы по инвентаризации и пересмотру устаревшего массива законодательства. Расчисткой законодательства по-настоящему никто в России не занимается. До сих пор ни в палатах Федерального Собрания, ни в Правительстве нет специальных подразделений, которые занимались бы этой необходимой, хотя и достаточно рутинной работой.
Терминологические несоответствия чаще всего встречаются при внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Подобные недостатки встречаются в законах, которые обновляют содержание отдельных законодательных актов, принятых до 1994 года, и направлены на приведение терминологии и понятийного аппарата в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации.
Регламент Государственной Думы устанавливает ряд обязательных требований к содержанию законопроекта при рассмотрении его на различных стадиях законодательного процесса. Несоблюдение таких правил нарушает технологию законотворчества, что, в свою очередь, негативно сказывается на качестве законопроекта.
Иногда принятые палатами парламента федеральные законы противоречат отдельным положениям федерального бюджета на текущий год.
По мнению многих экспертов, проблемами, препятствующими эффективному ведению законодательного процесса, также являются: невыполнение субъектами права законодательной инициативы своих заявок в планы законопроектной работы;
активное внесение законопроектов сверх программы законопроектной работы Государственной Думы, сформированной с учетом предложений всех субъектов права законодательной инициативы;
случаи непредставления заключения Правительства Российской Федерации по законопроекту в установленный Регламентом Государственной Думы срок.
С точки зрения внешних по отношению к Государственной Думе субъектов права законодательной инициативы, серьезные проблемы федерального законодательного процесса связаны с различным поведением Государственной Думы по отношению к разным законодательным инициативам, проявляющимся как:
случаи молчаливого препятствования ответственными комитетами рассмотрению Государственной Думой отдельных законопроектов (невынесение их на пленарное заседание, несмотря на неоднократные обращения субъектов законодательной инициативы). То, что это не единичные случаи, подтверждается устойчивой тенденцией накопления числа поступивших и нерассмотренных законодательных инициатив <118>;
———————————
<118> См.: Информационно-аналитический бюллетень Информационно-аналитического управления Государственной Думы. 1996. N 3, 7.
случаи изменения законопроектов до рассмотрения их Государственной Думой в первом чтении ответственными комитетами без согласия их инициаторов (в том числе и внесения изменений принципиального характера);
предъявление разного уровня требовательности к инициативам депутатов Государственной Думы и иных субъектов права законодательной инициативы;
случаи принятия законодательных решений без запроса мнения заинтересованных участников законодательного процесса или без учета внесенных ими замечаний и предложений;
случаи непредставления участникам права законодательной инициативы (в первую очередь законодательным органам субъектов Российской Федерации) возможностей для реального участия в рассмотрении законопроектов (позднее направление законопроектов и установление невыполнимых сроков представления замечаний и предложений по ним).
Кроме этого, члены Совета Федерации считают недостаточными установленные Конституцией сроки рассмотрения верхней палатой парламента законов, принятых Государственной Думой.
Исходя из приоритета вопросов качества законов в дальнейшем проблемы законодательного регулирования (общие проблемы законодательного процесса) будут рассмотрены в качестве собственно проблем, а проблемы отдельных участников законодательного процесса — в качестве их факторов.
В настоящее время перед законодателем, прежде всего федерального уровня, стоит задача упорядочить систему действующих в стране нормативных правовых актов, создать научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правового акта, обеспечить законность в процессе принятия правотворческих решений. На законодательном уровне необходимо:
закрепить понятие нормативного правового акта;
установить виды правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования;
закрепить принципы планирования и координации правотворческой деятельности;
урегулировать принцип организации независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе порядок проведения общественного обсуждения;
определить порядок толкования законов и иных нормативных правовых актов, а также органы, уполномоченные осуществлять эту деятельность;
урегулировать мониторинг правоприменительной практики, включая механизмы учета его результатов при принятии новых законов и подзаконных актов <119>.
———————————
<119> Аналитический вестник Совета Федерации. 2012. N 22 (465). С. 3 — 4.
Основными нормативными актами, регулирующими законодательный процесс, являются Конституция Российской Федерации и Регламенты палат Федерального Собрания — Государственной Думы и Совета Федерации. Положения статей 104 — 108 Конституции Российской Федерации устанавливают основополагающие принципы законодательного процесса, однако в силу своего обобщающего характера, присущего конституционным нормам, не описывают и не могут описывать крайне необходимые для нормальной организации этого процесса детали.
Регламенты палат Федерального Собрания как правовые акты ограниченной сферы действия, регулирующие деятельность каждой палаты, не формируют общеобязательных для всех участников законодательного процесса правил взаимодействия. К тому же эти акты не в полной мере описывают законодательный процесс в части рассмотрения законопроектов и законов в Федеральном Собрании. Существенным является наблюдение за изменением регламентов палат Федерального Собрания с 1993 года. Ни ранее принимавшиеся регламенты, ни действующие в настоящее время не в состоянии предупредить появление целого ряда существенных недостатков законодательства Российской Федерации, накопление которых ставит под угрозу сохранение достижений современной России.
В числе таких недостатков — нарушения процедур подготовки законопроектов, нарушения разумных процедур их рассмотрения и, наконец, отсутствие целостной системы контроля над их реализацией и актуализацией в связи с изменяемыми потребностями общества.
Существующая регламентация законодательной деятельности порождает частое неоправданное изменение отдельных законодательных актов, нарушает один из основополагающих принципов правового государства — принцип стабильности законодательства.
Принятие большого количества законов низкого качества, некоторые из которых дестабилизируют экономическую и политическую обстановку в стране, приводит к огромным незапланированным бюджетным расходам, делает актуальной проблему мониторинга законов как на стадии их разработки и принятия, так и после вступления в силу.
Весь комплекс вопросов, связанных с законопроектной и законодательной деятельностью, может быть разрешен путем принятия трех законов, описывающих: статус Федерального Собрания, систему нормативных правовых актов в Российской Федерации и порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Крайне важно разрабатывать указанные законы именно «в пакете», поскольку ранее предпринимавшиеся попытки их подготовки не были успешными именно ввиду невозможности корректного определения предметов каждого из указанных законов.
В настоящее время правовое регулирование порядка разработки, принятия и опубликования НПА осуществляется:
Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», статьи 3, 4, 12, 28, 43, 44 которого устанавливают ряд условий работы с проектами актов Правительства;
Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, которое устанавливает требования к подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
разъяснением Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам применения установленного порядка опубликования НПА;
рядом приказов Министерства юстиции Российской Федерации по ведению регистра НПА.
Указанные акты касаются лишь некоторых процедур работы с НПА в цикле их подготовки и принятия, однако целостной системы для всего процесса создания НПА разного уровня не выстраивают. Ряд действующих актов, устанавливающих процедуры разработки и принятия НПА, противоречат друг другу.
§ 7. Систематизация нормативно-правовых актов
Нормативно-правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу, распространяются на различных субъектов, создаются различными правотворческими органами государства, и постепенно между ним появляются противоречия. Решение проблемы — в систематизации законодательства.
Систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) — это упорядочение и совершенствование правовых норм.
В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, они группируются по определенным признакам, сводятся в кодексы и другие систематизированные акты.
Наиболее известны три основные формы систематизации нормативно-правовых актов: кодификация, инкорпорация, консолидация.
I. Кодификация — это создание нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется законодательным органом на основе существенных изменений действующего законодательства и внесения в него новых норм. Она учитывает изменения общественной жизни и нацелена на регулирование не только существующих общественных отношений, но и тех, которые могут возникнуть в будущем.
В зависимости от своего содержания существуют три основных вида кодификационных актов.
Кодекс — наиболее распространенный вид правовых актов, действующих в основных сферах правового регулирования (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Земельный, Водный и другие).
Основы законодательства — нормативно-правовой акт, содержащий основные положения определенной отрасли права или сферы государственного управления. Основы законодательства — нормативно-правовая база для кодификации законодательства в субъектах федерации.
Устав, положение — кодификационные акты особого характера, которые издаются не законодательными, а другими правотворческими органами, например, президентом или правительством. Такими актами являются общевоинские уставы, действующие в вооруженных силах, Устав железных дорог.
Существуют и другие кодификационные акты, которые не имеют специального наименования. Это различного рода законы: о собственности, о пенсионном обеспечении, военной службе, о местном самоуправлении и т. д
II. Инкорпорация — это объединение в собрание действующих нормативно-правовых актов в определенном порядке без изменения содержания, т.е. внешняя обработка действующего законодательства.
При такой обработке нормативно-правовые акты располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном.
Содержание включенных в сборник нормативно-правовых актов не изменяется.
Инкорпорацией занимается орган (например, министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы и лишь отражающий в сборнике изменения и дополнения, которые уже сделал законодатель.
Известна официальная и неофициальная инкорпорация.
Официальная инкорпорация — это издание сборников действующих правовых актов компетентными органами.
Неофициальная инкорпорация — это публикация законодательства учебными заведениями, ведомствами, учеными, практиками без специальных на то полномочий законодателя.
III. Консолидация — это объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания.
Консолидация содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации.
Классификация норм права.
Правовые нормы в современном мире весьма многообразны, поскольку они отражают весь пестрый спектр общественных отношений, все разнообразие типичных жизненных ситуаций. Для выявления характерных черт конкретных правовых норм, их места и функциональной роли в системе права, их классифицируют. Основания таких классификаций самые различные.
Проф. В.Н. Хропанюк, например, классифицирует нормы по отраслям права — государственное, административное, гражданское право и т.д.;
по функциям, которые выполняют нормы права — регулятивные, охранительные;
по характеру содержащихся в нормах права правил поведения — обязывающие, запрещающие, управомочивающие;
по степени определенности — абсолютно определенные, относительно определенные, альтернативные; по кругу лиц — общие и специальные;
специализированные — закрепительные, дефинитивные, нормы принципа.
Проф. В.И. Леушин и В.Д. Перевалов предлагают несколько другую классификацию.
По субъектам правотворчества они различают нормы, исходящие от государства и непосредственно от гражданского общества. В первом случае это нормы органов представительной государственной власти, исполнительной государственной власти и судебной государственной власти. Во втором случае нормы принимаются непосредственно населением (сельский сход, всенародный референдум).
