1. 2. Глава 6. Административно-процессуальное право как отрасль российского права

      1. §1. Предмет административно-процессуального права

Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у каждой отрасли своего предмета и метода не дает ясного ответа на вопрос об особенностях отраслевого метода, о чем уже говорилось в предыдущей главе.

Единый предмет правового регулирования как социальная система складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы общественных отношений нуждающиеся в регулировании соответствующей группой норм, входящих в систему российского права.

Зарождение и постепенная консолидация тех или иных общественных отношений в системе социально-правовой среды, т.е. единого предмета правового регулирования — процесс, который, во-первых, охватывает не одну какую-то группу, а, логичнее предположить, некоторое число таких групп, возникающих и развивающихся в силу общественной необходимости в данный период времени; во-вторых, формирование этих групп, естественно, происходит с разной интенсивностью, вследствие чего в каждый данный период они находятся на разных уровнях своего развития и консолидации, что соответствующим образом отражается и на формировании адекватной группы правовых норм, регулирующих эти общественные отношения.

Таким образом, как представляется, постепенный процесс формирования отраслевых предметов правового регулирования или, иначе говоря, формирования новых групп общественных отношений в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах государственной жизни, которые, как уже отмечалось, выступают в качестве реально развивающихся элементов социально-правовой среды.

Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это, как говорится, не самоцель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его несомненной значимости — это органическая часть более высокой системы, а именно: единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.

Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.

Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового регулирования, как его предмет, должна, с моей точки зрения, отвечать ряду требований.

Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально существующей в системе российского права.

Значит качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.

Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с моей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования, надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.

В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется действие принципа относительности систем.

Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.

В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.

Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.

Таким образом, мы имеем два признака отрасли российского права. И тем не менее картина остается неполной. Наглядно это можно показать на примере процессуальных норм российского права, группы которых заметно различаются по масштабам регулирования и, следовательно, по их социальной роли.

Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли российского права.

Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли -гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных норм, которые, в отличие от названных трех, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

Эта группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для такого признания у нее нет третьего обязательного признака — взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.

Таким образом, с моей точки зрения, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с иными отраслями, как системами одного и того же уровня²⁷⁰.

Как видим, в предлагаемой конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, как было показано, метод правового регулирования со всеми его особенностями и оттенками обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, стало быть, не может принадлежать каждой отрасли, обслуживая ее потребности в составе трех типов правового регулирования.

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.

Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права, — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т.е. их системы, и наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.

Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант ее решения были предложены мной в докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на юридическом факультете Ленинградского государственного университета. Насколько можно судить по литературе, вопросы общетеоретического плана, связанные с административно-процессуальным правом, должным вниманием не пользуются, если не считать отдельных высказываний констатирующего характера, к тому же не всегда достаточно логичных.

Вот как это представлено в одном из нынешних учебников по теории государства и права. Приведу предложенную авторами схему построения системы российского права: