Эта статья представляла собой своеобразную petra sca№dali в дореволюционной доктрине государственного права. Так, А.С. Алексеев прямо признавал за генерал-губернатором надзаконность положения, оправдывая его особым доверием Императора к данному лицу, в связи с чем писал: «…если губернатору поручается надзор за деятельностью местных учреждений во имя закона и он, отправляя этот надзор, должен руководствоваться только точными предписаниями закона, то генерал-губернатор контролирует и направляет деятельность подчиненных ему правительственных органов не только во имя закона, но и во имя высшего правительственного интереса, в который он должен быть посвящен» [Алексеев. 1892. С. 423]. Но позднее, например, по мнению С.А. Эгиазарова, эту статью Св. зак. следовало понимать только как обязанность «наместника заботиться о законности во всех сферах управления» [Эгиазаров. 1907. 1 : 40].

Представляется, что данная проблема проистекала из общей невозможности разрешить в праве, четко определив с его помощью, случаи так называемого действия органов управления по собственному усмотрению. Несомненным представляется, что главным основанием к подобного рода действиям является норма, наделяющая данный орган общей компетенцией, но при этом становится практически невозможным ограничить право самого органа судить о собственной компетенции в порядке ее применения к конкретным случаям. Эффективность управления того требует. Проблема, следовательно, в том, чтобы законодательство поспевало за действиями органов, post factum подтверждая, отменяя или запрещая вновь созданные по усмотрению нормы. Проблема своим появлением обязана двойственному пониманию категории «законность»: законность — это точное исполнение того, что сказано в тексте закона, или законность — это только основание к тому, чтобы исполнить предписанное законом действие. Иными словами, законность в первом случае подразумевает под собой точный перечень действий, упомянутых в акте, уклонение от которого наказуемо, а во втором случае законность — это только указание на то, каким образом могут совершаться действия, номенклатура которых не может быть нормальным законодателем точно определена и даже предусмотрена.

Исторически проблема, обозначенная выше, разрешалась скорее по второму типу, не случайно законодатель устанавливал весьма высокие требования к нравственности наместника: «Словом сказать: нося должность Главнокомандующего, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование народу» (ст. 82 Уч. губ.).

Исторически уже при введении Учреждения для управления губерниями в 1781 г. наместничества учреждались не для каждой губернии, а для двух сразу, т.е. 40 губерний были поделены на 20 наместничеств. Правда, в Московской губернии было введено отдельное наместничество. При Павле в 1797 г. наместничества повсеместно уничтожаются (за исключением Москвы). Указом от 9 сентября 1801 г. учреждается должность военного губернатора (просуществовала до 1874 г.), что представляло собой некоторое видоизменение старой должности генерал-губернатора, упор в этом случае делался на военное управление. После указанной даты генерал-губернаторы снова назначаются на места, но уже в окраины Империи, в центре генерал-губернаторства нередко учреждаются для трех и более губерний. Например, Новороссийское наместничество объединяло губернии Херсонскую, Екатеринославскую и Таврическую, Указом от 18 апреля 1809 г. один наместник был назначен для губерний Новгородской, Ярославской и Тверской. Своеобразный рекорд был поставлен в 1819 г., когда наместничество было учреждено сразу для пяти губерний: Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Несколько польских губерний входили в Варшавское генерал-губернаторство после 1864 г. Окончательно должность генерал-губернатора как чрезвычайного органа местного управления закреплена была в Наказах губернаторам 1837 и 1853 г. Эти два Наказа в части, касающейся положения генерал-губернатора, вошли в состав Общего учреждения губерний второго тома Свода законов.