Права верховной власти в области законодательства. До 1906 г. вся полнота законодательной власти сосредоточивалась в руках Императора. Сосредоточение этого полномочия в руках Императора породило известную проблему, когда по общему убеждению отечественной юридической науки было практически трудно провести разграничительную линию между законом (lex ge№eralis) и указом (lex specialis). Возьмем, к примеру, определение, данное в свое время двумя выдающимися русскими юристами: «Под именем закона разумеется общее правило, установляемое Верховной властью, определяющее род однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике» [Градовский. 1907. VII. 1 : 9] или: «Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы, от других актов управления тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило» [Коркунов. 1894. С. 227]. Фактически для того, чтобы различить, какого рода норму необходимо применить к данному делу, правоприменительная инстанция Российской империи должна была бы проводить различие понятия закона в формальном и материальном смысле, когда в материальном отношении и тот и другой акты, являясь появлением воли абсолютного монарха, по сути были равны друг другу, но по форме один подчинялся другому. После 1906 г. в связи с изданием Основных государственных законов появилась новая норма, которая довольно четко определяла положение указа перед законом: «Государь Император в порядке Верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» [Ивановский. 1912. С. 25 — 26].

Наконец, законодательные полномочия российского самодержца до 1906 г. отличались еще одной своеобразной чертой — формально до указанной даты существовала категория так называемых устных указов Императора. Несмотря на то что сам Петр I запретил действие устных указов, впоследствии он неоднократно сам же не соблюдал установленное им правило. При Екатерине I устные указы вполне утвердились в праве в качестве самостоятельного его источника. При Петре III устные указы могли объявляться от имени Императора сенатором, генерал-прокурором Сената и президентами трех важнейших коллегий. Таким образом, устное повеление, выраженное через определенный круг лиц, получало в результате письменную форму, так как облекалось в соответствующий акт того правительственного места, к которому это изустное выражение было обращено. При составлении Свода законов устное повеление получило дальнейшую разработку и составило отдельный вид источников права, соединенных в целый институт.

Так, по кругу лиц право объявлять словесные указы верховной власти получили: председатели департаментов Госсовета, Государственный канцлер — он же министр иностранных дел, Канцлер орденов, вице-канцлер, министры и главноуправляющие ведомств, сенаторы, обер-прокуроры Синода, дежурные генерал-адъютанты (прим. 1 ст. 55 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По кругу дел подобные изъявления воли, согласно законам, могли последовать только в случае «дополнения и объяснения закона, коими установляется только образ его исполнения или же определяется истинный его разум» (ст. 55) и когда «объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести, имущества; об установлении и уничтожении налогов, о сложении недоимок и казенных взысканий и об отпуске денежных сумм свыше тех, кои особыми постановлениями ограничены; о лишении дворянства; об определении в высшие должности и об увольнении от них на основании учреждений» (ст. 66 Там же). После 1906 г. данные положения государственного права утратили свою силу.