1. 1. 2. §2. Административный процесс: «юрисдикционная» концепция

Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить современному читателю, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса¹³.

Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной» концепции административного процесса, приведем некоторые характерные высказывания. Так, с точки зрения В.С.Тадевосяна, административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений¹⁴. По мнению А.А.Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия¹⁵.

Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 году. Не будет преувеличением сказать, что эта монография — первое специальное исследование административного процесса в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса¹⁶.

Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.

1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс — — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию административный процесс»¹⁷.

Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в административном процессе десять производств¹⁸.

2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»¹⁹.

По мнению О.В.Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному»²⁰.

Еще более определенно на этот счет высказался А.В.Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»²¹.

3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения»²².

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:

а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;

б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;

в) производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.

Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»²³.

4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство — наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»²⁴.

Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения»²⁵.

В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного права²⁶. Возражая оппонентам, Н.Г.Салищева отметила: «У нас уже сложился административный процесс как институт советского административного права»²⁷.

Завершая краткую характеристику данной концепции административного процесса, приведем определение, сформулированное Н.Г.Салищевой: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»²⁸.