В порядке же специального управления Империя подразделялась на восемь судебных округов во главе с судебными палатами (после реформы 1864 г.), на девять военных округов (после военной реформы 1874 г.), по состоянию на 1907 г. страна имела 12 учебных округов, имперские железные дороги подразделялись на восемь отдельных железнодорожных округов.
Особенностью России до 1917 г. было то, что сословные учреждения имели отношение к территориальному управлению, дорогу к этому проложил Петр Великий. Так, губернские и уездные предводители дворянства со времен Жалованной грамоты дворянству 1785 г. участвовали в управлении губернией и уездом, после земской реформы их роль в этом деле только усилилась, города с 1785 по 1870 г. также имели сословное управление. С 1861 г. в России введено было сословное самоуправление крестьян, которое имело территориальную основу в виде волостей, последние просуществовали до 1917 г., из нескольких волостей, собственно, состоял уезд.
§ 2. Местное управление Российской империи
Общие тенденции развития.
Период Империи в отечественной литературе однозначно охарактеризован как период расцвета бюрократизма и централизации в управлении страной. Другой, казалось бы, неизбежный вывод, который вытекал из этого определения, заключался в наличии жесткой и строго иерархической системы органов управления, что, однако, не относится к самому типу власти. Вместе с тем давно уже было замечено, что подобная картина совершенно далека от истины. Российская империя ни в один из своих периодов двухсотлетней истории так и не смогла стать окончательно жестко унитарным государством с единым центром управления. Наоборот, все время ее существования можно наблюдать своеобразное соревнование и на государственном и на местном уровнях двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Несмотря на прилагаемые усилия в пользу той или другой, ни одна из них — так и не приобрела главенствующего положения, судя по всему, они находились в стабильном равновесии по отношению друг к другу, что во многом может считаться самостоятельной тенденцией в местном управлении периода Империи.
Такая своеобразная тенденция зародилась уже при основании Империи. П.Н. Милюков совершенно верно указал, что реформа местных учреждений при Петре Великом повлекла за собой резкую децентрализацию управления [Милюков. 1892. С. 531]. Преемники Петра снова сделали упор на централизацию, что, однако, им в полной мере сделать так и не удалось; фактически пришлось восстанавливать старую, еще московскую систему управления с вкраплением в нее административных начал, выработанных петровской реформой. Причем в начале века децентрализация учреждений выражалась не только в создании автономных от политического центра властных и вполне самостоятельных единиц, но и в том, что при Петре впервые в России была заложена основа к участию сословных учреждений в деле государственного управления.
В литературе этот факт почему-то принято оценивать положительно, так сказать, как прогрессивный, хотя внимательному исследователю, ясно, что тот сословный порядок управления, который был принят в России, на самом деле превращал сословия в государственные органы управления. Существующие в России сословия не были противопоставлены государству с самого начала своего возникновения, следовательно, они не отражали и не могли отражать тот индивидуалистический дух частности, который имеет форму произвола отдельной личности, пусть и собранной корпорацией. Отсюда слабость демократии как фундаментального условия общества в России.