Общая процедура Конгресса и его палат регламентируется Конституцией США, отдельными законодательными актами, важнейшими из которых являются Акты о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 гг., обычаями, судебными прецендентами, а также постоянными правилами каждой из палат. Следует отметить, что постоянные правила Сената как непрерывно работающего органа формально действуют с самого момента его возникновения, то есть с 1789 г., в то время как постоянные правила Палаты представителей формально принимаются заново каждым ее созывом на одном из первых заседаний палаты после очередных парламентских выборов. Однако фактически такое утверждение кардинальных изменений, как правило, не несет. Конгресс функционирует в сессионном порядке. Каждый год проводится одна очередная сессия. Она начинается в полдень 3 января, если сам Конгресс не установит иного (разд. 4 ст. I и разд. 2 поправки XX Конституции США). Однако в чрезвычайных случаях Президент может созывать палаты или одну из них и в иное время до наступления этого срока. Если же, наоборот, палаты принимают совпадающую резолюцию об отсрочке сессии и между ними по этому вопросу нет единства, Президент сам переносит ее на такое время, какое сочтет необходимым (разд. 3 ст. II Конституции). После начала сессии ее дальнейший ход определяют сами палаты. При этом в соответствии с Конституцией ни одна из них не может без согласия другой отсрочить свои заседания более чем на три дня или назначить их не в том месте, в котором должны заседать обе палаты. Прерывается сессия принятием совпадающей резолюции палат о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Принятие последнего варианта решения фактически означает окончание сессии, то есть объявление парламентских каникул. Сессия длится большую часть года: в соответствии с Актом о реорганизации Конгресса 1946 г. сессия продолжается до 31 июля, если палаты принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие решения принимаются, и сессии продолжаются до начала осени. В Палате представителей действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса одного законопроекта или любого другого вопроса из одной сессии в другую. В Сенате упомянутое правило имеет гораздо более узкую сферу действия — относится только к международным договорам, а также к процедуре дачи согласия на производимые Президентом назначения. Сессия состоит из раздельных заседаний палат. Совместные заседания проводятся лишь в некоторых случаях. Наиболее важные из них — определение результатов президентских выборов и заслушивание посланий Президента. Заседания палат считаются правомочными только при наличии кворума, который в большинстве случаев составляет абсолютное большинство должным образом избранных и принесших присягу парламентариев. В меньшем составе палаты могут лишь принимать решение о переносе заседания с одного дня на другой и «применять к отсутствующим членам предусмотренные каждой палатой меры наказания с целью обеспечить посещение ими заседаний» (разд. 5 ст. I Конституции). По общему правилу, заседания палат проводятся открыто. Однако постоянные правила палат не исключают и закрытых заседаний. Так, в Сенате решение об этом принимает председательствующий, если хотя бы один из сенаторов внесет соответствующее предложение и оно будет поддержано другим сенатором. С целью обеспечения гласности в работе палат в залах их заседаний оборудованы специальные галереи — отдельно для публики и представителей прессы. Из залов по каналам кабельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2 осуществляется прямая трансляция общим объемом вещания приблизительно 2 тыс. часов в год. Вопросы процедуры на заседаниях палат регламентируются их постоянными правилами весьма обстоятельно, особенно в Палате представителей. Заседания палат проводятся ежедневно, кроме субботы и воскресенья, если палатой не будет принято иное решение (об отсрочках заседаний уже шла речь). Каждый день заседания складывается из двух частей — утренней и вечерней. Утром его открывает молитва капеллана палаты. Вслед за этим председательствующий занимает свое место и объявляет регистрацию присутствующих членов палаты с использованием электронной системы. При наличии кворума председательствующий открывает заседание. Его начальной стадией является чтение и исправление неточностей в записях журнала палаты за прошедший законодательный день. По ее завершении палата приступает к следующей стадии заседания — «утренним вопросам», которые включают рассмотрение посланий Президента, докладов и сообщений глав департаментов, иной информации, поступившей в палату. Далее на утреннем заседании палата рассматривает те законопроекты, резолюции и иные материалы, которые остались «на столе председателя», т. е. не были рассмотрены в предыдущий день. Завершает «утренние вопросы» внесение членами палаты петиций, прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов и проектов резолюций палаты. Ровно в полдень заседание прерывается молитвой капеллана палаты. Основной объем законотворческой работы палат приходится на вечернюю часть ежедневных заседаний палат. Повестка дня строится в соответствии с календарями основных законодательных мероприятий палат. По общему правилу, проекты законов, резолюций и иных документов подлежат рассмотрению палатой в той очередности, в которой они были внесены в календари. Этот общий подход корректируется нормами «порядка предпочтительности», представляющего собой систему обычаев, прецедентов