С учетом указанных факторов в настоящее время сложилась следующая система размежевания «сфер влияния» в нормотворчестве Союза и штатов. Федеральное законодательство и прецедентное право имеют особо важное значение для регулирования вопросов экономики, финансов, обороны, трудовых отношений, охраны природы, таможенных правил, торговли между штатами, авторских прав, патентных отношений и некоторых других. В сферах же уголовного, судебного, избирательного, большей части гражданского права, регулирования систем здравоохранения, образования, социального обеспечения действуют по большей части нормы законодательства и судебных прецедентов штатов. Помимо наличия собственной компетенции по вопросам правового регулирования, штаты обладают еще целым рядом признаков, характеризующих их как государствоподобные образования. Это наличие собственной территории, конституции и законодательства, гражданства, налогов, наконец, собственной системы органов государственной власти, включая судебную систему.
2. Органы власти штатов
Форма правления и государственный режим в штатах аналогичны союзным. США гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и защищают их от внешних вторжений, а по просьбе легислатуры или исполнительной власти, если легислатура не может быть созвана, — и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV Конституции). В каждом штате имеется парламент. В Конституции США парламенты штатов обобщенно именуются легислатурами, а в конституциях самих штатов их официальные названия различны: например, в Орегоне — Законодательное собрание, в Массачусетсе — Генеральное собрание и т. д. Легислатуры всех штатов, кроме Небраски, — двухпалатные (в упомянутом штате — однопалатная). Палаты называются так же, как и на федеральном уровне. Они создаются на основе всеобщих, равных, прямых выборов на срок от двух до четырех лет. Законодательная процедура, как и в Конгрессе, весьма сложная. Правом законодательной инициативы обладают члены легислатур и в 21 штате — также избиратели. Большими правами наделены спикеры нижних и председатели верхних палат. Практически судьба законопроекта решается в комитетах палат. Закон принимается обеими палатами, после чего передается на подпись губернатору. Главами штатов являются губернаторы, избираемые на основе всеобщих, равных, прямых выборов на два—четыре года (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). Полномочия губернаторов систематически расширяются. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно—распорядительной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назначают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являются главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. В 36 штатах при губернаторах действуют кабинеты. Губернаторы обладают значительными полномочиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штатах, наделены правом отлагательного вето на законы, одобренные легислатурами (исключение — Северная Каролина), причем в большинстве штатов это может носить как тотальный, так и выборочный характер. Во всех штатах (кроме Орегона) конституции предусматривают возможность смещения губернаторов с должности в порядке импичмента, а в 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора голосованием избирателей. В 45 штатах существуют должности заместителей губернаторов (лейтенант—губернаторов), которые избираются вместе с губернаторами и председательствуют в сенатах легислатур штатов. Судебные системы штатов чрезвычайно разнообразны: не найдется и двух штатов с одинаковыми системами судов. Вместе с тем можно выделить их некоторые общие черты. Подобно федеральной судебной системе в каждом штате имеются суды общей и специальной юрисдикции, а также магистраты. Система судов общей юрисдикции является двух— или трехуровневой: некоторые штаты имеют суды первой и высшей судебных инстанций (Айдахо, Род—Айленд и др.), в других штатах действует и промежуточное звено, выступающее в качестве апелляционной инстанции (например, в Калифорнии). Число «этажей» судебной системы того или иного штата зависит прежде всего от численности его населения и соответственно объема рассматриваемых и обжалуемых дел. Суды первой инстанции чаще всего именуются окружными судами штатов (однако в штате Нью—Йорк это — верховные суды, в Калифорнии — высшие). Юрисдикция этих судов весьма широка. В области уголовного судопроизводства они обладают исключительными полномочиями рассматривать дела по обвинению в совершении любого преступления, ответственность за которое установлена законами данного штата. В гражданско—правовой сфере суды штата обязаны принимать к своему производству иски по месту нахождения ответчика, причем даже в тех случаях, когда соответствующие отношения регулируются законодательством Союза или других штатов (с последующей передачей дела в суд соответствующего штата либо федеральный окружной суд, если этого потребует ответчик или дело относится к исключительной юрисдикции федеральных судов). Кроме того, низовые суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на решения магистратов и мировых судей. Суды промежуточной, или