2. Раздел I. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

   1. Глава 1. Понятие и особенности административного процесса

      1. §1. Процесс как юридическая категория

До середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса -их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс). Такая трактовка понятий гражданского и уголовного процессов является совершенно естественной, ибо она целиком и полностью исходила и исходит в настоящее время из социального назначения суда как органа, специально учрежденного для целей гражданской и уголовной юрисдикции.

Между тем, когда в начале 60-х годов стал заметно возрастать интерес отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса и прежде всего к процессу административному, выявилась любопытная и многозначительная деталь: первая монографическая работа, опубликованная в 1964 г. Н.Г.Салищевой и посвященная целиком, так сказать, третьему виду процесса, представила его как своего рода «слепок» с процессов гражданского и уголовного одновременно¹.

На фоне многолетних усилий ученых по фундаментальной разработке вопросов гражданского и уголовного процессов, конструирование понятия административного процесса, — явления, почти неведомого в ту пору, — еще можно как-то понять, хотя согласиться с ним не представляется возможным ни тогда, ни сейчас. Ведь, как известно, помимо процесса административного, общепризнанным, например, является существование процесса законодательного. Спрашивается, его также надо «конструировать» по образу и подобию «прародителей» — процессов гражданского и уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным?

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса. Здесь вырисовываются интересные подробности, суть которых заключается в специфике этого регулирования.

Так, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне — с помощью соответственно Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли российского права. Из сказанного вовсе не следует, что наличие Арбитражного процессуального кодекса автоматически должно влечь за собой признание одноименной процессуальной отрасли права — арбитражно-процессуального права. Для этого, с моей точки зрения, необходимы как минимум два одновременно действующих существенных условия: во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского права и, во-вторых, способность данной группы процессуальных норм «обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей. Если второе условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении первого условия — существования материального арбитражного права в литературе речь не идет.

Несколько иначе обстоит дело с конституционным процессом, регулирование которого осуществляется не специальным кодексом или отдельным законом, а процессуальными нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Эти нормы сосредоточены в двух разделах упомянутого закона: разд. П «Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации» и разд. Ш — «Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел».

Что касается бюджетного процесса, то его регулированию в Бюджетном кодексе Российской Федерации посвящена процессуальная часть третья — «Бюджетный процесс в Российской Федерации» (ст. 151—264).

Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены, за некоторым исключением, должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса, составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.

Итак, единое существительное «процесс» в реальной жизни приобретает облик соответственно тому или иному прилагательному. Несомненно одно: говоря о процессе, мы имеем дело со сложным и многообразным правовым явлением, которое соединяет в себе определенные общие свойства, распространяющиеся на все разновидности процесса. Здесь следует отметить, что, как будет показано в дальнейшем, из всех разновидностей процесса только три из них, а именно: гражданский, административный и уголовный представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества — статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права — гражданско-процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального.

Только эти три группы норм могут «претендовать» на роль отрасли права, причем для двух из них никаких сомнений на этот счет давно уже не существует. Что же касается третьей группы норм, то разговор об этом был начат еще в середине 60-х годов² и будет продолжен в разд. П настоящей монографии.

Между тем в литературе высказаны суждения, согласно которым структурными подразделениями отрасли права могут быть не группы соответствующих норм, а совсем другие правовые явления. Например, по мнению С.Н.Махиной, подотраслью административного права является административный юрисдикционный процесс (название гл. 1, §3), а сам административный процесс представлен в виде отрасли административного права³. С этим нельзя согласиться, ибо процесс как таковой — это всегда деятельность, регулируемая определенной группой процессуальных норм, поэтому он не может быть ни отраслью, ни подотраслью, ни институтом какой-либо отрасли. Это место, как известно, в системе права занимают упомянутые нормы.

Что же касается других групп процессуальных норм, регулирующих, например, законодательный процесс, то они представляют собой институт, находящийся в системе материального государственного (конституционного) права. Аналогичным образом обстоит дело и с процессуальными нормами, регулирующими бюджетный процесс.

Таким образом, следует различать две группы процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие представляют собой институты, т. е. структурные подразделения соответствующих материальных отраслей.

Что же представляет собой процесс как таковой и в чем его сущность? В отечественной литературе уже высказывались мнения на этот счет. Как полагает Д.Н.Бахрах, юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами⁴.

