1. 3. Глава 3. Структура административного процесса. Виды производств

      1. §1. Постановка вопроса в литературе

В отечественной правовой науке и юридической практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло соответствующее отражение в законодательстве. Приведем конкретные данные на этот счет.

ГПК Российской Федерации предусматривает в гражданском процессе следующие производства: производство в суде первой инстанции — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; исполнительное производство.

Конституционный процесс согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» складывается из производств по делам: о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними; о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по спорам о компетенции; о конституционности законов по запросам судов; о толковании Конституции Российской Федерации; о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (гл. IX-XV ФКЗ).

Согласно УПК РФ уголовный процесс включает в себя следующие производства: производство в суде первой инстанции; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; производство по делам несовершеннолетних; производство по применению принудительных мер медицинского характера; производство в суде присяжных.

С другой стороны, применительно к некоторым видам процесса закон не выделяет составляющие его производства (что в принципе типично для процесса), указывая лишь на основные стадии этого процесса. Примером может служить Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть третья которого «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из стадий: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов.

Итак, следовательно, четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть процесса. Полагаю, что не имеет значения, каким образом располагаются в процессе оставляющие его производства. Могут быть различные варианты: производства располагаются в определенной логической последовательности — производство в суде первой инстанции — производство в суде второй инстанции — надзорное производство. В то же время некоторые производства могут располагаться, так сказать, параллельно друг с другом, например, в гражданском процессе исковое и особое производства.

Своего рода исключение из общего представления о соотношении этих понятий составляет позиция Н.Г.Салищевой, по мнению которой «реализация норм права аппаратом управления осуществляется как в форме издания юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах… В данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел, т. е. административное производство… Административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также применение мер принуждения»¹⁴⁶.

С точки зрения С.Н.Махиной, управленческий процесс включает в себя несколько производств:

а) основные — производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство;

б) специальные — лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.);

в) особое производство — производство по обращениям граждан¹⁴⁷. Традиционный взгляд на соотношение понятий «процесс» и «производство» разделяет и И.В.Панова.

Так, по ее мнению, а) административно-нормотворческий процесс включает производства:

— по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

— по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных органов специальной компетенции;

— по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Федерации;

— по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений;

б) административно-правонаделительный процесс состоит из производств:

— по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

— разрешительное, регистрационное, учредительное, кадровое, административно-договорное, приватизационное и др.;

в) административно-юрисдикционный процесс объединяет производства:

— исполнительное;

— по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

— дисциплинарное;

— по жалобам;

— по делам об административных правонарушениях¹⁴⁸. П.И.Кононов различает два вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

Первый вид процесса объединяет производства — регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредставительное, экзамена-ционно-конкурсное, служебно-призывное.

Второй вид — административно-охранительный процесс, — в свою очередь состоит из двух процессов:

а) административно-принудительный, включающий административно-надзорное производство; административно-следственное производство; производство по привлечению лица к административной ответственности; административно-исполнительное производство;

б) административно-защитный процесс, состоящий из двух производств: по разрешению административных жалоб и арбитражно-административного¹⁴⁹.

В учебной литературе по административному праву встречаются и иные варианты. Так, в учебнике «Административное право» под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова отмечается, что основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком или собственном смысле (правоохранительном), составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-юрисдикционная и

б) административно-процедурная¹⁵⁰.

Сам же административный процесс, по их мнению, «представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным группам:

а) юрисдикционное производство;

б) процедурное производство.

В свою очередь, процедурное производство включает в себя такие его виды, как лицензионно-разрешительное, регистрационное, по принятию правовых актов управления¹⁵¹.

Что касается юрисдикционного производства, то наиболее «ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам»¹⁵².

