1. 4. Глава 8. Дополнительная. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Первые впечатления

Рукопись монографии «Административный процесс и административно-процессуальное право» находилась в заключительной стадии производства, когда произошло долгожданное событие, имеющее прямое отношение к материальным и процессуальным аспектам института административной ответственности и, следовательно, к § 6 гл. 3, посвященной производству по делам об административных правонарушениях. 30 декабря 2001 г. Президент Российской Федерации подписал Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступление в действие которого датировано 1 июля 2002 г.

Названный Кодекс — документ достаточно объемный, сложный, многоплановый, для его глубокого анализа, естественно, потребуется значительное время. Вместе с тем было бы ошибочным не использовать возможность высказать некоторые суждения по этому поводу в порядке, так сказать, первого впечатления.

1. 1. 1. §1. Новый КоАП РФ и тенденции развития законодательства об административных правонарушениях

Предварительно напомню некоторые обстоятельства. В начале 1999 г. журнал «Правоведение» опубликовал мою статью «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», которая затем вошла в Ежегодник российского права за 1998-1999 гг., опубликованный в 2000 г. В статье приводились данные о двух, с моей точки зрения, негативных явлениях, получивших явные признаки устойчивых, взаимосвязанных тенденций. Одна заключалась в том, что на протяжении последнего десятилетия беспрепятственно набирал обороты процесс декодифи-кации законодательства об административной ответственности; другая — в распространении административной ответственности сначала на предприятия, учреждения, организации, объединения, а затем вообще на юридических лиц как таковых.

Теперь выход в свет нового КоАП порождает необходимость кратко проанализировать состояние дел с указанными тенденциями.

Для характеристики общей картины, связанной с декодифика-цией законодательства об административной ответственности, напомню итоговые цифры: к концу декабря 2001 г. в КоАП РСФСР насчитывалось 292 состава административных правонарушений, в то время как по неполным данным в нескольких десятках федеральных нормативных актов содержалось еще 285. Таков выразительный итог почти десятилетних «усилий» в этом тупиковом направлении.

Прежде чем показать отношение нового КоАП к этой проблематике, следует обратить внимание на любопытный факт, своего рода официальную оценку рассматриваемой ситуации. Так, в статье «Почему понадобился новый КоАП» заместитель министра юстиции Российской Федерации Е.Сидоренко констатировал, что «сейчас многие нормы об административной ответственности содержатся не в Кодексе, а разбросаны по большому числу федеральных законов. При наличии кодифицированного акта (Кодекса) это нельзя признать правомерным. В новом КоАП все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино»³⁴³.

В порядке уточнения к сказанному следует добавить, что помимо КоАП РСФСР нормы об административной ответственности содержатся не только в федеральных законах, что в известном смысле еще полбеды, но и в нормативных актах органов исполнительной власти Российской Федерации. Так, 23 декабря 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», в котором содержатся 29 составов административных правонарушений. 2 марта 1994 г. Председатель Госстроя Российской Федерации утвердил инструкцию «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской Федерации», содержащую 15 составов административных правонарушений³⁴⁴.

Теперь ситуация коренным образом изменилась, ибо новый КоАП в ст. 1.1 четко установил: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

Первым практическим шагом в реализации этой принципиально важной нормы стал Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

В соответствии с этим законом с 1 июля 2002 г. утрачивают силу многочисленные федеральные законы, а также положения ряда кодексов, регулирующих вопросы административной ответственности. Так, с указанной даты прекращается действие ст. 230-289; 291-299, 306-366, гл. 49-51 разд. X, гл. 63 разд. XIV Таможенного кодекса Российской Федерации (всего 166 статей); п. 2 и 4 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые содержали 18 составов административных правонарушений.

Вместе с тем, к сожалению, обнаруживается и некоторая избирательность, коснувшаяся, например, Налогового кодекса Российской Федерации (часть 1), ст. 116-129 и 132-135 которого закрепляют составы правонарушений, за совершение которых, согласно п. 3 и 4 ст. 108 Налогового кодекса наступает административная ответственность. Из названных статей Налогового кодекса с 1 июля 2002 г. утратит силу только одна — ст. 124 «Незаконное воспрепятствование доступа должностного лица налогового органа на территорию или в помещение». Остальные статьи, стало быть, будут действовать параллельно с новым КоАП вопреки его ст. 1.1, формулировка которого исключает любое толкование, кроме буквального.

