В отношении бюджета установлены более жесткие сроки прохождения в палатах Парламента и больший вес нижней палаты в случае несогласия верхней палаты. Если Палата советников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигнуто с помощью предусмотренного законом совместного заседания обеих палат, или если Палата советников не примет окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей станет решением Парламента. Та же процедура применяется согласно ст. 61 Конституции к одобрению Парламентом международных договоров. Контрольные процедуры. Обычная форма парламентского контроля в Японии — это общая дискуссия по политике правительства, проводимая в начале каждой сессии по докладу Премьер-министра об общей политике правительства. Обсуждаются также сопровождающие этот доклад выступления министра иностранных дел и министра финансов. Важную форму парламентского контроля представляет собой интерпелляция. Право ее внесения принадлежит отдельным членам Палаты представителей. Содержание интерпелляции излагается в письменной форме и представляется председателю палаты. Если последний отказывается принять интерпелляцию, то парламентарий может апеллировать к пленуму палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на интерпелляцию. Кроме того, обе палаты согласно ст. 62 Конституции вправе производить парламентские расследования по вопросам государственного управления и могут при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также представления протоколов, позволяющих проконтролировать законность и последовательность тех или иных процедур, разработки документов или принятия решений. Чтобы расследовательская деятельность не сводилась к второстепенным вопросам и заслушиванию рядовых государственных чиновников, Конституция установила жесткие требования по вопросам взаимоотношений с Кабинетом министров. Члены правительства обязаны присутствовать на заседаниях, если их присутствие необходимо для дачи ответов и разъяснений. Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В ряде случаев расследовательская деятельность комиссий приводила к отставке высших должностных лиц государства и даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупотреблениях и взяточничестве. Впоследствии многие из них были осуждены. Результатом парламентского контроля может стать резолюция недоверия Кабинету министров, выдвигаемая по инициативе парламентариев, а также отклонение вносимой Премьер-министром резолюции о доверии правительству. В случае принятия Палатой представителей резолюции недоверия или отклонения правительственного проекта резолюции доверия. Кабинет министров должен выйти в отставку в полном составе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). При этом Конституция не устанавливает конкретных условий и процедуры роспуска нижней палаты Парламента и порядка проведения голосования о доверии Кабинету министров. Естественно, что подобная неопределенность позволяет Кабинету министров распускать нижнюю палату в любое удобное для себя время и тем самым иметь против Парламента, именуемого Конституцией «высшим органом государственной власти», весомое оружие постоянной угрозы. В 1952 г. Кабинет министров, во главе которого находился Премьер-министр Иосида, распустил нижнюю палату без какого бы то ни было предварительного голосования о доверии правительству. Члены Палаты представителей, срок полномочий которых был таким образом сокращен, обратились в Верховный суд, который констатировал правовую неурегулированность данной проблемы и в силу этого признал ее не подпадающей под юрисдикцию судебной власти. В отличие от парламентов в других государствах японский Парламент практически не участвует в формировании других государственных органов и наделении полномочиями высших должностных лиц. Единственное исключение — назначение Премьер-министра, о чем будет сказано ниже в следующем пункте настоящего параграфа. Кроме того, Парламент вправе осуществлять процедуру импичмента в отношении судей, о чем пойдет речь ниже — см. п. 6. Вспомогательные парламентские органы. Как и в других государствах, в Японии такие органы создаются как при Парламенте (например, исследовательская и справочная службы парламентской библиотеки), так и внутри самого Парламента и его структурных подразделений (секретариаты палат, комиссий, законодательные бюро). Некоторые вспомогательные функции выполняют упоминаемые выше помощники парламентариев. Парламентская библиотека была создана на основании Закона о национальной парламентской библиотеке 1948 г., впоследствии новеллизованного. В соответствии с его положениями главный библиотекарь создает в библиотеке департамент исследований и законодательных предположений, на который возлагаются следующие функции: 1) по запросу любой комиссии Парламента оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или определении представленного на ее рассмотрение законопроекта или предложения, представленного в Парламент Кабинетом, и другую помощь для дальнейшей работы комиссии; 2) по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и другие издания по текущему законодательству и представлять их в палаты Парламента, комиссии и отдельным парламентариям независимо от их партийной принадлежности, связей с государственным аппаратом или приязни; 3) оказание