3. Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

   1. Глава 5. Общая характеристика системы российского права

      1. §1. Система российского права как разновидность социальной системы

Устойчивые представления о сущности методологии системного анализа, ее эффективности в исследовании явлений окружающей действительности стали формироваться в нашей стране преимущественно на рубеже 60-70-х годов XX столетия, когда было дано своего рода официальное разрешение на такого рода исследования. Это сделал XXIV съезд КПСС в 1971 г., когда отставание в кибернетике, ранее объявленной «буржуазной лженаукой», теории управления экономическими и социальными процессами, социологии и других областях знаний достигло без преувеличения критической отметки. Съезд признал, что «вопросы управления затрагивают не только узкий круг руководителей и специалистов, но и все партийные, советские, хозяйственные организации, все коллективы трудящихся»¹⁷⁸.

Устранение идеологических барьеров в этой области позволило резко активизировать уже фактически ведущиеся исследования по общей теории систем, кибернетике, информатике, теории управления и т.д. Заметно возросло количество научных публикаций отечественных специалистов различных областей знаний, переводной научной литературы.

В соответствии с методологией общей теории систем каждое явление — физическое, химическое, биологическое, механическое, социальное — рассматривается как более или менее сложная система. В связи с этим под системой принято понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне как нечто целое¹⁷⁹.

Система может состоять минимум из двух элементов — это ее предел. Максимальное количество элементов не во всех случаях требует полного установления, поскольку отражается известным образом лишь на качественных характеристиках тех или иных систем, но не отрицает их существования вообще. Количественные показатели состава элементов имеют существенное значение, например, в физических системах, где, скажем, количество атомов различных элементов в молекуле определяет ее свойства. В то же время многие социальные системы могут объединять большое количество элементов и число их может постоянно изменяться, что, однако, не влечет преобразования этих систем. Примером подобного рода систем может служить отрасль права, которая объединяет нормы одной и той же предметной принадлежности.

Поэтому сущность социальной системы определяется не количеством составляющих ее элементов, а особенностями связей между ними. Ф.Энгельс писал: «Когда мы подвергаем мысленному рассмотрению природу или историю человечества или нашу собственную духовную деятельность, то перед нами сперва возникает картина бесконечного сплетения связей и взаимодействий, в которой ничто не остается неподвижным и неизменным, а все движется, изменяется, возникает и исчезает»¹⁸⁰.

Таким образом, простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности. В литературе отмечалось, что одно из свойств системы заключается в определенной степени организации ее элементов, когда составляющие систему элементы получают или обнаруживают такие качества, которых они не имели индивидуально¹⁸¹.

«Под системой, — отмечает С.А.Комаров, — понимается сложно организованное целое, включающее элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями»¹⁸².

По мнению некоторых авторов, взаимодействие между элементами системы должно также отвечать требованию совместимости элементов¹⁸³.

Неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент другой, более широкой системы — системы более высокого порядка. Элементы же исходной системы, в свою очередь, могут восприниматься как элементы системы более низкого порядка.

Таковы кратко наиболее существенные свойства систем как таковых, в том числе и систем социальных, среди которых важное место занимает система права.

Существование и развитие человеческого общества связано со всеми разновидностями систем, но особую роль в жизни социума играют системы социальные. В этой связи возникает необходимость рассмотреть ряд вопросов, непосредственно относящихся к характеристике систем этого класса: о единстве и дифференциации элементов социальной системы, о классификации социальных систем, о структуре социальной системы как объединения ее элементов высшего и низшего порядка, наконец, о развитии социальной системы.

Как известно, каждая социальная система объединяет определенное число элементов, которые связаны известной общностью. Эта общность может состоять, например, в принадлежности системы органов к определенной ветви государственной власти, скажем, власти исполнительной. Общность может выражаться в едином родовом понятии элементов данной системы. Например, система права может состоять не иначе как из юридических элементов и т.д. Словом, общность элементов может быть разнообразной.

