Однако местное управление, как мы его понимаем, не исчерпывалось только лишь губернскими учреждениями, согласно ст. ст. 16 и 17 Уч. губ. в губерниях учреждались особые административные единицы под названием уездов, которым полагалось свое уездное управление под контролем властей губернских. Однако приходится признать, что до 1775 г. этот уровень управления представлен был в основном воеводами с подчиненным им штатом чиновников. После указанной даты уезды управлялись сословными органами местного дворянства. После 1861 г. их место заступили волостные учреждения крестьян и уездное земство, последнее, как известно, относится уже к органам местного самоуправления.
Сословный элемент местного управления.
В действительности о заявленном статусе приходится говорить с известной долей осторожности и условности — Россия вообще такая страна, где не существует четких и ясных социальных форм, где все расплывчато, история отечественного права это только подтверждает.
В общем виде картина будет такова: правительство в указанное время разрушало одной рукой то, что творило другой. Это не гипербола и не красочная метафора. Обратимся к фактам. Государственная политика децентрализации власти выражалась не только в низведении центральных учреждений до уровня местных и в наделении органов сословного самоуправления властью, но и в сверхцентрализации полномочий в руках немногих лиц, облеченных доверием Государя. Сословные же органы управления ставились под столь жесткий государственный надзор, что фактически превращались не в нечто противоположное государству, а в прямо ему подчиненные, дополнительные органы управления уже сословиями. Фактически не сами они, сословия, а государство продолжало управление даже чисто внутренними, сословными, интересами.
Поэтому на самом деле сословный строй России во многом является фикцией!
Сказанное весьма ярко проявилось уже при введении начал сословного самоуправления при Петре. В начале царствования мы видим попытки учредить на местном уровне некий противовес государственным чиновникам в лице выборных от местных сословий служащих по судебной и финансовой части. Например, укажем на должность ланд-рихтера, рассматриваемую в литературе как безусловный шаг вперед в общем развитии права, поскольку этот земский судья избирался от дворянства области и тем самым не был напрямую подчинен местной администрации. В 1719 г. вместо ландрихтеров учреждаются надворные суды (от шведск. hoffratt). В том же 1719 г. упраздняются ландраты, вместо которых вводятся асессоры из отставных дворян, но в 1722 г. губернатор возглавляет надворный суд, в 1727 г. его и вовсе упраздняют. Как совершенно верно заметил один отечественный историк права, «таким образом, Петр Великий, начавши свои государственные реформы значительным допущением областной земщины к делам местной администрации и после разных изменений, постепенно клонившихся к подавлению всякого значения земщины, покончил почти совершенным отстранением земщины от дела местного управления и отдачею ее не только под строгую опеку приказной администрации, но даже под надзор военному начальству, командующим армейскими полками, расставленными на вечных квартирах по губерниям, так что в последний год царствования Петра вся Россия по закону находилась как бы в постоянном осадном положении у русской же армии» [Беляев 1905. С. 116]. Что было совершенно естественно ввиду военного характера абсолютизма, установившегося в России.