1. 1. 2. §2. Граждане Российской Федерации как участники административного процесса

Среди субъектов права граждане Российской Федерации занимают особое положение, поскольку они могут быть участниками отношений, регулируемых любой материальной и процессуальной отраслью российского права. Данный тезис опирается на фундаментальное положение ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Современное законодательство Российской Федерации уделяет все возрастающее внимание регулированию положения человека и гражданина во всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере государственного управления. За последнее время принят ряд важных актов, к которым относятся: «Декларация прав и свобод человека и гражданина», принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.⁷⁸; Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР»⁷⁹; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁸⁰; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»⁸¹; Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»⁸²; постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г. «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации»⁸³; постановление от 8 июля 1997 г. «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации»⁸⁴ и другие акты.

Характеристике административно-правового статуса российских граждан посвящена обширная литература, как теоретическая, так и учебная, в частности, многочисленные учебники по административному праву, изданные за последние годы. Поэтому воспользуюсь положениями одного из них.

Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации представляет собой сложное юридическое образование, включающее четыре основных элемента, складывающихся из совокупности определенных прав и обязанностей.

Первым элементом выступает группа прав и обязанностей, которая характеризует правовой статус личности, человека как субъекта административного права. Согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

Это означает, что личность, человек является в Российской Федерации субъектом российского права, в том числе права административного.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина Российской Федерации. Эта сторона административного статуса закреплена рядом статей Конституции Российской Федерации. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) обязанность нести воинскую службу (ст. 59). Это — нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37); право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), при этом никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35), нормы, определяющие статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии.

Третий элемент административно-правового статуса гражданина — социальный. В соответствии с этим выделяются статусы:

• государственного служащего, положение которого регулируется такими актами, как Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»⁸⁵; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»⁸⁶; указы Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственной должности для государственной службы»⁸⁷; от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего»⁸⁸; от 29 апреля 1996 г. «Положение о проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной службы»⁸⁹; законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге»⁹⁰, от 10 июля 2000 г. «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга»⁹¹ и др.

• учащегося — основы административно-правового статуса этой категории граждан Российской Федерации закреплены, например, федеральными законами от 13 января 1996 г. «Об образовании»⁹², от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁹³.

• военнослужащего — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, федеральными законами от 31 мая 1996 г. «Об обороне»⁹⁴, от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»⁹⁵, от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащего»⁹⁶, Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы»⁹⁷, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете»⁹⁸ и др.

• пенсионера — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях РСФСР»⁹⁹.

Кроме того, действующее законодательство регулирует административно-правовой статус и других категорий граждан Российской Федерации, например, ветеранов¹⁰⁰, инвалидов¹⁰¹, вынужденных переселенцев¹⁰².

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина Российской Федерации называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые гражданин приобретает по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, туристы, коллекционеры и т. д. Все они получают официальный документ, подтверждающий их официальное право на занятие избранным делом¹⁰³.

При этом законодательство предусматривает возможность лишения специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок до трех лет.

Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления в состоянии опьянения, невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства, оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого они являются, уклонения от прохождения в установленном порядке освидетельствования на состояние опьянения.

Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования (ст. 30 КоАП РСФСР).

Широкий спектр прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их обязанностей в сфере государственного управления обеспечивает им статус участника практически любого вида производства, находящегося в составе административного процесса. Например, административно-процессуальное законодательство, опирающееся на ст. 33 Конституции Российской Федерации, регулирует порядок рассмотрения заявлений граждан, с которыми они обращаются в органы исполнительной власти, многочисленные учреждения и организации различных форм собственности, органы местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что этот вид производства является самым распространенным и всеохватывающим по сравнению с иными видами административных производств.

Граждане имеют право обращаться с жалобами в соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также в суд, если нарушено право гражданина, на него возложены не предусмотренные законом обязанности, создаются препятствия для реализации гражданином его права, либо гражданин неосновательно, с его точки зрения, привлечен к ответственности, что предусмотрено законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹⁰⁴.

Граждане Российской Федерации являются также участниками производства по делам о поощрениях. Действующее законодательство закрепляет систему государственных наград — орденов, медалей, государственных премий, почетных званий Российской Федерации, регулирует порядок представления граждан к государственным наградам, вручения наград и т. д.

