1 Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2007. С. 115.
2 Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.
3 Российская газета. 2005. 29 января.
К политическим предпосылкам, определяющим новацию отрасли права социального обеспечения, относится и реализация в правовой системе принципа федерализма как важнейшего политического принципа, определяющего основы государственного устройства. Согласно Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, защита семьи относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, во-первых, определение сферы исключительного федерального правотворчества, которая обычно очерчивается рамочными федеральными законами по основным видам социального обеспечения. Так, в соответствии с Законом «О государственной социальной помощи» (1999 г.) к ведению Российской Федерации отнесено установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ. Закон «О занятости населения» (1991 г.) устанавливает основания и порядок признания граждан безработными и основания и порядок выплаты пособия по безработице, т.е. федеральным законодательством определяются минимальные и обязательные в Российской Федерации нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы. Иными словами, имеются в виду вопросы социального обеспечения и социальной защиты населения, которые требуют единообразного решения при руководстве из центра.
Кроме того, совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование социального обслуживания населения, при этом устанавливают государственные стандарты. Согласно Закону «О занятости населения» органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают временную занятость населения путем организации общественных работ. Кроме того, субъекты РФ вправе также устанавливать условия и порядок выплаты пособия по безработице, усиливающие социальную защиту граждан. На основании Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении» (2001 г.) субъектам РФ предоставлено право устанавливать условия назначения пенсии государственным служащим этих субъектов и т.д.
К сфере регионального и местного нормотворчества следует отнести и вопросы, которые федеральным законодательством не урегулированы. К этим вопросам относится, например, социальная поддержка многодетных и молодых семей. При этом субъекты РФ и органы местного самоуправления за счет средств своего бюджета вправе повышать уровень социально-обеспечительных гарантий по сравнению с минимальным федеральным уровнем.
Таким образом, разграничение сфер исключительной и совместной компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных органов должно обеспечить комплексную социальную защиту населения. При этом распределение и перераспределение социальных функций между федеральным, региональным и местным уровнями должны подкрепляться соответствующими источниками финансирования в рамках бюджетной системы РФ. Источниками финансирования тех или иных видов социального обеспечения соответственно выступают государственные бюджеты (федеральный и субъектов РФ) и местные бюджеты. Нарушение принципа сбалансированности социального обеспечения по уровням его регулирования (федеральный, региональный и местный) неизбежно повлечет социальное неравенство. Яркий пример — реализация упомянутого Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, который вызвал «поток» обращений граждан в Конституционный Суд РФ. Сама по себе идея переноса центра тяжести распределения форм социальной помощи населению с федерального уровня на региональный вполне обоснованна исходя из адресности этого вида социального обеспечения и учета уровня жизни, условий, сложившихся в данном регионе. Конституционный Суд в этой части особо подчеркнул, что при переходе к новому правовому регулированию мер социальной поддержки (от федерального уровня к региональному) должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами РФ мер социальной поддержки 1 .