Следующий их критерий — социальное назначение и роль нормы в правовой системе. На этой основе нормы подразделяются на учредительные (нормы-принципы), регулятивные (нормы — правила поведения), охранительные (нормы — стражи порядка), обеспечительные (нормы-гарантии), декларативные (нормы-объявления), дефинитивные (нормы-определения), коллизионные (нормы-арбитры), оперативные (нормы-инструменты).
Учредительные нормы формируют фундамент правового регламентирования общественных отношений и правового положения человека, закрепляют основы общественного строя, права, свободы и обязанности граждан, главные идеи и ценности правовой системы общества. Они содержатся, как правило, в конституции, различных основах законодательства, кодексах.
Регулятивные нормы различными способами регулируют общественные отношения. В зависимости от характера субъективных прав и обязанностей обычно выделяются три основных вида регулятивных норм: управомочивающие (право на совершение положительных действий); обязывающие (обязанность совершения определенных положительных действий); запрещающие (запрет на действия и поступки, которые определены законом как правонарушения).
Охранительные — это нормы, отражающие характер государственного принуждения, применяемого при нарушении правовых запретов.
Все нормы права направлены на осуществление функций права. В них находят выражение способы регулирования общественных отношений.
Обеспечительные нормы содержат гарантии реализации субъективных прав и обязанностей в процессе правового регулирования.
Декларативные нормы определяют задачи правового регулирования отдельных видов общественных отношений.
Дефинитивные нормы — это определения правовых явлений и категорий.
Коллизионные нормы предназначены для устранения противоречий между правовыми предписаниями.
Оперативные нормы определяют даты вступления нормативного акта в силу, прекращения его действия и т.п.
По предмету правового регулирования нормы подразделяются на нормы конституционного, гражданского, уголовного, административного, трудового и иных отраслей права.
Еще один способ классификации — это выделение норм материальных и процессуальных. Материальные нормы — это правила поведения субъектов правоотношений, процессуальные содержат предписания, устанавливающие процедуру применения этих правил.
Наконец, по методу правового регулирования выделяются императивные, диспозитивные, рекомендательные нормы.
Императивные нормы имеют категоричный характер. Они не допускают отклонений в регулируемом поведении. Такими нормами являются, как правило, нормы административного права.
Диспозитивные нормы позволяют участникам отношений самим договориться об объеме реализации субъективных прав и обязанностей или использовать в определенных случаях резервное правило. Типичный пример диспозитивных норм — нормы гражданского права.
Рекомендательные нормы устанавливают варианты желательного для государства поведения.
По сфере действия нормы подразделяются на нормы общего действия, нормы ограниченного действия и локальные нормы.
Нормы общего действия действуют на всей территории государства и обязательны для всех граждан этого государства.
Нормы ограниченного действия — это нормы, исходящие от представительных или исполнительных органов субъектов федерации — республик, краев, областей, и т.д.
Локально-нормативные предписания — это нормы, установленные отдельными государственными, общественными или частными структурами для себя.
Существуют и другие критерии классификации: по времени (постоянные и временные), по кругу лиц (распространяются или на всех, кто подпадает под их действие, или на четко обозначенную группу субъектов: военнослужащих, железнодорожников и т.п.) и т.д.
§ 8. Экспертно-аналитическое обеспечение
законопроектной деятельности: достижения и проблемы
Для того чтобы рассматривать задачи и организацию экспертного обеспечения какой-либо деятельности, необходимо вначале рассмотреть те задачи, для решения которых предназначена экспертная поддержка.
Целью законодательной деятельности Государственной Думы является изменение действующего законодательства в соответствии с потребностями общества.
Таким образом, основными задачами, решаемыми при рассмотрении каждого законопроекта, являются:
принятие только тех законов, в которых имеется объективная необходимость, и отклонение всех иных законопроектов;
принятие только тех законодательных решений, которые входят в сферу федерального законодательного регулирования и соответствуют нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
построение законодательной работы таким образом, чтобы в процессе рассмотрения и принятия законопроекта в различных чтениях он соответствовал определенным требованиям качества (как минимум — обеспечение того, чтобы вносимые изменения делали законопроект лучше, а не хуже первоначального варианта). На этапах принятия законопроектов к рассмотрению Государственной Думой и первого чтения эта задача состоит в отборе приемлемых вариантов законодательного регулирования, на последующих этапах — задача выбора и принятия наиболее предпочтительных вариантов.
Так как экспертное обеспечение законодательной работы Государственной Думы должно в полной мере поддерживать выполнение этих задач, предлагается рассмотреть их более подробно.
Необходимость принимаемых законов.
Необходимость изменения существующего законодательного регулирования можно рассматривать с формально-юридической и содержательной точек зрения.
В качестве формально-юридических аспектов необходимости принятия определенных законов можно выделить следующие: отсутствие законов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, действующими федеральными конституционными и федеральными законами;
несоответствие действующих законодательных актов нормативным правовым актам более высокой юридической силы.
Содержательный аспект необходимости принятия законов — это общественная потребность в изменении законодательного регулирования. Ее можно определить как наличие в обществе проблемной ситуации, которая:
затрагивает интересы общества в целом (значима в конечном счете для всего общества или большей его части);
не может разрешиться «естественным образом» с течением времени без вмешательства органов государственной власти и/или не может быть разрешена за счет деятельности органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Правомерность принимаемых законов.
Вопрос о возможности принятия закона Российской Федерации важен как одно из основных условий обеспечения правового характера государства — правомерности деятельности государственной власти. В нем также можно выделить два аспекта: допустимость вмешательства в определенную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия.
Допустимость принятия закона по определенному предмету можно определить как соответствие проблемной ситуации в обществе сфере федерального законодательного регулирования.
Правомерность самого воздействия — это соответствие норм принимаемого закона актам более высокой юридической силы: Конституции Российской Федерации, а также федеральным конституционным законам — для федеральных законов. Исходя из положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации целесообразно также обеспечение соответствия принимаемых законов международным договорам Российской Федерации. Кроме того, сам процесс принятия законодательных решений должен отвечать требованиям, установленным Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы, должна соблюдаться законодательная процедура.
Качество принимаемых законов.
Важность вопросов качества отдельных принимаемых и вводимых в действие законов и всего изменения законодательства обусловлена тем, что Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, признала человека, его права и свободы высшей ценностью и, следовательно, установила приоритет права граждан страны на качественное и своевременное законодательное регулирование своей жизни по отношению к правам субъектов законодательной инициативы и органам государственной власти в неограниченном принятии законодательных решений.
С точки зрения обеспечения качества изменения законодательства при рассмотрении законопроектов и принятии решений по ним необходимо обеспечивать согласованность вносимых в законодательство изменений с законами, которые продолжают действовать, и с иными вновь принимаемыми законами;
в отношении каждого отдельного законопроекта и закона: принимать политически взвешенные решения (на основе учета интересов всех заинтересованных лиц и групп);
принимать приемлемые законы (те законы, ожидаемые положительные результаты действия которых превышают отрицательные результаты и затраты);
принимать предпочтительные законы (выбирать те варианты, для которых ожидаемая польза максимальна, а ожидаемые затраты и потери минимальны).
Значительную сложность в принятии политических решений составляет необходимость выявления интересов различных групп лиц, так как реальные интересы часто скрыты за позициями сторон (их представлениями о желаемом способе разрешения проблемной ситуации) <120>.
———————————
<120> См.: Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1990. С. 56 — 102.
Задачи экспертизы законопроектов в Государственной Думе.
В ходе экспертизы законопроектов должна быть получена информация, позволяющая законодателям принимать решения по законопроектам на основании их всесторонней и достоверной оценки.
Для оценки формально-юридических оснований принятия закона экспертам необходимо выполнить следующие задачи:
проверить наличие отсылок к данному (предлагаемому) закону в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах и отсутствие действующих законов, регулирующих данные отношения (непосредственно или более общим образом);
проанализировать соответствие действующих законодательных актов, регулирующих данную сферу отношений, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, нормам и принципам международного права.
Для помощи в оценке потребности фактической ситуации в изменении законодательного регулирования экспертам необходимо:
представить информацию о распространенности проблемы (о группах лиц, затронутых данной проблемой, и их ориентировочной численности), проанализировать «глубину» проблемы — оценить влияние ее на основные права и свободы граждан;
спрогнозировать развитие ситуации без вмешательства федеральных властей;
провести анализ факторов проблемной ситуации, в том числе выявить роль существующего законодательного регулирования в порождении проблем.
Для поддержки оценки законодателями возможности предлагаемого законодательного регулирования экспертам необходимо:
проверить соответствие предмета законопроекта сфере законодательного регулирования на уровне Российской Федерации, которое складывается из: принадлежности вопроса к сфере ведения Российской Федерации или сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; принадлежности вопроса к сфере законодательного регулирования (отсутствия в нем элементов, отнесенных к исключительной компетенции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации);
проверить соответствие норм законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, международным договорам Российской Федерации, а также Гражданскому кодексу Российской Федерации.
Для того чтобы помочь депутатам в оценке качества законопроекта, экспертам необходимо:
проанализировать согласованность законопроекта (или нескольких законопроектов, направленных на урегулирование одной проблемы и внесенных субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы одним пакетом) с действующим законодательством, выявить все противоречия, нестыковки и пробелы в законодательстве, которые возникнут в случае принятия данного проекта в неизменном виде;
выявить все возможные последствия введения в действие данного акта (ближайшие и отдаленные, прямые и опосредованные). Для того чтобы депутаты могли сопоставить положительные и отрицательные последствия действия закона, их необходимо «привести к одному знаменателю» — выразить через влияние на основные права и свободы граждан;
проанализировать потенциальную эффективность всех элементов предлагаемого регулирования (на основе сопоставления с иными существующими и возможными вариантами разрешения данной проблемы, анализа исторического и зарубежного опыта урегулирования аналогичных и сходных ситуаций);
оценить соответствие текста законопроекта правилам законодательной техники.
