1. 1. 4. §4. Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений³¹¹. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления³¹².

Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О.С.Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников³¹³.

Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого.

Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску.

Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.

Для того, чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а, во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.

Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.

Значит материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента (фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение».

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет несомненно волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения.

При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально-культурной и административно-политической.

Следовательно, подобно тому как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти три сферы государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, постольку и возникающие в каждой из названных сфер административно-процессуальные правоотношения также тесно связаны друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно, каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей государственного управления и административно-правового регулирования, обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане. Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы, третьи — в отраслях сферы административно-политической.

Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным, нежели первый. Если в первом случае система «материальное — процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под совокупным воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы государственного управления, начинаясь за ее «материальными» границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей российского права получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных норм и, следовательно, административно-процессуальных правоотношений.

При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном смысле смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами действия сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти, и процессуального отношения, складывающегося под воздействием норм административно-процессуального права, действующего уже в управленческой сфере. Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т.е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для классификации административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный состав, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов правоотношений. Здесь могут быть различные варианты: гражданин и орган исполнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин (лицо без гражданства) — орган исполнительной власти; орган исполнительной власти — государственный служащий; государственный служащий — государственный служащий; гражданин — мировой судья и другие варианты.

Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации.

В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о классификации правовых отношений.

Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу³¹⁴.

Положив в основу классификации те функции, которые свойственны правоотношению как «конкретизатору» общих предписаний юридических норм, С.С.Алексеев предложил различать три вида правоотношений: 1) общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения; 2) конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно направленные на закрепление конкретного поведения субъектов; 3) охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию мер государственно-принудительного воздействия. По мнению С.С.Алексеева, «указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты»³¹⁵. Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные отношения от правовой нормы.

Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правового отношения. Например, В.С.Основин предлагал классифицировать государственно-правовые отношения: а) по целевому назначению; б) по содержанию; в) по форме; г) по субъектам; д) по времени существования³¹⁶. Г.И.Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников³¹⁷.

С моей точки зрения, административно-процессуальные правоотношения необходимо классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, подобно соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы отношений, складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования — промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних дел, обороны и др.

2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на:

а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) отношения, возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;

г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

д) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;

е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;

з) отношения, возникающие в лицензионном производстве; и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

3. Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не с отдельным, изолированным административно-процессуальным правоотношением, а с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Как уже отмечалось, эта система состоит из трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение; в) административно-процессуальное правоотношение.

Между названными элементами существует неразрывная связь. Каждый из них относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы выражается прежде всего в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения — через материальное правоотношение — к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели — достижению необходимого юридического результата.

Связь между элементами названной системы выражается также в наличии единого материального содержания, на основе которого и происходит движение системы в направлении от «объекта-цели» к «объекту-результату».

Такой подход позволяет полнее учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями российского права и определить место каждой из них.

Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на:

а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений;

б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;

в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами российского трудового права;

г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;

д) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;

е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении — — снизу вверх или сверху вниз — они развиваются. В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все без исключения административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные — имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства, подчиненным соответствующим ведомствам.

$5. Объекты административно-процессуальных правоотношений

В отечественной правовой науке проблема объекта является одной из самых сложных и, следовательно, дискуссионных, вследствие чего достаточно четко сформировались две концепции, существенно отличающиеся одна от другой прежде всего самим подходом.

Первый вариант: объект правоотношения — это то, на что направлены субъективные права и обязанности — концепция монистическая, признающая существование единого и единственного объекта правоотношения — поведение обязанной стороны.

Второй вариант: объект правоотношения — это то, по поводу чего возникло правовое отношение — концепция плюралистическая, исходящая из существования различных объектов правоотношения.

Нельзя не отметить, что в современной литературе, как общетеоретической, так и отраслевой, содержатся высказывания, не отличающиеся необходимой точностью. Так, в одном из общетеоретических источников сказано: «Объектом правоотношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, ради чего возникает само правовое отношение»³¹⁸.

Аналогичная неточность содержится, например, в одном из учебников по уголовному процессу: «Объект правоотношения — это то, на что направлены права и обязанности субъектов правоотношения, по поводу чего они вступают в правовые связи»³¹⁹.

Надо ли доказывать, что формулы: «на что направлено правоотношение» и «по поводу чего оно возникло», породившие два взаимоисключающих подхода к пониманию объекта правоотношения, практически невозможно объединить в одной формулировке понятия объекта правоотношения.

Само собой разумеется, что категория объекта правоотношения не может рассматриваться изолированно от других элементов, из которых складываются многочисленные и многообразные связи в социально-правовой среде, связи, нуждающиеся в соответствующем правовом регулировании.

Внешнее положение объекта по отношению к субъекту вовсе не означает, что человек не может в определенной степени изменять объекты. В процессе своей общественной деятельности человек активно, быть может, иногда даже слишком, воздействует на предметы природы, изменяя их в соответствии со своими целями. Если, образно говоря, в начале деятельности тот или иной объект выступает в качестве «объекта-цели», то в конце данного процесса человеческой деятельности этот предмет проявляется уже как «объект-результат».

Конечно, объект-цель и объект-результат различно относятся между собой: во-первых, они могут быть тождественны; во-вторых, объект-результат может в той или иной степени отличаться от объекта-цели. Это отличие, в свою очередь, проявляется двояко — в положительном и отрицательном смыслах: объект-результат может превосходить объект-цель по своим показателям, но он может и не достигать уровня объекта цели.

В процессе своей целенаправленной деятельности человек, воздействуя на различные объекты, приводит в соответствие с ними и свое сознание, обогащенное знаниями об этих объектах. Отсюда следует, что те изменения, которые претерпевают объекты, и самое их положение в результате этих изменений выступают как критерии истинности тех представлений субъекта, с которыми он приступал к воздействию на соответствующие объекты.

Обратимся к краткому анализу названных концепций объекта правоотношения, опираясь на источники той поры, когда эти концепции формировались.

Сторонники концепции единого объекта правоотношения исходят из следующей посылки: объектом правоотношения является то, на что направлены субъективные права и обязанности участников данного правоотношения, на что они воздействуют. Но субъективные права и юридические обязанности, как подчеркивают сторонники данной концепции, могут воздействовать только на определенные явления, т.е. исключительно на поведение, действия человека как субъекта правоотношения, ибо только поведение человека способно реагировать на воздействие извне.

