Этот же этап ознаменовался тем, что в 1920 — 1921 гг., уже после окончания Гражданской войны вопросы объединения республик регулировались двусторонними договорами между ними. Последовательно в указанный период РСФСР заключила с советизированными окраинами Российской империи ряд договоров, которые не без основания могут рассматриваться в качестве своеобразного источника Договора об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. — документа, окончательно оформившего государственный союз между вполне самостоятельными на тот момент субъектами международного права. Правда, проблема до сих пор заключается в том, что эти субъекты не были признаны в качестве таковых мировым сообществом, но их правоспособность на заключение самого Союзного договора сомнения с юридической точки зрения не вызывает.

Непосредственно подписанию Договора предшествовал краткий подготовительный этап, крайне динамичный и насыщенный событиями, оказавшими прямое влияние как на форму, так и на содержание самого договора. В августе 1922 г. создается партийная комиссия для подготовки вопроса о будущем союзе республик. В сентябре того же года И.В. Сталин представляет комиссии свой план. План этот, критикуемый в советской историографии, как показала история, был наиболее здравым и приемлемым. Он предполагал автономизацию всех самоопределившихся в результате Гражданской войны окраин. Они должны были войти на правах автономии (национально-культурного типа) в состав РСФСР. Органы власти РСФСР должны были стать высшими органами власти будущего СССР. Комиссия одобрила план Сталина, очевидно, без проявления его административного искусства дело не обошлось. Однако сам план вызвал неоднозначную реакцию на местах — в партийных организациях республик. Понятно, что товарищам на местах явно не хотелось лишаться своего титульного статуса.

Ленин выдвинул альтернативный план, предложив создать не федерацию, а фактически конфедерацию государств, уровень объединения которых, их единства обусловливался выполнением так называемых общих дел: оборона, внешние сношения, общая экономическая политика, денежная и финансовая политика и т.п. Как государственное образование СССР был довольно слабым союзом, обремененным к тому же крайне неэффективной, т.е. громоздкой, системой управления. Члены союза в любой момент могли выйти из его состава, что совершенно обесценивало смысл самого объединения. Логика такого плана говорила, что целью любого союза является его раннее или позднее разрушение.

Казалось бы, довольно странно, что Ленин — поклонник крайних форм централизации и диктатуры — допускает существование столь аморфной и неэффективной системы управления. Все это было бы так, если бы не одно «но». СССР как государственное образование был фиктивен так же, как и сама организация Советской власти, поскольку истинная власть находилась в руках одной-единственной политической партии. Таким образом, не было никакого смысла во всех организационных формах федерализма по-советски, поскольку все решения, касавшиеся всего и всех, принимали в одном месте, одном центре.