Информационно-аналитическое обеспечение этой работы может осуществляться в Думе на базе создаваемых информационных ресурсов, которые по мере внедрения автоматизированных прикладных технологий накапливаются в Фонде информационных ресурсов Госдумы (на электронных носителях, в единой технологической среде), а также фонда Парламентской библиотеки. В обоих этих фондах сосредоточиваются централизованные информационные ресурсы Госдумы, в том числе актуальная и полная информация по законодательству Российской Федерации, информационно-аналитические разработки всех подразделений Аппарата Госдумы, материалы, поступающие из Администрации Президента, Правительства Российской Федерации, Совета Федерации, министерств и ведомств, научно-исследовательских центров, зарубежных парламентов.
Формирование и использование правовых информационных ресурсов строится в соответствии с президентской программой «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» и Федеральным законом от 4 июля 1996 года N 85.
Обеспечение полноты экспертной оценки законопроектов <121>.
———————————
<121> См.: Акофф Р. Искусство принятия решений. М., 1982; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Опережающее управление. М., 1984; Евланов Л.Г. Принятие решений в условиях неопределенности. М., 1976; Евланов Л.Г., Кутузов В.А. Экспертные оценки в управлении. М., 1978; Питерс В.Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986; Экспертные оценки в социологических исследованиях / Под ред. С.Б. Крымского. Киев, 1990.
После уточнения общей концепции, структуры и предварительного текста проводятся экспертизы проекта закона. Как уже говорилось, законопроекты могут подвергаться различной юридической, лингвистической и иной специализированной экспертизе, в том числе независимой. Как правило, проводятся правовая, лингвистическая, экологическая, финансово-экономическая и др. экспертизы.
Целью экспертиз законопроекта является глубокое исследование предмета правового регулирования, направленное на улучшение качества федеральных законов.
Причем следует отметить, что отсутствие правового регулирования проведения предварительной экспертизы законопроекта (до внесения в Государственную Думу) — особенно актуальная проблема. Об этом свидетельствует тот факт, что даже при соблюдении формальных требований большое количество законопроектов поступает в Государственную Думу в «сыром» виде.
Экспертизы могут различаться в зависимости от осуществляющих их субъектов. Например, экспертиза, проводимая по решению государственного органа, будет государственной экспертизой. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой. Кроме того, экспертизы можно разделить на федеральные и проводимые на уровне субъекта Федерации. Как правило, экспертиза законопроекта бывает комплексной. В ее проведении участвуют эксперты, специализирующиеся в различных областях знаний и законодательства. Правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта являются обязательными, что предусмотрено Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Высокое качество экспертизы и соответственно своевременное устранение замечаний по законопроекту исключают проведение дополнительных и повторных экспертиз <122>.
———————————
<122> Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 268 — 269.
Одним из важнейших требований к экспертному обеспечению рассмотрения проектов и принятия ответственных управленческих решений является полнота исследования проблемы и предлагаемого варианта ее разрешения (исключение возможности ошибки, связанной с недоучетом каких-либо особенностей существующей ситуации или последствий принятия предлагаемого проекта). К сожалению, большая часть экспертных заключений, имеющихся в Государственной Думе, содержит далеко не все позиции, необходимые для взвешенного принятия решения по законопроекту.
Каждый законопроект (как и закон), с одной стороны, является уникальным решением, так как проблемные ситуации в обществе практически неповторимы, но, с другой стороны, каждому законодательному акту присущи общие черты — и как специфическому управленческому решению, и как результату воздействия на одну управляемую область. Для того чтобы не упустить некоторые аспекты экспертного исследования законопроекта, целесообразно использовать исходный перечень общих вопросов. Для иного взгляда на законопроект (помимо заранее заданной канвы общих вопросов) и выявления индивидуальных особенностей проблемы и вариантов ее разрешения, целесообразно в каждом случае просить экспертов высказать и все иные соображения по проекту. В дальнейшем такие «индивидуальные» аспекты рассмотрения могут быть использованы при корректировке и пополнении исходного перечня общих вопросов.
В качестве исходного перечня общих вопросов можно использовать вопросы по проверке необходимости, действенности и понятности правотворческих актов Федерации и вопросы по проверке конституционности актов Федерального министерства юстиции ФРГ <123>, вопросы, на которые целесообразно ответить экспертам при подготовке заключений по законопроектам, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <124> и нижеприведенный перечень. Предложение собственного варианта вызвано тем, что перечень, применяемый в Германии, не полностью соответствует особенностям российской ситуации, а перечень, предлагаемый Институтом законодательства и сравнительного правоведения, носит достаточно общий характер и предполагает политические оценки и выводы.
———————————
<123> Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений — рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний. Бонн, 1995. С. 19 — 28.
<124> Проект «Методических правил проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы», подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (направлен в комитеты Государственной Думы письмом от 18 ноября 1996 N 13-19/469 Секретариата Первого заместителя Председателя Государственной Думы).
Общие вопросы для организации экспертной оценки законопроекта <125>.
———————————
<125> При подготовке и корректировке данного перечня вопросов были использованы следующие работы: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980; Как готовить законы (научно-практическое пособие). М., 1993; Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1990. С. 56 — 102; Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 260 — 283.
Вопросы по проблеме и возможностям ее разрешения.
1. Насколько полно и точно поставлена проблема субъектом права законодательной инициативы, можно ли принять такую постановку для работы над законопроектом? Если нет, то как можно сформулировать проблемы в данной сфере общественных отношений, их состоянии и развитии? Насколько они отражаются на интересах общества в целом и отдельных социальных групп (кто и как страдает или может пострадать в связи с существующим положением дел)? Каковы интересы в данной ситуации вовлеченных в нее общественных групп?
2. Что является причинами данных проблем, в том числе какое поведение каких лиц и организаций?
3. Почему недостаточно существующее нормативное правовое регулирование данной сферы? Какие особенности существующего регулирования вызывают или допускают поведение субъектов, порождающее проблемы?
4. Возможно ли принятие федерального закона в данном случае? Входит ли данная сфера в компетенцию федерального уровня управления или в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов? Не является ли предмет законопроекта одним из элементов исключительной компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, одной из палат Федерального Собрания?
5. Необходимо ли именно законодательное вмешательство в существующую ситуацию? Чем предпочтительно законодательное регулирование данного вопроса в сравнении с действиями исполнительной власти?
Вопросы по законопроекту.
1. Соответствуют ли нормы предлагаемого закона Конституции Российской Федерации? Не являются ли нормы данного законопроекта нарушением прав субъектов, на отношения которых он распространяется? Не являются ли льготы, устанавливаемые данным законопроектом, недопустимым ущемлением прав иных субъектов? Правомерно ли соотношение прав и обязанностей граждан и государства? Соответствуют ли нормы предлагаемого закона международному праву и международным договорам Российской Федерации?
2. Соответствуют ли нормы предлагаемого закона действующим законам, определяющим основы затронутых отношений? Для законодательных актов, вводящих особенности регулирования определенных отношений для отдельных субъектов — насколько правомерно и целесообразно выведение данных субъектов из-под действия существующего общего правила?
3. Порождает ли введение предлагаемого закона коллизии в системе законодательства? Необходимо ли изменение действующего законодательства (в том числе отмена действующих в настоящее время актов)? Есть ли все соответствующие законопроекты, готовые к принятию одновременно с данным актом?
4. Насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет законодательного регулирования, насколько нормы закона необходимы и достаточны для достижения его целей (почему нельзя от них отказаться?)
5. Нужен ли в данном случае отдельный закон, нельзя ли обойтись изменением существующего законодательства?
6. Насколько предлагаемое регулирование соответствует причинам проблемы (направлено на них и действенно для них)? Каковы ожидаемые последствия действия предлагаемого закона (с точки зрения достижения цели и получения положительных и отрицательных побочных результатов)? Существуют ли иные варианты законодательного регулирования, дающие больший положительный и меньший отрицательный эффект?
7. Насколько законопроект последователен, насколько полно реализованы положенные в его основу цели и принципы?
8. Определены ли процедуры реализации норм, порядок правоприменения и способы разрешения конфликтных ситуаций? Является ли предлагаемая регламентация достаточной? Все ли необходимые нормы и их элементы имеются? Корреспондируются ли права и обязанности, определенные данным законопроектом? Насколько конкретно и однозначно определены права и обязанности субъектов?
9. Есть ли все необходимые ресурсы для реализации данного закона (в том числе кадровые, финансовые), соответствуют ли их возможности потребностям закона?
10. Соответствует ли предлагаемый срок вступления закона в силу возможностям задействованных органов и лиц, участвующих в подготовке его к реализации?
11. Насколько урегулирована проблемная ситуация непосредственно предлагаемым законом? Насколько строго проведено делегирование полномочий (не может ли произойти искажение духа закона подзаконными актами)? Нельзя ли обойтись без подзаконной регламентации?
12. Для законопроекта о внесении изменений и/или дополнений в действующий закон насколько сейчас удобна работа с действующим законом и его изменениями, нет ли необходимости принятия закона в новой редакции (сведения всех накопленных и предлагаемых изменений в единый текст)?
13. Нет ли в законопроекте позиций ненормативного характера, дублирования действующих норм и правил?
14. Каков ожидаемый срок неизменного действия данного закона? Как можно его продлить? Есть ли законы более общего характера, принятие или изменение которых потребует пересмотра данного закона? Когда предполагается это сделать?
15. Соответствует ли законопроект правилам юридической техники? Что является нарушением и как следует это исправить?
16. Заложена ли возможность оценки эффективности закона (определена ли и насколько четко определена цель закона)?
17. Можно ли обойти предписания данного законопроекта? Каким образом?
Оценивая процесс экспертно-аналитического сопровождения законодательного процесса в Государственной Думе, в целом следует отметить несколько моментов.
Во-первых, экспертно-аналитическая работа в Госдуме рассредоточена между сотрудниками фракций, депутатских групп, комитетов и ряда структурных подразделений Аппарата.
Конечно, центр тяжести законодательной деятельности Государственной Думы сегодня приходится на ее комитеты. Однако они построены по отраслевому принципу и целый ряд задач общего плана, необходимых для обеспечения системности в развитии законодательства, либо не входит в компетенцию ни одного из них, либо дублируется при выполнении их каждым из комитетов. К тому же высококвалифицированные внештатные эксперты привлекаются к законотворческому процессу спорадически, по частным вопросам. Все правовое поле, закрепленное за тем или иным комитетом, они не анализируют.
