Американский историк Артур М. Шлезинджер в предисловии к своей нашумевшей книге «Имперское президентство» писал, что в американской политической истории вечной проблемой остается вопрос о том, «как правительство, основанное на разделении властей, можно было заставить работать» 1. А. Шлезинджер не без иронии замечает, что отцы-основатели, будучи добрыми ньютонианцами, уповали на то, что задуманный ими механизм сдержек и противовесов будет работать в силу инерции. Однако история показала: этот механизм функционирует не благодаря действию сил инерции, а вследствие его изменчивости и приспособляемости. Он видоизменялся, по словам Вудро Вильсона, «под давлением жизни».
1 Schlesinger A.M., Jr. The imperial presidency. N.Y., 1974. P. 9.
§ 4. Механизм взаимодействия
исполнительной и законодательной ветвей власти
в рамках системы сдержек и противовесов
Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порой поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: «Если доктрина разделения властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия» 1. А это институционное действие имело одно главное направление — усиление исполнительной ветви власти.
1 Oregon Law Review. 1979. Spring. N 3. P. 220.
Система сдержек и противовесов не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определенное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает «постоянную партизанскую войну» между исполнительной и законодательной ветвями власти 1. Но все это для преодоления тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время Уотергейтского кризиса писал по-другому: «Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Опыт довольно быстро показал, что система сдержек и противовесов вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, но что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской Республике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции президентской власти настолько подозрительной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Конституционное президентство… стало имперским президентством» 2.