По мнению О.С.Иоффе: «Ни вещи, ни так называемые личные нематериальные блага не способны к такому реагированию; следовательно, ни вещи, ни личные нематериальные блага не являются объектами прав. Поскольку лишь одна деятельность человека, человеческое поведение, выраженное в действиях или в воздержании от действий, способны к реагированию на правовое воздействие, поскольку существует единый и единственный объект правомочия и обязанности, а стало быть, и объект правоотношения — человеческое поведение, деятельность или действия людей»³²⁰.

Сторонники плюралистической концепции объектов правоотношений рассматривают их как то, по поводу чего возникает общественное отношение, устанавливаются права и обязанности субъектов — участников правоотношения. Отсюда делается вывод, что объектами правовых отношений могут быть вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, поведение людей, личные нематериальные блага»³²¹.

При сравнении упомянутых концепций предпочтительной является концепция плюралистическая, сторонники которой убедительно возражают представителям монистической концепции обратимся к некоторым высказываниям на этот счет.

По мнению С.С.Алексеева, объект субъективного права тождествен объекту правоотношения. «Когда речь идет о субъективном праве, его сущность раскрывается через формулу «права на что». Вот это «что», т.е. предмет или явление, в отношении которого объ-ктивное право предоставляет лицу возможность (право), и является объектом этой возможности»³²².

Автор приходит к справедливому выводу, что теория единого объекта правоотношения логически приводит к отрицанию субъективного права как самостоятельной юридической категории. Эта теория не учитывает разнообразия объектов правоотношений как следствия многообразия регулируемых правом общественных отношений³²³.

С точки зрения И.Л.Брауде, признание поведения человека объектом правоотношения может повлечь за собой признание человека объектом правоотношения. Уйти от такой возможности нельзя ни путем попытки искусственно отделить поведение человека от самого человека, ни путем искусственной изоляции отдельных действий человека от его поведения в целом³²⁴.

Приведу некоторые дополнительные аргументы в пользу концепции множественности объектов правоотношений.

Определяя понятие объекта, О.С.Иоффе писал: «Объектом правоотношения является то, на что направлено или на что воздействует правоотношение»³²⁵. Из этого определения явствует, что формулы «на что направлено» и «на что воздействует» правоотношение оказываются тождественными. Между тем, по моему мнению, эти формулы выражают неодинаковые возможности воздействия на объект.

Конкретное правовое отношение может быть направлено прежде всего на достижение результата, интересующего данного субъекта. Например, правоотношение возникает в связи с необходимостью назначить государственному служащему пенсию по возрасту. Действия обязанного лица по назначению пенсии интересуют другого участника данного правоотношения лишь постольку, поскольку они должны повлечь за собой удовлетворяющий его результат, соответствующий закону. Но гражданину, выходящему на пенсию, собственно говоря, совершенно безразличны многие процедурные и технические вопросы, связанные с назначением пенсии. Значит, будучи направлено на «что-то», правоотношение предполагает под этим конкретный результат, воздействовать на который оно уже не может.

Что же касается формулы «то, на что воздействует правоотношение», то она имеет уже иной смысл. Под воздействием в данном случае необходимо понимать преобразующее влияние на объект, его регулирование. В приведенном ранее примере целесообразно допустить, что объектом такого воздействия является поведение соответствующего участника правоотношения, а не результат в виде назначения пенсии. Значит, первая формула в данном примере направлена на получение определенного результата, а вторая — на обеспечение надлежащего поведения. Следовательно, эти формулы не могут рассматриваться как тождественные, поскольку они выражают различные способы влияния субъекта на объект, как внешнее явление по отношению к субъекту. По мнению Л.С.Явича, объект «это во всех случаях внешний предмет по отношению к субъекту, но отнюдь не всегда предмет, на который оказывается какое-либо воздействие»³²⁶.

С этой точки зрения плюралистическая формула объекта правоотношения как «то, по поводу чего» складывается общественное отношение, более полно отражает характер связей между субъектом и объектом. Вряд ли можно признать правильным стремление представить весьма многообразные связи между субъектами и объектами только в одном каком-либо аспекте. Более правилен вывод о необходимости с наибольшей полнотой и разносторонностью учитывать возможности субъектов по отношению к объектам, разнообразие их связей. В одном случае это может быть прямое воздействие, в другом, объект может выступать как результат, в третьем, как цель и т.д.

Сторонники концепции единого объекта правоотношения обычно считают объектом правоотношения поведение лишь одного участника этого отношения, а именно: субъекта, на стороне которого находится обязанность. «То поведение обязанного лица, — отмечает О.С.Иоффе, на которое вправе притязать управомоченный, и составляет юридический объект правоотношения»³²⁷. Ход рассуждений при этом примерно таков: объектом права является то же самое, что является объектом обязанности, а объектом обязанности является действие обязанного лица. Следовательно, и объектом права являются чужие действия, действия обязанных³²⁸. С такой трактовкой согласиться нельзя.

Во-первых, правоотношения, в которых правовой статус субъектов очерчен с максимальной определенностью — правомочия у одного, обязанности у другого субъекта, — составляют сравнительно небольшую группу. Основную же массу правовых отношений составляют такие отношения, субъекты которых одновременно имеют правомочия и несут обязанности по отношению друг к другу. В качестве примера можно взять классический образец правоотношения между продавцом и покупателем. Тот и другой одновременно обладают правами и обязанностями. Возникает вопрос, чье же поведение должно рассматриваться в качестве объекта правоотношения, если его участники имеют определенные обязанности по отношению друг к другу: покупатель уплатить деньги, продавец -передать вещь. Могут сказать, что данное правоотношение и возникает в связи с тем, что покупатель хочет приобрести вещь. Значит объектом правоотношения являются действия продавца. Но если покупатель не выполнит свою обязанность, например, не уплатит требуемую сумму, то продавец вовсе не обязан передавать вещь покупателю.

Правоотношения подобного рода, субъекты которых одновременно обладают правомочиями и юридическими обязанностями по отношению друг к другу, составляют подавляющее большинство во всех отраслях российского права, в том числе и в административном праве³²⁹.

