Плебисцит назначается Национальным конгрессом, а референдум разрешается им.

§ 5. Федеральные государственные органы 47. 1. Национальный конгресс 48. 2. Президент республики 49. 3. Федеральная судебная система 50. 4. Счетный трибунал Союза

. Национальный конгресс

Статус бразильского парламента — Национального конгресса определяется в гл. I «О законодательной власти» разд. IV Конституции «Об организации властей«. Формирование. Национальный конгресс включает две палаты: Палату депутатов, являющуюся органом общенационального представительства, и Федеральный сенат — палату представительства субъектов федерации. Продолжительность легислатуры составляет четыре года. Нижняя палата Национального конгресса — Палата депутатов состоит из представителей народа, избранных по пропорциональной системе в каждом штате, в каждой территории и в федеральном округе. Число депутатов, как и представительство территориальных единиц в Палате, устанавливаются дополняющим законом, который принимается в течение года, предшествующего выборам. Представительство штатов и федерального округа должно быть пропорционально численности их населения и составляет от 8 до 70 депутатов. Каждая территория избирает четырех депутатов. В настоящее время Палата депутатов насчитывает более 500 депутатов. Мандаты распределяются по правилу наибольшей средней с учетом преференций, полученных кандидатами списка. В случае открытия вакансии она замещается кандидатом того же партийного списка, по которому получил мандат выбывший депутат. Верхняя палата — Федеральный сенат включает 81 члена, избираемых на 8 лет по норме: три сенатора от каждого штата и от федерального округа; палата обновляется каждые четыре года, причем сначала на 1/3, а затем на 2/3. Вместе с сенатором избираются два его заместителя. Выборы сенаторов проводятся по мажоритарной системе. Когда происходит обновление 2/3 палаты, то каждый избиратель голосует за двух кандидатов, один из которых считается первым. Если место в палате становится вакантным, то оно занимается заместителем. Если вакансия возникла, когда до новых всеобщих выборов остается более 15 месяцев, проводятся частичные выборы на оставшийся период. Полномочия. В соответствии с традицией, идущей от Конституции США, действующая бразильская Конституция специально устанавливает полномочия Национального конгресса, что, скажем, для европейских конституций не типично. Но если в США компетенция Конгресса — это по существу компетенция Союза (по крайней мере по кругу предметов ведения), то в Бразилии значение конституционного установления компетенции Национального конгресса этим не исчерпывается. Дело в том, что в компетенции Национального конгресса вычленяются две группы полномочий. Первая группа — это те полномочия, которые Национальный конгресс осуществляет с последующей санкцией Президента республики. Они определены в 14 пунктах ст. 48 Конституции (система налогов, сбора и распределения доходов, среднесрочное планирование и государственные финансы, границы, имущество Союза, численность Вооруженных сил, амнистия и др.). Реализуются эти полномочия в основном посредством закона. Вторая группа — это исключительные полномочия Национального конгресса, определенные в 17 пунктах ст. 49 Конституции (окончательное решение о международных договорах, серьезно обременяющих государство или его имущество, дача разрешения Президенту на определенные действия, связанные с внешней политикой и обороной, одобрение декрета о состоянии защиты или федерального вмешательства, отмена нормативных актов исполнительной власти, выходящих за пределы регламентарной власти или делегированного законодательства, утверждение денежного содержания парламентариев, Президента, Вице—президента и министров, надзор и контроль непосредственно или через какую—либо из палат за актами исполнительной власти, включая косвенную администрацию, выборы 2/3 состава Счетного трибунала и др.). Значительная часть этих полномочий реализуется посредством индивидуальных актов. Кроме полномочий Национального конгресса в целом, Конституция определяет также исключительные полномочия каждой из его палат. Так, согласно ст. 51 Конституции Палата депутатов голосами 2/3 своих членов возбуждает процесс против Президента и Вице—президента республики и государственных министров, истребует отчет Президента, если он не представлен Национальному конгрессу в течение 60 дней после открытия сессии, вырабатывает свой регламент, принимает