Вместе с тем есть основания полагать, что существующая общность не только не отрицает, но, напротив, предполагает обязательную дифференциацию элементов данной системы. Социальная система не может состоять из комплекса абсолютно тождественных элементов. Она может существовать лишь объединяя различные по своему конкретному назначению элементы. Смысл системы в том и состоит, что, устанавливая взаимодействие между нетождественными элементами, она обеспечивает реализацию самых различных свойств, заложенных в этих элементах, в результате чего достигается воздействие на все стороны функционирования системы.

Следовательно, к числу признаков социальной системы необходимо отнести общность и вместе с тем нетождественность составляющих ее элементов.

Человеческое общество как социальная система высшего порядка предполагает существование в нем большого числа различных социальных систем более низшего порядка, имеющих общую с ним сущность. Социальные системы в обществе можно классифицировать по различным признакам, например, по конкретному назначению, целям и задачам, масштабам деятельности.

Для выявления свойств социальной системы важное значение имеет вопрос о ее динамичности. Под динамичностью следует понимать количество и характер изменений связей между элементами социальной системы за определенное время. Данный критерий лежит в основе деления социальных систем нашего общества на динамические и статические.

К динамической системе относится такая разновидность социальной системы, в которой за наименьшую единицу времени происходят наибольшие преобразования и изменения. При этом следует учитывать, что во многих случаях преобразования, происходящие в системе, не колеблют ее стабильности, а проявляются главным образом в изменении взаимодействия между ее элементами, придавая тем самым высокую степень эффективности всей системе в целом.

Динамическую систему отличает прежде всего наличие ясно выраженной обратной связи, что в комплексе с прямой связью делает весьма активными взаимоотношения между элементами данной системы. Наиболее характерным примером динамической системы может служить система управления.

Системы статические, в отличие от динамических, не подвержены быстрым изменениям, хотя это вовсе не означает, что данная разновидность системы представляет собой нечто застывшее. Статическая система также претерпевает изменения, поскольку она, как и любая иная социальная система нашего общества, имеет тенденцию к совершенствованию.

В статической системе обратная связь между ее элементами не выражена достаточно ясно и определенно, ибо сама «материя» статической системы предполагает такое взаимодействие ее элементов, для которых вовсе не обязательно определяющее положение одних элементов по отношению к другим. Элементы статической системы, по общему правилу, оказывают равное воздействие друг на друга. Во всяком случае, изменения в одном элементе могут порождать прямые изменения в другом и совсем на обязательно, чтобы изменения второго элемента тотчас отразились на их источнике, т.е. первом элементе.

Интенсивность происходящих в социальной системе изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, от назначения системы. Этим прежде всего определяется степень ее динамичности. Во-вторых, динамичность зависит от того порядка (высшего или низшего), которого достигла организация данной системы среди других систем. Общая закономерность изменчивости социальных систем, с точки зрения интенсивности и быстроты процессов, в них протекающих, по-видимому, может быть выражена следующим образом (имея в виду эволюционный процесс развития): чем выше порядок данной системы, т.е. чем более обширной она является, и чем больше эта система объединяет систем нисходящего порядка, тем медленнее протекают в ней процессы ее эволюционного развития.

Нет сомнения, что социальные системы нашего общества находятся в постоянном развитии. Не составляет исключения, разумеется, и система российского права, развитие и совершенствование которой обусловлено объективными потребностями экономической, политической, социальной и иных сфер жизни общества и государства на современном этапе их существования.

Особенности развития социальной системы зависят также и от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов объединяет эта система.

Представляется, что понятие сложности системы известным образом связано с числом элементов, составляющих данную систему. Но количественный фактор в социальных системах не играет определяющей роли, ибо сложность — понятие структурное. Поэтому решающее значение имеет не только то, сколько элементов в системе, а скорее сколько и каких систем нисходящего порядка они в конечном счете образуют и каковы, следовательно, связи между этими элементами.