Во-вторых, если субъекты большинства правоотношений выступают как лица взаимно обязанные друг перед другом, то в соответствии с концепцией «объект-поведение» необходимо признать наличие в правоотношении стольких объектов, сколько в нем участвует субъектов. Поскольку, однако, поведение субъектов правоотношения оказывается далеко не всегда равнозначным, существует, следовательно, несколько объектов, различающихся по своему значению и роли в данном правоотношении. Между тем наличие нескольких объектов в принципе как раз и противоречит концепции единого и единственного объекта.

Отмеченное обстоятельство наиболее отчетливо проявляется в процессуальных правоотношениях, в том числе и в административно-процессуальных, которые отличаются подчас наличием нескольких участников, выполняющих довольно широкий диапазон действий, начиная от тех, которые составляют, так сказать, сердцевину процесса, до второстепенных действий, осуществляемых промежуточными участниками процесса. Однако каждый из них имеет правомочия и юридические обязанности, коль скоро он является участником процесса. Но действия обязанных лиц, говорят сторонники концепции единого объекта, составляют объект правоотношения. Значит мы имеем дело с множественностью объектов.

В-третьих, признание в качестве объекта правоотношения только поведения его субъектов, думается, в какой-то степени превращает это поведение в самоцель. При таком подходе оказывается, что участника данного правоотношения интересует прежде всего поведение обязанного субъекта и меньше всего он заботится о результатах этого поведения. Конечно, нельзя отрицать в ряде случаев наличия интереса управомоченного субъекта именно к поведению обязанной стороны. Но нельзя также не признать, что в очень многих случаях участников правоотношения интересует результат их правовой связи.

С другой стороны, если у правоотношения один объект — действия соответствующего участника, то как объяснить при одних и тех же действиях разную направленность их результата? Одно и то же действие, имея в конечном счете один и тот же физический результат, тем не менее влечет для лица, совершившего эти действия, весьма различные по своему характеру юридические последствия. Например, такое действие, как остановка поезда стоп-краном, может быть осуществлено: а) с целью предупреждения аварии, т.е. действием, совершенно правомерным и необходимым, исключающим ответственность исполнителя; б) с целью озорства, из хулиганских побуждений; в) случайно. С точки зрения монистической теории, объект здесь один и тот же, соответствующее действие, но результат этого действия для трех разных исполнителей заметно различен в юридическом плане. Поэтому концепция единого и единственного объекта не всегда в состоянии учитывать конкретные особенности тех или иных действий, рассматриваемых в качестве объекта правоотношения.

Отмеченные выше обстоятельства не позволяют признать поведение участников правоотношения единым и единственным объектом. Вместе с тем было бы неверно отрицать вообще эту разновидность объектов. Поведение, вне всякого сомнения, также должно рассматриваться в качестве объекта правоотношения, т.е. как одна из возможных его разновидностей. Исходя из этого нельзя согласиться с теми авторами, которые полностью исключают поведение из числа объектов правоотношения. Это уже крайность другого рода.

Наиболее категорично на этот счет высказался С.С.Алексеев. Отметив, что объектами субъективного права могут быть самые различные внешние (т.е. противостоящие субъекту) предметы, поскольку они являются благами, способными по своей объективной природе удовлетворить интерес управомоченного, С.С.Алексеев подчеркнул: «Лишь одно ограничение необходимо… провести со всей настойчивостью и последовательностью — ни при каких условиях, ни в одной из отраслей права к числу объектов правоотношений не может быть отнесено поведение человека, его действия»³³⁰.

Эта точка зрения вызывает возражения. Если объект, как об этом говорит автор, есть предмет субъективного права и в то же время категория, значение которой меняется в зависимости от круга изучаемых явлений, то вряд ли имеются достаточные основания отрицать поведение человека в качестве одного из видов объектов правоотношения.

Вопреки мнению С.С.Алексеева, в сфере действия материального и процессуального административного права имеются примеры, когда объектом правоотношения является именно поведение человека. Так, в соответствии с Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 сентября 1983 г., административный надзор устанавливается за некоторыми категориями лиц с целью наблюдения за их поведением.

На определенный срок для означенных категорий лиц устанавливаются дополнительные обязанности: а) являться по вызову в орган внутренних дел в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора; б) уведомлять ОВД о перемене места работы или жительства; в) при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять ОВД; г) в определенное время являться в орган внутренних дел для регистрации и т.д.

Объектом этого рода правоотношений, несомненно, является поведение лиц, перечисленных в названном документе. Такой вывод прямо следует из ст. 2 Положения, в которой сказано: «Работники милиции обязаны систематически контролировать поведение лиц, в отношении которых установлен административный надзор…»

Кроме того, думается, С.С.Алексеев не в полной мере учитывает специфику такой разновидности правоотношений, как отношения процессуальные. В этих правовых отношениях действия их субъектов приобретают немаловажное значение. Поэтому представители науки гражданского процесса, например, по сути дела единодушны в определении объекта гражданского процессуального правоотношения, считая таковым определенные действия участников процесса. «Объектом гражданского процессуального правоотношения, — пишет Д.М.Чечот, — является то, на что направлены процессуальные права его субъектов, т.е. процессуальные действия»³³¹. К.С.Юдельсон исходил из того, что «объектом процессуального правоотношения является вся деятельность, направленная на защиту материально-правовых отношений и опосредованных ими интересов»³³².

Современные источники дают несколько иное представление об объекте гражданского процессуального правоотношения. Приведу два свидетельства.

«Внешним объектом всех гражданских процессуальных правоотношений, на который направлена деятельность всех участников процесса, является гражданское дело, понимаемое в данном случае как обстоятельство, подлежащее установлению по делу.

Каждое отдельное гражданское процессуальное правоотношение имеет своим объектом какую-то часть этих обстоятельств, устанавливаемых в результате действий участников данного правоотношения. Таким образом, наиболее распространенным объектом гражданских процессуальных правоотношений является информация — сведения о лицах, вещах и событиях»³³³.

Эти слова взяты не из какой-то специализированной монографии, доступной для понимания лишь узкому кругу специалистов. Это написано в учебнике, т.е. для читателя, чаще всего впервые столкнувшегося с гражданским процессуальным правоотношением, его объектом и прочими элементами данного вида правоотношения. Вряд ли студент четко себе представит, что же такое объект гражданского процессуального правоотношения: обстоятельства или информация.