Думается, однако, что эти шероховатости — явление временное. Главное же состоит в том, что первая из названных тенденций прекращает свое существование. Несомненно, это принципиальной важности обстоятельство весьма положительно скажется на всех аспектах регулирующего воздействия института административной ответственности.

Иная картина складывается со второй тенденцией, связанной с распространением административной ответственности на юридических лиц. Ряд положений нового КоАП не только не проясняют, но, на мой взгляд, еще более усугубляют ситуацию. Вот почему, в дополнение к положениям, высказанным в § 6 гл. 3 данной монографии, необходимо сказать следующее.

Как известно, Президент Российской Федерации в конце декабря 2000 г. отклонил представленный Государственной Думой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по соображениям концептуального порядка, связанным с вопросами вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности за соответствующие правонарушения. Через год, в конце 2001 г., Государственная Дума вновь представила на подпись Президенту России Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который, с учетом достигнутого компромисса (как сообщала пресса), Президент Российской Федерации подписал.

По косвенным данным можно предположить, что суть упомянутого компромисса нашла свое отражение в содержании нескольких статей нового КоАП, прежде всего ст. 2.1, посвященной понятию административного правонарушения, ст. 2.10, касающейся ответственности юридических лиц и некоторых других.

Надо сказать, что вокруг этих положений бушевали страсти, формулировки их неоднократно менялись и в конце 2000 г., в первой попытке, на подпись Президенту, вероятно, был направлен текст, содержащий своеобразную связку из трех статей:

«Статья 1.5. Презумпция невиновности

Физическое лицо или юридическое лицо, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана».

«Статья 1.6. Принцип вины

Физическое лицо или юридическое лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина».

«Статья 2.1. Административное правонарушение

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».

Сопоставим ст. 1.5 и 1.6 со ст. 2.1 и без труда обнаружим, что ст. 2.1 в отличие от предыдущих двух статей не требует вины юридического лица для привлечения его к административной ответственности. Для этого достаточно, чтобы какое-то физическое лицо совершило какое-то административное правонарушение…

Разумеется, не могла не привлечь к себе внимания и, прямо скажем, одиозная формулировка ч.2 ст. 2.1. Правда, проект КоАП в заключительном варианте от нее отказался, оставив только первую часть ст. 2.1. Однако данная «мысль» оказалась настолько привлекательной, что тут же нашла свое «пристанище» в ст. 6 Федерального закона от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии», а затем, «обогатившись» удивительным пополнением, она стала частью 3 ст. 2.1 нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принципиальные положения, касающиеся административной ответственности юридических лиц, закреплены в ряде статей Общей части нового КоАП. Это прежде всего статьи: 1.4 — «Принцип равенства перед законом»; 1.5 — «Презумпция невиновности»; 2.1 — «Административное правонарушение»; 2.2 — «Формы вины»; 2.10 — «Административная ответственность юридических лиц».

Обратимся к краткому комментарию содержания названных статей.

1. Статья 1.4, закрепившая принцип равенства перед законом, является первой статьей нового КоАП, которая фактически расценивает юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений, указав в п. 1, что «юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».

Естественно, первым делом возникает вопрос: что следует понимать под юридическим лицом? Вопрос отнюдь не риторический, как может показаться на первый взгляд, ибо повод для такого вопроса дает само законодательство. Дело в том, что первоначально, когда еще только зарождалась тенденция привлечения этой категории субъектов к административной ответственности, судя по формулировкам законов той поры, имелись в виду исключительно хозяйствующие субъекты. Так, например, одним из первых в ряду нормативных актов такой направленности стал закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Затем последовал Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Несколько в ином варианте назван Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии». Как видим, названные акты имеют в виду такую разновидность юридических лиц, которая относится к хозяйственной сфере.

Однако иной подход в этом деле обнаруживает Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». В данном случае мы имеем расширительное толкование понятия юридического лица. Вообще, надо сказать, что законодатель не очень утруждает себя обеспечением необходимого единообразия в использовании понятийного аппарата, что отнюдь не лучшим образом отражается на действующем законодательстве и практике его применения.

Поскольку ст. 1.4 КоАП говорит о юридических лицах как категории, закономерен вопрос: распространяется ли эта статья на федеральные органы исполнительной власти, которые по определению являются юридическими лицами. Так, согласно ст. 4 Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г., Министерство юстиции Российской Федерации «является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, счета, в том числе в банках Российской Федерации и органах федерального казначейства».

Можно сказать, что практически все федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, комиссии, надзоры и т.д. являются юридическими лицами.

Далее. Согласно ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставом муниципального образования.

Вместе с тем ряд федеральных законов применяют, скажем так, несколько уклончивые формулировки. Имеется в виду, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 6 которого наделяет законодательный орган субъекта Федерации «правами юридического лица». А в соответствии со ст. 20 того же закона «правами юридического лица» обладает и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это весьма любопытные положения. Оказывается, субъект может обладать только правами без определенных обязанностей, корреспондирующих с названными правами и, стало быть, не неся при этом никакой ответственности.

А вот как выглядят некоторые положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Так, ст. 8, ч. 4, гласит: «В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации». Статья 8, ч. 4, говорит уже иначе: «В случае государственной регистрации общественное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации». Третий вариант формулировки, касающейся понятия юридического лица, предлагает ст. 12 цитируемого закона: «В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом».

Такой разнобой в пределах одной главы закона применительно к организационно-правовым формам общественного объединения вряд ли можно приветствовать.

В свете сказанного положение ст. 1.4 нового КоАП о юридических лицах как субъектах административной ответственности следует толковать буквально, распространяя эту норму на все разновидности юридических лиц, в том числе на органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и т.д.

2. Особое внимание привлекает к себе одна из центральных статей Общей части нового КоАП — ст. 2.1 «Административное правонарушение».

«1. Административным правонарушением признается противоправное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».

Обратимся к краткому анализу этих положений.

Часть первая рассматриваемой статьи примечательна тем, что она, так сказать, окончательно определилась. Вслед за ст. 1.5 о презумпции невиновности, распространяющейся на обе разновидности субъектов — физических и юридических лиц, ч. 1 ст. 2.1 квалифицирует административное правонарушение как противоправное и виновное деяние обоих названных субъектов. При этом выражение «юридическое лицо» употребляется как единая правовая категория со всеми его разновидностями.

Поэтому вполне логично, что эта фундаментальная норма подкрепляется ст. 2.2, в которой сказано:

«1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».

Внешне все вроде бы правильно, принцип вины восторжествовал, угроза применения объективного вменения более не существует. Но это только видимость, ибо по-прежнему в полной мере остался нерешенным главный вопрос, как понимать вину юридического лица, именно юридического лица, т.е. преимущественно коллективного субъекта права.

Как известно из сообщений печати, именно на проблему вины юридических лиц обратил внимание Президент Российской Федерации, отклонив в декабре 2000 г. представленный КоАП. По мнению Президента, в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц.

Положение создалось исключительно сложное. В самом деле, как приспособить фундаментальную правовую категорию вины к юридическим лицам, если она применительно к таким видам ответственности, как уголовная, административная и дисциплинарная, может существовать исключительно как индивидуальное психическое отношение данного физического лица к содеянному и его последствиям, обязательно проявляясь при этом в соответствующей форме личного волеизъявления конкретного человека, деяние которого (действие или бездействие), заранее предусмотренное законодательством, стало основанием для привлечения его «персонально» к одному из трех названных видов юридической ответственности?

Если говорить кратко, то проблема ответственности юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности, возникла под влиянием самой жизни. Эта проблема стала все больше привлекать к себе внимание примерно с начала 90-х годов. Множились случаи нарушений российских законов разного рода предприятиями, объединениями, всевозможными коммерческими структурами на фоне почти полного отсутствия законодательного регулирования указанных ситуаций. Понятно, что в первую очередь требовалось найти оптимальные формы привлечения к реальной ответственности такого рода группы субъектов права.

Естественно, возник вопрос: какой вид правовой ответственности реально можно применить к юридическим лицам, скажем, хозяйственной сферы? Ответственность уголовную — явно не годится; дисциплинарную — смешно; гражданско-правовую — резонно, но не очень привлекательно из-за достаточно сложной и длинной процедуры ее реализации. Стало складываться мнение, что наиболее подходящей в этих ситуациях является ответственность административная. Во-первых, она по своей природе охватывает всю сферу государственного управления, в том числе, разумеется, и экономическую; во-вторых, реализуется органами исполнительной власти, а также судьями, т.е. субъектами, обладающими достаточной властью; в-третьих, по своей природе является весьма оперативной; в-четвертых, имеет в арсенале весьма удобную меру — штраф, которому совсем не трудно придать такие параметры, чтобы, с одной стороны, дать почувствовать юридическому лицу, что так делать нельзя, а, с другой, более или менее ощутимо пополнить государственный бюджет. Словом, как говорится, это такой готовый вид ответственности, который, кажется, без особых хлопот и усилий позволит решить «все и сразу».