Система российского права с полным основанием должна быть отнесена к сложным социальным системам. И сложность этой системы определяется не количеством ее элементов — отраслей (их сравнительно немного), а тем, что каждая отрасль в свою очередь выступает как система второго порядка, объединяя правовые институты — системы третьего порядка и т.д.

Все многообразие социальных систем, которые существуют в обществе, образуют в конечном счете два типа систем: социальные управленческие и социальные регулятивные. К первым относятся системы, которым свойственны процессы управления — системы органов государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной, организационные структуры политических партий, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности.

Другой тип социальных систем, тесно связанных с названным, объединяет такие разновидности, как система российского права, система норм нравственности, иные системы, объединяющие соответствующие социальные нормы, действующие в человеческом обществе. Многообразная и тесная связь между этими типами социальных систем несомненна. Так, право, как известно, является специфическим социальным регулятором, который создается усилиями соответствующих социальных управленческих систем — государством в лице законодательных и исполнительных органов государственной власти, а затем используется всеми структурами, относящимися к типу социальных управленческих систем¹⁸⁴.

Поскольку магистральная тема данной монографии связана с исследованием различных аспектов российского права как социальной системы, в данном контексте будет дана лишь краткая характеристика важнейших особенностей управленческих систем, имеющих многообразное и самое непосредственное отношение к системе российского права — его формированию, различным аспектам реализации, использованию правовых методов регулирования, нуждающихся в том многочисленных общественных отношений и т.д.

В научной литературе разных лет высказаны различные суждения об особенностях социальных управленческих систем. Так, Э.Г.Юдин, вслед за У.Росс Эшби выделяет самоорганизующиеся системы, к числу характерных черт которых он отнес: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т.е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде.

Самоорганизующиеся системы — это, по мнению Э.Г.Юдина, системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая система может учитывать большое число факторов, каждый из которых меняется в широких пределах, т.е. способна осуществлять контроль, регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами¹⁸⁵.

В.Г.Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т.е. таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждений автора следует вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем, основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, — пишет В.Г.Афанасьев, — заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую. Управляемая подсистема — это кто или что управляется; управляющая подсистема — кто или что управляет»¹⁸⁶.

Аналогичный взгляд высказан П.Гиндевым, полагающим, что «любая система управления имеет свою структуру — управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов»¹⁸⁷.

Однако, с моей точки зрения, применительно к социальным управленческим системам речь должна идти не о двух подсистемах -управляющей и управляемой, а о двоякой роли абсолютно каждого элемента системы, органически сочетающего в себе признаки управляющей и управляемой частей системы, свойства субъекта и объекта социального управления. Эта точка зрения была сформулирована в ряде моих работ в 70-е годы прошлого столетия¹⁸⁸.

Взять, к примеру, систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Можно ли выделить в ней подсистемы управляющие и управляемые? Думаю, ответ должен быть отрицательным, ибо особенность социальной управленческой системы, как это будет показано ниже, выражается именно в двояком характере составляющих ее элементов, которые одновременно выступают и как управляющие, и как управляемые подсистемы. Ни один орган исполнительной власти не может быть охарактеризован только как однозначно управляющий или только как управляемый элемент системы.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в нашем обществе есть социальные системы, которые нельзя отнести к типу управленческих, хотя, несомненно, они тесно связаны с управлением, например, система российского права. Как известно, нормы права, образующие систему, создаются государством и обеспечиваются в своей реализации средствами государственного воздействия. Иначе говоря, любая норма права и вся их система в целом являются инструментом, при помощи которого и в сочетании с другими инструментами социального регулирования социальные управленческие системы выполняют многообразные функции регулирования общественных отношений.

