В протекторате Российской империи находилось за все время ее существования несколько государств, но к началу XX в. таковых осталось только два: Бухарское и Хивинское ханства. При этом два «государства» находились в разных отношениях с Империей, что влияло на степень зависимости их от Петербурга. Если протекторат России над Бухарой ограничивался только внешнеполитическими аспектами, то Хива находилась практически в режиме перехода полностью в состав Империи, на что указал в своем заявлении от 7 апреля 1900 г. Госсовету имперский МИД, поскольку «в Хиве даже преступления туземцев против русских подданных не признаются нами подсудными местной хивинской власти, и что Хива не может считаться столь же независимым государством, как Бухара» (Уложение. 1904. С. 15). На Бухару же, заметим, распространялся общий режим капитуляций, принятый во взаимоотношениях между европейскими и азиатскими государствами той эпохи 1 . Именно на этот режим указывала, например, ст. 8 Уг. ул. 1903 г.
1 Под капитуляциями тогдашнее международное право признавало требование экстерриториальности суда для подданных европейских держав, временно или постоянно находящихся на территории азиатского государства. Делалось это под предлогом абсолютно противоположных начал суда и процесса в Европе и Азии; соответственно, поскольку европейское право считалось более прогрессивным, гуманным и т.п., подлежало применению по принципу личного права. На практике такой суд вершился консульскими учреждениями соответствующего государства за границей. Режим капитуляций ущемлял суверенитет азиатских государств: Турции, Персии, Китая, Японии и некоторых других и был отменен постепенно с введением в этих странах общих начал суда и процесса, характерного для европейского права.
Имперская власть в Бухаре была представлена особым органом — Политическим агентством, состоявшим из чиновников военного ведомства и МИДа. Эмир, глава Бухарского ханства, был поставлен в необходимость не предпринимать никаких важных шагов во внутренней и внешней политике без одобрения Агентства. Помимо всего прочего Туркестанский генерал-губернатор надзирал за поведением эмира.
Вместе с тем в этом вопросе мы наблюдаем определенный парадокс. Эмир был пожалован званием генерал-адъютанта русской службы и являлся шефом 5-го Оренбургского казачьего полка (сын-наследник его числился флигель-адъютантом и также был занесен в списки Терского казачьего войска). Нередко оказывалось, что по званию генерал-губернатор Туркестанского края стоял ниже эмира, по должности он, разумеется, был еще ниже, и именно это своеобразное положение эмира уже в русской административной иерархии заставляло Политического агента и генерал-губернатора нередко вести себя осторожно по отношению к ханству.
В целом в отношениях между Бухарой и Россией действовал следующий режим, установленный в 1873 г.: русскоподданные не имели права владеть недвижимостью в Бухаре, такого же права лишались, впрочем, и все остальные иностранцы; товары русских купцов облагались пошлиной как иностранные; поселиться в ханстве русский мог только с разрешения властей эмира; ханство сохраняло свою внутреннюю администрацию, армию, правда, с русскими инструкторами, суд и денежную единицу; споры между русскими и бухарцами рассматривало Политическое агентство (русскоподданные судились между собой выездными сессиями Самаркандского окружного суда или Ташкентской судебной палаты); вся внешняя политика Бухары подчинялась требованиям имперского МИДа.