1. 1. 5. §5. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в сфере государственного управления

В сфере государственного управления органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также иные предусмотренные законодательством субъекты (например, судьи) разрешают широкий круг весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел. Естественно, это в известной степени усложняет задачу обеспечения надлежащего процессуального регулирования порядка их рассмотрения, хотя и не является препятствием для определения и соответствующей группировки, правил, которые распространяются на все производства, в совокупности образующие административный процесс.

Современное российское законодательство не располагает единым нормативным юридическим актом, который бы содержал прежде всего общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы различных вариантов рассмотрения соответствующих категорий индивидуально-конкретных дел.

В литературе справедливо отмечается, что «принципиально важные управленческие процессуальные формы, характеризующиеся особым содержанием, назначением и ролью в управленческой практике и влекущие серьезные последствия, государство обязано регламентировать в своих законодательных актах (например, подготовка, издание и исполнение административного акта; вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов управления…»⁶⁴

Здесь следует только отметить некоторую неточность, связанную с нормативным актом государственного управления. На мой взгляд, в административном процессе реально существует урегулированное законодательством производство по принятию нормативных актов государственного управления⁶⁵. Следовательно, упомянутое в цитате «вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов» есть не что иное, как заключительная стадия упомянутого производства, которая в отрыве от предшествующих стадий этого производства самостоятельного значения не имеет.

Нельзя не согласиться с мнением о том, что «с фактической стороны действительное отождествление деятельности по управлению с процессуальной оправдано. Однако действующее Российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен … Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельствует о том, что прочных оснований для широкого понимания административного процесса не имеется, а административно-процессуальное законодательство в совершенном и универсальном виде отсутствует»⁶⁶.

Действительно, административно-процессуальное законодательство еще во многом несовершенно, оно далеко не в полной мере соответствует современным требованиям. Однако это не может и не должно препятствовать научным разработкам всего комплекса проблем регулирования административного процесса, понимаемого именно в широком, «управленческом» смысле. В противном случае предстоит ожидать, когда все должным образом образуется и можно будет констатировать, что есть такое законодательство.

Между тем к активным научным поискам существует серьезнейший юридический стимул, закрепленный, так сказать, на самом высоком законодательном уровне, а именно: в Конституции Российской Федерации. Как известно, впервые в отечественной истории Конституции РФ в п. «к» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено «административное и административно-процессуальное законодательство»… Это, прямо скажем, беспрецедентный факт!

Два принципиальных соображения на этот счет. Во-первых, нет необходимости доказывать, что это положение Конституции РФ распространяется на всю сферу государственного управления в целом, а не на какую-то ее часть, следовательно, охватывает все проявления административного процесса, все его производства, в том числе ряд новых производств, уже получивших определенное законодательное закрепление в последние годы⁶⁷. Само собой разумеется, что положение п. «к» ст. 72 Конституции РФ охватывает сферу «юрисдикционного» административного процесса, располагающегося в том же правовом поле, что и процесс «управленческий», включающий в себя, как известно, и «юрисдикционные» производства.

Во-вторых, закрепление «в одной связке» материального и процессуального административного законодательства однозначно определяет социальную роль процессуального административного законодательства: обеспечивать реализацию всего массива материального административного права, а не какой-либо его части, скажем, материального института административной ответственности. Думаю, что приведенное конституционное положение является совершенно необходимой правовой основой для весьма кардинальных научных и практических выводов административно-процессуального характера.

С моей точки зрения, существующие административно-процессуальные нормы с учетом федеративной структуры государственного управления могут быть сведены в несколько последовательно располагающихся групп.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие принципы административного процесса всех составляющих его производств. О них уже говорилось в предыдущем параграфе монографии.

Ко второй группе следует отнести административно-процессуальные нормы, определяющие основы правового статуса участников административного процесса.

Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие важнейшие стороны административно-процессуальной правосубъектности, а именно:

а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела. В первую очередь имеются в виду органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Примером может служить положение Указа Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Министерство Российской Федерации определяется как «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов государственной власти», т. е. государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств и др.⁶⁸;

б) нормы, регулирующие административно-процессуальное право- и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязанности затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа исполнительной власти в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств. Так, ст. 9 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает ряд прав государственных служащих, реализация которых требует совершения соответствующих действий надлежащего органа исполнительной власти, например: права на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы; ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

«Рассмотрение обращений граждан является служебной обязанностью руководителей федеральных органов, которые несут личную ответственность за организацию работы по рассмотрению обращений граждан и их приему» — говорится в п. 2 «Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», утвержденной приказом ФАПСИ от 27 марта 2000 г.⁶⁹

По запросам заинтересованных физических лиц и организаций учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязано предоставлять за плату либо бесплатно информацию о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества в случаях и порядке, установленным законодательством Российской Федерации;

в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов, специалистов и других лиц, для которых это участие является необходимым. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 1994 г. «Об учреждении премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники» предусмотрен конкурсный отбор представленных работ, проведение их экспертизы, организация которой входит в обязанности Совета по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.

Нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях определяют круг органов исполнительной власти, их должностных лиц, правомочных налагать административные взыскания; возраст, иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетелей, потерпевших, представителей общественности и т. д.

Третья группа административно-процессуальных норм регулирует начальную стадию административного процесса — возбуждение (в широком смысле слова) соответствующего производства. В эту группу следует отнести:

а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по делу, определение ситуаций, при наличии которых орган исполнительной власти, должностное лицо обязаны начать производство, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны. Наиболее известные в этом плане административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Однако, помимо КоАП, к административной ответственности оказывается можно привлекать и на основе «Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г.⁷⁰

Во многих случаях то или иное производство инициируется гражданином либо иным субъектом, обратившимся в соответствующий орган исполнительной власти, как это предусмотрено, например, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

б) нормы, определяющие место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных участников, последствия неявки лица по вызову органа исполнительной власти;

в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;

г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;

д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;

е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и т. д.;

ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.

Четвертая группа административно-процессуальных правил имеет своим назначением регулирование порядка вынесения постановления по административному делу. В нее входят:

а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления;

б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными юридическими актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам;

в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, в производстве по делам об административных правонарушениях;

г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов.

Пятую группу административно-процессуальных норм составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу, а также сроки исполнения принятого по делу постановления. Укажу на некоторые акты, содержащие нормы данной группы: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» и др.

К шестой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную стадию административного процесса, могущую быть факультативной, — стадию обжалования или опротестования постановления, вынесенного по административному делу. Подобного рода нормы содержатся в ряде федеральных законов и других актов. К ним относятся: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», приказ Федеральной миграционной службы от 24 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии ФМС России».

Рассмотренные группы норм административно-процессуального права регулируют основные стороны административного процесса и составляющих его производств. Вместе с тем существует много иных административных правил, регулирующих, например, порядок отмены постановления органа исполнительной власти вышестоящим органом данной системы и т. д.