апелляционной, юрисдикции созданы в ряде штатов для рассмотрения жалоб на приговоры и решения судов первой инстанции и других судебных и квазисудебных органов. Они имеют различные наименования, но чаще всего называются апелляционными судами. При этом в некоторых штатах созданы апелляционные суды отдельно по гражданским и уголовным делам, в других — суды промежуточной инстанции функционируют на правах апелляционных отделений Верховного суда США. В состав апелляционных судов штатов входят от 10 до 50 судей. Слушание дел обычно проводят коллегии из трех судей. В некоторых штатах суды промежуточного звена осуществляют функции не только апелляционной, но и первой инстанции, рассматривая определенные категории наиболее серьезных гражданских и уголовных дел (например, о преступлениях за которые может быть назначено наказание в виде лишении свободы на срок свыше пяти лет). Наконец, суды, возглавляющие судебные системы штатов, чаще всего называются верховными, но в ряде штатов они именуются по—другому, например апелляционными. Состоят они из 5—9 судей, один из которых назначается (как правило, губернатором) главным судьей. Основная функция судов штатов данного уровня заключается в рассмотрении апелляционных жалоб на решения и приговоры нижестоящих судов. Как правило, в тех штатах, где судебная система является трехзвенной, высшие суды рассматривают жалобы только по вопросам права, но не факта, принимая их к разбирательству исключительно по своему усмотрению, кроме апелляций на приговоры к смертной казни, которые подлежат обязательному рассмотрению высшей судебной инстанцией штата. В штатах с двухуровневой системой судов верховные суды обязаны разрешать все без исключения жалобы, поступающие к ним. В качестве суда первой инстанции высший суд штата чаще всего рассматривает жалобы на незаконное содержание под стражей (в порядке хабеас корпус), а также наиболее сложные гражданские и уголовные дела. Высшим судам штатов принадлежит важная роль в осуществлении конституционного контроля (причем на предмет соответствия правовых актов штата не только его собственной конституции, но и Конституции США), а также толкования положений конституции и законодательства данного штата. Помимо названных звеньев системы судов общей юрисдикции в каждом штате имеются суды магистратов, рассматривающие дела о малозначительных преступлениях, наказываемых штрафами либо краткосрочным лишением свободы, а также гражданские дела с небольшой ценой иска (чаще всего до 1 тыс. долл.). Они называются по—разному в различных штатах: муниципальные, городские, полицейские суды, суды графств, суды общих сессий и т. д. Дела в них слушают магистраты или мировые судьи, не обязательно обладающие юридической подготовкой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Это суды по налогам, земельным, семейным спорам, по делам о наследовании, по претензиям к властям штатов, по рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних. Замещение судебных должностей в штатах осуществляется по—разному. Судьи высших и апелляционных судебных инстанций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия верхней палаты легислатуры на срок 6—15 лет, причем часто с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых штатах занимают должности и судьи низовых судов. Однако в 29 штатах судьи этих судов избираются населением. В некоторых штатах выборность распространяется и на судей апелляционных и высших судов. В двух штатах судьи избираются легислатурой. Выборность судей штатов имеет исторические истоки в том времени, когда местное население стремилось обеспечить их независимость от английского правительства. Эта задача в период борьбы за независимость стояла гораздо более остро, нежели деполитизация судов. В настоящее время такая выборность сохраняется как историческая традиция. Однако на практике выборы судей давно уже не имеют столь принципиального отличия от назначения, как это может показаться на первый взгляд. Во—первых, избрание осуществляется на достаточно длительный срок (в среднем на 10 лет). Во—вторых, выборы судей далеко не столь политизированы и эмоционально окрашены, как парламентские или губернаторские, а тем более президентские: избрание судей проходит, как правило, безальтернативно, причем единственной кандидатурой является в подавляющем большинстве случаев действующий судья, который почти никогда не проигрывает. Выборы судей проводятся либо по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (в 16 штатах), либо по пропорциональной системе с использованием партийных списков (в 13 штатах). С конца 60-х гг. в штатах появляется институт омбудсмана. Этот институт на федеральном уровне отсутствует, хотя предложения и билли о его учреждении вносились в Конгресс не раз*. Возражения против его использования в общенациональном масштабе сводятся к тому, что при президентской республике он якобы не имеет смысла, поскольку не существует политического парламентского контроля за исполнительной властью, что он неэффективен в условиях двухпартийности и огромных масштабов территории и населения, которыми США отличаются от