В учебнике по гражданскому процессу М.А.Викута и И.М.Зайцева на стр. 57 читаем: «Исходя из общей теории права объектом любого правоотношения является то, на что направлено это правоотношение».

«Различается общий объект всей системы процессуальных правоотношений по конкретному гражданскому делу и специальные объекты каждого элементарного правоотношения в отдельности».

«Общим объектом всей системы процессуальных правоотношений по тому или иному конкретному делу является материально-правовой спор или охраняемый законом интерес, который суд должен разрешить или защитить».

«Специальный объект элементарного правоотношения — результат, достигаемый в процессе осуществления конкретного правоотношения. Например, процессуальное правоотношение, связывающее суд со свидетелем, направлено на получение от свидетеля сведений о существенных для дела фактах».

«Объектом процессуального правоотношения между судом и экспертом является основанное на специальных знаниях заключение о существенных для дела фактах и т.д.»³³⁴

В литературе были высказаны суждения, согласно которым «объектом правоотношения является не поведение человека, а результат его поведения (деятельности)»³³⁵. Конкретизируя это положение применительно к гражданскому правоотношению, И.Л.Брауде признает в качестве объекта правоотношения также вещи, продукты духовного творчества и личные блага³³⁶.

В этой концепции обращает на себя внимание прежде всего то обстоятельство, что применительно к правоотношениям вообще признается существование единого и единственного объекта в виде результата человеческого поведения. Но когда же речь заходит об определенной группе правоотношений, а именно о гражданских правоотношениях, тут автор допускает уже множественность объектов. Поэтому неясно, на какие группы правоотношений по их предметной принадлежности распространяет автор положение о едином и единственном объекте-результате, и на какие — — положение о множественности объектов.

Концепция «объект-результат» встретила возражения в юридической литературе. Так, критикуя мнение А.И.Денисова и И.Л.Брауде, полагавших, что одним из видов объектов правовых отношений являются результаты действия, бездействия или воздержания от действия, Г.И.Петров отмечал, что «если объект — предмет, на который направлена деятельность субъекта, то результат этой деятельности не может быть признан объектом. В своем большинстве объекты, с которыми право связывает правомочия и правовые обязанности участников правовых отношений, представляют собой результат деятельности человека»³³⁷.

С этим согласиться нельзя прежде всего потому, что, по признанию самого автора, не все правоотношения имеют своим объектом результат предшествующей деятельности. Значит, какая-то часть таких объектов существует, и игнорировать их неправильно. Кроме того, вряд ли правомерно ставить в один ряд объект вообще и объект конкретного правоотношения. Действительно, для абстрактного правоотношения его объект, например, вещь, уже мог быть предметом предшествующей деятельности, ее результатов. Но применительно к конкретному правоотношению его объект, даже если он уже «сработан чьими-то руками», может рассматриваться как результат именно этого правоотношения, как итог взаимодействия его субъектов. В качестве примера можно привести административно-процессуальное правоотношение между органом милиции и гражданином по поводу получения впервые или обмена последним паспорта. Объектом этого правоотношения не является действие, ибо тогда нужно было бы признать это действие самоцелью, коль скоро значимость приобретает не сам паспорт как документ, а процедура его выдачи.

Нельзя также в данном случае рассматривать паспорт в качестве объекта-вещи, поскольку материальная сущность паспорта значения не имеет. Объект этого правоотношения не может быть отнесен и к таким разновидностям объектов, как, например, продукты духовного творчества и т.д. Следовательно, в данном случае речь может идти лишь об объект-результате, по поводу которого и складывается данное правоотношение.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что категория объект-результат имеет не только чисто фактическое значение, как разновидность объекта правоотношения. Этот вид объекта, кроме того, имеет и более общий характер, поскольку, будучи связанным с другой категорией — объектом-целью, он выступает по отношению к ней как мерило истинности человеческого познания объективной действительности и обусловленности в связи с этим человеческого поведения.

Поэтому названный вид объекта единственный, который имеет двойственную природу: с одной стороны, мы признаем его прикладное значение, рассматривая в качестве объекта определенных правоотношений, а с другой — отличаем его в методологическом аспекте, позволяющем оценивать целенаправленность и эффективность человеческой деятельности и ее правового регулирования. Подведем некоторые итоги сказанному.

1. Объект правоотношения — это предмет или явление, существующее вне субъекта, занимающее, так сказать, внешнее по отношению к субъекту положение.

2. Объект правоотношения — это не любой внешний предмет или явление, а только такой, который определенным образом связан с правовой нормой, т.е. находится в сфере действия российского права. Предмет или явление, не связанные с правовой нормой, не могут быть объектом правоотношения, а являются объектом не регулируемых правом общественных отношений, складывающихся за пределами социально-правовой среды.

3. Поскольку правовые нормы регулируют поведение только людей, следовательно, их связь с объектами правоотношений, складывающихся между людьми, является косвенной. Эта связь состоит в том, что правовые нормы устанавливают правомочия и юридические обязанности субъектов правоотношения не вообще, а по отношению к определенному объекту, по поводу которого и возникает данное правоотношение. Различные объекты оказывают неодинаковое воздействие на нормативное определение правомочий и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Если объектом правоотношения является вещь, то от ее свойств и назначения зависит урегулирование правомочий и обязанностей субъектов правоотношения, складывающегося по поводу этой вещи. Так, например, в соответствии с требованиями разрешительной системы в сфере государственного управления, правомочия и юридические обязанности субъектов административно-процессуальных правоотношений, предметом которых является использование сильнодействующих, ядовитых, радиоактивных и других веществ, несомненно, обладают определенной спецификой.

4. В сфере действия российского права юридические отношения между людьми возникают по самым различным поводам. В одном случае это может быть вещь, материальный предмет, в другом -поведение человека, в третьем — его личное нематериальное благо и т.д. Следовательно, объекты, т.е. то, по поводу чего или в связи с чем возникают правовые отношения между субъектами, также могут быть самыми различными.

Эти объекты в зависимости от своего характера обладают способностью соответственно реагировать на воздействие со стороны субъектов правоотношения. Степень этого реагирования, разумеется, неодинакова у различных объектов. Несомненно, что наибольшей способностью к реагированию обладает поведение человека, хотя каждый из видов объектов правоотношений испытывает на себе воздействие субъектов.