В результате, хотя российский законодатель действует в рамках конституционно-правового института законотворчества, основанного на демократических принципах и процедурах, однако пока не приходится говорить об отлаженном процессе законотворчества, гарантирующем необходимое содержательное и юридическое качество принимаемых законов, полноту и системность формируемого законодательства, эффективность использования ресурсов законодателя.
Во-вторых, в организации законодательной деятельности обращают на себя внимание ряд серьезных проблем <126>.
———————————
<126> См.: Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996 — 1999 гг.) // Аналитический вестник Государственной Думы. 2000. Вып. 3 Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса.
1. Отсутствие системообразующих элементов в организации законоподготовительной работы.
Очевидно, что основной задачей законодателя является не только и не столько принятие отдельных законов, сколько формирование единой системы законодательства. Для того чтобы принимаемые законы отвечали реальным потребностям общества и государственной политики, были согласованы между собой, не нарушали отраслевую структуру законодательства, необходимы специальные организационные элементы, обеспечивающие системность законодательной деятельности, в первую очередь — на законоподготовительном этапе за счет:
формирования концепции развития законодательства;
планирования законоподготовительной работы;
координации разработки законопроектов субъектами права законодательной инициативы.
Соответствующих организационных усилий на этом этапе законодательного процесса логично было бы ожидать от Президента Российской Федерации, который согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80) «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Начало этой деятельности положил Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года N 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации», однако последующего развития она не получила. В итоге 723 субъекта права законодательной инициативы вносят в Государственную Думу ежегодно порядка 800 — 1000 законопроектов, не систематизированных ни с содержательной, ни с формально-юридической стороны. Эта проблема была бы не столь значима, если бы основную массу законопроектов вносили бы Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие реальные возможности координировать собственную законоподготовительную деятельность. Однако на долю этих субъектов права законодательной инициативы приходится не более пятой части всех вносимых законопроектов.
2. Отсутствие системообразующих элементов в организации законопроектной работы Государственной Думы.
В этих условиях Государственной Думе сложно кардинально поправить ситуацию. Однако специальными усилиями можно было бы придать определенную системность потоку принимаемых законов. Для этого необходимо:
соответствующее планирование процесса рассмотрения и принятия законопроектов;
содержательная координация законопроектной работы комитетов палаты.
Но в Думе нет органа, наделенного соответствующими полномочиями и обеспеченного необходимой экспертно-аналитической и экспертно-правовой поддержкой. Полномочия по координации законодательной деятельности комитетов и палаты в целом, которыми наделены Совет Государственной Думы, Первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы, носят преимущественно организационный характер, а их решения являются рекомендательными.
Не могут сегодня выполнять системообразующие функции и комитеты, которые по сути являются лишь отраслевыми. В итоге программа законопроектных работ Государственной Думы пока не несет целеполагающей и координирующей нагрузки и представляет собой лишь отражение фактической работы комитетов, ведущейся каждым из них по своему усмотрению.
3. Избыточность потока законодательных инициатив.
Обозначенные проблемы системности формируемого законодательства дополняются проблемами качества принимаемых законов и эффективности усилий законодателя. Как было отмечено, Конституция Российской Федерации наделила правом законодательной инициативы более 700 органов и должностных лиц государственной власти. Статистика показывает, что все они в совокупности вносят ежегодно в Государственную Думу порядка 900 законопроектов. Из них 15 — 20 процентов возвращается обратно субъектам права законодательной инициативы, как правило, по причине нарушения требований Регламента Государственной Думы. Но Дума физически не способна подготовить к рассмотрению и остальной массив законопроектов — до первого чтения доходит не более 60 процентов законодательных инициатив, принятых палатой к своему рассмотрению. Примерная программа законопроектных работ Государственной Думы выполняется менее чем наполовину. На таком же уровне находится выполнение повесток пленарных заседаний палаты. Эта ситуация имеет ряд отрицательных последствий. Во-первых, нарушаются конституционные права субъектов законодательной инициативы, в том числе Президента Российской Федерации, который неоднократно указывал на недопустимость задержки рассмотрения внесенных им законопроектов. Во-вторых, вал законопроектной работы, превышающий пропускную способность Думы, не может не сказываться отрицательно на качестве принимаемых законов. В-третьих, объемы «незавершенки» — нерассмотренных законопроектов и отклоненных законов неуклонно накапливаются, ставя в сложное положение Думу не только текущего, но и следующего созыва. Более двух третей законодательных инициатив вносят депутаты Государственной Думы. Очевидно, что их возможности по подготовке качественных, всесторонне обоснованных законопроектов несопоставимы с возможностями таких субъектов права законодательной инициативы, как Президент и Правительство Российской Федерации, Совет Федерации. Представляется целесообразным вместо индивидуального права законодательной инициативы для депутатов Государственной Думы ввести коллективное право. Например, в Германии таким правом обладает парламентская фракция, либо группа депутатов бундестага численностью не менее 5 процентов от их общего числа, в Испании — фракция, либо группа депутатов численностью не менее 15 человек.
4. Нерациональность состава комитетов Государственной Думы.
Статистика устойчиво показывает, что объем законопроектной работы Государственной Думы распределяется между ее комитетами крайне неравномерно. Из 28 комитетов палаты второго созыва треть всей работы приходилась на три комитета, половина — на шесть комитетов, две трети — на девять, 85 процентов — на четырнадцать комитетов. Если учесть еще численный состав депутатов — членов комитета, то нагрузка законопроектной работой, приходящейся на одного депутата, отличается в 25 и более раз. Негативные последствия такой организационной структуры весьма значительны. Вопросы ведения мало загруженных комитетов устанавливаются достаточно произвольно, не вписываясь в структуру законодательства. Это усугубляет и без того сложные проблемы системности принимаемых законов, координации работы комитетов. Увеличивается численный состав заседаний Совета Государственной Думы, усложняется принятие им решений по повестке, насчитывающей до шестидесяти вопросов. Незагруженные комитеты, как правило, малочисленны, и количество руководящих должностей в них доходит до 45 процентов от общего числа депутатов — членов комитета. Характерно, что именно в этих комитетах в наибольшей степени нарушается норма Регламента Государственной Думы о пропорциональном представительстве в комитетах, депутатских объединениях <127>.
———————————
<127> См.: Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996 — 1999 гг.) // Аналитический вестник Государственной Думы. 2000. Вып. 3 Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса.
Кроме изложенных, в организации законотворчества есть и другие проблемы и, как следствие, резервы повышения эффективности этой деятельности.
Основные направления совершенствования экспертно-аналитического и правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы.
Совершенствование экспертно-аналитического и правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы необходимо по ряду направлений. В первую очередь речь идет о работе:
по обеспечению планирования законодательной деятельности и координации законоподготовительной и законопроектной работы;
по обеспечению подготовки законопроектов к рассмотрению Государственной Думой и Советом Государственной Думы;
по методической поддержке субъектов законодательного процесса, обеспечению совершенствования организации законодательной деятельности.
1. Обеспечение планирования законодательной деятельности и координации законоподготовительной и законопроектной работы.
По данному направлению система экспертно-аналитического и правового обеспечения в Аппарате Государственной Думы должна выполнять принципиально новые функции:
мониторинг состояния законодательства и правоприменительной практики;
выявление и анализ ситуаций, требующих законодательного урегулирования;
определение целей, концепций, задач и приоритетов развития системы законодательства;
прогнозирование последствий принятия (или непринятия) законов.
Однако данные усилия не окажут сколько-нибудь заметного эффекта без изменения организации собственно законодательной деятельности, в первую очередь организации планирования законопроектной работы Государственной Думы и организации работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности.
Прежде всего, должны быть принципиально изменены статус, содержание и качество планов законопроектной работы Государственной Думы. Эти планы должны быть реальными и обязательными для выполнения, основываться на объективно необходимых приоритетах развития законодательства, быть открытыми для пополнения текущими первоочередными законопроектами, обеспечивать системность изменения действующего законодательства. Для этого необходимо предпринять и юридически закрепить следующие меры: образовать для подготовки проектов программ законопроектной работы Государственной Думы, их представления на рассмотрение палаты и контроля за их выполнением специальную комиссию Государственной Думы из представителей всех депутатских объединений;
создать в Аппарате Государственной Думы специальное подразделение для обеспечения деятельности комиссии;
изменить законодательную процедуру таким образом, чтобы: во-первых, уменьшить количество законопроектов, претендующих на включение в программу законопроектной работы Государственной Думы (по статистическим данным, примерно в два раза по сравнению с существующим); во-вторых, обеспечить установление реальных сроков подготовки законопроектов и контроль за их соблюдением (при необходимости соответствующие предложения могут быть представлены дополнительно).
Кроме того, целесообразно изменить основное направление усилий Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Учитывая межведомственный статус данной Комиссии, они должны быть направлены на координацию законоподготовительной работы субъектов права законодательной инициативы. В связи с тем, что работу Комиссии возглавляет представитель Государственной Думы (Первый заместитель Председателя палаты), экспертно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности комиссии может быть возложено на Аппарат Государственной Думы. Организация же такой работы в Аппарате Государственной Думы может быть аналогичной вышеизложенной.
2. Обеспечение подготовки законопроектов к рассмотрению Государственной Думой и Советом Государственной Думы.
По данному направлению целесообразно усилить экспертно-аналитическое и правовое обеспечение законодательной деятельности следующим образом:
рекомендовать комитетам Государственной Думы при организации внешней экспертизы законопроектов руководствоваться типовой структурой экспертного заключения и экспертными вопросами; в этом случае Комитет по регламенту и организации работы Государственной Думы мог бы контролировать качество внешней экспертизы и соответствие использования соответствующего финансового фонда Государственной Думы по его целевому назначению; информационно-аналитическое обеспечение такого контроля могло бы быть возложено на подразделение Аппарата Государственной Думы по анализу и методическому обеспечению законодательного процесса;
использовать в полном объеме экспертно-аналитические возможности Счетной палаты Российской Федерации, установленные соответствующим Федеральным законом.
