1. 1. 5. §5. Производство по делам о поощрениях

Надо ли говорить, что такое производство совершенно не вписывается в представление о процессе как юридической категории, сформировавшееся под влиянием научных характеристик существующих давно и официально признанных процессов — гражданского и уголовного.

Как уже отмечалось в данной монографии, административный процесс в середине 60-х годов рассматривался некоторыми авторами — основателями «юрисдикционной» концепции как своего рода «слепок» с процессов гражданского и уголовного. Из процесса гражданского ведет родословную, как отмечалось в литературе, процедура рассмотрения споров в сфере государственного управления, а из процесса уголовного — производство по делам об административных правонарушениях.

Между тем вскоре стало ясно, что названные виды процесса -гражданский, уголовный и административный представляют собой самостоятельные юридические категории, корни которых находятся в соответствующих ветвях власти — судебной и исполнительной. Вследствие этого каждый из названных видов процесса просто не может не отражать в своей структуре, т.е. в системе образующих его производств, особенности «своей» ветви государственной власти.

Если основные функции судебной власти, являясь по своей природе правоохранительными, и не более того, находят свое выражение в рассмотрении и разрешении споров о праве (гражданский процесс), то функции исполнительной власти имеют иное содержание, иную систему, иную направленность, хотя, конечно, нельзя отрицать того общеизвестного обстоятельства, что в сфере государственного управления, где действуют весьма многочисленные органы исполнительной власти, известную, но не определяющую роль играет и применение принуждения прежде всего в форме административной ответственности.

Государственное управление — поле деятельности системы органов исполнительной власти Российской Федерации — это многообразная организующе-властная деятельность, в ходе осуществления которой постоянно присутствует функция применения мер убеждения, в том числе и юридических, предусматриваемых законодательством различных уровней в Российской Федерации. В процессе своей деятельности органы государственной власти просто обязаны в надлежащих случаях использовать различные средства поощрения граждан, отмечая тем самым их положительные действия. Деятельность этого плана несомненно является юридической, во-первых, потому, что компетентные государственные органы и должностные лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые устанавливаются специальными нормативными юридическим актами, прежде всего указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными актами, а во-вторых, сам порядок применения этих мер, в свою очередь, регулируется правовыми нормами, относящимися к нормам административно-процессуального права.

Примерно такими соображениями мне пришлось руководствоваться, впервые предложив в конце 60-х годов включить в систему производств административного процесса и производство по делам о поощрениях¹⁶¹. Как и ожидалось, последовала реакция, так сказать, решительного отторжения, прежде всего со стороны специалистов в области гражданского и уголовного процессов, что, собственно говоря, было делом естественным. Не согласились с этим производством и сторонники «юрисдикционной» концепции, что тоже было естественно. Сейчас многие представители науки административного права с этим согласились и в ряде публикаций это производство рассматривается¹⁶².

Несомненным свидетельством юридического характера данного производства являются многочисленные нормативные правовые акты -материального и процессуального характера, регулирующие основные стороны названной процедуры. К их числу, например, относятся: указы Президента Российской Федерации от 10 ноября 1993 г. «Положение о Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства», от 29 августа 1994 г. «Об учреждении государственных премий Российской Федерации для молодых ученых за выдающиеся работы в области науки и техники», от 7 мая 1995 г. «Порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда»», от 30 ноября 1995 г. «Об учреждении премий Президента Российской Федерации в области образования», от 30 декабря 1995 г. «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации», от 10 апреля 1996 г. «Положение о премиях Президента Российской Федерации в области литературы и искусства», от 1 июля 1998 г. «О восстановлении ордена Святого апостола Андрея Первозванного», от 6 января 1999 г. «Положение о государственных наградах Российской Федерации», от 9 мая 1999 г. «Положение о медали Пушкина», от 8 августа 2000 г. «Об утверждении Статута ордена Святого Георгия, Положения о знаке отличия — Георгиевском Кресте и их описаний», от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации», распоряжение Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»; постановления Правительства Российской Федерации: от 26 июля 1994 г. «Об учреждении премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники», от 31 мая 1995 г. «Положение о Почетной Грамоте Правительства Российской Федерации», от 24 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о премиях Правительства Российской Федерации в области качества», «Положение о Совете по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области качества и его состав», от 31 декабря 1999 г. «Положение о премии Правительства Российской Федерации имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства Российской Федерации».

Федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти предоставлены определенные полномочия, связанные с производством по делам о поощрениях. Так, в соответствии с Положением о Министерстве путей сообщения, министр учреждает ведомственные награды и награждает ими, применяет иные меры поощрения.

