Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) РФ призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.

Вместе с тем, начиная с советского времени и до настоящего момента, в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ (например, Федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.). При этом активно развивалось законодательное регулирование статусов и деятельности других ветвей власти — исполнительной и судебной (см., например, действующие Федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и др.).

Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции РФ и Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поскольку Регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательные для всех участников законодательного процесса правила взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.

Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, «причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами» 1 . В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ не раз отмечалась необходимость «поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность», в частности разработать и принять федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации», в котором «детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности» 2 .

 

1 Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права в системе права // Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 23 — 24; Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 9 — 17; Она же. О создании специального законодательства о статусе Федерального Собрания (Парламента) РФ и законодательном процессе (Экспертное заключение в Комиссию Совета Федерации) // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 4. С. 3 — 16.