решения о своей организации и организации своего аппарата, избирает членов Совета республики. Круг исключительных полномочий Федерального сената (ст. 52 в ред. Конституционной поправки № 23 1999 г.) значительно шире: 14 позиций против пяти у Палаты депутатов. Он судит Президента и Вице—президента республики за должностные преступления, а также государственных министров и командующих Военно—морскими, Сухопутными и Военно—воздушными силами за такие же преступления и связанные с ними, предварительно одобряет тайным голосованием после публичного обсуждения кандидатуры на должности магистратов в предусмотренных Конституцией случаях, указанных Президентом судей Счетного трибунала Союза, губернаторов территорий, председателя и директоров Центрального банка, Генерального прокурора республики, указанных законом других должностных лиц, а также руководителей постоянных дипломатических представительств (последних на закрытом заседании), решает ряд финансовых вопросов, приостанавливает исполнение полностью или частично законов, признанных неконституционными окончательным решением Федерального верховного трибунала, одобряет абсолютным большинством при тайном голосовании досрочное освобождение от должности Генерального прокурора республики, вырабатывает свой регламент и принимает решения о своей организации и организации своего аппарата, избирает членов Совета республики. Когда Федеральный сенат судит должностных лиц, председательствует в нем председатель Федерального верховного трибунала, решение об осуждении принимается 2/3 голосов, а наказанием служит утрата должности с запрещением в течение 8 лет выполнять публичные функции, что не исключает возможности применения других судебных санкций (ст. 52 Конституции). Национальному конгрессу принадлежит право аудиторского, финансового, бюджетного, операционного и имущественного контроля в Союзе и органах прямой или косвенной публичной администрации; критерии контроля — легальность, законность, экономическая своевременность предоставления субсидий и отказа от доходов; он осуществляется Национальным конгрессом посредством внешнего контроля. Этот контроль, лежащий на обязанности Национального конгресса, осуществляется с помощью Счетного трибунала Союза, о котором будет сказано ниже — в п. 4 настоящего параграфа. Статус парламентариев. Депутаты и сенаторы неприкосновенны независимо от их мнений, высказываний и голосования. По получении мандата они не подлежат аресту, если не застигнуты на месте преступления (в этом случае не допускается освобождение под поручительство), и не подлежат уголовной ответственности без согласия соответствующей палаты. Если в согласии отказано или решение не принято, срок давности прерывается до окончания срока мандата. В случае задержания на месте преступления документы направляются в течение 24 часов в палату, чтобы она тайным голосованием и большинством своих членов дала разрешение на содержание под стражей и привлечение к уголовной ответственности или отказала в нем. Уголовные дела депутатов и сенаторов рассматриваются Федеральным верховным трибуналом. Депутаты и сенаторы не обязаны свидетельствовать о сведениях, полученных или предоставленных ими при осуществлении своего мандата, равно как и о лицах, которые им доверили информацию или которым они предоставили ее. Мобилизация парламентариев в Вооруженные силы, даже если они являются военнослужащими и даже во время войны, зависит от предварительного согласия соответствующей палаты. Их иммунитеты сохраняются во время военного положения и могут приостанавливаться только по решению 2/3 членов соответствующей палаты в случае действий вне местонахождения Конгресса, которые несовместимы с применяемыми мерами военного положения. После получения мандата парламентарии не могут подписывать или сохранять контракты с юридическими лицами публичного права, автономными учреждениями государства, публичными предприятиями, смешанными хозяйственными обществами или предприятиями — концессионерами публичных служб, за исключением тех случаев, когда соглашения подпадают под единые оговорки. Они не могут также принимать или выполнять оплачиваемые должности или функции, занимать рабочие места, включая те в перечисленных организациях, с которых могут быть уволены решением вышестоящего органа или должностного лица. С началом осуществления мандата они не могут быть собственниками, обладателями контрольных пакетов акций или директорами