Значительные возможности по улучшению качества подготовки законопроектов к рассмотрению палатой, повышению эффективности использования высококвалифицированных кадровых ресурсов Аппарата Государственной Думы заключаются в реорганизации работы аппаратов комитетов.
3. Методическая поддержка субъектов законодательного процесса, обеспечение совершенствования организации законодательной деятельности.
Целесообразно на постоянной основе осуществлять методическую поддержку субъектов законодательного процесса, в первую очередь депутатов и сотрудников аппаратов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Такая поддержка могла бы осуществляться в различных формах, в том числе в виде разработки методических рекомендаций, консультирования, участия в проведении тематических совещаний и так далее.
Первоочередными задачами данной работы могли бы стать:
подготовка методических рекомендаций по разработке и оформлению законодательных инициатив, в том числе финансово-экономических обоснований, концепций законопроекта, прогнозированию последствий его принятия;
разработка методических рекомендаций по подготовке законопроектов к рассмотрению законодательными органами, проведению парламентских слушаний, организации экспертизы.
Контрольные вопросы.
Дайте определение правотворчества.
Какие существуют виды правотворчества?
Что такое стадия законотворчества?
Сколько стадий законотворчества существует при принятии закона в Государственной Думе?
Что такое законодательная инициатива?
Как осуществляется экспертиза законопроектов?
Какова роль Пояснительной записки в законотворческом процессе?
Какова роль финансово-экономического обоснования?
Какова роль заключения Правительства РФ на законопроект?
Каковы основные пути повышения качества и эффективности законотворческого процесса?
Глава 6. ПРАВОРЕАЛИЗАЦИОННАЯ И ИНТЕРПРЕТАЦИОННАЯ
ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
В результате изучения 6 главы студенты должны:
знать:
понятие реализация права, виды реализации права, понятие правоприменительной практики признаки и особенности акта применения права, сущность и виды толкования права, понятие юридической коллизии, понятие «пробел в праве» (ОК-1 — ОК-8);
уметь:
оперировать юридическими понятиями и категориями, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов (ПК-2 — ПК-4; ПК-8 — ПК-9);
владеть:
юридической терминологией; навыками работы с правовыми актами; навыками анализа различных правовых норм, разрешения правовых проблем и коллизий (ПК-2 — ПК-7).
Ключевые термины.
Официальное опубликование, обратная сила нормативных актов, реализация права, соблюдение, исполнение, использование, применение права, толкование права, пробел в праве, коллизии в праве
§ 1. Вступление в силу принятого закона
Каждый день Федеральное Собрание, Президент, Правительство, десятки федеральных министерств и ведомств, сотни органов власти субъектов Российской Федерации выпускают множество документов, устанавливающих новые права и обязанности граждан и организаций, изменяющих действующие нормы. Как складывается иерархия этих актов и что необходимо иметь в виду в практике их применения?
Как уже говорилось, нормативным актом высшей юридической силы является Конституция РФ. Статья 15 Конституции РФ гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
«Прямое действие» Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.
Следующими после Конституции по степени юридической силы являются федеральные законы, далее — указы и распоряжения Президента, за ними — постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов Федерации.
Отдельно Конституция РФ закрепляет приоритет международных договоров: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Пункт 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т.е. для того, чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.
Официальное опубликование. Для разных видов нормативных актов в РФ установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным источником также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Для двух федеральных органов — Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и Центрального Банка России — сделано исключение из этого правила. Опубликование в информационном бюллетене «Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку» актов ФКЦБ, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией. Официальным опубликованием нормативных актов ЦБ РФ является их опубликование в «Вестнике Банка России».
Вступление в силу нормативного акта. Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:
а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;
б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;
в) отсчитывается от даты подписания документа;
г) связана с каким-либо событием (например, гл. 17 ГК РФ вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188.
Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, необходимо одно важное специальное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Обратная сила нормативных актов. Под «обратной силой закона» понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие «сюрпризы» законодательства часто бывают весьма неприятны. В ряде случаев от подобного произвола властей мы защищены.
Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции РФ. О нормах уголовного права говорится в ст. 54: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет», о налоговых — в ст. 57: «Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Статья 7 нового Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установила, что «нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Запрещено вводить новые нормы «задним числом» Гражданским (ст. 4), Лесным (ст. 4) и Водным (ст. 6) кодексами, а также КоАП РФ.
С официальным опубликованием и вступлением в силу нормативных актов существует ряд проблем.
Проблема первая: опубликование документов по частям. В целом ряде случаев большие по объему документы публикуются не в одном номере «официальной» газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, например, Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире», Приказ Министра обороны РФ от 22 сентября 1995 г. N 315 «О порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации». С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Ряд юристов страны считают, что нормативный акт вступает в силу после завершения официальной публикации. Однако нередко встречается точка зрения, что закон вступает в силу с даты начала официальной публикации.
Проблема вторая: опубликование документов без приложений. В целом ряде случаев документ состоит из нескольких частей, важнейшие его нормы часто содержатся в приложении. В официальной же публикации нередко эта часть документа отсутствует. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1560 «О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации» имеет приложение, где содержится важнейший налоговый документ — Таможенный тариф РФ. Однако текст указанного Постановления был опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (1997. N 8. Ст. 943) без текста Таможенного тарифа.
Проблема третья: разночтения в официальных публикациях. Поскольку некоторые органы имеют не один, а несколько официальных источников публикаций то, как показывает практика, в разных изданиях один и тот же текст может не совпадать. Например, в официальных публикациях Федерального закона «Об акционерных обществах» в Собрании законодательства Российской Федерации (1996. N 1. Ст. 1) и в «Российской газете» (1995. 29 дек.) в тексте абз. 2 п. 4 ст. 34 по-разному расставлены знаки препинания, что, как и в хрестоматийном примере «казнить нельзя помиловать», принципиально меняет содержание нормы.
Проблема четвертая: изменения в открытый документ вносятся посредством закрытого или неопубликованного документа. Правительство РФ в целях укрепления финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета 5 мая 1995 г. издает Постановление N 450, п. 14 которого отменяет налоговые льготы, установленные для зоны экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики. Но не прошло и двух месяцев, как на свет появилось Постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 634, восстанавливающее налоговые льготы для Ингушской Республики путем внесения изменений в Постановление N 450. Однако официально опубликовывать свое решение Правительство почему-то не сочло целесообразным, вот и остается гадать: являются ли изменения, внесенные в Постановление N 450, вступившими в силу или нет?
Проблема пятая: определение даты официального опубликования. Более чем в половине случаев нормативный акт вступает в силу через определенный период после официального опубликования. В случаях, когда официальное опубликование производится через газету, нет проблем с точным определением даты такой публикации, но когда документ публикуется в журнале, точную дату выхода издания в свет установить практически невозможно. Некоторые официальные журналы, например, Собрание законодательства Российской Федерации, на обложке указывают некую дату. Долгое время ее было принято считать датой официальной публикации документа в журнале, но при рассмотрении конкретного спора Конституционный Суд РФ постановил, что день, которым датирован выпуск Собрания законодательства Российской Федерации, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, может не совпадать с датой подписания издания в печать. Поэтому адресаты в этот день еще не имеют возможности получить информацию о содержании закона.
Проблема шестая: нормативный акт принят с явным нарушением компетенции издающего органа. Согласно ст. 106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов. Федеральный закон от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» установил новые отношения по плате за пользование недрами, являющиеся федеральными налогами. Однако этот Закон не прошел процедуру одобрения Советом Федерации.
Проблемы, связанные с взаимными противоречиями нормативных актов. Как известно, в нашей стране в той или иной мере действуют тысячи нормативных актов, некоторые противоречат друг другу. Есть несколько основных принципов для определения того, какой из взаимоисключающих норм пользоваться:
1. Если противоречия содержатся в двух актах разной юридической силы, то используют норму, введенную актом большей юридической силы.
2. Если противоречия встречаются в актах равной юридической силы, то используют норму, введенную более поздним нормативным актом.
3. Если противоречия встречаются в актах одной юридической силы, то акты разделяют на «общие» и «специальные» и используют специальные нормы.
К сожалению, эти правила выручают не всегда. В целом ряде случаев возникают проблемы иерархии нормативных актов, когда неясно, в каком соотношении они находятся. Возникает вопрос: отдать предпочтение закону субъекта федерации или применять нормативный акт федерального министерства? Встречаются противоречия в актах различных федеральных ведомств, имеющих равную юридическую силу и т.д. и т.п.
Кем и как в РФ отменяются нормативные акты?
Как показывает практика работы судов, значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.
В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России.
Все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ.
Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения ст. ст. 5, 46, 125 Конституции РФ, ст. ст. 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Для отмены этих типов нормативных актов следует обращаться в Конституционный Суд РФ.
Правда, вопрос о подсудности Конституционному Суду РФ дел об отмене нормативных актов является непростым. С одной стороны, Конституционный Суд РФ 18 февраля 1997 г. принял Постановление N 3-П «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции», с другой — в Определении от 19 марта 1997 г. N 56-О указал, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией. Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции, соответственно, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
В соответствии со ст. 22 АПК РФ арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Какова роль судебных прецедентов? В Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации и Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации публикуется значительное количество решений высших судебных инстанций по конкретным делам. Эти документы не являются нормативными актами в широком смысле слова, т.е. они не будут применяться неоднократно к неопределенному кругу лиц. Россия относится к числу стран с континентальной системой права, т.е. решение, принятое даже высшими судебными инстанциями, не является обязательным для применения нижестоящими судами в качестве «образца» при рассмотрении подобных споров. В то же время нижестоящие суды в своей деятельности, безусловно, учитывают существующие прецеденты.
§ 2. Понятие и формы реализации права
При уяснении содержания юридической техники в рамках реализации права возникают два основных вопроса: 1) используется она во всех сферах права либо ограничивается рамками одной сферы, к примеру, правотворческого процесса (или правоприменительного); 2) применяется ли юридическая техника на всех уровнях правотворческой деятельности либо ограничивается границами законодательной?
