Наконец, определенным достижением парламентской культуры России следует признать тот факт, что многие постановления Наказа Думы — ее регламента — были выработаны самой практикой; сюда относятся способы голосования, культура думских дискуссий, иногда, впрочем, и она страдала, и многое другое. Напоследок укажем, что Дума постепенно училась работать; если Первая ее легислатура показала еще низкую результативность самой законодательной работы, то Вторая легислатура значительно исправила этот недостаток. По этому поводу могут быть приведены следующие цифры эффективности работы, высчитанные в свое время А. Пиленко.

	I Дума	II Дума
опоздания	2026 мин.	920 мин.
время работы	11631 мин.	14930 мин.

Источник: [Пиленко. 1907. 1 : 40; 1908. 2 : 57 — 58].

Время показывает, что, не случись Февральская революция, Дума вполне могла бы превратиться в надежный оплот демократии и государственности в России.

§ 3. Высшая правительственная власть в Российской империи

Место и роль правительства в системе органов государственной власти Российской империи.

В России все время существования Петербургской империи отсутствовал четко оформленный институт коллегиальности министров, известный как правительство — gover№eme№t в западных аналогах. Краткий период истории «думской монархии» можно в этой связи рассматривать только как начальный этап формирования органа, координирующего деятельность ведомств центрального государственного управления. Во многом такая ситуация объяснялась характером власти Императора и его положением среди других органов государственной власти. Старая редакция Основных государственных законов гласила, что русский монарх «есть монарх самодержавный и неограниченный» (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. 1 Св. зак. ред. 1832 — 1892 гг.), при этом в силу ст. 80 ред. 1892 г., «власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю». Таким образом, Император лично руководил деятельностью подчиненных «мест управления», как тогда говорили. Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.

Конечно, во многом становление коллегиальной системы организации высшего правительственного органа обусловлено было появлением и укреплением института парламентаризма, когда министры, формально оставаясь слугами короны, ее советниками, тем не менее несли политическую ответственность перед парламентом. Одновременно с этим формировался и другой принцип организации правительства, обычно обозначаемый через английскую формулу: Ki№g i№ the Cou№cil. Под последним подразумевалось, что министры в своем общем собрании под председательством монарха образуют единую и солидарную корпорацию — по сути формальное правительство, позднее обозначаемое как исполнительная ветвь общегосударственной власти. Именно солидарная организация правительственной власти делала ее нечто большим, чем власть каждого отдельного министра, так как таким образом совместное заседание всех министров могло принимать решения по вопросам, выходившим за рамки компетенции каждого из них.

Место такого соединенного собрания всех министров под председательством главы государства внутри системы органов государственной власти определяется обычно как высший орган исполнительной власти. Именно такому органу неформально поручается исполнение задач, вытекающих из исполнения законов, формально же исполнение каждого закона по-прежнему вверяется ведомству отдельного министра. В то же время этот орган присваивает себе и некоторые высшие прерогативы главы государства, вернее, он сам их делегирует ему в силу факта своего председательствования. В государствах, для которых характерна самостоятельная роль его главы, предусмотрено, конечно, подчиненное положение корпорации министров, при этом министры продолжают оставаться официальными советниками или помощниками главы государства, посредством которых он реализует собственные полномочия, либо непосредственно, либо делегируя их министрам, фактически соединенной корпорации министров.