1. 1. 3. §3. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций

Этот вид административного производства опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», за исключением сведений, составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение реализации этого конституционного права российских граждан составляет важную обязанность органов государственной власти Российской Федерации, их специальных подразделений аппарата, должностных лиц. Так, в аппарате Администрации Президента Российской Федерации существует самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской Федерации по работе с обращением граждан.

Основными функциями Управления являются:

— обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации;

— информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан;

— анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов;

— информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.

В целях обеспечения обращений граждан Управление:

— организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

— организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, а также федеральными министрами и другими высшими должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;

— обеспечивает централизованный учет обращений граждан;

— обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

— создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;

— осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан;

— извещает граждан в результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

В Аппарате Правительства Российской Федерации существует отдел по работе с обращением граждан.

Правовое регулирование этого вида производства известным образом отстает от современных потребностей. В нашем законодательстве пока нет единого акта, прежде всего, федерального закона, который был бы посвящен рассмотрению предложений и заявлений граждан, а также обращений организаций в сфере государственного управления независимо от формы собственности, к органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом справедливости ради необходимо упомянуть о действующем еще в настоящее время Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Отсутствие единого закона вынуждает федеральные органы исполнительной власти в какой-то мере восполнять этот пробел путем принятия ведомственных актов. К ним, например, относятся: приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации»; приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности».

Примечательно, что за последнее время на федеральном уровне органами исполнительной власти стали приниматься нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. В частности, к ним относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества»; приказ Министра юстиции Российской Федерации от 6 сентября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации»; приказ Министра культуры Российской Федерации от 12 марта 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения»; приказ Федеральной энергетической комиссии от 6 октября 2000 г., которым утверждены «Правила рассмотрения ФЭК Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий».

Наличие этих актов — свидетельство реально существующей потребности в обеспечении надлежащим правовым регулированием порядка рассмотрения обращений коллективных участников административного производства. Конечно, оптимальный вариант — принятие единого федерального закона о порядке рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления.

Отсутствие единого закона является своего рода питательной средой для существования различных взглядов на природу этого производства. Так, например, С.Н.Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям граждан. Она пишет, что разделение института обращений граждан легко преодолевается при условии четкого законодательного разграничения административной жалобы, направляемой в органы управления (или должностным лицам), и административной жалобы (административного иска), направляемой в суд¹⁵⁷.

Здесь явное недоразумение. Ведь в литературе речь идет не о различиях между видами жалоб, направляемых в различные инстанции, а о существовании различий между такими формами обращений, как заявление и жалоба. Не случайно в действующем законодательстве существует специальный закон, посвященный регулированию только рассмотрения жалоб граждан. Речь идет о Федеральном законе «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», анализ которого будет предпринят в следующем параграфе. В данном же контексте рассматриваются такие формы обращений граждан, как предложения и заявления, адресованные широкому кругу органов исполнительной власти, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности.

Административно-правовая наука исходит из того, что предложение — это обращение гражданина или группы граждан адресованное органу исполнительной власти, местного самоуправления, иной организации, содержащее информацию о необходимости или целесообразности улучшения деятельности соответствующих органов, выполнения определенных работ, проведения хозяйственных, социально-культурных, правоохранительных мероприятий в области благоустройства, охраны окружающей природной среды и т.д. с целью улучшения условий жизни людей.

Заявление — это обращение гражданина (или группы граждан), адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, предприятию, учреждению, организации, содержащее информацию о намерении реализовать принадлежащее гражданину субъективное право.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, позволяет выявить ряд основных правил в этой работе:

1) рассмотрение и разрешение предложений и заявлений граждан является служебной обязанностью руководителей соответствующих органов исполнительной власти или по их письменному поручению -других должностных лиц. Руководители несут личную ответственность за правильную организацию работы по рассмотрению предложений и заявлений;

2) коллективным признается обращение, поданное от имени двух и более лиц;

3) все поступившие обращения граждан, в том числе и анонимные, а также полученные в ходе приема граждан, регистрируются в день их поступления в журнале учета предложений, заявлений и жалоб;

4) письменные обращения граждан должны быть подписаны с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложения существа вопроса, данные о месте жительства, работы или учебы заявителя. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит¹⁵⁸;

5) ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется, как правило, специально выделенными сотрудниками органов исполнительной власти;

6) руководители и другие должностные лица при рассмотрении обращений обязаны:

— своевременно и всесторонне разбираться в существе обращения, в случае необходимости истребовать нужные документы;

— принимать в пределах компетенции законные и обоснованные решения и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

7) сообщать гражданам в решениях, принятых по их обращениям, мотивировать случаи отказа в удовлетворении просьб и разъяснять порядок обжалования этих решений;

8) предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением случаев, когда характер предложения требует дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение; заявления разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнительной проверки и изучения, — безотлагательно, но не позднее 15 дней;

9) при получении предложения и заявления, не относящихся к компетенции данного органа исполнительной власти, он направляет эти обращения по принадлежности не позднее чем в трехдневный срок, извещая об этом заявителей;

10) действующее законодательство регулирует организацию личного приема граждан. Это входит в служебные обязанности руководителей органов исполнительной власти или их заместителей, либо по их поручению других должностных лиц, правомочных принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции¹⁵⁹.

Место, часы и дни приема устанавливаются приказами соответствующего руководителя.

Для приема граждан отводятся специальные помещения, приемные, которые оборудуются необходимым имуществом и оснащаются средствами связи.

Должностное лицо, осуществляющее прием, руководствуясь законами и иными нормативными правовыми актами, в пределах своей компетенции вправе принять одно из следующих решений:

— удовлетворить просьбу, сообщив посетителю порядок и срок исполнения принятого решения;

— отказать в удовлетворении просьбы, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;

— принять письменное заявление, если поставленные посетителем вопросы требуют дополнительного изучения и проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее исполнения.

Если решение вопросов, поставленных посетителем во время приема, не входит в компетенцию должностного лица, осуществляющего прием, посетителю разъясняется, в какой орган (учреждение) ему следует обратиться, и по возможности ему оказывается необходимое содействие;

11) законодательством предусмотрен контроль за соблюдением установленного порядка рассмотрения обращений граждан. Он входит в служебные обязанности руководителей федеральных органов исполнительной власти и осуществляется ими лично, а также через соответствующие подразделения аппарата (секретариаты, делопроизводственные участки);

12) нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Как уже отмечалось, ряд нормативных правовых актов регулирует порядок обращения государственных органов и иных организаций в сфере государственного управления. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. утвердило порядок обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его структуру дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества. Этим актом установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оперативно реагировать на обращения МИД и его органов в следующие сроки:

— для запросов, входящих в круг ведения соответствующего органа исполнительной власти, при отсутствии в них специально оговоренных сроков — — не позднее 15 дней с момента получения обращения органов исполнительной власти;

— для запросов, требующих межведомственного согласования, при отсутствии в них специально оговоренных сроков — не позднее 30 дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;

— для запросов с грифом «срочно», вне зависимости от необходимости межведомственного согласования — — не позднее 5 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;

— для запросов, содержащихся в обращениях с грифом «вне очереди», требующих безотлагательного решения — не позднее 3 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти.

Повышение внимания к регулированию обращений коллективных субъектов в сфере государственного управления имеет немаловажное научное и практическое значение. В этом плане рассматриваемый вид административного производства приобретает новые оттенки. Все это, естественно, требует четкого правового регулирования, что в известной мере достигается практикой принятия нормативных актов, так сказать, специализированного значения.

Обращусь к краткой характеристике некоторых из подобного рода актов, регулирующих порядок обращений организаций в различных сферах государственного управления. При этом характерно, что устанавливаемые правила в равной степени распространяются на структуры любой формы собственности.

Примером такого нормативного акта может служить приказ Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 13 августа 1999 г. об утверждении Положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Положение определяет порядок представления в МАП России или территориальное управление МАП России ходатайств и уведомлений при осуществлении следующих сделок:

— создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций (союзов или ассоциаций);

— создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций;

— ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий;

— приобретении лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей);

— получении в собственность и пользовании одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта;

— участии физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух или более хозяйствующих субъектов.

