-
-
-
§6. Производство по делам об административных правонарушениях
-
-
Существование этого производства в составе административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса — «юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство.
Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы — административной ответственностью. Можно сказать, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории.
Другое дело — уровень и состояние правового регулирования порядка применения мер административной ответственности к соответствующей категории правонарушителей, совершающих предусмотренные нормативными правовыми актами административные проступки. Не будет ошибкой сказать, что до 1985 г., т.е. до вступления в силу специального закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве разрозненных нормативных актов, к тому же принимаемых различными органами власти как представительными, так и исполнительными, и не только в центре, но и на местах.
Поистине неоценимую роль в приведении всей этой разрозненной массы правовых норм, регулирующих ответственное, социально-значимое явление — административную ответственность, — «к единому знаменателю», сыграл Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Будет справедливо связать появление Кодекса РСФСР об административных правонарушениях с именами известных ученых-административистов «советской» поры, длительное время занимавшимися исследованиями в области административной ответственности и своими трудами заложившими необходимую научную базу для проведения кодификации законодательства, регулирующего данный вид юридической ответственности. Это — ИА.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, А.П.Клюшниченко, И.Н.Пахомов, Ф.С.Разаренов, М.С.Сту-деникина, О.М.Якуба и др.
Новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность.
Так продолжалось, к сожалению, недолго. Уже вскоре после вступления Кодекса в силу стали происходить совершенно необъяснимые явления, которые просто невозможно совместить со здравым смыслом вообще, юридическим в особенности.
Как очевидец тех процессов, которые имеют прямое отношение к данной проблеме, хочу предложить современному читателю краткий экскурс в сравнительно недавнее прошлое и показать некоторые особенности законодательного регулирования административной ответственности за период после окончания Великой Отечественной войны и до настоящего времени.
Первый период — от окончания войны и до 1 января 1985 г. — даты вступления в силу Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот период характеризуется крайней разрозненностью законодательства об административной ответственности. Действовали многочисленные правовые акты как материального, так и процессуального характера. Их принимали органы государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик, исполнительные комитеты многих уровней местных Советов народных депутатов.
Справедливости ради следует отметить, что в этот период принимались нормативные акты, сыгравшие заметную роль в регулировании административной ответственности, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Фундаментальное значение имели принятые в 1980 г. Верховным Советом СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», на базе которых союзные республики приступили к разработке своих кодексов об административных правонарушениях.
Второй этап ведет свое начало с рождения первого в отечественной истории систематизированного закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, который был принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г.
Как это и должно быть, Кодекс собрал все составы административных правонарушений в разделе втором. При этом характерно, что в Кодексе нашли свое место и административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения нарушителей к административной ответственности. Все это коренным образом изменило ситуацию в данной отрасли законодательства и, несомненно, способствовало повышению его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Словом, КоАП РСФСР занял надлежащее место в системе российского законодательства, став в хорошем смысле слова естественным монополистом в регулировании административной ответственности, ее материальных и процессуальных аспектов.
К сожалению, период упорядоченного состояния законодательства об административных правонарушениях оказался на редкость коротким, просуществовав всего несколько лет, ибо уже с начала 90-х годов стала складываться тенденция, фактически «размывающая» единое правовое пространство административной ответственности и, следовательно, разрушающая целостность самого института административной ответственности.
Не могу гарантировать, что собраны абсолютно все акты, о которых пойдет речь, да такая задача мной и не ставилась, ибо, как говорится, просто на виду оказалось такое количество нормативных актов, что само по себе дает серьезные основания для выражения крайней озабоченности по этому поводу.
Дело в том, что примерно с начала 90-х годов на федеральном уровне принимаются нормативные акты, которые формулируют новые составы административных правонарушений, не включаемые в КоАП -закон, специально для них предназначенный.
Вот как это выглядит практически: