1. 1. 4. §4. Принципы административного процесса

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Однако как специфическая деятельность названных органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в этот процесс.

Н.Г.Салищева в свое время к принципам административного процесса отнесла принципы организации и деятельности органов государственного управления. Конкретным выражением этих принципов являются основные положения, характеризующие административный процесс, а именно:

1) административный процесс осуществляется компетентным органом, который обязан вынести законченное и обоснованное решение и обеспечить выяснение объективной истины по каждому административному делу;

2) участниками административного процесса являются субъекты советского административного права: граждане, общественные организации и объединения граждан, государственные органы;

3) советское право закрепляет за каждым из участников процесса определенные права и обязанности и гарантирует эти права, в том числе обеспечивает неприкосновенность личности гражданина, охрану интересов государственного органа или общественной организации. В то же время устанавливается ответственность должностных лиц за нарушение или невыполнение возложенных на них обязанностей;

4) на уполномоченный государственный орган возлагается обязанность обеспечить весь ход процесса таким образом, чтобы он был наиболее доступен для граждан, являлся простым, экономичным и необременительным для участников;

5) во всех стадиях административного процесса гражданам, являющимся участниками процесса, и представителям общественности обеспечивается широкая возможность активно участвовать в рассмотрении и разрешении административных дел;

6) в административном процессе обеспечивается широкая гласность, что предполагает не только открытое разбирательство дел, но и решающее участие общественности в их разрешении;

7) административный процесс осуществляется на национальном языке участников процесса;

8) законность и обоснованность решений в ходе административного процесса гарантируется правом участника процесса обжаловать незаконное решение, а также специальными формами контроля, в том числе судебного, за деятельностью исполнительно-распорядительного органа, иного государственного органа или должностного лица, осуществляющих процесс⁴⁸.

С точки зрения А.П.Коренева, к принципам советского административного процесса относятся:

1) соблюдение социалистической законности;

2) всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела;

3) гласность административного процесса;

4) язык коренной национальности;

5) ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт;

6) экономичность и эффективность процесса⁴⁹.

К числу принципов административного процесса Ю.М.Козлов относит прежде всего принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: компетентности; охраны интересов государства и личности; процессуального равенства; достижения материальной истины; доступности; гласности; экономичности; ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса⁵⁰.

И.В.Панова предлагает включить производные от принципов государственного управления и с учетом специфики иных видов юридического процесса следующие принципы процесса административного:

1)законности;

2) объективной (материальной) истины;

3) равенства сторон;

4) обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;

5) гласности;

6) осуществления процесса на национальном языке;

7) оперативности и экономичности (эффективности);

8) самостоятельности принятия решения;

9) двухступенности административного процесса;

10) ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т. п.);

11) активности правоохранительных органов;

12) сочетания интересов личности, общества и государства⁵¹.

С моей точки зрения, систему принципов административного процесса образуют следующие принципы: 1)законности;

2) заинтересованности масс;

3) быстроты процесса;

4) охраны интересов личности и государства;

5) гласности;

6) материальной истины;

7) равенства сторон;

8) национального языка;

9) самостоятельности в принятии решения;

10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение⁵².

Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. Поэтому в силу его особой значимости он будет выделен из системы принципов административного процесса, поскольку имеет ярко выраженную общеправовую значимость.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

Состояние и, следовательно, эффективность принципа законности зависят от ряда непременных условий, действующих в совокупности.

1. Необходима прежде всего продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов, органическая сопряженность законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации.

Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию РФ, «нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы»⁵³.

Печальным примером такой опасной размытости может служить законодательство об административной ответственности. Практически дело обстоит таким образом, что на протяжении 90-х годов прошлого века и первого года века XXI многие составы административных правонарушений оказались за пределами Кодекса об административных правонарушениях, специально предназначенного для того, чтобы регулировать названный вид распространенных правонарушений. Так, по состоянию на 1 декабря 2001 г. пока еще действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит 292 состава, тогда как более чем в двух с половиной десятках федеральных законов и других нормативных юридических актах различного федерального уровня насчитывается 284 состава. Как говорится, один к одному!⁵⁴ Тогда Кодекс об административных правонарушениях впору именовать «полукодексом», что нелепо в той же мере, что и само положение, сложившееся в настоящее время.

«Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой»⁵⁵.

Дня целостности России как федеративного государства жизненно важное значение имеет сопряженность законодательства федерального и регионального уровней, иначе говоря, соответствие законодательства субъектов Российской Федерации законодательству федеральному. В этой области сложилось нетерпимое положение. Большое количество законов и иных нормативных юридических актов субъектов Федерации находились в вопиющем противоречии с Конституцией Российской Федерации и законами России. Как отметил Президент Российской Федерации в своем Послании, более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Российской Федерации, не соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Усилиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно с органами Генеральной прокуратуры четыре пятых из них приведены в соответствие⁵⁶.