Нет сомнения, что социальное управление и право в российском обществе тесно связаны между собой. Однако, едва ли есть основания рассматривать российское право в качестве компонента социального управления. Во-первых, правовые нормы, как известно, представляют собой лишь одну из разновидностей социальных норм наряду с нормами морали (нравственности), обычаями и др. Следовательно, к компонентам управления (оставляя в стороне вопрос об удельном весе их регулятивного воздействия) необходимо отнести не только правовые, но и все иные виды социальных норм, действующих в нашем обществе.

Во-вторых, отнесение правовых (равно как и иных социальных) норм к компонентам управления означало бы неоправданное расширение структуры социального управления, главными компонентами которого являются: а) субъект управления: б) объект управления: в) процесс управления, т.е. система целенаправленного воздействия субъекта на объект; г) информация как содержание прямой и обратной связи, обязательно возникающей между субъектом и объектом в процессе социального управления.

Что касается права, то оно имеет отношение к регулированию всех названных компонентов социального управления. Материальные нормы российского права устанавливают и тем самым регулируют статус элементов, выступающих одновременно в роли управляющих и управляемых структур социального управления в определенной сфере, основы их информативного обеспечения¹⁸⁹; процессуальные нормы, например административно-процессуальные, регулируют процедуры социального, прежде всего государственного, управления, динамику информационного обмена и т.д. Поэтому вряд ли можно рассматривать право как составную часть социального управления, ибо, охватывая соответствующим образом названные компоненты, право выступает как самостоятельное средство осуществления соответствующих аспектов социального управления, если учесть при этом, что социальное управление реализуется и за пределами правовой сферы.

В-третьих, право непосредственно связано не вообще с социальным управлением, а только с его разновидностью, именуемой государственным управлением. Вместе с тем было бы неверным отрицать связь права (хотя бы и косвенную) с иными социальными процессами в обществе, складывающимися за пределами правового регулирования. Механизм управления социальными процессами с помощью права состоит в том, что государственные решения в виде законов и иных нормативных правовых актов, а также и актов индивидуальных должны быть переведены в реальное поведение, действия или бездействие различных субъектов.

Признание в известном смысле «управленческой» природы права еще не дает оснований для того, чтобы рассматривать право в качестве компонента социального управления. Подобно тому как в структуру права, компонентами которой являются система права, отрасли, институты и нормы, не включают принципы права, способы его реализации и т.д., так и в структуру социального управления необходимо включать только присущие ей компоненты.

Полагаю, что социальные управленческие системы, кроме уже отмеченных в литературе, обладают и иными специфическими свойствами, имеющими объективный характер, проявляющимися в любых управленческих системах и на всех уровнях управления. Эти свойства состоят в следующем.

1. Для социальных управленческих систем характерно прежде всего ясно выраженное организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента. Такое обособление есть прямое следствие целевого назначения каждой из социальных управленческих систем, основную роль в деятельности и развитии которых играет их организация.

По общему правилу, число элементов (подсистем), входящих в социальную управленческую систему, а также строение каждого элемента определяются соответствующим формальным постановлением. Например, для системы исполнительных органов государственной власти Российской Федерации такими установлениями являются, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», распоряжение Правительства РФ от 15 мая 1998 г., которым была утверждена структура Аппарата Правительства Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и другие акты. Кроме того, специальными юридическими актами устанавливается структура органа исполнительной власти, штаты, полномочия внутренних подразделений и т.д.

Подобного рода организационное регламентирование есть не что иное, как исходное условие для структурного упорядочения всех элементов социальной управленческой системы, придания ей необходимой целостности, обеспечения согласованной, эффективной и целенаправленной деятельности ее элементов, следовательно, всей системы в целом.

Основная задача любой социальной управленческой системы — внешнее функционирование, т.е. определенное регулятивное воздействие на окружающую (внешнюю) среду, на нижестоящие подсистемы. А должная эффективность внешнего функционирования (соответственно на любом уровне) непосредственно зависит от упорядоченности самой системы.

