Екатерининские учреждения, созданные реформами 1775 г. и особенно 1785 г., формально допуская сословность в виде самостоятельного института управления, на самом деле шли по пути включения этих органов сословного управления в общую государственную машину. Так что вполне логичными выглядит ряд указов, первый из которых состоялся в 1818 г., другой — в 1822 г., которыми губернский предводитель дворянства считался лицом V класса по Табели о рангах, а дворянские депутаты — IX класса. Формально не участвуя в государственном управлении, а только в сословном, они тем не менее считались находящимися на государственной службе. Точно такой же странный порядок был учрежден и для крестьян, когда волостные учреждения фактически выполняли роль местных полицейских сил под строгим и бдительным надзором губернской полиции.
§ 3. Местное самоуправление в Российской империи
В общем и целом идея необходимости взаимного учета интересов центра и местностей стала со временем оселком внутригосударственной политики всех стран Европы в XIX в. Местное самоуправление со своим отдельным от общегосударственного кругом вопросов и полномочий стали рассматривать как один из необходимых элементов демократической формы правления. Доказательством чего служит известная дихотомия интересов государства и сословной корпорации, послужившая Гегелю в первой половине XIX столетия материалом для построения его теории гражданского общества. В конкретике государственного общения отмеченная дихотомия имела форму противопоставления принципов централизации и децентрализации государственного управления. Окончательно этот вопрос до сих пор не решен в европейской правовой мысли. По-прежнему идут концептуальные споры по поводу определения оптимального соотношения принципов централизации и децентрализации.
Земская реформа.
Земская реформа 1864 г. преследовала своей целью «дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства», как значилось в объяснительной записке к первому проекту, подготовленному Н.А. Милютиным. Безусловно, земская реформа, преследовавшая цель освободить народную инициативу от правительственной опеки, стремилась продолжить все коренное дело реформ, начатых 19 февраля 1861 г.
Земские учреждения вводились постепенно и не повсеместно. Первые земства были открыты 7 февраля 1865 г., всего же в период с 1865 по 1866 г. их учредили в 27 губерниях Европейской России, а в 1867 — 1875 гг. еще в шести. Сибирь и национальные окраины не были затронуты этой реформой, что касается окраин, правительство не без основания опасалось роста сепаратизма в них, кроме того, данные местности в качестве привилегии имели особый порядок управления, отчасти доставшийся им еще до вхождения в состав Империи (Финляндия, Прибалтика), отчасти приспособленный к национальным и этнографическим особенностям народов, там проживавших (Средняя Азия). В этой связи никак нельзя пройти мимо филиппик, которые обычно встречаются в трудах авторов либерального направления, кои видят в факте отказа вводить земства в национальных окраинах антидемократический акт. Однако при здравом рассуждении приходится признать, что введение земств, например, в среднеазиатских владениях Империи способно было только спровоцировать волнения среди местного населения, да и с общей точки зрения подобное мероприятие тоже иначе как попыткой грубой административной русификации назвать было бы нельзя.