Совещательные органы при монархе.
Верховный Тайный Совет и Кабинет Министров были, пожалуй, единственным примером за весь XVIII в., когда в России создавались на постоянной основе специальные учреждения, в той или иной мере структурированные и наделенные компетенцией, похожей на правительственную. В дальнейшем, несмотря на все возрастающую потребность в координации деятельности сначала президентов коллегий, а затем и министров, монархи и монархини создавали учреждения, по своей юридической природе более похожие на специальные комитеты, комиссии ad hoc, как их называют юристы, нежели на постоянно действующую правительственную коллегию министров.
Так, императрица Елизавета Петровна, первоначально восстановив деятельность Сената (по Указу от 12 декабря 1741 г.), не помышляла о создании некоего подобия Кабинета при своей особе. Но обстоятельства, вызванные вступлением России в войну против Пруссии на стороне Франции и Австрии (Семилетняя война), однако, вынуждают и ее для руководства дипломатическими и военными делами в ходе названной войны создать некое подобие координирующего органа: Конференцию при Высочайшем Дворе. В значительной степени эта Конференция взяла в свои руки функции Верховного главнокомандования, для выполнения которых в период войны в любом государстве необходима координация действий всех важных органов. Соответственно к концу войны роль Конференции только усилилась.
В краткое правление императора Петра III Конференция была переименована в Совет при Высочайшем Дворе (Указ от 18 мая 1762 г.). В состав Совета входило восемь человек, которым вверялся надзор за верховным управлением и отправлением дел в коллегиях и Сенате. При воцарении императрицы Екатерины II Совет этот упраздняется, но ввиду нападения Турции на Россию учреждается Императорский Совет, который Указом от 17 января 1769 г. переименовывается в Совет при Высочайшем Дворе. Самим Указом устанавливался срочный его характер — только на период войны, но и после ее окончания он продолжал действовать. В задачу Совета входило информирование и консультирование императрицы — компетенция, таким образом, была чисто совещательной. Вместе с тем одновременно с Указом, учреждавшим этот Совет, был дан специальный Наказ о порядке учрежденному по нынешним военным обстоятельствам Совету. Анализ этого акта показывает, что Совет имел все шансы превратиться в постоянно действующий совещательно-консультативный орган при Императрице, поскольку (а) ему придавалась четкая система организации, (б) вверялась определенная компетенция.
Организация екатерининского Совета представляла собой трехуровневую структуру: общее заседание под председательством Императрицы, на котором, как показала практика, могли решаться чрезвычайно важные государственные вопросы; так, незадолго до своей кончины Екатерина II поставила перед его членами вопрос о лишении Павла (тогда цесаревича) прав на наследование престола и передаче их внуку Александру. Несмотря на явное желание монархини, члены Совета воспротивились этому. Формально они связаны были положением Манифеста самой Екатерины о вступлении ее на престол после переворота 1762 г. (или «революцией», как назвал это событие в своих «Записках» Г.Р. Державин); так как последним подтверждалось право Павла на престол, сама Екатерина обещала править до его совершеннолетия. Далее, Совет подразделялся на два департамента: политических и военных дел. При Совете Наказом учреждалась канцелярия. Заседания Совета, согласно Наказу, проводились регулярно два раза в неделю.