1. 1. 5. §5. Исполнительные органы местного самоуправления

Многочисленную группу участников административного процесса образуют органы местного самоуправления, прежде всего их исполнительные структуры и определенные категории их работников.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное обстоятельство является одной из основ функционирования института местного самоуправления, поскольку закреплено ст. 12 Конституции Российской Федерации, находящейся в главе, определяющей основы конституционного строя. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одним из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Конституционные нормы о местном самоуправлении получили развитие и конкретизацию в ряде федеральных и региональных законов. К их числу, например, относятся: федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

Конгресс — это образования по инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными муниципальными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Магистральную роль в дальнейшем укреплении и развитии института местного самоуправления призван сыграть документ «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. Как отмечается в названном документе, в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых важнейшими являются:

1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.

2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

— принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

— принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

— невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся формирование муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создание условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.

7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц и муниципальных служащих еще не сложилась.

Таким образом, местное самоуправление — это институт, охватывающий большое число российских граждан, занимающих различные должности, предусмотренные федеральным и региональным законодательством и, следовательно, являющихся участниками административного процесса.

Так, в соответствии с Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, которое наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного самоуправления. Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.

Кроме статуса выборных должностных лиц местного самоуправления, законодательство регулирует статус лиц, выполняющих обязанности муниципальных служащих, действующих на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, т. е. муниципальных служащих.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определяемом Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В этой связи привлекает к себе внимание ч. 2 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой сказано: «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования».

Практически это означает, что все должностные лица местного самоуправления, — «а имя им легион» — правомочны принимать решающее участие в таком производстве административного процесса, как производство по принятию нормативных правовых актов. Притом не просто нормативных актов, а именно тех, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина!

С этим решительно нельзя согласиться.

Во-первых, как юридическая форма властной деятельности, нормативный акт представляет собой весьма серьезное и ответственное явление. Когда же речь идет о «нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина», значимость такого рода актов многократно возрастает… Не случайно Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено требование, согласно которому нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего они подлежат обязательному опубликованию.

Более того, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Министерству юстиции Российской Федерации поручено создать Федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Пункт 2 Указа обязал высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. В соответствии с этим Указом Правительство Российской Федерации постановлением от 29 ноября 2000 г. утвердило «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

На этом фоне упомянутая норма ч. 2 ст. 19 явно противоречит духу и букве федерального законодательства во главе с Конституцией Российской Федерации, которая в ст. 2 записала: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Во-вторых, нет нужды доказывать, что на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации буквально считанные лица, прежде всего представители исполнительной власти, обладают правом принимать нормативные правовые акты. На уровне же местного самоуправления дело обстоит «с точностью до наоборот».

Если иметь в виду, кого закон о местном самоуправлении считает должностными лицами, нетрудно заметить, что правом принимать самые ответственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина обладает огромное число лиц, которые при всех их возможных достоинствах, как правило, не являются профессионалами. К тому же круг граждан, чьи права, свободы и обязанности могут быть затронуты, напротив, может быть весьма ограничен рамками, скажем, небольшого сельского населенного пункта и т. д.

Справедливости ради необходимо отметить некоторый прогресс в этом, прямо скажем, щекотливом деле. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции ст. 49 закона говорит о нормативных правовых актах, в частности главы муниципального образования (а не должностных лиц местного самоуправления вообще). Если такой нормативный акт признан судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то глава муниципального образования обязан в установленный срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В целом это, однако, проблему не снимает. С моей точки зрения целесообразно запретить должностным лицам органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.