Ходатайство о создании, реорганизации или ликвидации коммерческих организаций и их объединений подается в антимонопольные органы лицом (органом), принимающим соответствующее решение.

Заявление о ходатайстве составляется в произвольной форме и подается в антимонопольные органы на имя председателя «МАП России», (начальника территориального управления МАП России). В тексте ходатайства указывается наименование действия или сделки и конкретизируется количество приобретаемых акций (долей), состав получаемого имущества или конкретное право, позволяющее определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности.

В зависимости от содержания обращения ходатайства направляются в соответствующий территориальный орган МАП либо в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Ходатайство или уведомление вместе с информацией и необходимыми документами направляются в антимонопольные органы двумя способами: а) доставкой курьером под расписку; б) заказным письмом с уведомлением о вручении. Информация и документы должны быть достоверными и полными. Ходатайство и уведомление излагаются на русском языке. Приложенная информация должна быть направлена на их оригинальном языке с заверенным в установленном порядке переводом на русский язык.

По результатам рассмотрения ходатайств (уведомлений) антимонопольные органы могут принять следующие решения:

• об удовлетворении ходатайства;

• об удовлетворении ходатайства с выставлением требований по изменению представленного плана слияния, присоединения коммерческих организаций или их объединений, разделения (выделения) государственных и муниципальных унитарных предприятий, направленных на обеспечение конкуренции. При этом в решении антимонопольных органов должны содержаться конкретные требования, их обоснование, а также сроки исполнения;

• об отклонении ходатайства с мотивированным заключением. По результатам рассмотрения уведомлений могут быть приняты

следующие решения:

— о дополнительной проверке создания (слияния), присоединения коммерческой организации требованиям антимонопольного законодательства;

— о выставлении требований для принятия мер по восстановлению необходимых условий конкуренции. При этом в решении должны быть сформулированы требования по изменению осуществляемого варианта создания, слияния или присоединения коммерческой организации, обеспечение их выставления, а также сроки их выполнения.

Решение антимонопольных органов направляется заявителю в письменной форме с уведомлением о вручении.

Решения антимонопольных органов могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законом.

МАП России вправе отменить решение территориального управления по отклонению ходатайств, принятое им с нарушением действующего законодательства, или отменять решения, принятые ими с нарушением пределов предоставленных полномочий.

Решение антимонополного органа может быть отменено им самим, если возражения заявителей по обоснованию ранее принятого антимонопольными органами решения будут признаны мотивированными, а также по указанию МАП России, если обоснование принятого территориальным управлением МАП России решения является неправомерным или само решение необоснованным.

Решение антимонопольного органа выдается в форме заключения, содержащего:

— существо ходатайства;

— наименование и юридический адрес приобретателя и хозяйствующего общества, права в отношении которого приобретаются;

— размер пакета акций (долей), приобретаемого в результате рассматриваемой сделки, и совокупный размер пакета акций (долей), т.е. суммированный с уже имеющимся у приобретателя;

— решение по ходатайству.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 г. «Об исключении некоторых объектов из числа памятников истории и культуры местного значения» Министерство культуры Российской Федерации 12 мая 1999 г. издало приказ, которым определен порядок рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому поводу.

Обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются Министерством культуры Российской Федерации по представлении следующих документов:

— первичной учетной документации на памятник истории и культуры;

— выписки из решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации об отнесении объекта к памятникам истории и культуры;

— акта технического состояния объекта;

— заключения государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о целесообразности исключения данного объекта из числа памятников истории и культуры.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. определен порядок передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения, установленный специальным Положением.

Речь идет о передаче в собственность либо пользование находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества религиозного назначения (здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками, в том числе монастырские и иные культовые комплексы, построенные для совершения и обеспечения богослужения, молитвенных и религиозных собраний, других религиозных обрядов и церемоний, а также профессионального религиозного образования) и движимого имущества религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений или предметы, предназначенные для богослужебных и иных целей).

