1. 1. 3. §3. Административный процесс: «управленческая» концепция

Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Так, в отечественной юридической литературе 50-60-х гг. помимо уже упомянутых содержатся также высказывания, которые в своей совокупности составляют основу иного, более широкого, чем «юрисдикционный», подхода к определению понятия административного процесса. Впоследствии этот подход получил наименование «управленческого». Вот некоторые высказывания той поры.

Еще в 1949 г. С.С.Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»²⁹.

Административный процесс, — считал Г.И.Петров, — в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции³⁰.

По мнению В.М.Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм³¹.

А.Е.Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов³².

Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А.Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности³³.

По мнению Д.Н.Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»³⁴.

«Советский административный процесс, — отмечал А.П.Коренев, — есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»³⁵.

Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер… Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна»³⁶.

Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968 г. опубликована монография «Проблемы административного процесса», которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой, представившей на суд юридической общественности теперь уже другую, «управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две концепции административного процесса, сторонники которых и в современный период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой области правоведения.

В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного» понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.

Так, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба — это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика.

С другой стороны, разве спорные ситуации не складываются за пределами юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Скажем, производство в Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда.

Законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности.

Действующее законодательство предусматривает возможность возникновения спорных ситуаций при принятии актов государственного управления. Так, например, в статье 12 раздела V Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации сказано: «Решения коллегии Минюста реализуются приказами и распоряжениями Министра. В случае разногласий между Министром и коллегией Министр реализует свое решение. О возникших разногласиях Министр информирует Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации»³⁷.

Ситуацию с двумя концепциями административного процесса, на мой взгляд, весьма удачно объясняет один из современных учебников административного права. «Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия…

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

Во-первых, административный процесс иногда рассматривается широко, т. е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.

Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, т. е. юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной деятельностью.

Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них»³⁸.

Одно только замечание по этому поводу. Полагаю, что речь правомерно вести не о двух видах административного процесса, а о едином административном процессе, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие — юрисдикционным содержанием. И еще один существенный аргумент: все виды производств в административном процессе регулируются нормами единого административно-процессуального права — третьей самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

Обратимся к краткой характеристике основных положений «управленческой» концепции административного процесса, опираясь при этом на отмеченные ранее важнейшие особенности процесса как юридической категории.

1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.

Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной.

Каковы наиболее существенные особенности исполнительной власти — понятию, пришедшему на смену термину «государственное управление». Обращаясь к краткому анализу сущности исполнительной власти, воспользуемся материалом, содержащимся в одном из фундаментальных учебников административного права³⁹.

Исполнительная власть — относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной властями Российской Федерации. Исполнительная власть как элемент общего механизма разделения властей и его статике и динамике представляет собой одно из конкретных проявлений государственно властных полномочий.

Исполнительная власть самостоятельна в реализации возложенных на нее функций и компетенции органов, реализующих эту власть. Ее функции состоят в практической реализации законов в общегосударственном масштабе.

Исполнительная власть реализуется прежде всего и главным образом в отношениях с различными субъектами, действующими в сфере государственного управления.

Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности — правоприменении, вследствие чего она проявляется в деятельности специальных субъектов.

Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием. Организация предполагает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, а, во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован.

Исполнительная власть реализуется в процессе государственного управления, т. е. во внесудебном порядке. С учетом данного обстоятельства она нередко характеризуется в качестве административной власти.

Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Однако в приведенной конструкции есть существенный пробел. Дело в том, что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и правоприменительными полномочиями.

Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество, у судебной — только правоприменение.

Нет нужды доказывать общеизвестное: для того, чтобы управлять на федеральном ли уровне или в масштабах субъекта Федерации, необходимо обладать полномочиями устанавливать правила для управляемых, разумеется, на основе Конституции РФ, в соответствии с действующим законодательством и т. д. Один только пример в подтверждение сказанного. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 23, ч. 2, записал: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».

Наряду с особенностями содержания исполнительной власти ее правотворческий характер непосредственно отражается на административном процессе, порождая существование в нем специфического элемента — производства по принятию нормативных актов государственного управления.

В целом связь административного процесса с государственным управлением как деятельностью исполнительных органов государственной власти Российской Федерации наглядно можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. По общему признанию, содержание государственного управления состоит из следующих, тесно взаимодействующих между собой элементов:

а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти;

б) применение правовых норм органами исполнительной власти;

в) организационная работа (в ее статике и динамике) аппаратов органов исполнительной власти;

г) материально-технические действия, т. е. многообразные вспомогательные, технологические операции⁴⁰.

Не составляет труда увидеть, что первые два элемента имеют ясно выраженную юридическую природу реально проявляющихся в двух видах правовых актов — нормативных и индивидуальных.

Наглядно это можно показать на следующей схеме:

Сектора «А» и «Б» данной сферы обозначают юридические элементы содержания государственного управления, «В» и «Г» — неюридические, иначе говоря, организационно-технические элементы. (В схеме не учитывается реальный удельный вес каждого элемента).

Первые два сектора имеют непосредственное отношение к административному процессу: сектор «А» является основой правотворческого производства по принятию нормативных актов органами исполнительной власти; сектор «Б» — целого ряда правоприменительных производств, в том числе, разумеется, и те, которые образуют «юрис-дикционный» процесс — производство по рассмотрению споров и производство по применению мер административного принуждения. (На схеме «юрисдикционные» производства обозначены заштрихованным сектором). Таким образом, схема позволит читателю уяснить суть и соотношение двух концепций административного процесса — «юрисдикционную» и «управленческую».