И еще одно замечание. В одном из современных учебников по теории государства и права написано: «Люди всегда участвуют в правоотношениях ради удовлетворения каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов и потребностей. Эта цель достигается с помощью субъективных прав и обязанностей и юридических действий, направленных на их осуществление, которые в конечном счете приводят к приобретению вещей, к пользованию различными социальными благами, к пользованию бытовыми услугами; в политической сфере — к выборам своих представителей в органы власти, осуществлению контроля над ними, к правильному функционированию власти и т.п.»³³⁸

В принципе сказанное само по себе возражений не вызывает. Но поскольку это сказано в учебнике по теории права, то есть серьезные основания отметить односторонность приведенного положения, которое охватывает, так сказать, лишь позитивную сторону дела. Есть, однако, другая сторона, проявляющаяся в существовании большого числа правоотношений, связанных с применением предусмотренных законодательством мер юридической ответственности. Эта категория правоотношений, к сожалению, занимает большое место в системе правоотношений, чтобы о них можно было забывать.

Поскольку административно-процессуальные правоотношения составляют органическую часть правоотношений вообще, на них, естественно, распространяются все принципиальные свойства правовых отношений, в том числе и положения общей теории права, касающиеся понятия объекта. Конечно, в данном случае речь может идти о распространении лишь общих закономерностей, поскольку конкретные особенности того или иного явления, применительно к интересующим отношениям, могут быть специфическими именно для данного вида правоотношений.

Так, например, для процессуальных правовых отношений в целом, в том числе и для административно-процессуальных, действия их участников имеют большее значение, нежели в материальных правоотношениях. Можно допустить в связи с этим, что действия субъектов административно-процессуальных правоотношений служат средством реализации целей материального правоотношения, выступая, в качестве вспомогательного объекта правоотношения.

Таким образом, к числу объектов административно-процессуальных правоотношений относятся:

1) вещи, материальные ценности;

2) поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано с правовым регулированием;

3) результаты действий или бездействия субъектов правоотношений;

4) предметы духовного творчества;

5) личные нематериальные блага.

Круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения. Материальное отношение и соответствующее ему процессуальное административно-правовое отношение составляют своего рода систему, своеобразную пару отношений. Фактором, связывающим воедино материальное правоотношение с процессуальным, является, по моему мнению, объект материального правоотношения. В этом плане следует поддержать позицию М.П.Ринга, полагавшего, что «процессуальные отношения воздействуют на общественные отношения, закрепляют их через материально-правовые отношения»³³⁹.

Материальное правоотношение всегда первично по сравнению с процессуальным, следовательно процессуальное правоотношение имеет своим назначением обеспечение превращения его объекта-цели в объект-результат. Подобно тому как процессуальное правоотношение немыслимо отдельно от материального, так и объект процессуального отношения не может отличаться от объекта своего первичного материального правоотношения.

Из приведенной выше посылки М.П.Ринг делает вывод, что «объектом гражданских процессуальных отношений является материально-правовое отношение, защищаемое судом»³⁴⁰. С этим согласиться нельзя. Во-первых, можно, конечно, считать, объектом процессуального правоотношения соответствующее материальное правоотношение. Это решение в самой общей форме. Оно оставляет в стороне вопрос об объекте самого материального правоотношения. Несомненно, что если объектом, например, материального административно-правового отношения является личное нематериальное благо, то соответственно оно является и объектом связанного с материальным административно-процессуального правоотношения. М.П.Ринг совершенно прав, полагая, что «связь процессуальных правоотношений с материально-правовым отношением, которая характеризует специфику понятия, предпосылки субъектного состава и содержания гражданских процессуальных отношений, находит свое наиболее полное выражение в объекте этих отношений»³⁴¹.

Во-вторых, вопреки мнению М.П.Ринга, следует признать, что у материальных правоотношений далеко не всегда возникает необходимость в судебной, равно как и в какой-либо иной защите. Это, в частности, относится и к большинству административно-процессуальных правоотношений.

Примерная схема кодификации административно-процессуального законодательства (вместо заключения)

В отличие от материального административного права, кодификация которого по известным объективным причинам в виде единого кодификационного акта практически невозможна, административно-процессуальное право вполне поддается единой кодификации.

Как известно, административно-процессуальное право — отрасль российского права, значительно менее подвижная, нежели материальное административное право, что объясняется, в известном смысле, стабильностью всех тех процедур управленческой деятельности, которые рассчитаны на достижение юридического результата в сфере деятельности исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и в своей совокупности составляют систему производств в административном процессе.

В свою очередь стабильность административной процедуры есть следствие ее вторичного характера по отношению к материальным нормам административного права, которые эта процедура призвана реализовать. Кроме того, те или иные изменения в сфере действия материального административного права далеко не всегда требуют адекватного изменения процедуры их реализации. Она может оставаться прежней, если, конечно, не противоречит потребностям общества и государства на данном этапе их развития. Из этого вовсе не следует вывод о полной стабильности административного процесса. Существующие в нем виды административных производств несомненно претерпевают известные изменения. Более того, как показывает опыт последних лет, объективные потребности порождают и новые производства в административном процессе. Тем не менее, охватывая новые правовые явления, эти процедуры строятся по общим правилам юридического производства, что в полной мере сохраняет способность кодификационной систематизации новых административно-процессуальных правил.

В отечественной административно-правовой науке проблемы кодификации административного права, как материального, так и процессуального, стали привлекать к себе внимание уже с конца 50-х годов. В настоящее время, после длительной паузы, интерес к этой проблематике стал возрастать, что нашло свое отражение в ряде публикаций последних лет³⁴².

В докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права» (1968 г.), а затем в монографии «Административно-процессуальное право» (1972 г.) мной была предложена примерная схема кодификации данной отрасли законодательства, исходные положения которой не только не утратили, но, напротив, приобрели еще большую актуальность в современный период.

Поскольку административно-процессуальное законодательство согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оптимальным вариантом была бы разработка и принятие документа в виде «Основ административно-процес-суального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В названном акте целесообразно выделить две части — Общую и Особенную.