По мнению С.Н.Махиной, юридический процесс: — это разбирательство (рассмотрение) определенного юридического дела, т. е. такого обстоятельства, которое разрешается (рассматривается) на основе закона, а его последствия осуществляются во исполнение закона;

— это деятельность по совершению операций с нормами права. При осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны не только руководствоваться правовыми установлениями, но и практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных юридических дел;

— это правовая форма деятельности уполномоченных на то органов государства и должностных лиц. Деятельность субъектов управленческого процесса осуществляется только в правовой форме посредством издания правовых актов управления, заключения административных договоров или совершения юридически значимых действий;

— это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах. Природа, содержание и структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в настоящее время единой системы таких законодательным актов пока еще нет;

— это деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов-организаторов управленческого процесса, а с другой — атмосферу благоприятствования участникам процесса, непосредственно заинтересованным в его результатах;

— это деятельность, непосредственно связанная с необходимостью использования методов и средств юридической техники⁵.

С точки зрения И.В.Пановой, юридический процесс как разновидность социального процесса — это нормативно-властная юридическая деятельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах. Особенность юридического процесса состоит в следующем.

Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов.

Во-вторых, ей свойственна достаточно полная регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

В-третьих, это деятельность целевая, сознательная, и она направлена на достижение определенного юридического результата, на решение юридических дел, в связи с чем она оформляется официальными документами, как итоговыми, так и промежуточными⁶.

Обратимся к краткой характеристике основных свойств процесса как юридической категории. Предлагаемая читателю конструкция была сформулирована мной еще в начале 70-х годов⁷. В дополненном виде она состоит в следующем.

1. Взятый в целом, процесс — это отчетливо выраженная государственно-властная деятельность. Иначе говоря, процесс — это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму

— правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.

Сказанное в равной степени относится ко всем предусмотренным ст. 10 Конституции Российской Федерации ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной. Следовательно, определяющая роль в «отправлении» процесса принадлежит соответствующим органам названных ветвей единой государственной власти, действующим как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.

При этом следует иметь в виду, что единство властной природы всех видов процесса не только не исключает, но, напротив, предполагает известные различия чисто юридического плана, например, с точки зрения многообразия процессуальных форм того или иного вида процесса, объема и характера юридического «обслуживания» потребностей материальных отраслей российского права процессуальными нормами данного вида и т. д. Так, при всем его огромном значении, законодательный процесс как юридическая форма одноименной ветви государственной власти не выходит за пределы «своей» материальной отрасли

— конституционного (государственного) права. В признании этой объективной реальности нет ни малейшего намека на принижение роли законодательной власти и одноименной процессуальной формы ее реализации. Такое положение органически вытекает из природы и социальной роли законодательной власти.

Иначе обстоит дело с гражданским и уголовным процессами. Они, разумеется, каждый по-своему выражают властную природу правосудия. Тот несомненный факт, что названные виды процессов так или иначе участвуют в реализации норм, пожалуй, всех материальных отраслей российского права, говорит сам за себя: нормы, регулирующие гражданский и уголовный процессы, представляют собой общепризнанные процессуальные отрасли, входящие в систему российского права.

Административный процесс, как бы его ни рассматривать — узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти.

Таким образом, однозначно можно сказать, что любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность. Но тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода, имеющие, с моей точки зрения, определяющее значение для характеристики любого вида процесса.

Вывод первый: будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс — законодательный, гражданский, уголовный, административный — в полной мере отражает особенности «своей» ветви государственной власти. Сказанное можно пояснить следующим примером. Законодательная власть, как известно, при помощи одноименного процесса принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные законы, которые по своим юридическим свойствам могут быть только нормативными.⁸ Напротив, юридические акты, принимаемые судами в гражданском и уголовном процессах, — всегда только акты индивидуальные.

Иная картина в административном процессе. Выражая соответствующим образом реализацию многочисленных и разнообразных функций органов исполнительной власти, административный процесс «участвует» в принятии как нормативных, так и индивидуальных актов государственного управления.

Вывод второй: у каждого вида процесса свой властный источник — соответствующая ветвь государственной власти. Поэтому нет ровным счетом никаких оснований для того, чтобы один процесс или, по крайней мере, представления о нем, формировать по образу и подобию другого процесса на том лишь основании, что «образ» и, следовательно, соответствующие представления о нем возникли значительно раньше. Именно так, с моей точки зрения, произошло в свое время с процессом административным.

2. Любой вид процесса — это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции — законодательные, исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.

Названное многообразие проявляется вовне двояким образом. Во-первых, для гражданского, административного и уголовного процессов характерно то, что они объединяют ряд производств, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством. В то же время такие виды процесса, как законодательный, а также бюджетный, производств не имеют.

Во-вторых, вне зависимости от наличия или отсутствия в процессе его составляющих производств, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.

Так, законодательный процесс, который, как отмечалось, не имеет в своем составе производств, складывается из следующих стадий:

— законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;

— рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

— рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

— рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

— повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

— повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;

— повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;

— подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации⁹.

