Далее, при сложности задач государственного управления, при технической невозможности даже, казалось бы, для всесильной российской бюрократии решать все за всех всегда оставалась ниша для деятельного народного участия в разрешении этих дел, что было осознано в виде концептуальной идеи в середине XIX в., результатом чего явились грандиозные земская и городская реформы. Однако уровень общегосударственных дел по-прежнему оставался недосягаем для народных представителей. Хотя недостатка в реальных попытках осуществить этот план в России тоже не наблюдалось.

Сразу же после кончины Петра Великого, «оставившего недостроенной храмину», началась попытка аристократического реванша, образцом для которого была взята Швеция. Верховники, члены ВТС, управлявшие Россией в течение двух непродолжительных царствований, оказались в наивыгодном положении. Трон внезапно оказался вакантным, реальных претендентов на него не было, следовательно, стало возможным избрать подходящую кандидатуру, взяв с нее поручную запись, которую в свое время брали бояре с Шуйского и первых Романовых.

Учрежденное в краткий период 1730 г. олигархическое правление существенно ограничивало власть Императрицы. Она, в частности, обязывалась не издавать указов без ведома ВТС, последний должен был иметь постоянный состав (восемь человек), право вхождения в который ограничивалось известным кругом аристократических фамилий; Императрица также лишалась права самостоятельно назначать налоги и подати, объявлять войну и заключать мир, лишать имущества и чести дворян без судебного следствия; наконец, верховники ревизовали и право ее назначать себе наследника. Фактически, таким образом, в России вводилась выборная монархия. Все требования олигархов были изложены в так называемых «Кондициях», которые в отечественной литературе либерального толка (например, П.Н. Милюков) получили характеристику «конституции». Однако общее желание народа (шляхетства), недовольного появлением вместо одного самодержца целых десяти, или «толпы государей», по меткому выражению князя М.М. Щербатова, привело к тому, что по прошествии месяца Анна Иоанновна разорвала в буквальном смысле этот олигархический «конституционный» акт; все члены ВТС за упразднением последнего оказались в ссылке и опале (за исключением графа Остермана — во многом уникальной в силу «незаурядных» личных качеств фигуры).

Таким образом, вплоть до 1881 г. в России осталась только одна возможность для составления конституционных проектов — составление их на бумаге. Наиболее значимые из них те, которые в краткий период времени, обусловленный случайными факторами, действительно имели шанс для своего осуществления. Прежде всего это проект М.М. Сперанского, готовившего по поручению императора Александра I проект широких государственных преобразований. По плану последнего в России предполагалось ввести институт народного представительства (под народом тогда понималась только юридически свободная часть населения страны, т.е. дворянство, городские жители и государственные крестьяне). Первую ступень представительства предполагалось создать в волостях, где образовывались волостные думы из всех владельцев недвижимости; волостные думы из своего состава делегировали членов в уездные думы, те в свою очередь в губернские. Губернские думы формировали Государственную Думу на общеимперском уровне. Интересно то, что рядом с Государственной Думой полагалось учредить Государственный Совет для предварительного рассмотрения законопроектов, утверждавшихся Думой. Министры при этом подпадали под ответственность перед Госдумой, а не перед царем.