Министр внутренних дел Российской Федерации учреждает в установленном порядке нагрудные знаки (награды) Министерства для поощрения сотрудников, военнослужащих и работников системы Министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на Министерство задач, утверждает в установленном порядке положения об этих нагрудных знаках и их описания, награждает этих лиц нагрудными знаками, почетными грамотами и применяет в отношении их другие, предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений.

Аналогичная норма содержится, например, в Положении о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В необходимых случаях федеральные министерства принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок награждения определенных категорий российских граждан. Примером может служить приказ Министерства образования Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения о золотой и серебряной медалях «За особые успехи в учении», о Похвальной грамоте «За особые успехи в изучении отдельных предметов» и Похвальном листе «За отличные успехи в учении»».

Центральное место среди названных нормативных правовых актов, регулирующих производство по делам о поощрениях, несомненно, занимает «Положение о государственных наградах Российской Федерации».

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.

Государственными наградами Российской Федерации являются:

а) звание Героя Российской Федерации;

б) ордена:

— «Святого апостола Андрея Первозванного»;

— «За заслуги перед Отечеством» I-IV степени;

— «Святого Георгия»;

— «Жукова»;

— «Мужества»;

— «За военные заслуги»;

— «Почета»;

— «Дружбы»;

в) медали:

— медаль ордена «За заслуги перед Отечеством» 1-2 степени;

— «За отвагу»;

— «Защитнику свободной России»;

— «За спасение погибавших»;

— «Суворова»;

— «Ушакова»;

— «Нестерова»;

— «За отличие в охране государственной границы»;

— «За отличие в охране общественного порядка»;

— юбилейная медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.»;

— медаль Жукова;

— юбилейная медаль «300 лет Российскому флоту»;

— медаль «В память 850-летия Москвы»; г) знаки отличия:

— Георгиевский Крест I-FV степени;

— «За безупречную службу».

Кроме того, сохранены военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Российскую Федерацию внешнего противника.

Другую группу мер поощрения составляют почетные звания. На середину мая 2001 г. их насчитывалось свыше 60. Почетные звания присваиваются Президентом Российской Федерации за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд.

В систему мер поощрения федерального значения входят государственные премии различного уровня. Верхнюю строку в этой системе занимают Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники, а также в области литературы и искусства. Существуют также премии Президента Российской Федерации, например, в области образования, премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники, в области качества и др.

Нормативные правовые акты, регулирующие производство по делам о поощрениях, предусматривают в этом производстве две стадии.

Первую стадию образуют действия, связанные с представлением к награждению государственной наградой, присвоением почетного звания и т.д. Здесь следует отметить несколько основных положений:

• Ходатайства о награждении государственными наградами граждан Российской Федерации возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Они возбуждаются также органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления сельских поселений, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами местного самоуправления районов, городов направляют ходатайства о награждении государственными наградами соответствующим главам республик, главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов или в федеральные органы исполнительной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций иных субъектов Федерации.

• Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами работников федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов Российской Федерации, судей, работников органов прокуратуры Российской Федерации, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации определяется соответствующими федеральными органами государственной власти и федеральными государственными органами.

• Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту Российской Федерации:

— руководителями федеральных органов государственной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;

— главами республик, главами администраций иных субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной власти.

• Представления к награждению государственными наградами иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, производятся на общих основаниях.

• Ряд особенностей характерен для первой стадии производства по делам о поощрении применительно к процедурам представления работ и оформления документов на соискание соответствующих премий. Так, Комиссия при Президенте Российской Федерации по Государственным премиям Российской Федерации в области науки и техники установила следующий порядок представления работ и оформление материалов на соискание данной премии:

1. Комиссия принимает работы ежегодно с 1 апреля по 1 сентября включительно. Конкурсное рассмотрение работ проводится в три тура с сентября по май следующего года — года присуждения премии.

Перечень работ, допущенных ко второму туру конкурса, и фамилии авторов этих работ публикуются в печати в январе.

Объявление о начале приема работ на соискание премии будущего года публикуется в марте.

2. Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники присуждаются:

— за значительный вклад в развитие естественных, гуманитарных и технических наук, соответствующий уровню передовых достижений в мире и способствующий решению проблем развития регионов и отраслей народного хозяйства Российской Федерации;

— за разработку и внедрение принципиально новых ресурсосберегающих и экологически чистых технологий и техники, прогрессивных материалов, машин и механизмов, которые по своим показателям находятся на уровне лучших мировых аналогов;

— за выдающиеся производственные результаты в народном хозяйстве Российской Федерации, полученные на основе широкого внедрения достижений науки и техники, обеспечивающего создание качественно новых видов продукции.