помощи Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов по предварительному запросу с тем, что персонал департамента не должен ни в коем случае инициировать законопроект или настаивать на нем; 4) составлять информационные обзоры, которые могут быть полезными для других ветвей государственной власти или публики, для последующего их распространения нуждающимися в этом палатами Парламента, их комиссиями или членами. Возглавляется департамент директором, которого назначает главный библиотекарь. Его помощник и другие сотрудники департамента также назначаются главным библиотекарем безотносительно к их партийной принадлежности. Они должны быть максимально объективными в своей работе и избегать каких-либо политических пристрастий или антипатий. Кроме того, главный библиотекарь назначает старших должностных лиц департамента, ведающих вопросами, которые совпадают со сферами интересов различных постоянных комиссий палат Парламента. Как видно из перечня функций, выполняемых департаментом, он призван выполнять достаточно весомую работу в обеспечении качества законодательной деятельности японского Парламента. Наподобие вспомогательных государственных органов аналогичного уровня и профиля в других государствах он имеет высокий статус и в связи с этим не всегда может откликаться на запросы отдельных парламентариев. Основные его клиенты — палаты Парламента и парламентские комиссии, отдельные ведомства исполнительной власти, реже — объединения парламентариев. Из внутрипарламентских законодательных органов наибольшего внимания заслуживают генеральные секретариаты и законодательные бюро палат парламента. Закон о Парламенте предписывает каждой палате иметь свой генеральный секретариат, избираемый членами каждой палаты из числа не являющихся парламентариями специалистов различных областей знаний. Генеральный секретариат насчитывает десятки технических служб и более тысячи сотрудников, в том числе специальных парламентских полицейских. Он призван обеспечить соблюдение парламентских процедур, бесперебойное движение и правильное оформление официальных документов, их регистрацию, своевременную экспертизу, отправку и т. д. Руководит работой генерального секретариата его начальник, избираемый на пленарном заседании палаты из числа наиболее опытных парламентских служащих. О важности этого Поста свидетельствует и то, что его носитель по статусу приравнивается к члену Кабинета министров. Как руководитель и управляющий делами аппарата он несет ответственность за всестороннее обеспечение работы палаты, а также скрепляет своей подписью многие официальные документы, выполняет функции главного консультанта и референта председателя палаты. Следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями регламента, до тех пор пока председатель палаты не избран, его функции выполняет начальник секретариата. Его влияние не сильно падает и после избрания председателя, так как срок полномочий начальника секретариата неопределенный. По этой причине начальник секретариата зачастую значительно превосходит председателя палаты по политическому опыту. Он становится практически незаменимым в сложных ситуациях, когда требуется нестандартное профессиональное решение. Роль начальника секретариата особенно возрастает в период парламентского кризиса. В это время именно в его окружении и под его личным контролем разрабатывается сценарий поиска компромисса между противоборствующими сторонами или другие пути выхода из создавшегося затруднительного положения. Общепризнанно, что председатель палаты и его заместитель в силу своей прошлой принадлежности к определенной партии не могут восприниматься в качестве беспристрастных арбитров. Только начальник секретариата в состоянии обеспечить объективный подход к урегулированию кризисной ситуации. Для оказания помощи парламентариям при подготовке законопроектов, а также для работы над правительственными законопроектами при каждой палате создано законодательное бюро. Оно возглавляется генеральным директором и состоит из секретарей и другого необходимого персонала. Генеральный директор законодательного бюро назначается и освобождается от должности председателем палаты с ее одобрения. Когда Парламент не на сессии, председатель палаты может самостоятельно принять отставку генерального директора. Генеральный директор руководит работой законодательного бюро под контролем председателя палаты. Секретари и другой персонал бюро назначаются и освобождаются от должности генеральным директором с согласия председателя палаты и с одобрения ее комиссии по процедуре. Секретари законодательного бюро работают под руководством генерального директора. Основная проработка идей правительственных законопроектов осуществляется, как правило, на уровне департаментов соответствующих министерств. Разработанные ими документы направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. И только после этого они попадают в Парламент, где с ними работают в законодательном бюро и соответствующих комиссиях, как отмечалось выше. Например, разработкой внешнеполитических правительственных законопроектов занимается в основном министерство иностранных дел с обязательным участием министерства финансов и министерства внешней торговли и промышленности. В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике занимаются три отдела.