Если для иных социальных систем фактор организационного обособления не играет определяющей роли, то для систем управленческих он выступает в качестве исходного и решающего. И это не случайно, ибо только для систем данного класса имеет первостепенное значение так называемая «организационная решетка», для совершенствования которой постоянно принимаются меры по сокращению и удешевлению аппарата государственного управления, ликвидации излишних, параллельно действующих звеньев, структурных единиц и т.д.

Так, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент страны В.В.Путин поставил задачу — навести «порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. В ближайшие месяцы Правительство должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств».

2. Характерный признак социальной управленческой системы — строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно по вертикали. Этот признак в равной степени охватывает и систему в целом, и все входящие в нее элементы (подсистемы) независимо от того, на каком уровне они находятся. Более того, принцип определенности пространственного расположения лежит в основе структуры каждого элемента, предопределяя тем самым рациональное размещение ее структурных единиц и, в конечном счете, каждого работника этого подразделения. Примером того может служить штатное расписание аппарата любого органа исполнительной власти, действующего на территории Российской Федерации, равно как любого предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности.

Рациональное расположение элементов социальной управленческой системы есть своеобразное проявление взаимодействия принципов централизации и децентрализации, который органически присущ именно управленческим системам.

3. Спецификой специальной управленческой системы является также иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов. Эта иерархичность выражается прежде всего и главным образом в характере связей между составляющими систему элементами. Общий вид связей таков, что обнаруживается своего рода двоякая роль каждого элемента системы, обусловленная принципом относительности систем: элементы выступают одновременно как управляющие и управляемые подсистемы. Иначе говоря, любой элемент социальной управленческой системы, будь то целый орган в системе органов, его внутреннее подразделение, наконец, каждый работник аппарата, какую бы должность в аппарате он ни занимал, одновременно обладает двумя качествами: управляющим и управляемым.

Управляющее качество — свойство элемента, означающее реальную его способность и возможность целенаправленно воздействовать на подведомственные ему социальные связи и явления, обеспечивая достижение необходимых результатов. Управляемое качество — свойство того же элемента, означающее реальную способность и возможность действовать на основе воспринимаемой им информации вышестоящего элемента.

Отсюда вытекает важная и актуальная проблема: теоретически и практически определить и поддерживать оптимальное соотношение управляющего и управляемого качеств в деятельности каждого элемента, вплоть до каждого государственного служащего посредством совершенствования его связей с выше- и нижерасположенными работниками (элементами) данной управленческой системы. При этом следует учитывать, что чем выше уровень, на котором находится элемент, связанный отношениями иерархии с другими элементами системы, тем больший удельный вес в его деятельности и связях по нисходящей линии занимают управляющие функции.

4. Соединение свойств централизации и иерархичности, имманентных социальной управленческой системе, порождает определенную самостоятельность каждого из входящих, в систему элементов. Централизм социальной управленческой системы как ее организационный стержень, основной канал информации не только обусловливает объективно необходимое пространственное расположение ячеек «организационной решетки», но также обеспечивает системе общие и в то же время специфичные именно для нее качества, определяет в главных и основных чертах направления и способы функционирования всех элементов системы. Именно на этой основе протекают в системе процессы управления.

Как уже отмечалось, каждый элемент системы есть одновременно и управляемая, и управляющая система. В первом качестве данная подсистема, получающая входные сигналы информации, характеризуется признаками объекта управления. Во втором, — подсистема имеет уже свойства субъекта управления, т.е. действует как начало активное, динамичное, в задачу которого входит выбор оптимальных вариантов воздействия на нижестоящие элементы системы и ее окружающую среду.

Следовательно, каждая часть социальной управленческой системы нуждается в разумной степени самостоятельности для эффективного выполнения возложенных на нее функций. Любой элемент системы, участвуя в реализации общей задачи, стоящей перед управленческой системой в целом, действует всегда в специфических условиях, влияние и требования которых он должен учитывать. Поэтому функционирование элементов социальной управленческой системы определяется взаимодействием факторов, создающих те особые условия, при которых каждый элемент является одновременно подчиненным и самостоятельным структурным подразделением.