Таким образом, для процесса как юридической категории общим свойством является стадийность, присущая либо процессу в целом, если в его составе нет производств, либо составляющим его производствам, соответственно особенностям каждого из них.

3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его разновидностей — конституционного, законодательного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного, — проявляется прежде всего и главным образом в его юридическом результате. Смысл процесса — достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде определенного юридического акта — закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида — обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.

С другой стороны, констатация юридической цели, при всей ее несомненной значимости для гражданина, общества и государства, еще недостаточна для исчерпывающей характеристики правовой природы процесса. Если любой вид процесса предназначен для реализации «социальных правил, установленных или санкционированных государством», т. е. материальных правовых норм, то он однозначно может быть только юридическим порядком, ибо иначе материальную правовую норму реализовать невозможно¹⁰.

4. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную, хотя и не однозначную роль в системе российского права.

В этом плане есть основания различать две группы процессуальных норм российского права. Первую группу составляют процессуальные нормы, которые по объему регулирования охватывают потребности как минимум нескольких материальных отраслей, а не только своей, одноименной отрасли. Вследствие этого для данной группы норм характерна высокая степень внутренней организации, соответствующая уровню отрасли российского права, в частности, достаточно ясное подразделение этих норм на соответствующие институты. Такая принципиальная картина характерна для трех групп процессуальных норм — гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных, что дает основания рассматривать названные группы в качестве самостоятельных отраслей российского права.

Ко второй группе процессуальных норм относятся нормы, действующие, например, в сфере материального государственного, финансового, семейного, трудового и ряда других отраслей. Они «обслуживают» потребности только «своей» материальной отрасли, при этом в необходимых случаях сопрягаясь с нормами первой группы. Они занимают место в материальной отрасли в качестве ее института, что, разумеется, ни в коей мере не снижает их социальной значимости, роли в регулировании отношений, связанных с реализацией материальных норм.

Учитывая сказанное, думается, есть основания акцентировать внимание на своеобразной социальной роли процесса как юридической категории, реализуя которую, он выступает своеобразным каналом, в котором устанавливаются «контакты» между материальными и процессуальными нормами российского права.

Материальные и процессуальные нормы сами по себе являются потенциальными элементами механизма правового регулирования, пребывающими, так сказать, в «нейтральном» состоянии до тех пор, пока не произойдет то, что в теории права именуется юридическим фактом, т. е. возникает конкретная потребность в реализации надлежащей материальной нормы (в данном случае независимо от ее отраслевой принадлежности). Эта потребность, коль скоро она предполагает юридический результат, именно поэтому может быть реализована лишь с помощью процессуальных норм. А юридический факт, образно говоря, инициирует соединение материальных и процессуальных норм, относящихся к данному событию, тем самым «включает» механизм правового регулирования.

Но происходит это не иначе как в рамках того или иного вида процесса. Следовательно, он является своеобразным юридическим каналом, соединяющим в данном факте материальные и процессуальные нормы, процедурой, которая обеспечивает требуемый юридический результат.

И не имеет никакого значения, с моей точки зрения, как назвать упомянутую процедуру — юрисдикционной или управленческой, широкой или узкой или как-либо еще. Главное, что эти процедуры — линия контактов материальных и процессуальных норм, канал, через который срабатывает механизм правового регулирования, инициируемый бесчисленным множеством разнообразных юридических фактов.

5. И, наконец, еще один аспект характеристики процесса как юридической категории, который в научной литературе, насколько можно судить, не рассматривается. В данном контексте ограничимся только принципиальной постановкой проблемы, а именно: констатацией несомненной, хотя и своеобразной связи процесса — прежде всего гражданского, уголовного и административного, с методом правового регулирования.

Контуры этой связи примерно следующие. Процесс, как деятельность государственно-властная, осуществляется структурами, которые относятся к так называемым «социальным управленческим системам». Одно из существенных свойств этих систем состоит в их сознательном выборе способов, средств, методов воздействия на социальную среду, на многообразные складывающиеся в ней общественные отношения. Для социальных управленческих систем государственной принадлежности, например, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, среди этих методов главную роль несомненно играют методы правового регулирования. Стало быть, тот или иной вид процесса при внимательном рассмотрении оказывается не только соответствующим порядком, с помощью которого реализуются надлежащим образом материальные нормы права, но и своеобразным каналом действия методов правового регулирования¹¹.

А сам процесс, таким образом, оказывается совершенно необходимым элементом механизма правового регулирования, который складывается из взаимодействия трех компонентов: предмета правового регулирования, метода правового регулирования и юридического процесса. Этот механизм действует на уровне всей системы российского права¹².