предприятий, получающих выгоду от контракта с юридическим лицом публичного права, или выполнять в таком предприятии какие—либо оплачиваемые функции, а также оказывать покровительство этим организациям в делах, где они суть заинтересованная сторона. Депутат или сенатор не может обладать более чем одним выборным публичным постом или мандатом. Депутат или сенатор утрачивает мандат, если нарушает установленные запреты, если его поведение несовместимо с достоинством парламентария, если он без разрешения отсутствует на 1/3 очередных заседаний законодательной сессии палаты, в случае лишения или приостановления политических прав, а также постановления органа избирательной юстиции, когда это «предусмотрено Конституцией, наконец, если он осужден вступившим в силу приговором. С достоинством парламентария несовместимо наряду со случаями, установленными регламентом, злоупотребление прерогативами парламентария или получение недолжных выгод. В случаях нарушения запрета совмещать должности, неподобающего поведения и осуждения уголовным судом вопрос об утрате мандата решается палатой тайным голосованием и абсолютным большинством голосов по заявлению ее бюро или политической партии, представленной в Национальном конгрессе; при этом заинтересованный депутат или сенатор обладает правом на полную защиту. В случаях пропуска заседаний и осуждения избирательным трибуналом вопрос об утрате мандата решается бюро соответствующей палаты по его инициативе или по заявлению любого его члена или политической партии, представленной в Национальном конгрессе; при этом заинтересованное лицо обладает правом на полную защиту. В то же время парламентарий не утрачивает своего мандата, если он назначен на пост государственного министра, губернатора территории, секретаря (должностного лица, выполняющего функции, аналогичные функциям министров в Союзе) штата, федерального округа, территории, префектуры столицы или главой временной дипломатической миссии либо получил от палаты разрешение отсутствовать вследствие болезни или без сохранения парламентского вознаграждения по мотивам частного характера; в последнем случае отсутствие не должно превышать 120 дней законодательной сессии. В случае назначения на должность он по своему выбору получает либо жалованье по должности, либо парламентское вознаграждение. Если парламентарий занял должность или получил разрешение отсутствовать более 120 дней, вместо него действует заместитель. Бразильские парламентарии не могут быть отозваны. Чтобы уйти в отставку, они должны направить соответствующее письмо председателю своей палаты или объявить о своей отставке на ее заседании. Отставка считается принятой со времени опубликования об этом в официальном вестнике. Если же заявление об отставке подано во время производства по лишению мандата, рассмотрение заявления приостанавливается до окончания указанного производства. Организация. Национальный конгресс и его палаты избирают свои бюро (as Mesas) и временные и постоянные комиссии с учетом, насколько возможно, численности представленных в палатах партий и парламентских блоков. Свои бюро палаты избирают на два года без права членов бюро на немедленное переизбрание на ту же должность. Бюро Национального конгресса состоит из председателя Федерального сената, первого вице—председателя Палаты депутатов, второго вице—председателя Сената, первого и третьего секретарей Палаты и второго и четвертого секретарей Сената*. * См.: de Moraes A. Op. cit. P. 348. Комиссиям Национального конгресса предоставлено право обсуждения (что является обычным) и принятия проектов законов, от рассмотрения которых согласно своему регламенту отказался пленум палаты, если обратного не требует 1/10 ее членов. Другими словами, комиссии могут законодательствовать, принимая соответствующие акты. Эта практика, очевидно, навеяна аналогичными нормами ряда европейских конституций (Италии 1947 г., Испании 1978 г. и Португалии 1976 г.). Комиссии могут проводить публичные слушания с приглашением организаций гражданского общества; приглашать государственных министров для получения информации по вопросам, относящимся к их полномочиям; принимать петиции, заявления, представления или жалобы на действия или упущения властей или публичных организаций. Комиссии могут получать свидетельские показания от любого органа власти или любого гражданина. Они рассматривают программы работ, национальные, региональные и отраслевые планы развития и получают по ним