5. Важная специфическая особенность социальной управленческой системы — сознательное использование ею различных комплексов средств активного воздействия на среду со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Для социальной управленческой системы вообще характерна достаточно ясно выраженная сознательная целенаправленная деятельность людей. Понятно, что воздействие социальных управленческих систем на все стороны существования и развития человеческого общества менее всего может рассматриваться как однозначное. Напротив, сложность и многослойность общественных отношений, складывающихся между людьми в обществе с непреложностью предполагают применение столь же многообразных средств воздействия — экономических, политических, идеологических, правовых, нравственных и др.

Среди названных средств упомянуты правовые. Различные управленческие системы, действующие в нашем обществе, используют правовые средства воздействия на среду, но делают это в различных масштабах и формах. Так, для социальных управленческих систем, составляющих государственный аппарат Российской Федерации, характерно преимущественное использование правового метода регулирования общественных отношений. Как известно, деятельность государственных органов, представляющих три ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную, направлена на регулирование обширной части отношений в обществе, которая (часть) нуждается именно в правовом регулировании, а следовательно, правовой метод здесь наиболее эффективен, хотя, разумеется, не является единственным. Практически он применяется органами государства во взаимодействии с иными, неправовыми средствами, которые вообще применимы для регулирования поведения людей. Однако определяет специфику функционирования этой группы социальных управленческих систем именно использование правовых средств, приемов, способов воздействия на социальную среду, объединяемых общим понятием метода правового регулирования.

6. Отличительное свойство социальных управленческих систем — активное процессуальное начало их функционирования. Это свойство вытекает из предыдущей особенности. В самом деле, широкое и активное применение различных средств воздействия на окружающую социальную среду необходимо требует более или менее оформленной упорядоченности, определения рамок использования соответствующих средств, а также процедур их реализации. Сказанное в первую очередь относится к регламентации применения правовых средств воздействия. Эффективность системы российского права, его отраслей, институтов и норм зависит не только от содержания установленных государством общих правил поведения, но и от четкой регламентации процедур реализации этих правил.

Степень регламентации порядка применения тех или иных правовых средств различна. Она зависит, во-первых, от характера применяемого правового средства и, во-вторых, от назначения и специфики органа, его применяющего. В силу целого ряда причин детально, например, регламентируется процессуальная деятельность суда посредством гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм. Применение же правовых средств органами исполнительной власти в сфере государственного управления регламентируется, по общему правилу, менее обстоятельно, что, однако, не всегда можно оправдать свойствами этого вида государственной деятельности. Эта сторона функционирования систем исполнительной власти преимущественно регулируется нормами административно-процессуального права.

Другой тип социальных систем, тесно связанных с управленческими социальными системами — это системы, которые можно назвать регулятивными. К ним относится прежде всего система российского права, а также система норм нравственности, иные системы, складывающиеся из норм, обычаев, традиций и т.д., действующих в обществе. Многообразная и тесная связь между этими типами социальных систем несомненна. Так, российское право, как известно, является специфическим социальным регулятором, который создается длительными историческими усилиями различных социальных управленческих систем, прежде всего законодательными и исполнительными органами государственной власти, так сказать, постоянно генерирующих нормативную основу системы права, воплощенную в законах и иных нормативных правовых актах, которая (основа) затем в различных формах, путем соблюдения, исполнения, использования и применения, — реализуется посредством деятельности граждан, а также иных многочисленных и столь же разнообразных субъектов. Многие из них относятся к типу социальных управленческих систем.

Вопрос о системе права всегда был и остается одним из центральных в отечественной правовой науке. Ему посвящена обширная литература. Следует отметить, что немалую роль в формировании научных представлений о сущности и особенностях системы права сыграла дискуссия, организованная в конце 50-х годов журналом «Советское государство и право», на страницах которого, а также в ряде иных изданий высказались многие ведущие советские ученые-правоведы¹⁹⁰.

В настоящее время, с моей точки зрения, положение изменилось. Было бы неверным сказать, что вопросы системы российского права не пользуются вниманием. Напротив, внешне все выглядит благополучно. Но только внешне. Так, например, сейчас многими издательствами в различных городах ежегодно выпускается большое число учебников по теории государства и права. В каждом из них обязательно присутствует глава, посвященная системе российского права. Если сравнить эти главы различных учебников по общей теории государства и права, то обнаружится, во-первых, своеобразное «повторение пройденного», т.е. того, о чем уже многократно писалось во многих предыдущих изданиях и, во-вторых, что написанные разными авторами, изданные в различных городах, различными издательствами, — эти главы похожи друг на друга как близнецы не только по содержанию текста, но и по отдельным выражениям.

При этом обращают на себя внимание по меньшей мере два серьезных обстоятельства. Первое заключается в заметном снижении интереса к проблемам общей теории права ученых, скажем, докторского уровня, занимающихся исследованиями в той или иной отрасли отечественной правовой науки. С одной стороны, это неизбежно приводит к определенному снижению общетеоретического уровня отраслевых исследований и потенциала исследователей, их проводящих. С другой — такое положение отрицательно сказывается и на уровне общетеоретических разработок. Могут, конечно, возразить, что общей теорией и прежде и сейчас занимаются ученые-юристы, представители именно этой науки. Да, но в прошлом общей теорией государства и права, особенно в области права, охотно и с большим успехом занимались, так сказать, «отраслевики» — специалисты в области гражданского, трудового, уголовного и многих других отраслей права и соответствующих отраслей юридической науки.

Второе обстоятельство заключается в том, что нет недостатка в правильных рассуждениях о системных свойствах права, раскрывающих важнейшие стороны этого сложного системного явления. Но эти рассуждения никуда не ведут. Они превращаются в своего рода самоцель. Два примера на этот счет.

Так, отвечая на поставленный им же вопрос: «Какие можно сделать выводы из общего понимания системы права?» — С.А.Комаров отмечает, что:

«1. Система права включает строение права, совокупность отраслей, институтов и норм, а также их генетическое развитие.

2. В системе права отражается единство объективных и субъективных факторов. Она объективна по своей природе.

3. Система права — это и объединение отраслей и подразделений по отраслям права, т.е. единство разделения и обеспечения норм права.

4. Объективность системы — доминирующий тезис всех работ по системе права»¹⁹¹.

Здесь все совершенно правильно. Однако, думается, эти положения существуют сами по себе, не касаясь главного вывода из системной природы права, вывода, который просто не может не последовать, если иметь в виду, что право в целом как целостность имеет свой предмет регулирования.

Другой пример. Д.А.Керимов пишет: «Системность права — это объективное объединение (соединение) по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования»¹⁹².

По мнению автора, признаки системности права заключаются в том, что:

1. Части правового системного целого необходимо объединены и тем самым находятся в соединенном состоянии. При этом такое соединение имеет объективный характер. Если этого нет, то целое носит лишь суммативную природу или его вообще реально не существует.

2. Части системного правового целого соединены между собой по определенным содержательным основаниям, которые характеризуют субстанциональные особенности их свойств и связей. Иначе объединение правовых частей не будет иметь системной природы.

3. Системное правовое целое образует единство в результате структурной упорядоченности его частей, определяющей их функциональные зависимости и взаимодействие. Без этого не может быть действия системы и, следовательно, нет и самой системы.

4. Объективное объединение и соединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство обусловливает наличие у системного правового целого свойства относительной самостоятельности.

5. Структурная упорядоченность придает системному правовому целому относительную устойчивость, лишь в пределах которой допустимы изменения свойств ее частей и их связей. Система разрушается, если эти изменения выходят за пределы минимальных или максимальных ее «порогов».