Общая часть состоит из разделов:

— Вводные положения

— Принципы административного процесса

— Участники административного процесса

— Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в сфере государственного управления

— Надзор и контроль за законностью рассмотрения административных дел в сфере государственного управления.

ЧАСТЬ ОБЩАЯ

/. Вводные положения — цели и задачи административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; пределы действия Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; компетенция Российской Федерации в области административно-процессуального законодательства; компетенция субъектов Российской Федерации в области административно-процессуального законодательства.

11. Принципы административного процесса — законности; заинтересованности масс; быстроты процесса; охраны интересов личности и государства; гласности; равенства сторон; национального языка; самостоятельности в принятии решения; материальной истины; ответственности государственных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

///. Участники административного процесса:

1. Основы административно-процессуальной правосубъектности. Общая административно-процессуальная правосубъектность.

Специальная административно-процессуальная правосубъектность. Гарантии административно-процессуальной правосубъектности.

2. Граждане Российской Федерации — Конституционные основы административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации. Общая и специальная административно-процессуальная правосубъектность граждан Российской Федерации. Гарантии административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации. Защита административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации.

Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:

3.1 Основы административно-процессуальной правосубъектности федеральных органов исполнительной власти:

3.1.1. Правительство Российской Федерации;

3.1.2. Федеральные министерства;

3.1.3. Иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, федеральные комиссии;

3.1.4. Территориальные подразделения федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

3.2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Основы их административно-процессуального статуса.

3.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основы их административно-процессуального статуса.

3.3.1. Глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

3.3.2. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

3.3.3. Иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

4. Государственные и муниципальные служащие:

4.1. Основы административно-процессуального статуса государственных служащих;

4.2. Права и обязанности государственных служащих как участников административного процесса;

4.3. Основы административно-процессуального статуса муниципальных служащих как участников административного процесса.

5. Исполнительные органы местного самоуправления

5.1. Основы административно-процессуального статуса исполнительных органов местного самоуправления;

5.2. Основы административно-процессуального статуса должностных лиц местного самоуправления.

6. Предприятия и учреждения различных форм собственности

6.1. Основы административно-процессуального статуса предприятий;

6.2. Общая и специальная право- и дееспособность предприятий как субъектов административного процесса;

6.3. Государственная регистрация предприятий;

6.4. Основы административно-процессуального статуса учреждений;

6.5. Общая и специальная право- и дееспособность учреждений как участников административного процесса;

6.6. Регистрация, аттестация и аккредитация соответствующих учреждений.

7. Общественные объединения

7.1. Основы административно-процессуального статуса политических общественных объединений;

7.2. Основы административно-процессуального статуса неполитических общественных объединений.

8. Иные участники административного процесса

IV. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в сфере государственного управления

1. Демократические основы рассмотрения административных дел в сфере государственного управления.

2. Правовое положение лиц, участвующих в административном процессе: стороны, их процессуальные права и обязанности; участие в производстве нескольких сторон; третьи лица; потерпевший; свидетель; эксперт; специалист; переводчик; отвод; представительство; передача дела на рассмотрение другого органа или должностного лица; участие прокурора в производстве; участие представителей общественности в административном производстве.

3. Рассмотрение дела: основания и порядок возбуждения производства по делу; протокол; вызов заинтересованных лиц; доказательства; меры процессуального обеспечения; коллегиальный и единоличный порядок рассмотрения дел; приостановление производства по делу; прекращение производства по делу.

4. Вынесение постановления по делу: основания постановления; сроки вынесения постановления; порядок вынесения постановления; оформление постановления; вручение постановления; изменение и отмена постановления.

5. Исполнение постановления по административному делу; вступление постановления в законную силу; сроки исполнения постановления; последствия неисполнения постановления; приостановление постановления по административному делу.

6. Обжалование и опротестование постановления по административному делу; право на обжалование; сроки обжалования; порядок направления жалобы органу исполнительной власти или должностному лицу; порядок направления жалобы в суд (мировому судье); постановление (решение) по результатам рассмотрения жалобы; протест прокурора.

V. Контроль и надзор за законностью рассмотрения административных дел в сфере государственного управления

1. Контроль вышестоящих органов исполнительной власти.

2. Судебный надзор за законностью рассмотрения административных дел в сфере государственного управления.

3. Прокурорский надзор за законностью рассмотрения административных дел в сфере государственного управления.

ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ

1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления

1.1. Общие положения: цели и задачи административного нормотворчества Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти, принимающие нормативные акты государственного управления; соотношение нормативных актов государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; общие и специальные нормативные акты государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; требования, предъявляемые к нормативным актам государственного управления.

1.2. Подготовка к принятию нормативного акта государственного управления; нормотворческая инициатива; субъекты нормо-творческой инициативы; порядок разработки проекта нормативного акта государственного управления и необходимых к нему документов; согласование проекта; обсуждение проекта; участие общественности и средств массовой информации в обсуждении проектов важнейших нормативных актов государственного управления; техническое оформление проекта; рассылка проекта заинтересованным лицам.

1.3. Принятие нормативного акта государственного управления: рассмотрение проекта коллегиальным органом исполнительной власти; рассмотрение проекта единоначальным органом исполнительной власти, утверждение нормативного акта; совместное принятие нормативного акта несколькими органами исполнительной власти; техническое оформление принятого нормативного акта; государственная регистрация соответствующих нормативных юридических актов федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1.4. Вступление нормативного акта государственного управления в законную силу; сроки вступления в силу; публикация нормативного акта государственного управления; рассылка нормативного акта исполнителям; учет и регистрация нормативных актов; федеральный регистр нормативных актов государственного управления.

1.5. Исправления и дополнения нормативного акта государственного управления.

1.6. Приостановление и отмена нормативного акта государственного управления.

1.7. Контроль и надзор за законностью нормативных актов государственного управления:

1.7.1. Контроль Президента Российской Федерации;

1.7.2. Контроль вышестоящих органов исполнительной власти.

1.7.3. Судебный надзор.

1.7.4. Надзор прокуратуры.

2. Производство по предложениям и заявления граждан и обращениям организаций

2.1. Общие положения: цели и задачи производства; предложения граждан как юридическая форма обращения к органам исполнительной власти, иным органам и должностным лицам в сфере государственного управления; заявления граждан — средство реализации субъективных прав граждан Российской Федерации; обязанность государственных органов, должностных лиц надлежащим образом рассматривать и разрешать обращения граждан Российской Федерации.

