Понятие министерства и министерской власти.
Министерство, по терминологии той эпохи, представляло собой орган реального управления. Под реальным понималось управление отдельной отраслью государственных дел на централизованной бюрократической основе. Таким образом, реальное противопоставлялось территориальному, децентрализованному управлению, когда управление одними и теми же делами государственной жизни рассредоточено по местным учреждениям государственной власти. С такой стороны министерства не сильно отличаются от коллегий, единственное их отличие заключается в том, что министр, возглавляющий один из органов реального управления, является агентом (представителем) верховной власти (суверена) в делах высшего правительственного управления. Последнее допускается потому, что из отдельных министров, их должностей и компетенции слагается правительство в целом, i№ corpore. Развитие этого догматического определения происходит во временной промежуток с 1802 по 1811 г. Так, если Манифест 1802 г. гласил:
«Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части сообразно естественной связи их между собой и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность» и далее: «Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключает в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра»,
то Общее учреждение министерств 1811 г. в ст. 206 эту же мысль выражало более догматически точно:
«В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления».
Без изменений это определение позднее вошло в Свод законов Российской империи (ст. 189 Уч. мин. Т. I).
Министр как представитель верховной власти ответствен перед ней за свои действия. Например, в республиканских государствах с парламентской или президентской формами правления министр получает власть посредством делегации от парламента или от президента, избранных в конечном счете народом, в монархиях — непосредственно от монарха. Эта связь рождает ответственность. В российском Об. уч. мин. 1811 г. данное правило выражалось следующим образом: «Все министры в действиях их подчинены непосредственно Верховной власти» (ст. 209); ср. ст. 216 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.: «Поелику все министерства единое управление, одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. Разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино». Таким образом, министерство — это инструмент, посредством которого верховная власть приводит свою волю в исполнение. Эта формула вошла в Свод законов всех изданий. Кроме того, на данной формуле базировался принцип единства министерского управления, поскольку, как совершенно верно заметил А.Д. Градовский, русские министры могут быть солидарны не между собой, а только с Государем. Учреждение Совета Министров, по сути, не вносило в этот коренной принцип Основных государственных законов ничего принципиально нового, несмотря даже на то, что ст. 120 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. гласила: «Направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления возлагается на Совет Министров», поскольку данную статью всегда необходимо толковать, учитывая положения ст. 10 Св. осн. гос. зак.: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах государства Российского. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям». Таким образом, коллегиальность российских министров, сообразность их действий между собой после 1906 г. чисто технически были перенесены на высший административный орган — Совет Министров, правительство Российской империи. Причем соблюдение данного порядка вверялось гарантии верховного управления, а в конечном счете самому Императору. Отсюда вновь подтверждается старый принцип, зафиксированный еще в 1802 г. и подтвержденный в 1811 г., — министр ответствен перед Императором, а не перед появившимся с 1906 г. народным представительством.