6. Относительная самостоятельность системного правового целого обусловливает относительную автономность ее функционирования, степень которой определяет уровень данной системы. Но отсутствие вообще какой бы то ни было автономности функционирования лишает целое характера системности.

Д.А.Керимов подчеркивает: «Анализ системных образований в праве обнаруживает различный уровень множественности их комплекса: наряду с односистемными имеются и многосистемные правовые образования. Так, система правовой «клеточки» — — нормы права -относительно проста, односистемна. Но уже система института права включает в себя ряд простых систем (подсистем), соответствующих правовых норм, и тем самым становится многосистемной. Еще более комплексным является многосистемное образование на уровне отрасли права, поскольку включает в себя подсистемы различных уровней -правовые нормы и институты. Наконец, вершиной многосистемности является система права, состоящая из подсистем — правовых норм, институтов и отраслей. При этом система права — не просто совокупность ее подсистем, а система подсистем. Тем самым образуется иерархия правовых систем, создающих стройное здание правовой системности: от основания (система многообразных правовых норм) через промежуточные этажи (система институтов и отраслей права) к его вершине (система права)»¹⁹³.

Автор приходит к выводу, что поскольку система права в целом и составляющие ее элементы являются функционирующими, это обусловливает методологические основания исследования этой системы. А сами исследования сводятся к необходимости изучения деятельности каждого компонента системы. Исследование должно вскрывать как взаимодействие между отдельными компонентами правовой системы (внутренний механизм взаимодействия), так и взаимодействие данной системы со средой, другими системами (внешний механизм)¹⁹⁴.

Словом, обстоятельная и глубокая характеристика системы права, данная крупным специалистом в этой научной области.

В связи с этим только один вопрос, закономерность постановки которого более чем очевидна: если право целостная система, как это доказывают все без исключения авторы, то почему никто не обращает внимания на то, что у этой системы есть свой предмет регулирования?

Представляется, что главный вывод может быть только таким: если право — это система, целостность, обладающая известной структурой, то у системы права обязательно должен быть адекватный ей единый предмет правового регулирования. Если любая отрасль права, по всеобщему и единодушному признанию, как элемент системы права имеет свой предмет и метод правового регулирования, то почему отечественная теория столь же единодушно на протяжении десятков лет «отказывает» в этом системе права в целом? Видимо, было бы неправильным упрекать в этом методологию системного анализа… Если действительно опираться на эту методологию, а не кокетничать с ней, то тогда неизбежно следует вывод, кардинально меняющий привычную правовую картину, существующую не один десяток лет, и привычно кочующую из учебника в учебник, а именно: у системы права есть свой, единый предмет правового регулирования, системными элементами которого как раз и являются уже известные группы отношений — предметы отраслей, образующих систему российского права. Более того, забегая несколько вперед, отмечу, что единый предмет правового регулирования вызывает к жизни еще один феномен — единый метод правового регулирования, обстоятельный разговор о котором еще впереди.

Впервые вывод о существовании единого предмета правового регулирования был сформулирован и обоснован в ряде теоретических работ автора настоящей монографии — в докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на юридическом факультете Ленинградского университета, а также в ряде монографий и других публикаций¹⁹⁵.

В подтверждение, так сказать, приоритета, приведу свидетельство специалиста, высказанное им в 1972 г. «Более плодотворными оказались исследования, проведенные В.Д.Сорокиным. Основываясь на положениях общей теории систем, он указывает, что система советского права, будучи разновидностью социальной системы, представляет собой некоторое число с определенной степенью организованных элементов — отраслей права, связанных между собой и выступающих вовне как нечто целое. При этом обращается внимание на очень важное обстоятельство: при анализе системы права как юридической целостности необходимо исходить из объективного существования единого предмета правового регулирования для всей системы права в целом, поскольку право регулирует далеко не все общественные отношения, а только те, в определенном воздействии на которые непосредственно и особым образом заинтересовано государство»¹⁹⁶.