Предметы ведения Госдумы в общем были весьма многочисленны, но вместе с тем реального механизма реализации этих полномочий у дореволюционного «парламента» не было. Итак, согласно ст. 31 Уч. Госдумы, ее ведению подлежали все вопросы, требующие формы законодательного разрешения, утверждения государственной росписи доходов и расходов, утверждения отчета государственного контролера по исполнению предыдущей росписи, приватизации госсобственности, разрешения постройки железных дорог за счет казны, разрешения на продажу части государственного пакета акций в акционерных обществах Империи (п. «ж» ст. 33 Уч. Госдумы). Сверх того, Дума рассматривала все те вопросы, которые специально будут в нее внесены по распоряжению верховной власти. Таким образом, полномочия Думы могут быть подразделяемы на несколько областей: законодательную, административную, финансово-хозяйственную и дисциплинарную.

Законодательная компетенция Думы была ограничена, несмотря на широкое утверждение ст. 33 Учреждения. Собственная ее законодательная инициатива ограничена была, как известно, невозможностью возбуждать вопрос о пересмотре Основных государственных законов (ст. 32 Уч. Госдумы, ст. 8 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); также в порядке ст. 87 названного источника Госдума могла только a posteriori контролировать чрезвычайно-указную власть монарха. Значительную трудность представляла и собственная законодательная инициатива Думы. Для ее реализации необходимо было представление в письменном виде на имя Председателя, содержащее в себе готовый проект законодательного решения. Необходимо было также указать в случае выдвижения нового законопроекта его будущее место в Своде законов. Под заявлением должны были стоять подписи не менее 30 депутатов, только в этом случае проект принимался к рассмотрению (ст. 55 Уч. Госдумы). Далее законодательная инициатива Думы подлежала следующему порядку реализации: утвержденный на ее общем пленарном заседании проект нового закона полагалось направлять на дальнейшую доработку соответствующему министру; в случае отказа последнего рассматривать этот вопрос Дума образовывала из своего состава необходимую комиссию (ст. 57 Уч. Госдумы).

Так, А. Пиленко, подробно изучивший практику I и II Дум, сформулировал следующую картину реализации Думой собственной законодательной власти:

«1) внесение заявления с 30 подписями;

2) слушание дела с точки зрения его направления;

3) слушание дела с точки зрения его желательности:

а) общее;

б) постатейное;

в) окончательное;

4) выработка законопроекта министром или думскою комиссиею;

5) общее суждение о законопроекте;

6) первое постатейное чтение;

7) второе постатейное чтение;

8) обработка в редакционной комиссии;

9) окончательная баллотировка» [Пиленко. 1907. 1 : 97].

При этом следует учитывать, что в случае реализации министром законодательной инициативы от имени императора проект проходил стадии обсуждения, обозначенные в данной таблице под № 3 — 9. Далее, следует отметить, что в такой громоздкой системе обсуждения законопроекта отразилось общее неустройство парламентской практики. Первая и вторая Думы отказались сотрудничать с правительством, ввиду чего в них не было внесено ни одного серьезного правительственного законопроекта, что вынудило думцев изобрести обсуждение собственных проектов с точки зрения их направления. Впоследствии такая практика получила наименование «нулевого чтения» — чем-то ведь нужно было заполнить время между внесением запросов и огульным охаиванием правительства! Третья и четвертая Думы практически не прибегали к подобного рода действиям и законодательный процесс в них приобрел более или менее правильные формы.