Формирование органов городского общественного управления производилось, как мы уже говорили, посредством тайных, прямых, но цензовых выборов. В основу последнего положения был взят порядок, принятый в то время в Пруссии. Право голоса даровалось русским подданным, 25 лет от роду; главным же условием считалось наличие имущественного ценза — обложенной городским сбором недвижимости (ст. 17 Гор. пол. 1870 г.). Женщины не лишались права голоса, но пользовались им через уполномоченных, передавая свой ценз (ст. 20 Гор. пол. 1870 г.). Церковь и юридические лица, имеющие облагаемые городскими сборами недвижимые имущества, также могли назначать на избирательные собрания своих представителей. Значительное отличие после 1892 г. от прежнего порядка составляло положение, вводившее процентное ограничение для нерусских народностей и нехристианских вероисповеданий. Например, ст. 35 Гор. пол. 1870 г. устанавливала, что гласным городской Думы избирается каждый, имеющий право голоса на выборах, фактически этим выравнивалось активное и пассивное избирательное право; но одновременно устанавливалось, что «число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети общего числа гласных». После 1892 г. данный порядок был ужесточен, в связи с чем таких гласных полагалось иметь не более 1/5 от общего их числа. Безусловно, этим ограничивалось право представительства инородцев в городских учреждениях, что никак нельзя считать позитивным в деле укрепления государственного здания Империи.

Для членов городской управы и особенно для ее головы вводились изначально точно такие же охранительные меры. Так, согласно ст. 88 Гор. пол. 1870 г. евреи не могли быть ни избираемы в городские головы, ни исполнять их должности. Однако самым главным в избирательной системе органов городского самоуправления был ценз. Согласно ст. 17 Гор. пол. 1870 г. избиратели должны были обладать имущественным цензом в виде недвижимости, подлежащей обложению в пользу города, либо иметь в городе дело, с которого также уплачивался указанный сбор. Конкретно сумма сбора, уплачиваемого в казну и дававшего право голоса, в самом законе не указывалась, но ст. 24 упорядочивала производство выборов, вводя систему цензовых курий. В первую цензовую курию входили лица, платившие самые высокие ставки узаконенных сборов и все вместе составлявшие не менее 1/3 всей суммы городских сборов. Ко второй цензовой курии соответственно относились плательщики меньших ставок налогов, но, как и первая курия, в совокупности платившие другую треть узаконенных сборов. В третью курию, самую многочисленную, входили остальные налогоплательщики, на совокупную долю которых приходилась последняя треть всех городских сборов. Данная система была цензовой, каждая курия избирала равное число гласных, но не от равного числа избирателей.

После 1892 г. цензовый характер демократии ужесточился еще более. Избирателей перестали делить на курии, но были введены жесткие цензовые ставки. Так, правом голоса в обеих столицах стали обладать лица, платившие не менее 3 тыс. руб. годового сбора с недвижимости, для губернских городов с населением свыше 10 тыс. жителей и города Одессы этот ценз составлял не менее 1,5 тыс. руб., для уездных городов — 1 тыс. руб., для остальных городов — 300 руб. (ст. 24 Гор. пол. ред. 1892 г.).