заключения. Следственные комиссии создаются палатами раздельно или совместно по ходатайству 1/3 их членов для выявления определенного факта или на установленный срок. Эти комиссии могут проводить расследования, обладая правами, присущими органам судебной власти, и в необходимых случаях направляют свои заключения в прокуратуру для привлечения правонарушителей к гражданской или уголовной ответственности. Во время парламентских каникул действует представительная комиссия, избираемая палатами на последнем очередном заседании законодательной сессии; состав этой комиссии, насколько возможно, отражает представительство партий, а полномочия устанавливаются в общем регламенте Национального конгресса. В каждой из палат Конгресса имеется около 20 комиссий, причем их специализация не совпадает с кругом ведения министерств. В регламентах не установлено ограничений для участия парламентариев в комиссиях, но на практике обычно парламентарий работает в одной комиссии. Общая процедура. Конгресс работает в сессионном порядке, заседая ежегодно в столице федерации с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если дата приходится на субботу, воскресенье или праздничный день, начало или окончание сессии переносится на следующий рабочий день. Из общего правила есть исключение: законодательная сессия не может закрыться до тех пор, пока не будет принят проект закона о бюджетной директиве. По общему правилу, палаты заседают раздельно. Случаи совместных заседаний, однако, достаточно многочисленны. Депутаты и сенаторы собираются вместе: для торжественного открытия законодательной сессии; для принятия регламента совместных заседаний и урегулирования порядка образования совместных служб палат; для принятия присяги Президента и Вице—президента республики; для заслушивания сообщения о вето Президента республики и принятия решения в отношении него. На совместном заседании палат председательствует председатель Федерального сената; другие обязанности на таких заседаниях выполняются попеременно равноценными должностными лицами Палаты депутатов и Федерального сената. Каждая из палат собирается на подготовительное заседание начиная с 1 февраля первого года начала легислатуры для принятия присяги своих членов и избрания своих бюро. Созыв Национального конгресса на внеочередную сессию производится: — председателем Федерального сената в случаях, когда изданы декреты о состоянии защиты или о федеральном вмешательстве, в случаях требования об уполномочии ввести военное положение и для вступления в должность Президента и Вице—президента республики; — Президентом республики, председателями палат или по ходатайству большинства членов обеих палат в случаях срочности или публичного интереса исключительной важности. Во время внеочередной сессии Национальный конгресс рассматривает лишь те вопросы, ради которых он был созван. Конституционная поправка № 19 1998 г. запретила выплачивать в этих случаях повышенное вознаграждение парламентариям. Законодательный процесс. В законодательной области обе палаты Национального конгресса равноправны. Конгресс принимает значительное число законов, имеющих различные названия и статус. Согласно ст. 59 Конституции парламент разрабатывает и принимает следующие категории законов: — поправки к Конституции; — дополняющие законы; — обычные (ordinarias) законы; — делегирующие законы; — временные меры; — законодательные декреты; — резолюции. Порядок разработки, редактирования, изменения и кодификации законов регулируется согласно Конституции дополняющим законом. Такой закон, изданный в 1995 г., направлен на уменьшение числа законов и поглощение одних законов другими. О значении и особенностях некоторых законов мы уже говорили (о конституционных поправках и о дополняющих законах, например, в п. 2 § 1; о временных мерах будет сказано в следующем пункте, посвященном исполнительной власти). В бразильской литературе высказано суждение (Село Бастосом) о том, что между перечисленными видами законов нет иерархии, поскольку каждый вид регулирует точно очерченную группу общественных отношений, не совпадающую с отношениями, регулируемыми другими видами законов*. Это утверждение представляется сомнительным: вполне возможно, что конституционная поправка или принцип дополняющего закона будут нуждаться в конкретизации обычными законами, которые явно оказываются на более низкой ступени иерархии. * См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 304.