Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом «политического сдерживания», быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.

Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл «конституционной двусмысленностью».

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему согласно Конституции было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента 1 .

 

1 Подробнее Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 84.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов 1 .

 

1 Постановление Верховного Совета РФ от 19 марта 1992 г. № 2542-1 «О проекте Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 771.

Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, «по официальной линии» практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места 1 . Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них — опубликованный в апреле 1992 г. «Вариант ноль» С.М. Шахрая 2 и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака 3 , подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.