Имперский характер Российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740 — 1820 гг. (от императрицы Елизаветы Петровны до Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Российская имперская политика — это прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости. Две основные государственные тенденции — стремление к уравниванию земель и народов или установлению их иерархии долгие годы находились в потенциальном, скрытом состоянии, образно говоря, в «силовом поле империи».
В период после Венского конгресса 1815 г. перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.
Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала Государственная уставная грамота Александра I (1820 г.) 1 .
1 Вернадский Г.В. Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г.: Историко-правовой очерк. Прага, 1925.
Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, ст. 1 Уставной грамоты гласила: «Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием… на большие области, называемые наместничества». В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов «земледелия, промышленности и торговли».
По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П.И. Пестеля, предлагавшего в своей «Русской правде» построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: «В России должен быть один народ — русский и одна вера — православная» 1 .
1 Освободительное движение и общественная мысль в России XIX века. М., 1991.
Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М. Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.
В «конституционном Уставе России» Н.М. Муравьева предусматривалось деление России «в законодательном и исполнительном отношении» на 13 держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и «правительственное собрание» с широкими полномочиями. В частности, Н.М. Муравьев писал: «…Правительственное собрание каждой державы имеет право: