Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается «Основными законами» от 23 апреля 1906 г., разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.
Глубоко символична ст. 1 «Основных законов», в ч. 1 которой записано, что «Государство Российское едино и неделимо», а в ч. 2 — что «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства…» 1 . Часть 1 ст. 1 представляет собой точную цитату из «Русской правды» П.И. Пестеля, а автономия Великого княжества Финляндского, предусмотренная ч. 2 ст. 1 «Основных законов», предполагалась Александром I в качестве первого шага к переустройству Российской империи на федеративных началах.
1 Витте С.Ю. Воспоминания и мемуары. Минск; М., 2001. Т. 2. С. 369.
В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. А.С. Ященко, автор фундаментальных работ «Международный федерализм» и «Теория федерализма» и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета: «При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей» 1 .
1 Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363 — 364.
А.Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом наличествует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существуют два параллельных правительства. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами 1 .
1 Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884 — 1889 гг.). СПб., б/г. С. 478.
Но все-таки чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.
Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян — все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.
Второе направление было представлено в основном радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением «тюрьмы народов».
На рубеже XIX — XX вв. практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.