Соответственно единственной возможностью различения закона и указа до 1906 г. в России был путь, который указывал, что всякая норма, изданная непосредственно волей Императора, есть закон, всякая норма, изданная органами правительственной власти в порядке осуществления ими своей компетенции, есть административное распоряжение. Таким образом, к подзаконным актам относились указы Сената, толкующие закон, приводящие закон в исполнение, при этом, как гласила ст. 200 Уч. Сената Т. I Св. зак. изд. 1892 г., «Сенат основывает определения везде во всех делах на изданных законах, не изменяя в оных без докладу Императорскому Величеству ни единой буквы». Далее, власть издавать административные распоряжения была предоставлена министрам, которые издавали необходимые распоряжения в исполнение собственной компетенции (ст. ст. 232 — 236 Об. нак. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Начальникам губерний также предоставлялась широкая административная власть по изданию распоряжений относительно частей управления той местностью, руководить которой они призваны.

Положение резко меняется после 1906 г. Во-первых, это обусловлено было появлением народного представительства, и, как следствие этого, стало возможно более четкое формальное определение закона. Во-вторых, Основными государственными законами Империи от 23 апреля 1906 г. устанавливается круг формальных же актов, которые соответствуют определению административных распоряжений. Таковых было несколько. Согласно ст. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. Император издавал указы в порядке верховного управления и повеления, необходимые для исполнения законов. Указы, изданные в порядке верховного управления, не должны были противоречить законам, они издавались в соответствии с ними. В то же время необходимо отметить, что категории «соответствие» и «непротиворечие» суть категории временные, не могущие быть рассмотренными в качестве непременного условия существования самого государственного порядка. Последний вечен и непреложен, тогда как закон, постановленный частной волей государства по единичному случаю, может связывать только этот единичный случай; для государства важен континуитет самого своего существования, который не должен страдать от случайностей, привносимых обстоятельствами, пусть даже и урегулированных законами. Данный тезис следует понимать, конечно, только в совокупности с формулировкой ст. 4 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть». Последнее означает, что ради сохранения государственного целого имеет применение непосредственно сама прямая воля государства, выраженная в любой форме. Конечно, такое возможно и терпится только в исключительных случаях, когда уклонение от проявления подобной государственной воли грозит самому государству гибелью. Если уместна в таком контексте аналогия, то это право государства на самозащиту и самопомощь.

Указы, изданные для исполнения законов, представляют собой административные распоряжения, которыми (а) закон приводится в силу и (б) закон применяется к тем или иным фактическим составам. В этом случае указанная власть могла быть передана отрасли подчиненного управления, но с общей ограничительной мерой — содержание такого указа не должно противоречить закону.