Так или примерно так, видимо, рассуждали «заинтересованные силы», постепенно вводя с начала 90-х годов административную ответственность сперва «для предприятий, учреждений, организаций и объединений», а затем и вообще для юридических лиц в виде штрафа соответствующего размера.

И процесс пошел. Правда, в эту картину явно не вписывались два довольно «неприятных» обстоятельства: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и основополагающая для административной ответственности категория вины.

Как известно, к началу упомянутого процесса с 1 января 1985 г. действовал Кодекс, вобравший в себя, как это ему и положено, все составы административных правонарушений, которые, по представлениям тех времен, могли совершить индивидуальные субъекты, т.е. прежде всего граждане России. Это препятствие в виде Кодекса было преодолено легко и изящно: его просто игнорировали вновь принимаемые законы об административной ответственности коллективных субъектов. Таким образом, КоАП РСФСР остался сам по себе, а текущее законодательство в этой области пошло «другим путем», в скором времени превратив его в «полукодекс».

Со вторым обстоятельством — с категорией вины как основанием административной ответственности — дело серьезно осложнилось. Игнорировать ее было нельзя, ибо мы сразу получали объективное вменение — явление, совершенно непригодное для демократического государства.

Нужны были решения как в научном плане, так и законодательные. Варианты таких решений можно найти на страницах некоторых учебников по административному праву, где предлагается различать вину юридического лица в объективном и субъективном смыслах, т.е. в комплексном виде. Объективная вина — это вина организации с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание…; субъективная вина организации — это отношение самой организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию³⁴⁵.

Что касается законодательного решения, то не менее оригинальный вариант закреплен ст. 110 Налогового кодекса РФ, п. 4 которой гласит: «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения».

Видимо, составители нового КоАП отказались от такого «лобового» решения. В результате появился в ст. 2.1 п. 2, состоящий всего из одной фразы и одновременно нескольких сомнительных положений и неточностей. Вот эта фраза: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Во-первых, в свете ст. 2.2, определяющей форму вины, из данной фразы однозначно следует, что юридическое лицо, как коллективное образование, может совершать административные правонарушения как умышленно, так и неосторожно. Можно ли, например, без ущерба для здравого смысла, представить, что предприятие совершило административное правонарушение с прямым умыслом?

Во-вторых, решительно нельзя согласиться с однобокостью этой части ст. 2.1 КоАП, поскольку равным образом она должна быть адресована и физическим лицам, любому из них, имеющему возможность для соблюдения…, но не принявшему всех зависящих от него мер.

В-третьих, из содержания данной нормы вытекает, что юридическое лицо привлекается к административной ответственности за несоблюдение соответствующих норм, т.е. за совершение действий противоправного характера, в то время как они должны бездействовать, поскольку термин «соблюдение» — это юридическое требование именно пассивного поведения. Между тем известны многочисленные случаи, когда бездействие лица, обязанного в данной ситуации действовать, также расценивается как административное правонарушение. Кстати, некоторые статьи Особенной части КоАП РФ на это прямо указывают. Так, ст. 5.31 устанавливает административную ответственность за «нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению», т.е. и за ненадлежащие действия, как и за бездействие.

В-четвертых, мелочь, но вряд ли уместная в статье закона, которая говорит о нарушении «правил и норм», которые в сущности являются синонимами.

Теперь по поводу ч. 3 ст. 2.1.

Прежде всего напомню, что в соответствии с презумпцией невиновности (ст. 1.5), а также п. 1 ст. 2.1 лицо, т.е. физическое или юридическое, подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Для удобства анализа придется сперва процитировать первую часть фразы п. 3 ст. 2.1: «Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно…»

Во-первых, в связке «юридическое лицо — виновное физическое лицо», как видим, «виноватым» признается только физическое лицо, но не юридическое лицо. Во-вторых, если по факту административного правонарушения отчетливо вырисовывается виновное физическое лицо, то какое, спрашивается, отношение к этому факту имеет в целом все юридическое лицо, т.е., как говорится в учебнике, его администрация, должностные лица, коллектив? Кроме того, ведь о виде юридического лица не упоминается.

Процитируем вторую часть фразы… «равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (курсив везде мой. -В. С.)».