В общей теории права место юридической техники традиционно определяют в сфере правотворчества. Однако, по справедливому мнению О.Г. Соловьева, юридическая техника присутствует во многих видах правовой практики, не меньше ее значение в правоприменительной и интерпретационной деятельности <128>.
———————————
<128> Соловьев О.Г. Юридическая техника в правотворческой и правоприменительной деятельности: понятие и виды // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. М.: Юрист, 2009. N 1 (145).
В Словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой понятие «юридический» означает: в широком смысле — «относящийся к праву, правовой», в узком смысле — «относящийся к практической деятельности юриста». Этот же источник толкует одно из значений достаточно полисемичного термина «техника» как «совокупность приемов, применяемых в каком-нибудь деле, мастерстве» <129>. Следовательно, содержание юридической техники может рассматриваться: во-первых, в узком смысле, как приемы и средства, используемые в практической деятельности юриста, а во-вторых, в широком смысле, как приемы и средства, используемые в целом во всей правовой сфере, в том числе в сфере реализации права.
———————————
<129> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 797, 915.
Реализация права — это следование его нормам как со стороны органов государства и должностных лиц, так и в поступках граждан, в деятельности их объединений. Следование праву — естественное поведение людей и социальных институтов в стабильно развивающемся демократическом обществе. В целом реализация правовых норм — это фактическое осуществление их предписаний в реальной жизни в поведении субъектов. Без реализации право утрачивает свой социальный смысл.
В теории права выделяются четыре формы реализации права:
соблюдение,
исполнение,
использование,
применение.
Соблюдение — это такое поведение граждан и социальных институтов, которое предполагает воздержание от действий и бездействия, нарушающих нормы права.
Исполнение предполагает активное выполнение обязанностей, вытекающих из предписаний правовых норм.
Еще один активный способ реализации правовых норм — использование, т.е. обеспечение субъектом права своих законных интересов и потребностей на основе норм права.
Особая форма реализации права — применение. Она представляет собой последовательную, осуществляемую в несколько этапов, деятельность. Сначала происходит установление фактической основы дела. Затем — юридической. Наконец, на этой базе принимается решение.
Правоприменение будет обоснованным только тогда, когда фактические обстоятельства глубоко проанализированы, собрана вся юридически значимая информация, относящаяся к конкретному делу.
Правоприменение представляет собой властно-организующую деятельность компетентных государственных органов, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм <130>. Как полагает Н.А. Власенко, правоприменением как раз и охватывается конкретизация общих правовых предписаний (их «привязка») относительно конкретной жизненной ситуации и принятие соответствующего решения <131>. Действительно, в процессе правоприменительной конкретизации содержание и действие общей юридической нормы индивидуализируются применительно к отдельному обстоятельству, факту или их совокупности, вырабатываются «конкретные формы реализации дозволенного нормой общего типа поведения» <132>.
———————————
<130> См.: Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 115.
<131> См.: Власенко Н.А. Теория государства и права: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 169.
<132> Венгеров А.Б. Роль судебной практики в развитии советского права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1965. С. 83.
Механизм применения права представляет собой совокупность правовых средств, используемых в целях обеспечения законного, справедливого и обоснованного применения права в соответствии с волей законодателя. Обеспечивая своевременность применения правовых норм и являясь категорией права, механизм применения права способствует реализации важнейших функций права, в то же время обладая при этом рядом собственных концептуальных функций, представляющих собой основные направления комплексного и целенаправленного воздействия правоприменительного процесса на общественные отношения, раскрывающие не только роль и место механизма применения права в реализации правовых предписаний, но и необходимость, значимость, цель и задачи данного процесса <133>.
———————————
<133> Захаров А.А. Применение права: системно-функциональный анализ (общетеоретическое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Мытищи, 2010. С. 9.
На этой основе выбираются отрасль, институт и норма права, регулирующие данное общественное отношение, уясняются смысл и содержание юридических предписаний, квалифицируется деяние.
На следующем этапе принимается решение и выносится правоприменительный акт. Это главный период правоприменительного процесса, в ходе которого решается судьба дела. После чего это решение должно быть исполнено и конкретное общественное отношение урегулировано.
М.В. Залоило полагает, что правоприменитель в процессе своей деятельности осуществляет конкретизацию: 1) юридических норм, сформулированных в общем виде; 2) понятий, содержащихся в юридической норме (понятийно-терминологическую правоприменительную конкретизацию); 3) юридических норм при наличии пробелов в нормативных правовых актах <134>.
———————————
<134> Залоило М.В. Правоприменительная конкретизация юридических норм // Журнал российского права. 2012. N 8.
Правоприменительная конкретизация юридических норм обусловлена тем, что в ряде случаев законодатель, как отмечается в литературе, не завершает правосозидательный процесс, а предоставляет его завершение правоприменительной практике <135>. Однако такая позиция принимается не всеми учеными и подвергается критике, в частности со стороны И.Я. Дюрягина, который считает, что в функции правоприменения не входит ни создание права, ни конкретизация юридических норм и не следует поэтому отождествлять конкретизационное регулирование (в результате применения права) индивидуального случая с конкретизацией нормы права <136>. Однако, на наш взгляд, конкретизация юридических норм не ограничивается рамками правотворчества, когда путем принятия новых правовых предписаний уточняются, детализируются, дополняются и развиваются существующие юридические нормы. В процессе правотворческой конкретизации создаются новые юридические нормы. Но конкретизация юридических норм возможна как на стадии правотворчества, так и в процессе правореализации, в том числе в рамках правоприменения как особой формы реализации права. Хотя в процессе применения юридической нормы само ее содержание не может быть изменено, тем не менее подвергается уточнению сфера действия этой нормы (круг отношений, которые она регулирует, субъекты, объекты), определяются конкретные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.
———————————
<135> См.: Бару М.И. Оценочные понятия в трудовом законодательстве // Советское государство и право. 1970. N 7. С. 104. См. также: Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 105.
<136> См.: Дюрягин И.Я. К теории применения права. Рецензия на книгу В.В. Лазарева «Применение советского права». Казань, 1972 // Правоведение. 1972. N 6. С. 144.
Что следует из вышеизложенного? Несколько существенных выводов:
— применяют право только уполномоченные на то компетентные органы (государственные, муниципальные и т.п.);
— применение носит властный характер;
— оно имеет ряд стадий;
— осуществляется на основе соответствующего индивидуального, властного (правоприменительного) акта и в процессуальной форме.
Правоприменение необходимо тогда, когда субъекты не могут сами без помощи властных органов реализовать свои права и обязанности, когда имеется спор по поводу юридического факта и т.п.
Сердцевина проблемы повышения эффективности правоприменительной деятельности заключается, прежде всего, в уровне профессионализма непосредственно самих законодателей и правоприменителей. Изучение существующей правоприменительной деятельности позволило А.А. Захарову выделить целый ряд ее недостатков, к числу которых можно отнести следующие недостатки нормативного характера:
1. Нечеткость, неясность, а также противоречивость законодательной базы, при наличии существенных пробелов по целому ряду фундаментальных проблем, требующих обязательной нормативной регламентации.
2. Отсутствие независимой правоприменительной экспертизы нормативно-правовых актов, оценивающей их с точки зрения реализации заложенных в них предписаний.
3. Отсутствие действенной правовой защищенности субъектов, осуществляющих правоприменительную деятельность.
4. Падение публичного имиджа правоохранительных органов как следствие угрожающих масштабов правового нигилизма.
5. Отсутствие во многих случаях психологической взаимосвязи между субъектом и осуществляющими правоприменительную деятельность, и иными субъектами (участниками) правоприменительного отношения, когда ее наличие необходимо.
6. Имеющее место рутинерство правоприменительной деятельности, ее растянутость во времени, повышенная затратность, а также неэкономичность и неэффективность.
7. Отсутствие должной связи правоприменительной деятельности с передовыми достижениями современной науки.
8. Недостаточное использование апробированных социальных технологий.
Устранение рассмотренных недостатков правоприменительной деятельности будет не только способствовать повышению эффективности реализации права в условиях реформирования правовой системы Российской Федерации, но и придаст дополнительный импульс процессу создания благоприятного публичного имиджа правоприменяющих субъектов <137>.
———————————
<137> Захаров А.А. Применение права: системно-функциональный анализ (общетеоретическое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Мытищи, 2010. С. 25 — 26.
§ 3. Акты применения правовых норм:
понятие, особенности, виды
Итак, акт применения права — это документ, который содержит индивидуальное властное предписание, вынесенное компетентным органом по конкретному юридическому делу.
Акт применения выступает в юридической практике и как действие, и как документ. Документ имеет определенную структуру и состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.
Правоприменительные акты можно классифицировать по нескольким критериям:
по форме — это указы, приговоры, решения, приказы и т.п.; по субъектам правотворчества — акты государственных и муниципальных органов;
по функциям права — регулятивные и охранительные; по юридической природе — основные, которые выражают конечное решение юридического дела и вспомогательные, подготавливающие издание основных;
по предмету правового регулирования — акты уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.;
по характеру — материальные и процессуальные.
В научной литературе многие специалисты обращают внимание на то, что акты применения права и просто нормативные акты имеют как общие черты, так и отличия.
Общим между ними является то, что те и другие являются правовыми актами, которые являются властными документами, принимаются и обеспечиваются компетентными органами.
Однако в отличие от нормативного правоприменительный акт создается именно на основе нормативного, носит персонифицированный характер, применяет норму права, содержащуюся в нормативном акте в конкретных ситуациях и не является источником права, т.к. рассчитан только на однократное применение. В то же время акт применения права является юридическим фактом для возникновения, изменения и прекращения соответствующих правонарушений <138>.
———————————
<138> См.: Малько А.В. Экзамен по теории государства и права. М., 1996. С. 93 — 94.
Юридическая техника правоприменительных актов, наряду с юридической техникой других индивидуальных актов, имеет самостоятельное значение и особые характеристики, отличающие ее от юридической техники правотворчества. Особенность юридической техники индивидуальных актов обусловлена ее поднормативностью, влиянием специфических правил делопроизводства и документоведения, а также использованием большего числа языковых средств, чем это принято в юридической технике правотворчества. Множественность средств, кроме всего прочего, обусловлена значительно большим числом субъектов, вырабатывающих индивидуальные акты, и ограниченными временными рамками правоприменения, в частности в отличие от сроков создания нормативных актов.