европейских стран. * См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 280—290. В настоящее время омбудсманы «общей компетенции» действуют в 12 штатах, причем в большинстве из них эти должностные лица официально именуются именно омбудсманами. В некоторых штатах они имеют другие наименования: Публичный советник (Небраска), Публичный адвокат (Нью—Джерси, Монтана), Помощник граждан (Айова). Кроме того, в ряде штатов действуют специализированные (тюремные, больничные, университетские) и местные (городские) омбудсманы. Собственные омбудсманы действуют также в зависимых территориях — Пуэрто—Рико и Гуам. В большинстве штатов, имеющих омбудсманов в системе своих органов власти, эти должностные лица назначаются губернатором. Лишь в Небраске, Айове, на Аляске и Гавайях омбудсманы получают полномочия от легислатуры штата. В первом случае назначение осуществляется на неопределенное время, во втором — на срок, фиксированный в законе (в большинстве штатов 5—6 лет) с правом повторного назначения. Сместить омбудсмана может соответственно либо легислатура штата большинством голосов, либо глава исполнительной власти только в строго определенных законом случаях, например при небрежном выполнении функций, совершении неправомерных действий, недееспособности. Омбудсман штата рассматривает жалобы граждан на действия административных органов, нарушающие их права. К таким действиям относятся неразумные, несправедливые, дискриминационные, неэффективные. Жалобы подаются гражданами непосредственно в службу омбудсмана. Причем почти во всех штатах большая часть жалоб поступает по телефону (на Гавайях — около 90%). В некоторых штатах омбудсман может начать производство не только по жалобе, но и по собственной инициативе. Юрисдикция омбудсманов, как правило, не распространяется на легислатуры, суды, губернаторов, мэров, а в некоторых штатах — также на органы местного самоуправления. Омбудсман вправе производить расследование поступивших к нему жалоб; вызывать и опрашивать для этого любое лицо по вопросам, относящимся к расследованию; требовать документы и предметы, если это необходимо для целей расследования. Впрочем, в ряде штатов из тех, в которых омбудсман назначается губернатором, он не имеет указанных прав. Однако в любом случае омбудсман пользуется правом на безотлагательный прием должностными лицами, которые обязаны отвечать на запросы омбудсмана. По результатам расследования омбудсман представляет соответствующему органу или должностному лицу свои рекомендации. В установленные сроки на рекомендации должен быть дан ответ, в котором сообщено о мерах, принятых для выполнения рекомендаций. Если рекомендации отклонены, омбудсман докладывает о результатах своего расследования легислатуре или губернатору соответственно. Законодательство некоторых штатов предусматривает ежегодные доклады омбудсмана легислатуре, в которых характеризуется положение с правами человека в штате и даются рекомендации относительно совершенствования законодательства в этой сфере. Доклады публикуются в официальном издании легислатуры. Специализированные омбудсманы — это прежде всего наиболее распространенные тюремные и университетские (действуют в более чем 100 университетах страны), а также «социальные«: больничные и по делам престарелых граждан, школьные. Они учреждены для рассмотрения и предания гласности фактов нарушения прав человека соответствующими органами и учреждениями. В одних штатах они ответственны перед легислатурой, в других — перед губернатором, в третьих — перед соответствующим ведомством исполнительной власти штата, а в отдельных штатах — перед благотворительными организациями, которыми они назначаются и смещаются с должности (в случаях совершения указанных в законе нарушений), то есть имеют негосударственный характер.
3. Политико—территориальное устройство штатов
США — одно из немногих государств, образовавшихся «снизу«: первые колонисты селились небольшими общинами. Постепенно происходил процесс объединения общин в более крупные территориальные образования — поселки, города, графства — с целью совместного решения проблем и рационализации управления. Таким образом, как отмечал Алексис де Токвиль, «община была образована раньше, чем графство, графство появилось прежде штата, а штат — прежде, чем вся конфедерация«*. Поэтому местное самоуправление и децентрализация власти оказались в США изначально сильными и прочными. * Де Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 51. Система политико—административного деления штатов устанавливается их конституциями. Основными видами политико—административных единиц являются графства (их более 3 тыс.), муниципалитеты — собирательное наименование инкорпорированных (см., ниже п. 4) поселений: большой город (сити), город (таун), поселок (бороу), село (вилидж), которых в совокупности насчитывается более 19 тыс., тауншипы — объединения нескольких малых сельских поселений (около 17 тыс.). Кроме того, имеется около 33 тыс. специальных административного характера округов, в числе которых примерно 14,5 тыс. школьных*. * См.: Statistical Abstract of the U.S. 1994. Wash., 1995. P. 295.