Надо отметить, что избранное новым КоАП совершенно некорректное соединение категорий «физическое лицо — юридическое лицо» в п. 2 и 3 ст. 2.1 проявляется здесь со всей очевидностью. Ведь в большинстве случаев юридическое лицо состоит из определенного количества физических лиц, — от нескольких человек до многих тысяч или десятков тысяч. Известно также, что особую роль в жизни и деятельности коллектива юридического лица играют соответствующие должностные лица, соединенная деятельность которых и выражается в функционировании юридического лица. Поэтому абстрактная связка «физическое — — юридическое лицо» менее всего может рассматриваться как элементарное заблуждение, ибо это определенная позиция.

Главное, однако, что содержится во второй фразе — это новое ее дополнение в виде уголовной ответственности, парадоксальное соединение уголовной и административной ответственности. Практически это может выглядеть так: должностное лицо предприятия совершило преступление, предусмотренное ст. 290 УК РФ (получение взятки) и привлечено к уголовной ответственности. Теперь по ст. 2.1, п. 3, КоАП это одновременно означает и привлечение юридического лица, где служило данное должностное лицо, к административной ответственности, естественно, в виде соответствующего штрафа.

Значит, за одно и то же деяние — «данное правонарушение» одновременно, хотя и для различных субъектов, наступает уголовная и административная ответственность. Пожалуй, правовая наука такого еще не знала.

При знакомстве с первой частью КоАП Российской Федерации не может не насторожить пояснение, содержащееся в п. 2 ст. 2.10, который гласит: «В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу (курсив мой. -B.C.)». Думается, что это своего рода индульгенция для законодателя, косвенное признание им невысокого качества многих норм данного закона. Впрочем, воспользовавшись этой рекомендацией, следует сказать, что по смыслу нормы ст. 2.1, как и некоторые другие, «относятся и могут быть применены только к физическому лицу»!

Вот несколько примеров такой неопределенности в статьях Особенной части КоАП, где решать придется, руководствуясь только смыслом нормы.

Статья 14.25 — «Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц» в своих четырех пунктах предусматривает административную ответственность должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию в виде административного штрафа. Уясняем смысл. В названии статьи сказано, что государственную регистрацию осуществляют органы, а не должностные лица. Следовательно, вполне возможно, руководствуясь п. 3 ст. 2.1, а также п. 2 ст. 2.10 привлечь к административной ответственности и регистрационный орган, который, кстати, является юридическим лицом.

Другой пример. Статья 18.13 КоАП устанавливает, что осуществление деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, — влечет наложение штрафа на граждан в размере от 5 до 10; на должностных лиц — от 10 до 20; на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда.

В построении санкции этой статьи обращает на себя внимание такая деталь: все три вида субъектов — гражданин, должностное лицо и юридическое лицо, образно говоря, разделены между собой одним и тем же знаком препинания — точкой с запятой. Уясняем смысл и видим, если по отношению к двум субъектам — гражданину и должностному лицу этот знак полностью оправдан, ибо в данном контексте они друг к другу посторонние суть, то по отношению к должностному лицу и юридическому лицу он принципиально не вписывается в ст. 2.1, ибо фактически, как ни крути, а применительно к конкретному факту административного правонарушения деяния должностного лица есть составляющая функций и задач того юридического лица, в котором служит упомянутое должностное лицо. Собственно говоря, должностное лицо немыслимо вне того или иного юридического лица, разве только в случае, предусмотренном примечанием к ст. 2.4 КоАП, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, во второй связке «должностное лицо — юридическое лицо» вместо точки с запятой должна быть запятая или соответствующий союз, тем более, что по смыслу п. 2 ст. 2.1 нарушение, совершенное должностным лицом, непременно распространяется и на юридическое лицо.

Между тем санкции многих иных статей Особенной части КоАП построены именно таким способом, разве только в ином сочетании субъектов ответственности. Так, например, ч. 3 ст. 19.5 предусматривает, что невыполнение в установленный срок законного предписания органа регулирования естественных монополий, его территориального органа — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от двух до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. По смыслу же ст. 2.1 вместо точки с запятой нужен союз «и».

Завершая первую часть дополнительной главы и, естественно, предварительного анализа, следует отметить исключительную важность положений ст. 1.1 нового КоАП, которая призвана обеспечить необходимое и естественное единство федерального законодательства об административных правонарушениях.

В то же время вызывает серьезную озабоченность по-прежнему существующая тенденция, распространяющая административную ответственность на такую категорию субъектов российского права, как юридические лица. Зафиксированная новым КоАП ситуация еще более осложнилась, запуталась, открывая тем самым широкие возможности для принятия многочисленными правоприменителями индивидуальных решений, связанных с административными наказаниями, не по закону, а по понятиям.