С другой стороны, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях регулирует производство, в ходе которого осуществляется привлечение граждан Российской Федерации к административной ответственности. Кроме того, в этом производстве граждане могут участвовать в качестве свидетелей, потерпевших, законных представителей, экспертов, переводчиков.

Наконец, граждане Российской Федерации участвуют и в иных производствах, сформировавшихся в новых условиях российской действительности — регистрационном, лицензионном и некоторых других.

К индивидуальным участникам административного процесса, кроме граждан Российской Федерации, относятся также иностранные граждане и лица без гражданства.

Для характеристики правового, в том числе административно-процессуального статуса иностранных граждан и лиц без гражданства принципиальное значение имеет положение ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

В настоящее время основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации определяются рядом актов. К ним относятся:

— Закон Российской Федерации от 21 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР»¹⁰⁵;

— Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (за исключением гл. 2 закона)¹⁰⁶;

— Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (гл. IV, V, VI, VII закона)¹⁰⁷;

— постановление Правительства СССР от 26 апреля 1991 г., которым были утверждены «Правила пребывания иностранных граждан в СССР»¹⁰⁸.

Законы СССР действуют на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации и международным соглашениям России.

Как отмечено в учебной литературе, для иностранных граждан и лиц без гражданства законодательством Российской Федерации установлены следующие особенности их правосубъектности:

а) они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (Президента РФ, командира экипажа воздушного судна и др.), работать в милиции;

б) они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

в) на них не распространяется воинская обязанность;

г) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранных граждан и лиц без гражданства, только к ним может быть применено такое административное взыскание, как выдворение за пределы Российской Федерации);

д) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выдано, исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

е) они проживают и осуществляют свою деятельность на основе специальных документов (вида на жительство, заграничных паспортов

и др.);

ж) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;

з) по территории, открытой для иностранных граждан, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом УВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или принимаемой их российской организации;

и) выезд из Российской Федерации им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

По времени пребывания на территории Российской Федерации всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на:

— постоянно проживающих; — временно пребывающих;

— проезжающих через территорию Российской Федерации транзитом¹⁰⁹.

Закон «О гражданстве РСФСР» установил два способа приобретения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства: а) в порядке регистрации (п. «д» и «е» ст. 18); б) в порядке приема (п. 2 ст. 19).

Так, в соответствии с законом, обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является проживание на территории России: для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.

Российская Федерация поощряет, сказано в ст. 7 Закона, приобретение гражданства России лицами без гражданства и не препятствует приобретению того или иного гражданства.

В связи с этим обращает на себя внимание несогласованность положений законодательных актов, касающихся лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Дело в следующем. Известно, что лица без гражданства как категория появились в СССР вследствие принятия закона СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2 этого закона признала гражданами СССР лиц, которые на 7 ноября 1917 г. состояли подданными Российской империи и не утратили советского гражданства, а также лиц, вступивших в советское гражданство на общих основаниях (п. «а» и «б» ст. 2).

Заключительная ст. 7 установила, что «лица, не подпадающие под действие пунктов «а» и «б» статьи 2 настоящего Закона, признаются лицами без гражданства». Таким образом, определенное число советских граждан в одночасье превратились в лиц без гражданства.

На этом фоне, мягко говоря, не совсем логичной выглядит статья 32-1 пока еще действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которая в качестве административного взыскания установила «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», которое заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации. Эта норма была включена в КоАП Федеральным законом от 2 февраля 1995 г.¹¹⁰

Упомянутая нелогичность ст. 32-1 Кодекса об административных правонарушениях, с моей точки зрения, проявляется, по меньшей мере, двояким образом. Во-первых, мера административного взыскания — выдворение за пределы государства, на территории которого лицо без гражданства проживает постоянно, быть может не один десяток лет (начиная с 1938 года), — явно не соответствует тяжести правонарушения в виде административного проступка. Во-вторых, и это главное, нельзя не учитывать положения п. 2 ст. 17 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г., согласно которому «ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без гражданства, является гражданином РСФСР».

Стало быть, в 2001 г. в семьях лиц без гражданства, постоянно живущих в Российской Федерации, уже десять лет растут дети — граждане Российской Федерации. Спрашивается, как быть с административным выдворением их родителей (или родителя), поскольку их детей — граждан России, выдворять нельзя. Напомню, что когда принималась эта поправка к КоАП, соответствующая норма закона о гражданстве действовала уже несколько лет.