Этим же Положением предусмотрены следующие основные условия передачи такого имущества:

а) безвозмездность передачи этого имущества для использования его в функциональных целях;

б) передача находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения, в том числе находящегося в пользовании религиозных организаций, в собственность религиозной организации может осуществляться при условии обеспечения его сохранности и использования религиозной организацией в соответствии с ее уставными целями;

в) имущество религиозного назначения, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит отчуждению из федеральной собственности, может быть передано религиозной организации в безвозмездное пользование на определенный срок или на период существования этой организации, а также может быть предоставлено ей в совместное с иными организациями использование;

г) недвижимое и относящееся к нему движимое имущество религиозного назначения, закрепленное в установленном порядке за организациями культуры, может использоваться ими совместно с религиозными организациями на условиях, определяемых по согласованию с централизованными религиозными организациями и утверждаемых Министерством культуры Российской Федерации;

д) имущество религиозного назначения, входящее в состав особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, государственной части Музейного фонда Российской Федерации или государственной части Архивного фонда Российской Федерации, может передаваться религиозным организациям в пользование при условии обеспечения религиозными организациями надлежащего режима сохранности и безопасности, установленного для такого имущества;

е) передаваемое религиозным организациям имущество религиозного назначения, отнесенное к памятникам истории и культуры, используется ими на условиях договора (обязательства), оформляемого в установленном порядке.

Передача религиозным организациям имущества религиозного назначения в собственность осуществляется Министерством имущественных отношений Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации. Передача религиозным организациям имущества религиозного назначения в пользование, за исключением некоторых видов имущества, осуществляется Министерством имущественных отношений Российской Федерации или по его поручению его территориальным органом по договору, оформляемому в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации имущества религиозного назначения в соответствии с названным Положением является письменное обращение религиозной организации, направляемое в Министерство имущественных отношений Российской Федерации или его территориальный орган по месту нахождения такого имущества.

В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче имущества религиозного назначения в собственность или пользование с указанием адреса и пообъектного состава такого имущества.

К обращению прилагаются:

а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации;

б) при наличии ограничений и обременении имущества правами третьих лиц — согласие (несогласие) указанных лиц с передачей имущества религиозной организации (в письменной форме);

в) историко-архивные и иные документы о конфессиональной принадлежности имущества;

г) справка государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о принадлежности имущества к памятникам истории и культуры (в отношении недвижимого имущества).

Если в обращении религиозной организации содержится просьба о передаче недвижимого имущества религиозного назначения, отнесенного к памятникам истории и культуры, должны быть дополнительно представлены следующие документы, получаемые религиозной организацией в государственном органе охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации, на территории которого находится такое имущество:

а) заключение государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о возможности передачи памятника истории и культуры в собственность или пользование религиозной организации;

б) копия паспорта памятника истории и культуры (либо историческая справка);

в) акт о техническом состоянии памятника истории и культуры;

г) проект договора (обязательства), согласованный с религиозной организацией.

Министерство имущественных отношений Российской Федерации или по его поручению его территориальный орган рассматривает обращение религиозной организации и в двухмесячный срок принимает решение, о котором сообщает религиозной организации. В случае отказа или частичного удовлетворения просьбы, содержащейся в указанном обращении, сообщаются также основания принятия такого решения.

В соответствии с Положением основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации движимого имущества религиозного назначения является письменное обращение религиозной организации, направляемое соответственно в Министерство культуры Российской Федерации либо в Федеральную архивную службу России.

В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче в пользование, в том числе предоставление в совместное с иными организациями использование движимого имущества, оценка его религиозной ценности, наименование и адрес организации, за которой закреплено это имущество, а также данные о месте (помещении), в котором оно будет содержаться.

К обращению прилагаются:

а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации;

б) справка органа внутренних дел по месту расположения религиозной организации о наличии или отсутствии охраны объекта, оснащении помещения пожарной и охранной сигнализацией;

в) письмо организации, за которой закреплено указанное имущество, о характере его использования и о согласии (несогласии) с передачей имущества религиозной организации либо с его совместным использованием.

Министерство культуры Российской Федерации либо Федеральная архивная служба России рассматривают обращение религиозной организации и в двухмесячный срок принимают решение, о котором сообщают религиозной организации и соответствующей организации культуры (архиву). Рассмотрение проводится, как правило, с привлечением представителей соответствующей религиозной организации и организации культуры (архива). В случае отказа или частичного удовлетворения просьбы, содержащейся в указанном обращении, сообщаются также основания принятия такого решения.