Налицо, таким образом, заметный «разброс мнений», что в принципе является обычным состоянием науки, особенно когда речь идет о кардинальных явлениях, в должной мере не исследованных. Вместе с тем создается впечатление, что порой приходится сталкиваться с известным, подчас в некоторой степени нарочитым усложнением предлагаемых конструкций, связанных с административным процессом. При этом отходит на второй план главное свойство любого вида процесса — конституционного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного и др. — обеспечивать достижение предусмотренного законом юридического результата. Именно в этом состоит «продукция» органов всех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Именно посредством юридических решений (в широком смысле), независимо от уровня их принятия, содержания и прочих факторов регулируются бесчисленные по количеству и весьма разнообразные по содержанию общественные отношения.

Спрашивается, например, какой научный и практический смысл имеет различие между, скажем, лицензионным производством и производством по рассмотрению жалоб? Первое, — говорят некоторые авторы, — это процедура, а второе — процесс, поскольку жалоба-де, это всегда спор… А разве в лицензионном и других производствах исключены спорные ситуации?

Надо ли доказывать, что активизация научных исследований в области административного процесса, после, скажем прямо, долгих десятилетий затишья, ясно видимая в современных условиях, сама по себе являющаяся весьма важным делом, не может рассматриваться как самоцель. Рано или поздно должен быть реальный выход в практику, в законодательство, регулирующее, скажем так, действия надлежащих субъектов, направленные на достижение правового результата, который в сфере государственного управления важен в такой же степени, как и в соответствующих областях правосудия.

Конечно, нельзя не учитывать стремления ученого, особенно когда его научный потенциал еще только формируется, иметь свою точку зрения, как можно больше отличающуюся от высказанных взглядов, что, несомненно, заслуживает поддержки, хотя оно воплощается в довольно громоздких конструкциях, которые при дополнительных творческих усилиях вполне могут приобрести более лаконичную форму, более завершенный вид. Четкие, лаконичные конструкции, разумеется, в полной мере охватывающие главные стороны исследуемого явления, обладают реальными возможностями быть воплощенными в соответствующую законодательную форму, например, Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Обращаясь к характеристике собственной позиции, необходимо отметить, что еще в конце 60-х годов, с учетом имеющихся в литературе той поры взглядов, мной была впервые предложена система производств в административном процессе, в которую вошли производства:

а) по принятию нормативных актов государственного управления;

б) по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) по административно-правовым жалобам и спорам;

г) по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) по делам о поощрении в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления¹⁵³.

При этом необходимо подчеркнуть, что два вида административного производства, а именно: производство по принятию нормативных актов государственного управления и по делам о поощрении, — вообще были названы впервые. Они вызвали немедленную реакцию «отторжения» у представителей традиционных и, естественно, господствующих представлений о процессах гражданском и уголовном. Однако, суда по современным публикациям, эти предложения оказались верными.

В то же время у меня возникли серьезные сомнения в правомерности выделения производства по организационным делам в аппарате государственного управления, поскольку, во-первых, этот вид производства во многом связан с рассмотрением заявлений, например, о поступлении на государственную службу, а, во-вторых, дела подобного рода реализуются в чисто организационной форме. Хотя, быть может, это и не совсем так.

За десятилетия, прошедшие со времени формирования этой конструкции, произошли события, коренным образом изменившие облик страны, что не могло не сказаться на многих правовых явлениях и институтах, в том числе и на административном процессе, его структуре, составляющих его производствах.

Однако, как говорится, несмотря ни на что, в основе административный процесс сохранил многие производства и в то же время пополнился совершенно новыми производствами, порожденными современными потребностями и, несомненно, будет пополняться впредь.

В настоящее время, с учетом изменений, происшедших в стране, с моей точки зрения, в структуру административного процесса входят производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а именно:

1) производство по принятию нормативных актов государственного управления;

2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

4) производство по делам о поощрениях;

5) производство по делам об административных правонарушениях;

6) производство по дисциплинарным делам;

7) регистрационное производство;

8) лицензионное производство;

9) исполнительное производство¹⁵⁴.

Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел. Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в результате обращения гражданина определенные правовые последствия.

В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;

б) ряд правонаделительных производств;

в) несколько правоохранительных производств.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основания говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.

Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях).

В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права.