Другой характерной чертой, повлиявшей на дело управления местностями, была неопределенность критерия, на основе которого проходило размежевание областей. Может показаться парадоксальным, но в основе административного деления Империи при Петре лежал не экономико-географический фактор, принятый современной наукой рационального районирования территории, а старый фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют. Губернии создавались с таким расчетом, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами (оплачивал ими) с доходов своего населения, как сейчас бы сказали, определенную статью государственных расходов.
Екатерининские реформы были не лучше. Критерием здесь было количество населения, поэтому размежевание проходило довольно механистично. В дореволюционной литературе отмечалось, что только область Всевеликого войска Донского имела историческое происхождение — это на всю Империю; хотя истины ради надо заметить, что вопрос размежевания всегда и везде во всех странах представляет собой большую проблему, разрешение которой имеет под собой далеко не всегда исторические основания. Прекрасным примером для иллюстрации этого может служить Франция, разделение которой на департаменты при Наполеоне I похоронило под собой старую, историческую систему деления, сформировавшуюся еще в эпоху Средневековья, при этом были разорваны вековые связи, но одновременно с этим нация была соединена в одно административное целое.
Акты местного управления.
В московскую эпоху не существовало документов, четко определявших административные границы внутри государства, писцовые (дозорные) книги в основном могут считаться актами финансового управления, при желании, конечно, можно было бы считать актами финансового управления и знаменитые Уставные земские грамоты такими актами по административному размежеванию, однако в самих этих грамотах мы не видим подобного ratio legis, наоборот, цель их совершенно иная. Поэтому границы областей Московского царства, его четей, держались в основном на силе обычая, изредка зафиксированного на чертеже.
Петр, согласно духу своего времени, старался внести такие улучшения в государственный аппарат, которые наиболее экономным, рациональным образом упрощали бы дело управления вообще, не случайно академик М.М. Богословский сравнивал петровские местные учреждения с военными поселениями при Александре I: и там и там проглядывает стремление удешевить содержание армии. Именно фискальный или в более общем смысле финансовый интерес виден в местных учреждениях Петра. Соответственно акты, регулировавшие создание губерний, как, впрочем, дальнейшие акты по этому вопросу, можно было бы отнести к общему виду актов по государственному местному управлению.
Основным актом, учредившим губернии в России (просуществовавшие до 1929 г.), явился Именной указ об учреждении губерний и расписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. По этому указу в России учреждалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Указ подтверждал еще раз старомосковский принцип приписки: «И того в 8 губерниях 314 городов; да приписанных к корабельных Воронежским делам 25; всего 339 городов». В 1717 г. число губерний было увеличено до 11. По Указу от 29 мая 1719 г. в губерниях появляется совершенно новая административная единица в виде провинции, заимствованная вместе со своими учреждениями из Швеции. Провинция состояла из дистриктов, которые были введены этим же указом. В дистриктах вводилось воеводское управление, должность воеводы регулировалась специальной Инструкцией, или Наказом, введенной в том же году. Число провинций и дистриктов в губерниях было совершенно произвольным, например, в Астраханской губернии провинций совсем не было. В 1722 г. реформатор ввел в губерниях и провинциях новое судебное устройство на манер шведских провинциальных учреждений. Вообще, как замечалось в литературе, петровские местные учреждения, несмотря на ряд прогрессивных черт в своей структуре, оказались совершенно непригодными для России и крайне для нее дороги.