и некоторых положений постоянных правил палат о том, какие проекты подлежат первоочередному рассмотрению в палате. В отношении регламентации дебатов между постоянными правилами палат наблюдаются заметные различия. Слово для выступлений предоставляется председательствующим. При этом в Сенате желающий выступить член палаты должен встать и обратиться к председательствующему за разрешением. Председатель предоставляет слово тому из сенаторов, который обратился к нему раньше. В целом постоянные правила Сената достаточно либерально регламентируют процедуру дебатов. Так, они не содержат прямых ограничений, касающихся времени одного выступления, а также отведенного на дебаты по законопроекту в целом; не требуют того, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса (широко известен случай, когда один из сенаторов в 1944 г. в своем выступлении в продолжение двух дней читал Библию). Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушены постоянные правила Сената. Последние все же содержат некоторые ограничения. Каждый сенатор может выступать в течение одного календарного дня не более двух раз. Дополнительно слово предоставляется только с разрешения палаты, принимаемого большинством голосов. Кроме того, ход дебатов может прервать резолюция Сената об их прекращении, процедура принятия которой достаточно сложна. В Палате представителей правила дебатов регламентированы более строго. В выступлениях конгрессмены не могут отклоняться от обсуждаемого вопроса. Продолжительность выступлений не должна превышать одного часа по основному вопросу и пяти минут при обсуждении поправок. Время дебатов распределяется поровну между фракциями. Дебаты прерываются, если палатой принята соответствующая резолюция. Принятие решений в палатах осуществляется путем голосования. Решения, как правило, принимаются абсолютным большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты. Именно так принимаются законопроекты. В отдельных случаях, прямо предусмотренных Конституцией или постоянными правилами палат, необходимо квалифицированное большинство голосов: от числа «должным образом избранных и принесших присягу» членов каждой палаты, например при внесении поправок в Конституцию (2/3), либо от числа присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты — при преодолении президентского вето, принятии решения в рамках процедуры импичмента, одобрении Сенатом международных договоров (2/3) или принятии резолюции о прекращении дебатов (3/5). Наконец, по некоторым вопросам (приостановление положений постоянных правил палаты, внесение поправок к проекту после прекращения дебатов по нему) требуется единогласное решение. В палатах Конгресса применяются пять способов голосования: — голосом, когда его результаты определяются председательствующим по силе выкриков сторонников того или иного варианта решения вопроса (аккламация); — вставанием, при котором сторонники того или иного решения поднимаются со своих мест, а противники продолжают сидеть (подсчет голосов осуществляется соответственно клерком Палаты представителей или секретарем Сената при помощи специально назначенных палатой счетчиков); — разделением, когда члены палаты делятся на группы соответственно своей позиции по вопросу, вынесенному на голосование, и каждая группа проходит мимо счетчиков, подсчитывающих ее численность; — поименной перекличкой, проводимой секретарем (клерком) путем опроса депутатов в случаях, специально предусмотренных Конституцией или постоянными правилами палат (например, при преодолении президентского вето или по требованию 1/5 присутствующих членов палаты — разд. 5, 7 ст. I Конституции США), и предполагающей занесение всех голосов, поданных «за» и «против», в журнал палаты; — наконец, тайной подачей голосов, которая проводится с использованием бюллетеней и применяется только в строго определенных случаях: для избрания Президента и Вице-президента в порядке экстраординарной процедуры, а также председателей постоянных комитетов палат, если этого требует хотя бы один член палаты, а также при выборах фракциями своих лидеров. Перечисленные способы позволяют выделить три формы голосования в палатах Конгресса США: устную, с использованием электронной системы (применяемую только для проведения поименного голосования) и с использованием бюллетеней. Лишь в последнем случае голосование проводится тайно. Законодательный процесс. Свои полномочия Конгресс и его палаты осуществляют путем принятия законов, резолюций, некоторых других документов. Наиболее важными из них, принимаемыми с участием обеих палат, являются, естественно, законы. Право законодательной инициативы, исходя из концепции жесткого разделения властей, формально предоставлено только членам палат Конгресса США. Однако на деле, согласно обычаю, законотворческая деятельность Конгресса во многом предопределяется содержанием ежегодных и иных посланий Президента США. Билли (законопроекты), кроме финансовых, могут вноситься в ту палату, членами которой являются инициаторы. На деле билли нередко вносятся одновременно и представителями, и сенаторами (отсюда двойные обозначения некоторых законов: Смита—Коннели, Тафта—Хартли — по фамилиям инициаторов в обеих палатах). Постоянные правила палат допускают внесение как разработанного проекта, так и законопредложения. Последнее вносится в форме петиции, предлагающей рассмотреть вопрос о целесообразности принятия закона. Если палата вынесет положительную резолюцию по петиции, разработка билля поручается