К рассмотрению не принимаются: работы, за которые их исполнители уже были удостоены государственных наград или премий государственного значения; учебники и учебные пособия, нормативные материалы и справочники. Не допускается выдвижение одной и той же работы на соискание Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники одновременно с выдвижением ее на соискание другой премии государственного значения.

3. Выдвижение работ на соискание Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники производится федеральными министерствами и иными органами исполнительной власти Российской Федерации, Российской академией наук, Российской академией медицинских наук, Российской академией сельскохозяйственных наук, Российской академией архитектуры и строительных наук и их региональными отделениями, правительствами республик, входящих в состав Российской Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, объединениями, предприятиями, высшими учебными заведениями, научными организациями и учреждениями.

Решение о выдвижении работы и коллектива авторов (как работающих в выдвигающей организации, так и соавторов из смежных организаций) принимается на заседании правительства или администрации субъекта Российской Федерации; коллегии или президиума министерства, ведомства или академии наук; совета директоров объединений или акционерных компаний; научного или научно-технического совета института, предприятия, высшего учебного заведения.

На этом этапе выдвижения гражданина на присуждение Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники действуют правила оформления необходимых документов.

Несколько иной порядок установлен Советом по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники. Особенность состоит в том, что названный Совет ежегодно публикует официальный документ под названием: «Порядок представления работ и оформления материалов на соискание премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники».

Эти премии Правительство Российской Федерации присуждает ежегодно за следующие достижения:

— научно-технические исследования и опытно-конструкторские разработки, завершившиеся созданием и широким применением в производстве принципиально новых технологий, техники, приборов, оборудования, материалов и веществ;

— практическую реализацию изобретений, открывающих новые направления в технике и технологии;

— крупные, реализованные на практике научно-технические разработки в области производства, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции;

— высокие результаты в разработке и практическом применении новых методов и средств в медицине и здравоохранении;

— научно-исследовательские, проектно-конструкторские и технологические работы в области строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства;

— научно-технические исследования и разработки в интересах обороны и безопасности страны, результаты которых использованы при создании военной техники;

— работы, являющиеся значительным вкладом в решение проблем экологии и охраны природы;

— создание высококачественных учебников для образовательных учреждений Российской Федерации.

Выдвижение работ на соискание премий осуществляют ученые, научные и научно-технические советы и трудовые коллективы организаций (предприятий) независимо от форм собственности. Работа может быть выдвинута совместно коллективами нескольких организаций, при этом по общему согласию одна из них определяется как головная выдвигающая организация, другие как смежные организации.

Выдвижение работ на соискание премий должно проводиться на принципах информационной открытости, что выражается:

— в доступности для широкой общественности информации о выдвигаемой работе и ее авторах;

— в информировании научно-технической общественности о предполагаемых обсуждениях и решениях по выдвижению работы;

— в осуществлении общественного контроля за процессом выдвижения работы.

Обязательным в обсуждении работ является участие представителей организаций (предприятия), применяющих у себя результаты выдвигаемых на соискание премий исследований и разработок.

Выдвижение кандидатов в авторский коллектив из общего числа исполнителей работы производится исходя из оценки творческого вклада каждого из них.

Решение о выдвижении работы и авторского коллектива на соискание премий принимается тайным голосованием на заседании ученого, научного или научно-технического совета, а при их отсутствии трудовым коллективом организации (предприятия).

Выдвижение и представление работы на соискание премии Правительства Российской Федерации считается законченным, когда в Совет по присуждению этих премий при Правительстве Российской Федерации представлены установленные документы.

Вторую стадию производства по делам о поощрениях в сфере государственного управления составляют предусмотренные законодательством действия по вручению государственных наград, государственных премий и иных знаков поощрения.

По поручению Президента Российской Федерации и от его имени государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов; начальник Управления Президента Российской Федерации по государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации; полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах; послы Российской Федерации; военачальники от командиров дивизий и им равных.

Президент Российской Федерации может поручить вручение наград и иным лицам.

Государственные награды вручаются награжденным в обстановке торжественности и широкой гласности не позднее двух месяцев со дня вступления в силу Указа Президента Российской Федерации о награждении. Перед вручением государственных наград зачитывается Указ Президента Российской Федерации о награждении.

Лицам, удостоенным государственных наград, вместе с государственной наградой вручаются:

— Герою Российской Федерации — Грамота Героя Российской Федерации, книжка Героя Российской Федерации, проездной билет и книжка талонов;

— другим награжденным — удостоверение к государственной награде.

Документы к государственным наградам являются бессрочными. Какие-либо исправления в них не допускаются. В связи с изменением фамилии, имени, отчества награжденного документ к государственной награде замене не подлежит.

Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за вручением государственных наград, ведут персональный учет лиц, которым не вручены государственные награды, выясняют причины неявки награжденных на вручение государственных наград, принимают меры к последующему вручению государственных наград.

