Системный подход ориентирует на создание таких структур управления, при которых вся совокупность функций обеспечивает достижение конечной цели. Интересы целого имеют приоритет перед частными задачами. Упор делается не столько на отдельные организационные звенья или функции, сколько на улучшение их взаимодействия, на интеграцию, объединение всех видов деятельности, необходимых для достижения той или иной цели.
Организационно правовым средством оформления и юридического закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.
Категория «штаты органов исполнительной власти (или органов управления)» включает в себя три взаимосвязанные категории: типовые штаты, штатные контингенты и штатные расписания.
Типовые штаты представляют собой технико экономические и организационно правовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производственным и административно управленческим персоналом в форме коэффициента (например, одна единица административно управленческого персонала на 10, 15, 20 обучающихся, лечащихся, работающих в государственных социально культурных учреждениях и на предприятиях).
Штатные контингенты представляют собой технико экономические и организационно правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным органам управления и т.д. В соответствии с типовыми штатами и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими руководителями органов исполнительной власти штатные расписания.
Штатные расписания органа исполнительной власти представляют собой утвержденный руководителем органа исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливается должностной оклад и назначается определенная сумма денежного содержания каждому из служащих этого органа 87 .
87 Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 171.
Правильное нахождение численности управленческого персонала, соотношения его различных категорий, состава служащих по профессии, специальности, квалификации требует тщательного предварительного изучения содержания деятельности органа исполнительной власти, четкого распределения функций, прав и обязанностей между его структурными частями, выявления уровня знаний и организаторских способностей людей, необходимых для выполнения этих функций и полномочий. Только такой подход позволяет установить не штатную численность вообще, а дифференцированные по кругу обязанностей группы людей. Чем лучше подобран личный состав органа исполнительной власти, чем он правильнее распределен по его структурным звеньям и чем эффективнее налажено их взаимодействие, тем меньше требуется самих работников. С другой стороны, законы менеджмента определяют, что один человек в состоянии успешно руководить ограниченным числом подчиненных. Если это число превышает определенную норму, то возникает потребность в увеличении числа руководителей, в дроблении структуры.
На практике, особенно при образовании нового органа (структурного звена), перечень его основных задач и функций устанавливается в самой общей форме (нередко орган создан, а положение о нем отсутствует), штатная численность, определенная, образно выражаясь, «на глазок», порождает элементы субъективизма при формировании организационной структуры. Отдельные подразделения органа исполнительной власти развиваются за счет других, нарушается правильное соотношение между руководящим, оперативным и обслуживающим персоналом, соответствие требований по должности, квалификации служащего. Разработка типовых структур и нормативов штатной численности в зависимости от объективных показателей работы содействует устранению этих недостатков, нахождению таких структур и штатов, которые отвечают конкретным условиям работы.