Юридическая техника правоприменительных актов отличается большим разнообразием в зависимости от их видов. Это обусловлено местом и ролью каждого конкретного правоприменительного акта в механизме правового регулирования, в результате чего, к примеру, следственные правоприменительные акты и юрисдикционные отличаются и композиционно, и стилистически, и по степени использования формуляров. Таким образом, необходимо вести речь о разграничении юридической техники каждого вида (группы) правоприменительного акта по языковым, документоведческим, логическим и юридическим правилам <139>.
———————————
<139> Тенетко А.А. Юридическая техника правоприменительных актов. Екатеринбург, 1999. С. 10.
§ 4. Пробелы в праве: понятие и способы
их устранения и преодоления
В русском языке слово «пробел» имеет два значения. В прямом смысле пробел определяется как пустое, незаполненное место, пропуск (например, в печатном тексте), в переносном — как упущение, недостаток. При этом упущение характеризуется как неисполнение должного, недосмотр, ошибка по небрежности, а недостаток — как несовершенство, изъян, погрешность или неполное количество чего-либо <140>.
———————————
<140> См: Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1939. Т. 2. С. 502; Т. 3. С. 887; Т. 4. С. 974.
Возникновение пробелов в праве связано с объективными и субъективными причинами. К объективным причинам относятся появление новых общественных отношений в условиях трансформации политической, экономической и социальной жизни современного российского общества, не охваченных правовым регулированием; отставание законотворческой деятельности от быстро меняющихся условий современной жизни; постоянное обновление законодательства, внесение изменений и дополнений в него.
К объективным причинам следует отнести нарушения органических связей во всей правовой системе, связи права с правовой культурой, правовым сознанием; в отсутствии адекватного отражения правом объективных потребностей современного российского общества и его национально-культурных особенностей <141>.
———————————
<141> Панасюк О.С. Пробелы в праве и способы их преодоления и устранения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012. С. 11.
Субъективными причинами могут быть ошибки и упущения самого законодателя, низкий уровень его законотворческой культуры. Вследствие этого действующее законодательство содержит немало норм, формально не отмененных, но уже потерявших свое значение. Отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Чрезвычайно важно при этом соблюдение в нормотворческом процессе правил юридической техники, законов и требований правовой логики. Нарушение этого и других с ним связанных положений приводит к логическим ошибкам, упущениям, которые могут объективироваться в пробелы в праве, существенно затрудняющие, а иногда и парализующие правоприменительный процесс <142>. По мнению О.С. Панасюка, пробел в праве может возникнуть лишь в таких сферах общественных отношений, которые:
———————————
<142> Там же.
1) в принципе допускают их юридическую регламентацию посредством правовых норм, нуждаются в них, но по каким-то причинам и определенным обстоятельствам не включены в орбиту правового регулирования и определенное время остаются неурегулированными;
2) уже подвергнуты регулированию в определенной сфере общественных отношений при помощи норм права, т.е. уже стали предметом правового воздействия <143>.
———————————
<143> Там же. С. 17.
Классификация пробелов зависит от выбора критериев.
При широком понимании сущности пробелов в праве, по мнению В.Н. Лихачева, В.В. Лазарева, В. Ершова, и др., классификация должна строиться на основе следующих критериев:
— с точки зрения содержания и структуры правового материала;
— в зависимости от причин и времени появления;
— по отношению законодателя к пробелам и его «вины» в их появлении;
— по способам установления и устранения <144>.
———————————
<144> Панасюк О.С. Пробелы в праве и способы их преодоления и устранения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012. С. 11.
По мнению О.С. Панасюка, наиболее приемлемым и простым, с точки зрения последующего устранения пробелов, является их деление на виды по следующим признакам:
— по структуре права, с точки зрения формы его выражения, можно говорить о пробелах в законе, в постановлении, решении и т.д.;
— по отраслям права;
— по времени возникновения <145>.
———————————
<145> Там же. С. 18.
Пробел в праве можно устранить, а можно преодолеть. Устранение пробела — это принятие новой нормы права. Но с помощью правоприменительного процесса пробел можно преодолеть. При этом никаких новых норм права не создается, а пробел восполняется посредством аналогии закона и аналогии права.
Аналогия закона — это применение в конкретном юридическом деле правовой нормы, рассчитанной не на данный, а на сходные случаи.
В российском законодательстве аналогия закона упоминается всего лишь в трех кодифицированных юридических актах, причем весьма расплывчато. В ст. 6 ГК РФ записано, что в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 ст. 2 Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).
При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.
Аналогия права реализует другой подход. Решение конкретного юридического дела осуществляется на базе общих принципов права, его сущности. Речь идет о таких принципах права, как справедливость, равенство перед законом и судом и т.п. Мотивация решения в этом случае осуществляется на основе ссылок на конкретные конституционные статьи. Причем эта практика возможна не во всех областях права. В уголовном и административном праве аналогия исключается.
Наиболее наглядно вопрос о пробелах в праве встает при проведении кодификаций, когда выявляются неохваченные нормами права области жизнедеятельности. Выявление пробелов в праве не только дополняет и исправляет неточности и недостатки законодательства, но и одновременно с их выявлением позволяет глубже понять все стадии правоприменительного процесса. Устранение пробелов в праве ближе к практической деятельности, так как выявление пробелов требует столкновения правовых норм и общественных отношений. Но при любых обстоятельствах практические рекомендации требуют сколько-нибудь развитой методологической базы.
В юридической литературе различаются первоначальная и последующая пробельность в праве <146>. Первая обусловливается тем, что законодатель не смог охватить формулировками нормативного акта всех жизненных ситуаций, требующих правового регулирования, а вторая вызывается появлением новых общественных отношений, которые не могли быть предусмотрены законодателем <147>.
———————————
<146> Лазарев А.Е. Пробелы в праве. М., 1974. С. 43 — 46.
<147> Логинов А.Л. Нетипичные ситуации в правоприменительном процессе и их разрешение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1994.
§ 5. Юридические коллизии и способы их разрешения
Российское законодательство представляет собой сложную, многоуровневую структуру, которая содержит в себе массу несогласованностей, разночтений и противоречий. Трудности становления и развития правовой системы России обусловили повышенный интерес представителей отечественной правовой науки к изучению природы противоречий в праве.
Несоответствие между нормативным регулированием и реальным состоянием общественных отношений, низкая эффективность значительной части законодательства во многом объясняются необъективным, поверхностным подходом к исследованию данной проблемы. Выявление и исследование конкретных причин, вызывающих противоречия и нестабильность общественных отношений в государстве, является актуальной задачей юридической науки.
Противоречия в праве выступают лишь как часть социальных противоречий, но при этом являются наиболее существенной и значимой частью этих противоречий. Обусловлено это тем влиянием, которое оказывает право на развитие социальных отношений.
Определяя противоречия в праве как противоречия в общественных отношениях, урегулированных нормами права, следует сказать, что они крайне неоднородны по своей структуре. Наиболее значимыми и существенными противоречиями в праве являются коллизии — противоречия, возникающие между нормативно-правовыми и (или) правоприменительными актами. Данное положение объясняется тем, что противоречия, возникающие на основе взаимоисключающих нормативных и правоприменительных актов, уже сами по себе служат причиной для возникновения новых социальных противоречий, которые усугубляют и усиливают нестабильность общественных отношений <148>.
———————————
<148> Сухов Э.В. Правовые коллизии и способы их разрешения. Нижний Новгород, 2004. С. 6.
Противоречия между правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, создают неудобства в правоприменительной практике и затрудняют пользование законодательством.
Юридические коллизии могут существовать как в форме различия, так и в форме противоречия, они возникают не только между диспозициями, но и между гипотезами и санкциями правовых норм.
Следует отграничивать понятие юридической коллизии от иных самостоятельных правовых явлений — конкуренции правовых норм, правовой фикции, юридического конфликта.
Причин существования юридических коллизий немало. Это и отставание права от более динамичных общественных отношений, когда одни нормы устаревают, другие же — появляются, не всегда отменяя прежние, и низкое качество законов, непоследовательная систематизация нормативных актов и пр.
В литературе отмечаются следующие виды юридических коллизий:
— между Конституцией и всеми иными актами. В этом случае коллизия разрешается в пользу Конституции в силу правовых свойств Конституции, обладающей высшей юридической силой;
— между законами и подзаконными актами. Действует тот же принцип приоритета актов большей юридической силы, и коллизия решается в пользу закона;
— между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации. Здесь, как говорится, возможны варианты. Если акт субъекта Федерации принят в пределах ведения, то в соответствии с частью 6 статьи 76 Конституции РФ действует именно он; если вне пределов своего ведения, то действует общефедеральный акт;
— между актами одного и того же органа, но изданными в разное время. В этом случае применяется позже принятый акт;
— между актами, принятыми разными органами, применяется акт, обладающий более высокой юридической силой.
В случае коллизии между общим и специальным актом принятыми одним органом, применяется последний. Если же они приняты разными органами, то действует первый.
Противоречия в сфере правового регулирования являются разновидностью социальных противоречий. При их анализе необходимо учитывать, в первую очередь, то место, которое занимает право среди иных сфер жизни общества. Право может быть правильно понято лишь в системе общественных отношений, которые, с одной стороны, определяют содержание правовых норм, а с другой — регулируются ими.
В связи с этим, по мнению А.Ю. Буякова, необходимо учитывать два момента.
Во-первых, объективный фактор, когда противоречия, присущие материальной сфере жизни общества, находят свое отражение в праве.
Во-вторых, праву свойственны и собственные противоречия, не имеющие корней в материальных условиях жизни общества. Они являются следствием функционирования права как относительно самостоятельного социального института.
Противоречия в правовой сфере возникают также вследствие действия противоречий процесса познания. Их можно разделить на диалектические и формально-логические.
И, наконец, возможность возникновения противоречий в праве изначально заложена в том, что общественные отношения непрерывно развиваются, а право остается неизменным до тех пор, пока законодатель не внесет в него необходимые коррективы.