В том случае, если награжденный вследствие болезни, инвалидности не может явиться на вручение, государственная награда вручается ему на дому или в лечебном учреждении, где находится награжденный.

Ответственность за своевременное и правильное вручение государственных наград возлагается на руководителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Организационно-правовое обеспечение производства по делам о поощрениях на федеральном уровне осуществляется соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, а также аппарата Правительства Российской Федерации. В Администрации Президента Российской Федерации эту работу выполняет Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам, а также Комиссии при Президенте Российской Федерации по Государственным премиям в области науки и техники и по Государственным премиям в области литературы и искусства. В аппарате Правительства действует Совет по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.

Действующее законодательство предусматривает широкую систему мер поощрения, применяемую к работникам соответствующих отраслей. Так, в соответствии с Уставом о дисциплине работников морского транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2000 г. поощрение применяется к работникам морского транспорта за добросовестное выполнение трудовых обязанностей, повышение производительности труда, разумную инициативу и творческую активность, рационализаторскую и изобретательскую деятельность, продолжительную и безупречную работу, выполнение отдельных поручений и другие достижения в работе.

Поощрение применяется руководителем совместно или по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом при наличии такого органа в организации.

К работникам морского транспорта применяются следующие виды поощрения:

а) объявление благодарности (в устной или письменной форме);

б) выдача премии;

в) награждение ценным подарком;

г) награждение почетной грамотой;

д) занесение в Книгу почета, на Доску почета;

е) присвоение звания лучшего работника по профессии;

ж) награждение Почетной грамотой Министерства транспорта Российской Федерации;

з) награждение знаками «Почетному работнику морского флота», «Почетному полярнику».

За особые трудовые заслуги работники морского транспорта представляются в установленном порядке к награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоению почетных званий.

Поощрение работников морского транспорта осуществляется в следующем порядке:

— право объявлять благодарность в приказе по судну имеет капитан судна;

— право объявлять благодарность в приказе, выдавать премию и награждать ценным подарком имеет руководитель, обладающий правом приема на работу данного работника;

— присвоение звания лучшего работника по профессии производится в установленном порядке;

— право награждать почетной грамотой, заносить в Книгу почета и на Доску почета имеет руководитель, обладающий правом приема на работу данного работника, совместно с выборным профсоюзным органом при наличии такого органа в организации;

— право награждать Почетной грамотой Министерства транспорта Российской Федерации, а также знаками «Почетному работнику морского флота» и «Почетному полярнику» имеет Министр транспорта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации применяются следующие виды поощрений:

1) объявление благодарности;

2) премирование;

3) награждение ценным подарком;

4) награждение Почетной грамотой Государственного таможенного комитета Российской Федерации;

5) награждение нагрудными знаками «Почетный таможенник России», «Отличник таможенной службы»;

6) досрочное присвоение очередного специального звания;

7) награждение именным оружием;

8) присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующей занимаемой должности;

9) досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Приказы о поощрении сотрудников доводятся до сведения всего личного состава таможенного органа.

Руководители федеральных органов исполнительной власти наделены правом учреждать ведомственные награды. Так, Директор ФСБ учреждает медали и нагрудные знаки для награждения военнослужащих и гражданского персонала органов Федеральной службы безопасности, а также лиц, оказывающих содействие в решении возложенных на органы ФСБ задач, утверждает положения об этих наградах и их описания. Директор ФСБ награждает именным огнестрельным и холодным оружием в порядке, установленном федеральным законодательством.

Награждение оружием предусмотрено ст. 20 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». Наградным является оружие, полученное военнослужащими и сотрудниками государственных военизированных организаций на основании приказа руководителей указанных организаций, а также оружие, полученное гражданами Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, наградных документов глав иностранных государств и глав правительств иностранных государств. Разрешение на хранение и ношение наградного оружия гражданами Российской Федерации выдается органами МВД по месту жительства.

Для сотрудников органов внутренних дел за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе предусмотрены следующие виды поощрений:

— объявление благодарности;

— выдача денежной премии;

— награждение ценным подарком;

— занесение в Книгу почета, на Доску почета;

— награждение Почетной Грамотой;

— награждение нагрудным знаком;

— награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел;

— награждение именным оружием;

— досрочное присвоение очередного специального звания;

— присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности;

— в качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, кроме перечисленных выше видов поощрений, применяются также повышение размера стипендии и предоставление внеочередного увольнения из расположения учебного заведения.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации». Награждение этим знаком производится Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации с учетом мнения коллектива соответствующего органа внутренних дел. Положение о почетном знаке «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации» утверждается Президентом Российской Федерации.