2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами.

Адекватно отражая содержание и функции исполнительной власти, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств, которая, естественно, отличается от структуры иных видов процесса — законодательного, гражданского, уголовного и других.

В этом плане «юрисдикционная» концепция совершенно не учитывает того обстоятельства, что административный процесс, как общепризнанная государственно-властная деятельность «происходит» не от «совокупности» процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов.

3. Административный процесс — это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса (как и других видов процесса) охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом гражданским.

Можно привести массу примеров, подтверждающих, так сказать, межотраслевую обслуживающую функцию административного процесса. Вот один из них. В соответствии со ст. 131 ПС РФ государственной регистрации подлежат: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Это нормы гражданского права.

А основные аспекты юридической процедуры — регистрационного производства, находящегося в составе административного процесса, закреплены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г., которым было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним⁴¹.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким образом, что центр тяжести правового регулирования административного процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса. Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного процесса в целом.

Формирование понятия «административный процесс» предполагает анализ его соотношения с административно-правовыми нормами материальными и процессуальными. Решение этой задачи позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих производства, составляющие административный процесс.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как объективно необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место, скажем, в гражданском процессе, иных видах процессов, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права.

В этом сюжете обращает на себя внимание чрезвычайно важная особенность административного процесса, которая, с одной стороны, «отделяет» его от процессов, например, законодательного, бюджетного, а с другой, выводит на уровень процессов гражданского и уголовного. Дело в том, что административный процесс как деятельность, и процессуальные нормы, его регулирующие, обеспечивают реализацию не только своей, одноименной отрасли материального права, но и ряда других материальных отраслей российского права — гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т. д. Это весьма примечательное качество, которое соответствующим образом отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает, с моей точки зрения, необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. Напомню, что «юрисдикционная» концепция рассматривает административно-процессуальные нормы лишь как институт материального административного права.

Для сопоставления отмечу, что гражданский процесс и, соответственно, гражданско-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда материальных отраслей — гражданского права, семейного, трудового, административного и др. Что касается уголовного процесса и уголовно-процессуальных норм, то они обеспечивают реализацию по крайней мере двух материальных отраслей — уголовного и уголовно-исполнительного права.

5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений⁴².

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса — процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, — органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, можно сказать, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами админи-страт ивно-процессуального права»⁴³.

За последние годы интерес исследователей к проблемам административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают конструкции, на мой взгляд, неоправданно усложненные, представляющие собой нечто среднее между двумя названными концепциями. При этом обращает на себя внимание нередко весьма вольное толкование устоявшихся правовых понятий.

Так, С.Н.Махина пишет: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах. По своей сути первые два процесса «обслуживают» основные группы отношений, регулируемых материальным административным правом, — — управленческие и юрисдикционные (полицейские), а административный процесс, выступая средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и полицейских отношений, представляет собой часть административной юстиции. Ни один из процессов не является определяющим по отношению к другим, они не соотносятся как общее и частное, а выступают в определенной степени независимыми по отношению друг к другу: управленческий и административно-юрисдикционный процессы — это институты (подотрасли) административного права, а административный процесс должен стать отраслью российского права»⁴⁴.

«Управленческий процесс — — это институт административного права, обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме»⁴⁵.

Другой вид процесса — это административно-юрисдикционный. Это «регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц), по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер, либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений»⁴⁶.

В мою задачу не входит разбор этой конструкции. Тем не менее следует высказать два соображения по этому поводу. Во-первых, создается впечатление какой-то нарочитой усложненности в общем-то не очень сложной конструкции административного процесса. Ведь далеко не всегда усложненность, при возможности более простого, в том числе «юридически» реализуемого в практическом плане, подхода, является благом.

Во-вторых, вряд ли можно согласиться с вольной трактовкой понятий, относящихся к области общей теории. Как понять фразу «управленческий процесс — институт административного права»? Институт — это, согласно теории права, система норм, существующая внутри соответствующей отрасли. Что же касается процесса, то это всегда деятельность каких-то субъектов, следовательно, деятельность не может быть институтом права. Далее, глава первая упомянутой монографии С.Н.Махиной называется: «Новые подходы к пониманию административного процесса», параграф второй назван: «Управленческий процесс — подотрасль административного права», а третий — «Административно-юрисдикционный процесс — подотрасль административного права». И наконец, глава вторая озаглавлена: «Административный процесс — отрасль российского права».

Если в этом заключается новый подход, то надо обосновать необходимость пересмотра общетеоретических понятий и признать, что в систему права входят не отрасли, состоящие из системы соответствующих правил (норм), а различные виды деятельности. Если административный процесс представляет собой самостоятельную отрасль российского права, то, следовательно, аналогичным образом нужно поступить с гражданским и уголовным процессами, признав их, а не соответствующие системы процессуальных норм, отраслями права.

В своей докторской диссертации, успешно защищенной 30 июня 2000 г. в Уральской государственной юридической академии, И.В.Панова различает три вида административного процесса:

а) административно-нормотворческий — деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов;

б) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) — деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

в) административно-юрисдикционный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме⁴⁷.

В приведенной конструкции возражения вызывает суждение о существовании трех видов административных процессов. Кстати, это довольно распространенная тенденция, правда, лишенная необходимой логики.

Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается «дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств. Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов.

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В.Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств:

а) административно-правотворческих;

б) административно-правонаделительных;

в) административно-юрисдикционных.