Таким образом, в праве возникают противоречия двух видов:
материальные — между общественными отношениями и направленными на их регулирование правовыми нормами;
формальные — между правовыми предписаниями. Природа данной группы производна от противоречий первого вида. Они являются следствием нарушения законодателем логики ее собственного внутреннего развития.
Термин «юридическая коллизия» применим только к противоречиям второй группы. Но понятия «юридическая коллизия» и «противоречие в сфере правового регулирования» не являются тождественными.
Необходимо также различать понятия «юридическая коллизия», «конкуренция юридических норм» и «юридический конфликт» <149>.
———————————
<149> Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 10.
В юридической практике существует несколько способов разрешения коллизий:
принятие нового акта;
отмена старого акта;
внесение изменений в действующие акты;
систематизация законодательства;
референдумы;
деятельность судов (прежде всего Конституционного Суда РФ);
переговорный процесс через согласительные комиссии;
толкование и др. <150>.
———————————
<150> См. подробнее: Матузов Н.И. Юридические коллизии и способы их разрешения // Теория государства и права: Курс лекций. Саратов, 1995. С. 353 — 365.
Многие коллизии возникают из-за того, что законодатель просто игнорирует правила разработки текста закона.
Наиболее распространенными нарушениями требований законодательной техники являются:
1. Подробное разъяснение в нормативных правовых актах общеизвестных понятий и терминов, не требующих подробной интерпретации.
Безусловно, раскрывать в законах значение тех или иных терминов необходимо. Но следует соблюдать определенную меру.
2. Иногда юридическим терминам даются в разных законах не совпадающие определения или одним термином обозначают совсем разные правовые явления.
Данные нарушения правил законодательной техники возникают из-за того, что законодатель, принимая новый нормативный акт, не обращает внимания на то, как соотносятся его нормы с положениями уже действующих нормативных актов. Чтобы избежать подобных ошибок законодатель должен в обязательном порядке одновременно вносить изменения или отменять соответствующие положения в уже действующих актах.
3. Множественность законов, регулирующих какую-либо, подчас очень узкую, сферу общественных отношений.
Данная категория нарушений напрямую связана с проблемой экономии правовых средств в законотворческом процессе. Иногда просто не нужно принимать отдельный закон, чтобы урегулировать определенные отношения. Достаточно внести изменения в уже действующие законы, исключая тем самым вероятность возникновения законодательных «заторов».
4. Большую группу нарушений правил законодательной техники составляют так называемые технические ошибки. Иногда из-за них норма закона превращается в набор слов.
Ошибки неизбежны. Но законотворческие ошибки имеют особую цену. Их результатом являются трудности в практике применения соответствующих правовых норм, снижение эффективности правового регулирования. Общим условием снижения их количества является более качественная работа над текстом закона разработчиков и различных экспертов. Но ошибки могут обнаруживаться и в процессе правоприменительной практики. В этом случае необходимо создание условий, обеспечивающих скорейшее донесение до законодателя мнения практических работников и результатов правоприменительной практики.
5. Слишком большое число ссылок в тексте закона на другие нормативные правовые акты, не действующие на момент его принятия.
Указанные нарушения стали возможными, на наш взгляд, по следующим причинам.
Главная из них заключается в недостаточно высоком уровне правовой подготовки самих законодателей. Депутаты не всегда грамотно, рационально используют свое право законодательной инициативы. Иногда законопроекты готовятся людьми и неквалифицированными, пытающимися заменить традиционную юридическую терминологию новыми понятиями и определениями.
В значительной степени в этом виноваты авторы действующей Конституции РФ, исключив из числа субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, Генерального прокурора Российской Федерации и не указав Уполномоченного по правам человек <151>.
———————————
<151> Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 22.
§ 6. Толкование норм права: понятие и виды по субъектам
Деятельность, направленная на установление содержания юридических норм называется толкованием норм права. Его цель — уяснение смысла нормативного предписания, его места в системе правового регулирования и т.п. Толкование связано с абстрактностью некоторых юридических норм и терминов, их неясностью и т.д. Толкование правовых норм обеспечивает правильное и единообразное понимание юридических предписаний и их единообразное применение.
Особое значение имеет доктринальное толкование норм права. Доктринальное толкование норм права характеризуется следующими существенными признаками:
1. Доктринальное толкование норм права является не вспомогательной, а одной из основных форм правовой деятельности.
2. Толкование норм права является особой разновидностью интеллектуально-волевой и познавательной деятельности, ведущейся научными методами и направленной на поиск не только теоретического, но и практического смысла норм права и связанных с ними правовых явлений.
3. Доктринальное толкование норм права осуществляется особым слоем субъектов научной интерпретации, которые делятся на индивидуальные (лица, относительно автономно занимающиеся научными исследованиями) и коллективные (научные учреждения).
4. Обязательными элементами деятельности по доктринальному толкованию норм является научно-теоретическое уяснение и научно обоснованное разъяснение смысла норм права и связанных с ними правовых явлений.
5. Объектом доктринального толкования могут выступать не только нормативные правовые акты, но и другие юридические феномены.
6. Доктринальному толкованию присуще особое целевое назначение. Доктринальное толкование норм права концентрирует в себе систему коллективных и частных интересов, направленных на установление и закрепление точного смысла права с позиции науки и прогрессивной практики. Оно призвано оказывать научно-организационную помощь практическим работникам органов прокуратуры, следствия, суда, адвокатам, частным лицам.
7. Результаты доктринального толкования могут объективироваться в различных интерпретационных актах и носить как обязательный, так и необязательный характер <152>.
———————————
<152> Надежин Г.Н. Доктринальное толкование норм права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 10 — 11.
В зависимости от субъектов выделяются следующие виды толкования:
*0 официальное, которое влечет юридические последствия, так как дается уполномоченными на то субъектами и содержится в специальном акте;
*1 неофициальное, так как не имеет юридически обязательного значения и лишено властной силы.
Официальное толкование бывает нормативным и казуальным. В первом случае оно распространяется на большой круг лиц и случаев. Во втором — обязательно только для данного конкретного случая
Кроме того, нормативное толкование бывает аутентичное, т.е. дается тем же органом, который издал нормативный акт, и легальное, которое исходит от уполномоченных на то субъектов.
Свою классификацию имеет неофициальное толкование. Когда оно дается любым гражданином и не основано на специальных знаниях, оно называется обыденным, профессиональное толкование принадлежит юристам, а научное разъяснение юридических норм учеными называется доктринальным.
Способы и объем толкования правовых норм.
Совокупность приемов и средств, направленных на установление содержания правовых норм, называется способом толкования правовых норм.
В юридической практике сложилось несколько основных способов толкования:
грамматический — толкование с помощью языковых средств и грамматики;
логический — толкование закона на основе правил логики;
систематический — толкование с помощью анализа связей одной нормы с другими нормами, их роли в системе права;
историко-политический — толкование с помощью анализа конкретно-исторических условий принятия правовой нормы;
телеологический — толкование с помощью установления целей издания нормативного акта;
специально-юридический — толкование на основе раскрытия содержания юридических терминов, используемых в законодательстве.
Исходя из соотношения текста и действительного содержания юридических норм различают три вида толкования: буквальное, ограничительное и распространительное.
Буквальное толкование означает, что действительный смысл нормы права и ее текстуальное выражение совпадают.
Ограничительное толкование применяется тогда, когда действительный смысл нормы права уже ее текстуального выражения.
Распространительное толкование необходимо тогда, когда действительный смысл нормы права шире ее текстуального выражения.
Акты толкования права: понятие, особенности, виды.
Правовой акт, содержащий разъяснение смысла юридических норм, называется актом толкования права.
Акты толкования права могут включать в себя различный по правовому характеру материал: представлять собой разъяснение смысла юридических норм, содержать конкретизирующие предписания, действовать только в единстве с теми нормами, которые толкуют.
В зависимости от критерия выделяются следующие виды актов толкования права:
— акты нормативного и казуального толкования — в зависимости от типов официального толкования;
— акты органов государственной власти, управления, судебных и прокурорских органов и т.п. — в зависимости от органов, дающих толкование;
— акты толкования уголовного права, административного, гражданского и т.д. — в зависимости от предмета правового регулирования;
— материальные и процессуальные акты — в зависимости от характера;
— указы, постановления, приказы, инструкции и т.п. — в зависимости от формы;
— интерпретационные акты правотворчества и интерпретационные акты правоприменения — в зависимости от юридической природы.
Юридическая практика.
Накопленный в обществе социально-правовой опыт и деятельность компетентных субъектов по принятию, толкованию, применению и т.д. юридических предписаний называется юридической практикой. Из этого определения следует, что юридическая практика состоит из двух составных частей: юридическая деятельность и социально-правовой опыт.
Юридическая деятельность — это юридические действия, средства и способы их осуществления, принятые решения и результаты действий.
В структуру юридической деятельности входят ее объекты, субъекты и участники.
Социально-правовой опыт составляют достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней практики социально ценные и стабильные стороны конкретной юридической деятельности.
Кроме такого понимания юридической практики существуют и другие. Ряд юристов относят к ней только юридическую деятельность, другие — только социально-правовой опыт.
Однако большинство ученых-юристов придерживается первой точки зрения.
Юридическая практика имеет следующие признаки:
— в основе такой практики лежат нормы права, реализация которых порождает соответствующие юридические последствия;
— юридическая практика — это составная часть правовой культуры общества;
— она объединяет правовую систему в единое целое;
Классификация видов юридической практики зависит от выбранного критерия.
В зависимости от способа преобразования общественных отношений юридическая практика бывает:
— правотворческой;
— правоприменительной;
— интерпретационной;
Если же в основу классификации кладется субъект практики, то говорят о практике законодательной деятельности, исполнительной, судебной, следственной, нотариальной и т.п.
В зависимости от функциональной роли юридической практики выделяют регулятивную и охранительную практики.
Контрольные вопросы.
Что такое реализация права?
Назовите виды реализации права.
Что такое правоприменительная практика?
Дайте определение и назовите признаки и особенности акта применения права.
Какова сущность и виды толкования права?
Что такое юридическая коллизия?
Охарактеризуйте понятие «пробел в праве».
Каковы способы устранения пробелов в праве?