2.2. Органы и должностные лица, рассматривающие и разрешающие предложения и заявления граждан — — органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; предприятия и учреждения, независимо от форм собственности; общественные объединения; государственные и муниципальные служащие.

2.3. Порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан: подача обращения; сроки рассмотрения; оформление обращения; регистрация письменных и устных обращений; подведомственность; порядок и сроки рассмотрения предложений и заявлений; принятие решения; оформление решения; уведомление заявителя.

2.4. Личный прием граждан в органах исполнительной власти, иных органах и организациях; организация работы приемных; дежурство; запись граждан на прием; дни и часы приема посетителей; разрешение устного обращения; ответственность за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан.

2.5. Порядок рассмотрения обращений депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания; депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации.

2.6. Порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления; сроки рассмотрения обращений; уведомление о результатах рассмотрения обращения организации.

3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам

3.1. Общие положения: конституционное право граждан Российской Федерации на обжалование действий и решений, нарушающих их права и свободы; жалоба как форма реагирования на факты нарушения прав и свобод граждан; жалоба — средство ликвидации недостатков в работе органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, предприятий, учреждений, организаций в сфере государственного управления; основания для обжалования: а) нарушение права или свободы гражданина; б) возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности; в) создание препятствий для реализации гражданином его прав и свобод; г) неосновательное привлечение гражданина к ответственности; обязанность государственных органов, должностных лиц и служащих своевременно, полно и объективно лиц и служащих своевременно, полно и объективно рассматривать жалобы граждан.

3.2. Органы исполнительной власти и должностные лица, рассматривающие и разрешающие жалобы граждан; территориальная и предметная подведомственность; место и время рассмотрения жалоб; непосредственное участие руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в рассмотрении и разрешении жалоб.

3.3. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб органами исполнительной власти и другими субъектами в сфере государственного управления: подача жалобы; письменные и устные жалобы; прием и регистрация жалоб; выяснение фактических обстоятельств по жалобе; сроки рассмотрения жалоб граждан; принятие решения по жалобе; извещение лица, подавшего жалобу, о принятом решении.

3.4. Судебное рассмотрение административных жалоб граждан: право граждан на обращение с жалобой в суд; действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд; право граждан Российской Федерации на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы; порядок подачи жалобы в суд; сроки обращения с жалобой в суд; порядок рассмотрения жалобы судом; решение суда по жалобе; исполнение решения суда; распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы.

3.5. Рассмотрение административной жалобы мировым судьей.

3.6. Обжалование решения по жалобе: в вышестоящий орган исполнительной власти либо вышестоящему должностному лицу; в соответствующий районный суд.

3.7. Порядок рассмотрения повторных жалоб.

3.8. Рассмотрение споров в сфере государственного управления.

3.9. Анализ причин и условий, порождающих жалобы граждан.

3.10. Контроль и надзор за законностью рассмотрения и разрешения жалоб граждан в сфере государственного управления.

4. Производство по делам о поощрениях

4.1. Общие положения: роль и значение поощрений в сфере государственного управления; система поощрений — важное средство реализации метода убеждения; обязанность государственных органов, должностных лиц поощрять отличившихся российских граждан, государственных и муниципальных служащих.

4.2. Система мер поощрения, применяемая в сфере государственного управления:

4.2.1. Государственные награды: ордена, медали, почетные звания, почетные знаки, государственные и иные премии;

4.2.2. Ведомственные формы поощрения работников;

4.2.3. Формы поощрения, применяемые предприятиями, учреждениями, организациями.

4.3. Органы и должностные лица, правомочные применять меры поощрения.

4.4. Порядок награждения орденами, медалями, почетными званиями Российской Федерации: представление к награждению государственной наградой; порядок оформления ходатайств о награждении государственными наградами и почетными званиями; порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами работников государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и других категорий граждан; порядок внесения представления к награждению на имя Президента Российской Федерации.

4.5. Порядок выдвижения работ и оформления документов на соискание государственных премий Российской Федерации, премий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; порядок приема работ на соискание государственных и иных премий; соблюдение принципа информационной открытости при выдвижении работ на соискание премий.

4.6. Порядок вручения государственной награды; сроки вручения наград; документальное оформление вручения государственных наград, присвоения почетных званий, званий лауреатов государственной и иной премии, почетных знаков; организационно-правовое обеспечение производства по делам о поощрениях.

4.7. Порядок производства по делам о поощрениях в соответствующих федеральных министерствах, иных федеральных органах исполнительной власти; порядок производства по делам о поощрениях, предусмотренных для работников предприятий, учреждений, организаций.

5. Производство по делам об административных правонарушениях.

5.1. Общие положения: задачи производства по делам об административных правонарушениях; принципы производства; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

5.2. Участники производства по делам об административных правонарушениях: лицо, привлекаемое к административной ответственности; потерпевший; свидетель, защитник и представитель; эксперт; специалист; переводчик; прокурор.

5.3. Доказательства: предмет доказывания, виды доказывания — протокол об административном правонарушении; объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности; показания потерпевшего; свидетеля; заключение эксперта; вещественные доказательства; протокол об изъятии вещей и документов; иные документы; оценка доказательств.

5.4. Процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: административное задержание; личный досмотр; досмотр вещей, транспортных средств; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством; освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства; обжалование применения мер административно-процессуального обеспечения производства.

5.5. Возбуждение производства по делу об административном правонарушении: протокол об административном правонарушении; содержание протокола; направление протокола органу или лицу, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении; вручение копии протокола; доставление нарушителя для составления протокола.

5.6. Рассмотрение дела об административном правонарушении: подготовка к рассмотрению дела; место рассмотрения дела; сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях; порядок рассмотрения дела; обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела; протокол заседания коллегиального органа, рассматривающего дело.

5.7. Постановление по делу об административном правонарушении: содержание постановления; виды постановлений; объявление постановления; вручение копии постановления лицу, привлеченному к административной ответственности.

5.8. Исполнение постановления о наложении административного взыскания: обязательность постановления для государственных органов и должностных лиц; обращение постановления к исполнению; отсрочка исполнения; прекращение исполнения постановления; давность исполнения; порядок исполнения отдельных видов административных взысканий.