4. Кабинет министров

Так в Японии называется правительство, на которое возложена исполнительная власть (ст. 65 Конституции). Компетенция. Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из» положений Конституции. Формально в ней компетенции исполнительной власти посвящена всего одна статья. В соответствии со ст. 73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности: — добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; — руководство внешней политикой; — заключение договоров, для чего требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента; — организация гражданской службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом; — составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента; — издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут предусматриваться правительственными указами только с разрешения соответствующего закона; — принятие решений об общих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст. 73). В отличие от других государств значительными полномочиями в нормотворческой деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст. 74 Конституции правительственные указы, как и законы, подписываются компетентными государственными министрами и контрасигнуются Премьер-министром. Кроме того, Кабинет министров в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко законодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей законодательного процесса и др. наталкивается в стенах законодательного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот показатель гораздо выше. Формирование и состав. Кабинет министров состоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст. 66). В нынешнем составе Кабинета 12 государственных министров, возглавляющих соответствующие министерства, и 8 государственных министров без портфеля, являющихся главным образом советниками Премьер-министра, которым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст. 66) и большинство министров должны быть членами Парламента (часть первая ст. 68). Фактически в состав Кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами. Согласно ст. 67 Конституции кандидатуру Премьер-министра выдвигает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостижения соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени перерыва в работе Парламента) решение Палаты представителей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каждая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности. Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (часть третья ст. 66 Конституции). Поэтому в случае отставки Премьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра. В случае выражения Палатой представителей вотума недоверия иди отказа в доверии правительству Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена указом Императора (в подавляющем большинстве случаев делалось второе). Помимо политической ответственности правительства речь можно вести и об уголовной ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую возможность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст. 75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается право привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая норма Конституции в отношении уголовной ответственности членов правительства позволяет последним чувствовать себя уверенно в плане выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная норма не мешает правоохранительным органам проводить расследование правонарушений, совершенных высокопоставленными государственными чиновниками. В последнее время, когда эра безраздельного господства одной партии подошла к концу и труднее стало скрывать некоторые темные стороны финансирования избирательных кампаний, размещения выгодных правительственных заказов и т. п., участились скандальные уголовные процессы с некоторыми высокопоставленными лицами в японском правительстве. Премьер-министр руководит работой Кабинета министров, координирует функции остальных членов правительства и направляет их деятельность. Конституция предоставляет ему особые полномочия и отводит более половины содержания главы о правительстве. Премьер-министр как глава Кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета. Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом, а не голосованием. В сфере управления государственным аппаратом, а также исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства имеется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной реформы и сокращения административных структур. Готовится пересмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определении принципиального политического курса и внедрения принципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расширить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный «мозговой центр», а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канцелярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопасности (общее руководство полицией, морской охраной, наркологическим надзором), управление финансового надзора, управление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в целом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета министров секретариата. Во главе каждого министерства находятся министр и два его заместителя — парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром)* и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют преемственность политики и руководства). * Министры финансов, сельского и лесного хозяйства, внешней торговли и промышленности имеют по два парламентских заместителя. Внутренняя организация министерств включает бюро (директораты), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата. Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель министра — профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр — прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не возглавит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм. Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными бывают порой такие связи, может освидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который, находясь под стражей по делу «Локхид», был переизбран в Парламент. Публичная администрация. В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных звеньев: карьерного чиновничества; полуправительственных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов. Отличительные особенности японской публичной службы состоят в том, что: 1) в категорию государственных служащих здесь принято включать не только работников государственного аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежащих государству (служащих государственных железных дорог, работников телевидения, муниципальных школ); 2) по численности государственных служащих Япония уступает странам Западной Европы или США. Эта численность составляет лишь 40% от численности государственных служащих Великобритании и 50% — в ФРГ; 3) система пожизненного найма государственных служащих практически исключает межведомственную мобильность и ротацию кадров и позволяет иметь незначительный по численности персонал государственных служащих всех трех категорий. Несмотря на то, что по сравнению с другими государствами в Японии имеется относительно компактный государственный аппарат, правительственная реформа затронула и его. Реорганизация последнего предусматривает два направления. Одним из них намечено к концу 2002 г. уменьшить штаты государственных служащих на 35,2 тыс. человек (на 4,1%). По второму направлению предусматривается пересмотр системы оплаты труда государственных служащих. Ежегодный доход типичного государственного служащего (6319 тыс. иен при возрасте 40,5 года) предполагается в течение двух лет уменьшить на 69 тыс. иен (на 1,1%). Еще раньше управление по кадровой политике правительства рекомендовало заморозить премию, выплачиваемую чиновникам по итогам года. Правда, указанные изменения коснутся не всех государственных служащих. Правительство рекомендовало поднять на 434 иены ежемесячное содержание тем государственным служащим, которые имеют детей и других иждивенцев. Право на такое повышение имеют около 40% государственных служащих*. * См.: The Japan Times. 2000. Sept. 20.