постоянному комитету, профиль деятельности которого соответствует содержанию закона. Процедура внесения билля довольно проста, особенно в Палате представителей, где текст проекта опускается в специальный ящичек — «хоппер», стоящий на столе у клерка палаты. В Сенате внесение законопроектов осуществляется в рамках «утренних вопросов». Оно сопровождается краткой речью сенатора после предоставления ему слова председательствующим. Вторая стадия законодательного процесса — обсуждение билля — наиболее объемна. В каждой палате билль проходит три чтения, проводимых, как правило, в три различных дня. В ходе первого чтения клерк Палаты представителей или секретарь Сената зачитывают лишь название проекта, после чего обсуждается целесообразность его принятия в той концепции, которая предложена. Затем вопрос ставится на голосование. Если билль принят в первом чтении, он направляется в постоянный комитет, соответствующий профилю проекта. Второе чтение в каждой палате начинается с оглашения текста законопроекта клерком (секретарем) палаты. После этого председатель или докладчик комитета излагает предложения о поправках, выработанные комитетом. Постоянные правила палат устанавливают, что доклад постоянного комитета по законопроекту не может рассматриваться палатой ранее чем через два календарных дня (не считая суббот, воскресений и праздничных дней) после того, как члены палаты получат его в отпечатанном виде. После оглашения доклада комитета происходит постатейное обсуждение законопроекта. В ходе дебатов депутаты высказываются по поправкам, предложенным комитетом, и выдвигают собственные предложения о поправках. Предлагаемые поправки не должны противоречить содержанию проекта в целом. Поправка включается в текст проекта в случае ее одобрения большинством голосов присутствующих членов палаты. После завершения второго чтения законопроект вновь передается в постоянный комитет. Последний может дорабатывать его лишь в редакционном отношении. Только редакционные поправки допустимы и в ходе третьего чтения. Палата может вернуться ко второму чтению, то есть к внесению поправок по существу, только приняв об этом единогласное решение. Третье чтение завершается голосованием по вопросу о принятии билля. Билль должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Поэтому билль, одобренный одной палатой, направляется в другую. Если вторая палата одобряет его, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) билль передается Президенту. Если законопроект отклоняется одной из палат, то его текст вместе с предложенными поправками возвращается в палату, первоначально принявшую его. Она может согласиться с поправками либо отклонить их. В последнем случае созывается согласительный комитет. Выработанный им текст билля ставится на голосование в палатах. Они не вправе его изменить. Если в предложенной согласительным комитетом редакции текст законопроекта не будет принят обеими палатами, то либо создается новый согласительный комитет (в случае принятия обеими палатами совпадающей резолюции об этом), либо билль считается отвергнутым. Как видно, в законодательном процессе палаты американского Конгресса равноправны: закон может быть принят только с согласия обеих палат. Получив принятый в идентичной редакции билль, Президент должен подписать его в течение 10 дней (не считая воскресных дней). С момента подписания Президентом акт приобретает юридическую силу, если в нем самом не указано иного срока. Но в течение этого срока Президент может отклонить закон, использовав право вето. В этом случае закон с возражениями Президента отправляется в ту палату, в которую он был внесен. По общему правилу, Президент может отвергнуть только весь закон целиком: Конституция выборочного вето не предусматривает. Конституция США предусмотрела отлагательный характер вето Президента: оно может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия палатами билля, причем сначала той, в которую он был внесен. Билль должен быть принят поименным голосованием в прежней редакции, то есть без учета замечаний Президента, 2/3 голосов членов каждой палаты, присутствующих на данном заседании и участвующих в голосовании. В этом случае билль сразу после одобрения палатами становится законом, то есть вступает в силу без подписи Президента. Такое же последствие (вступление закона в силу) наступает и в том случае, если в течение 10 дней, отведенных для подписания актов парламента, Президент не подпишет законопроект и не вернет его в Конгресс (разд. 7 ст. I Конституции). Данное правило не распространяется на те случаи, когда билль поступил к Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии. Дело в том, что в данной ситуации срок, отведенный Президенту для подписания билля, не успеет истечь к концу сессии, а постоянные правила Палаты представителей, как уже упоминалось, устанавливают правило дисконтинуитета в отношении биллей. Поэтому в данном случае президентское вето приобретает по сути абсолютный характер. Такую разновидность президентского вето называют в США «карманным» (Президент как бы кладет билль в карман). Впрочем, он может впоследствии все же подписать билль и ввести его в действие. В целом практика показывает, что президентское вето — это весьма мощное орудие воздействия главы исполнительной власти на законодательный процесс. До начала 90-х гг. президенты применяли вето 1421 раз. И только в 103 случаях Конгрессу удалось преодолеть его*. * См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 40.