2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии закона говорить не приходится. «…Любой закон должен быть обеспечен, — отметил Президент России, — и организационно и материально. Однако на практике имеем совсем другую картину. Федеральное Собрание продолжает, к сожалению, принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда. Считаю такого рода решения, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, политически безответственными»⁵⁷.

3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет информированность о содержании законов и иных нормативных юридических актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и муниципальных служащих. Есть основания отметить, что по сравнению с прошлым периодом в жизни страны, возможности ознакомления с содержанием законов неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных магазинах в сравнительно недавнем прошлом.

4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как организационно-технические и редакционно-стилистические требования, которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного управления и т. д.

Между тем, к сожалению, отнюдь не редки законы, в которых содержатся формулировки, юридически весьма ущербные. Вот пример. Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии»⁵⁸ в ст. 6 установил: «Наложение административного взыскания на организацию не освобождает от ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к ответственности виновного физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение организацию».

Редкая концентрация нелепостей. Во-первых, налицо совершенно эклектическое соединение двух самостоятельных юридических категорий — «организация» (в смысле юридическое лицо) и «физическое лицо» как таковое; во-вторых, с какой стати и в какой форме виновата организация, если обнаружилось виновное физическое лицо (безразлично какое, судя по формулировке); в-третьих, если виновато физическое лицо, например, слесарь атомного предприятия мелко нахулиганил на территории предприятия и получил 15 суток административного ареста, стало быть, согласно формулировке ст. 6 и вся организация может или должна «загреметь» на такой же срок? Понятно, вопросы нелепые, не более чем следствие нелепой формулировки федерального закона.

В Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» ст. 1 гласит: «Настоящий Федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений».

Любой учебник по теории права разъясняет читателю, что закон регулирует общественные отношения, превращая их тем самым в отношения правовые.

А вот пример «чистоты» русского языка. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1999 г. названо так: «О порядке неприменения штрафных санкций к кредитным организациям за задержку проведения платежей в бюджет и во внебюджетные фонды»⁵⁹. Следуя такому стилю, можно, вероятно, принять акт, регулирующий, скажем, порядок неперехода улицы по запрещенному сигналу светофора…

Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось внимание на особенности реализации этого принципа в сфере государственного управления, в сфере, где действует административный процесс.

Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей сферы государственного управления, определенным образом влияющих на осуществление в ней принципа законности.

Во-первых, сфера государственного управления отличается широтой и многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она «наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между широким кругом их участников.

Во-вторых, по самой своей природе государственное управление — самая подвижная область государственной жизни, охватывающая экономическую, социально-культурную, административно-политическую сферы. Не случайно реформы, предложенные Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию, касаются главным образом внутренних и внешних сторон сферы государственного управления.

В-третьих, в сфере государственного управления действует самая многочисленная и разветвленная система государственных органов — система органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах наделены полномочиями принимать как нормативные, так и индивидуальные акты государственного управления. В этой связи весьма актуальной для сферы государственного управления является проблема пределов ведомственного нормотворчества. Нередки случаи, когда ведомственное нормотворчество подменяет действующие законы. Не случайно Президент России потребовал от Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств «принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»⁶⁰.

В-четвертых, в сфере государственного управления действует основная масса государственных служащих, среди которых значительное число должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны принимать юридические решения. По свидетельству Президента Российской Федерации, число работников федеральных органов государственной власти и управления составляет более миллиона в настоящее время по сравнению с 882 тыс. в 1993 г.⁶¹

В-пятых, в сфере государственного управления реализуется самостоятельный и самый распространенный вид юридической ответственности — административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения — административно-предупредитель-ных, а также мер административного пресечения, вплоть до применения оружия⁶².

Теперь кратко о чисто процессуальных принципах, на основе которых осуществляются производства, в своей совокупности образующие административный процесс.

1. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса представляет собой отражение ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32 Основного Закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что ходатайство о награждении государственными наградами возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, органи-заций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно ст. 250 КоАП РСФСР для оказания юридической помощи потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях может участвовать представитель — лицо, имеющее высшее юридическое образование. Представитель, допущенный к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом⁶³.

2. Принцип быстроты процесса является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

3. Принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» это указание Конституции Российской Федерации сформулировано как одна из обязанностей государственных служащих (ст. 5).

4. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что «каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах» (ст. 2).

Формой гласности является также участие граждан в обсуждении проектов законов и иных нормативных юридических актов в средствах массовой информации и другими способами. В соответствии с названным принципом лица и организации, участвующие в процессе, вправе знакомиться с принятыми по делу решениями и постановлениями и соответственно на них реагировать.

5. Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих административные дела.

6. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего положения, согласно которому «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». (Ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

7. Осуществление процесса на языке коренного населения — принцип, который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

8. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.

9. Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».