Губернские и уездные земские учреждения.

Земства представляли собой двухуровневые органы (ст. 12 Пол. о зем. уч. 1864 г.) местного самоуправления «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда» (ст. 1 Пол. зем. уч. 1864 г.). Очень важными для статуса земств были положения ст. ст. 6 и 7, вводившие правовую базу, отделявшую их от государства; по своей юридической форме земства объявлялись юридическими лицами (ст. 5 Пол. о зем. уч. 1864 г.), однако, разумеется, по своей классификации они относились к корпорациям публичного права, в учреждении которых участвует население данного уезда и губернии в целом. Причем немаловажным было то, что на учредительную волю населения не оказывали влияние сословные перегородки. Следовательно, земства можно рассматривать в качестве органов управления с независимой от государства учредительной властью. Коренное изменение, внесенное Положением 1890 г., заключалось в том, что отныне земства утрачивали независимость от государства, их собственная учредительная воля упразднялась и сами они вводились в состав прочих государственных органов. Сделано это было юридико-технически очень умело, ст. 4 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. предписывала применять правила, установленные для казенного управления в отношении имущества земств. Таким образом, формально продолжая существовать в виде корпорации публичного права (все того же юридического лица), фактически земства стали возникать в силу учредительного акта государственного органа.

Взаимоотношения земств с государственными властями изначально строились по довольно либеральной схеме. Государство, прежде всего в лице губернатора, обладало дискреционной и надзорной властью, основа которой коренилась в закрепленном законом объеме полномочий земств. Закон проводил строгое разграничение вопросов, подведомственных исключительно этим органам, оставлял за губернатором право надзора. Например: «начальник губернии имеет право приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам» (ст. 9 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Кроме того, следует обратить внимание на положение ст. 6 Пол. о зем. уч. 1864 г., прямо предписывающее правительству право утверждать распоряжения земств и наблюдать за их деятельностью. Положение, надо признать, не ограничивалось абстрактными формулировками в этом вопросе и приводило в действие механизм реализации надзорной власти губернатора. В частности, ст. 93 требовала «сообщать без замедления начальнику губернии» все постановления земских собраний. В том случае, когда губернатор усматривал в них что-либо противозаконное, он в порядке ст. 94 Пол. зем. уч. 1864 г. имел право в семидневный срок обжаловать данное постановление в 1-й департамент Сената. Такое право начальника губернии следует признать вполне разумным, но этого совершенно нельзя сказать о самой процедуре подобного обжалования, поскольку 1-й департамент Правительствующего Сената не относился к судебным установлениям Империи, а в порядке ст. 117 Уч. суд. уст. и согласно Уч. прав. Сен. являлся административным органом. Таким образом, надзор в этом вопросе может быть охарактеризован как административный.