5.9. Обжалование и опротестование постановлений о наложении административных взысканий: порядок обжалования постановлений; обжалование в суд; обжалование вышестоящему органу или должностному лицу; срок обжалования; решение по жалобе.

Опротестование прокурором постановлений о наложении административных взысканий.

6. Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления

6.1. Общие положения: цели и задачи производства по дисциплинарным делам; законодательство Российской Федерации, регулирующее производство по дисциплинарным делам; органы и лица, правомочные налагать дисциплинарные взыскания.

6.2. Возбуждение производства по делу об дисциплинарной ответственности; основания возбуждения производства; истребование объяснений нарушителя.

6.3. Рассмотрение дисциплинарного дела.

6.4. Принятие акта о наложении дисциплинарного взыскания. Порядок наложения дисциплинарного взыскания по уставам о дисциплине.

6.5. Исполнение акта о наложении дисциплинарного взыскания.

6.6. Обжалование и опротестование акта о наложении дисциплинарного взыскания. Досрочное снятие дисциплинарного взыскания.

7. Регистрационное производство

7.1. Общие положения: цели и задачи регистрационного производства; законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о регистрационном производстве.

7.2. Основные виды регистрационного производства: а) по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; б) по государственной регистрации общественных объединений, юридических лиц — предприятий, учреждений и организаций; в) по регистрации граждан Российской Федерации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации в органах внутренних дел; ц) по регистрации нормативных юридических актов органов исполнительной власти; регистрация обязательная и факультативная.

7.3. Государственные органы и учреждения, осуществляющие государственную регистрацию.

7.4. Основные принципы регистрационного производства.

7.5. Основные стадии регистрационного производства:

7.5.1. Возбуждение производства: основания возбуждения производства; участники регистрационного производства и их административно-процессуальный статус; прием документов, необходимых для осуществления регистрации; основания для отказа в приеме документов; порядок проведения предварительной экспертизы (проверки) представленных документов.

7.5.2. Принятие решения по делу о регистрационном производстве. Оформление решения. Идентификационный номер; Единый государственный реестр. Решение о регистрации юридического лица. Решение о регистрации политического общественного объединения. Решение о регистрации нормативного юридического акта органа исполнительной власти. Основания для принятия решения об отказе в регистрации.

7.5.3. Исполнение решения о регистрационном производстве.

7.5.4. Обжалование и опротестование решения по делу о регистрационном производстве. Основания и сроки обжалования. Субъекты обжалования.

7.5.5. Опротестование решения по делу о регистрационном производстве.

8. Лицензионное производство

8.1. Общие положения: цели и задачи лицензионного производства; законодательство Российской Федерации о лицензировании; основные принципы осуществления лицензирования; критерии определения лицензируемых видов деятельности и объектов.

8.2. Полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования; полномочия лицензирующих органов; полномочия субъектов Российской Федерации и их органов при осуществлении лицензирования.

8.3. Правовой статус лицензии; срок действия лицензии; лицензионные требования и условия; порядок и размер оплаты за рассмотрение заявления лицензиата лицензирующим органом.

8.4. Возбуждение лицензионного производства: формы обращение физических и юридических лиц (лицензиатов) к лицензирующим органам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; предварительное рассмотрение представленных материалов лицензирующим органом; проверка достоверности сведений, представленных лицензиатом; экспертиза лицензируемой деятельности; аттестация лицензируемого юридического лица; аккредитация соответствующих юридических лиц.

8.5. Рассмотрение лицензионного дела; порядок коллегиального и единоличного рассмотрения лицензионного дела; сроки рассмотрения.

8.6. Принятие решения по лицензируемому делу; сроки принятия решения; уведомление лицензиата о положительном решении по делу; выдача документа, подтверждающего наличие лицензии; принятие решения об отказе в выдаче лицензии; основания для отказа в выдаче лицензии; уведомление об отказе в выдаче лицензии.

8.7. Исполнение решения о предоставлении лицензии; аннулирование лицензии; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; приостановление действия и аннулирование лицензии.

Формирование и ведение реестров лицензий; лицензионный сбор; финансирование лицензирования.

8.8. Обжалование лицензиатом решения лицензирующего органа; право лицензиата на проведение независимой экспертизы; административный и судебный порядок решения лицензирующих органов.

Надзор государственных органов за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий; порядок осуществления лицензирующим органом надзорных полномочий.

9. Исполнительное производство

9.1. Общие положения: цели и задачи исполнительного производства; законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве.

Органы принудительного исполнения; обязательность требования судебного пристава-исполнителя. Иные органы и организации, исполняющие требования судебных актов и актов других органов. Перечень исполнительных документов; требования, предъявляемые к исполнительным документам.

9.2. Лица, участвующие в исполнительном производстве: стороны в исполнительном производстве, их права и обязанности; правопреемство в исполнительном производстве; участие несовершеннолетних в исполнительном производстве; представители сторон и их полномочия; законные представители; переводчик; понятые, их права и обязанности; специалисты; отводы в исполнительном производстве.

9.3. Возбуждение исполнительного производства: основания для возбуждения исполнительного производства; постановление о возбуждении исполнительного производства; сроки принятия постановления; уведомление взыскателя и должника; процессуальное обеспечение исполнения исполнительного документа; последствия нарушения требований, предъявляемых к исполнительному документу; место, время и сроки совершения исполнительных действий; сроки предъявления исполнительных документов к исполнению.

9.4. Приостановление исполнительного производства; основания и сроки приостановления исполнительного производства; последствия приостановления исполнительного производства; возвращение исполнительного документа.

9.5. Окончание исполнительного производства; причины окончания исполнительного производства; основания применения принудительных мер; система мер принудительного исполнения.

Исполнительный сбор; расходы по совершению исполнительных действий; порядок возмещения расходов по совершению исполнительных действий.

9.6. Ответственность на неисполнение исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или отказаться от их совершения; ответственность за неисполнение исполнительного документа банком или иной кредитной организацией; ответственность за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве.

9.7. Обжалование действий судебного пристава-исполнителя. Срок обжалования в арбитражный суд, а также в суд общей юрисдикции. Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями судебного пристава-исполнителя.